Relaţii internaţionale

Guvernanţa securităţii în relaţiile internaţionale contemporane
Studiu de caz: Regiunea Extinsă a Mării Negre
 

CLAUDIU-LAURENŢIU ŢABREA

Abstract:
The present paper aims at explaining and canvassing the new approach within the security studies – the security governance – by employing a descriptive and interpretative discourse. We also look forward to present it as an alternative for solving and managing security issues and the risks and threats that are much more diverse and complex in the current international system. Thus, the Security Governance is a recent approach, still in a developing phase, which made its entrance into the specialists’ debates in the context of globalization, actually combining the concept of security (understood in its broadest sense) with the notion of governance. In order to demonstrate the applicability of this new approach we called for a case study, analyzing the level reached by the security governance in the Wider Black Sea Area on two dimensions: at the security sector within the littoral states and at the regional level.

Keywords: governance, security, cooperative security, non-conventional threats, security sector reform, Wider Black Sea Area

Introducere

Problema securităţii, a mecanismelor prin care siguranţa indivizilor, a comunităţilor şi a statelor este furnizată, a devenit în ultimii ani o chestiune de primă necesitate şi importanţă, în contextul diversificării ameninţărilor şi pericolelor din mediul internaţional de securitate, aflat într-o continuă evoluţie, pe fondul globalizării. Astfel, noi teorii şi abordări şi-au făcut simţită prezenţa în dezbaterile analiştilor şi decidenţilor politici, menite să ofere soluţii care să răspundă rapid şi eficient acestor schimbări ale arhitecturii de securitate. Dintre acestea, „guvernanţa securităţii” s-a conturat drept cea mai recentă şi cuprinzătoare abordare din sfera studiilor de securitate, care aduce o nouă viziune asupra mediului de securitate post Război Rece, scoţând în evidenţă noile vulnerabilităţi prezente, înţelesul mai larg al conceptului de securitate, propunând totodată metode de gestionare specifice guvernanţei: abordarea multi-actor, aplicarea principiilor bunei guvernanţe în sectorul de securitate etc.

Bazându-ne pe studiile unor reputaţi specialişti occidentali care au adus în dezbatere acest concept¹ vom încerca, în rândurile care urmează, o analiză descriptivă, conceptuală şi interpretativă a „guvernanţei securităţii”. Pornind de la premisa că în perioada ce a urmat încheierii confruntării bipolare securitatea şi-a extins şi aprofundat înţelesul pe două coordonate: extindere sectorială pe orizontală – de la nivel militar la cel economic, politic, societal şi de mediu, şi aprofundare pe verticală – de la abordarea tradiţională stato-centrică spre alţi actori (de la individ până la comunitate, regiune, nivel internaţional), intenţionăm să arătăm că abordările realiste, cele focusate exclusiv pe apărarea teritoriului naţional şi pe aspectele militare (specifice perioadei Războiului Rece) nu mai sunt de actualitate întrucât nu mai surprind cu fidelitate realităţile din prezent şi propunem în schimb abordarea „guvernanţei securităţii”, ce mizează pe preceptele securităţii cooperative. Noutatea studiului constă în faptul că vom aplica aceste principii ale guvernanţei asupra arhitecturii de securitate din Regiunea Extinsă a Mării Negre, în încercarea de a arăta gradul de cooperare existent între actorii regionali în diferite aspecte şi sectoare ale securităţii – de la securitatea energetică, cea a mediului sau colaborarea pentru neutralizarea ameninţărilor neconvenţionale –, dar şi nivelul atins de reforma sectorului de securitate din statele pontice.

Delimitări conceptuale

Mediul internaţional de securitate actual diferă mult faţă de cel de acum două decenii sau mai ales faţă de cel de acum patru decenii. Schimbările fundamentale s-au datorat sfârşitului Războiului Rece, care a condus la prăbuşirea sistemului de echilibru bipolar². În acest context arhitectura de securitate globală s-a modificat, o singură mare putere a rămas prezentă în sistemul internaţional, alte puteri regionale şi-au făcut simţită prezenţa în timp, iar noi actori non-statali au început să conteze în domeniul securităţii (spre exemplu organizaţiile internaţionale). Fenomenul globalizării a adus cu sine nu numai oportunităţi, dar şi provocări. A facilitat apariţia unor ameninţări interconectate, vulnerabilităţi, riscuri şi pericole transnaţionale la adresa statelor şi indivizilor – denumite „asimetrice” sau „neconvenţionale”: terorismul internaţional, exacerbarea fundamentalismului religios, criminalitatea organizată transfrontalieră, conflictele regionale şi din interiorul statelor, proliferarea armelor de distrugere în masă, statele eşuate, traficul ilegal de persoane şi stupefiante, migraţia ilegală şi chestiunea refugiaţilor, degradarea mediului, sărăcia, corupţia generalizată, genocidele etc. Observăm că accentul s-a mutat din sectorul militar (hard security) spre cele non-militare (soft security), iar securitatea indivizilor a devenit o prioritate cheie. Prin urmare, gestionarea mediului internaţional de securitate a devenit o sarcină extrem de dificilă, o provocare pentru actorii – decidenţi.

Înainte de a analiza efectiv abordarea pe care o supunem atenţiei trebuie precizat că vom opera cu două concepte relativ noi în dezbaterea academică internă – „guvernanţă” şi „guvernanţa securităţii”, drept pentru care se impune o delimitare conceptuală a acestor noţiuni.

În ceea ce priveşte termenul de „securitate”, este greu de formulat o definiţie clară şi unanim acceptată de către toate şcolile de gândire. În mod tradiţional, cel puţin în societăţile occidentale (ţările Europei de Vest şi Statele Unite ale Americii), securitatea a fost înţeleasă în primul rând în termeni de „securitate naţională”, ca şi apărare a teritoriului naţional împotriva ameninţărilor militare venite din partea altor state. Astăzi însă, acest înţeles transcende focusarea exclusivă asupra statului şi a teritoriului său, ajungând să includă şi siguranţa şi securitarea indivizilor, a comunităţilor, regiunilor şi chiar a sistemului internaţional în ansamblul său. Teoreticianul britanic Barry Buzan, promotorul „Şcolii de la Copenhaga”, a observat această turnură în arhitectura globală de securitate şi a nominalizat noi sfere de manifestare a securităţii – denumite de el „sectoare”, şi le-a clasificat prin raportare la ameninţări specifice după cum urmează: sectorul militar, politic, economic, societal şi cel de mediu³. Aceste sectoare reprezintă un instrument analitic creat pentru a identifica diferitele dinamici înregistrate de natura schimbătoare a securităţii în lumea post-bipolară şi ilustrează tocmai acea extindere pe orizontală pe care o aminteam la începutul lucrării. În schimb aprofundarea pe verticală este simbolizată de multiplicarea şi diversificarea actorilor care operează în sistemul internaţional. Factorii ce au favorizat această transformare care a permis actorilor non-statali să conteze în domeniul securităţii au fost: globalizarea (care a promovat interdependenţele economice şi sociale), democratizarea şi slăbirea rolului statului în afacerile internaţionale şi de securitate. În aceste condiţii se foloseşte tot mai des noţiunea de „privatizare a securităţii”, în sensul în care atribuţiile de securitate şi apărare (care se aflau în mod natural şi tradiţional în competenţa statului) s-au îndreptat către actorii privaţi non-statali⁴. Putem enunţa aici privatizarea industriei de armament, proliferarea companiilor private de securitate şi apărare (ce pot oferi o gamă largă de servicii pentru guvernele naţionale sau organizaţiile internaţionale: sprijin logistic şi armat, operaţiuni de impunere şi menţinere a păcii, asistenţă tehnică, analiză de informaţii, protejarea personalului şi a infrastructurii, dar şi livrările de ajutoare etc.). Privatizarea securităţii este o componentă esenţială a guvernanţei securităţii.

Noii actori care şi-au făcut apariţia în mediul de securitate pot fi taxonomizaţi astfel:
1. actori multilaterali precum organizaţiile internaţionale şi regionale – ONU (deşi este un actor prezent de peste jumătate de secol în arena internaţională, în ultimele decenii şi-a dezvoltat capacităţile de prevenţie a conflictelor şi intervenţie pentru menţinerea păcii, dar şi o serie de agenţii specializate), UE (cu cele 27 de misiuni militare şi civile lansate sub egida Politicii Europene de Securitate şi Apărare alături de alte iniţiative de coeziune şi securitate economică, socială etc.), OSCE, NATO (care şi-a diversificat gama de acţiuni) ş.a.
2. actori guvernamentali din cadrul statelor: pe lângă ministerele apărării şi a armatei naţionale au dobândit un rol considerabil şi alte entităţi ale executivului: ministerele de interne şi ale justiţiei, ministerele de finanţe, energiei, sănătăţii şi cel al mediului. Acestea au fiecare – pe domeniul lor de competenţă şi acţiune – o dimensiune de securitate.
3. actori privaţi de securitate şi apărare: organizaţii non-guvernamentale, corporaţii multinaţionale (unele care dispun de bugete mai mari decât a multor state), companii militare private, reţele de criminalitate transnaţională, grupări teroriste etc.

După cum afirmă Elke Krahmann, relaţiile dintre diverşii actori în sfera de securitate şi apărare au fost concepute tradiţional în termeni de alianţe şi comunităţi, însă astăzi reţelele fragmentate şi interrelaţionate care structurează colaborarea între numărul crescând de actori publici şi privaţi din domeniul securităţii, par a fi mai adecvat descrise de conceptul de guvernanţă⁵. Dacă mai sus am afirmat că în privinţa definiţiei securităţii nu s-a ajuns la un acord unanim, acelaşi lucru se poate spune şi despre definirea guvernanţei⁶. „Guvernanţa” a devenit unul dintre acei termeni care este utilizat de atât de mulţi exegeţi sub atât de multe forme, încât a ajuns să fie greu înţeles sau să-i fie atribuită o definiţie clară. Când cineva aude cuvântul „guvernanţă” se gândeşte automat la „guvernământ” sau la „guvernare”, crezând că despre aceasta este vorba. La urma urmei, din punct de vedere morfologic, ambele au drept rădăcină elementul „guvern-”. Însă guvernanţa este o noţiune mult mai complexă şi cuprinzătoare decât guvernământul şi are o semnificaţie mult mai bogată, mai extinsă decât acesta. În mod normal, guvernământul (sau guvernul) se referă la controlul politic al unui stat centralizat, pe când guvernanţa denotă coordonarea relaţiilor sociale în absenţa unei autorităţi unificatoare la nivel subnaţional, naţional sau global⁷. Conceptul este destul de recent, făcându-şi apariţia în discursul academic şi politic în contextul globalizării, şi reflectă fragmentarea autorităţii politice printre diferiţi actori publici şi privaţi pe cele trei niveluri enunţate mai sus.

O bună definiţie dată guvernanţei este cea formulată de James N. Rosenau în lucrarea sa „Governance without Government: Order and Change in World Politics”: „guvernanţa nu este sinonimă guvernământului. Ambii termeni se referă la un comportament ce urmăreşte un scop, la activităţi precis orientate, la un sistem de reguli, dar guvernământul sugerează activităţi care sunt susţinute de autoritatea formală, de o putere coercitivă, care veghează la implementarea politicilor, în timp ce guvernanţa se referă la activităţi desfăşurate ca urmare a unor valori şi scopuri împărtăşite, care nu derivă neapărat din responsbilităţi prevăzute legal şi care nu trebuie puse în aplicare sub presiunea coerciţiei. Guvernanţa este, prin urmare, un fenomen mult mai cuprinzător decât guvernământul”⁸. Practic guvernanţa desemnează o gamă largă de fenomene cum ar fi: introducerea autoguvernării la nivel local (o puternică descentralizare), externalizarea funcţiilor administraţiei centrale spre actorii şi sectoarele private, privatizarea securităţii (în special în statele democratice consolidate), creşterea cooperării de tip reţea între guverne, instituţii internaţionale şi actori privaţi, dar şi procesul de reconstrucţie post-conflict (în zonele afectate de asemenea evenimente). Acest lucru presupune o realitate complexă a lumii contemporane, în care guvernele (încă actorii centrali în afacerile interne şi internaţionale) trebuie să-şi împartă autoritatea cu actorii nonstatali, pe multiple niveluri de acţiune⁹.

Trecerea de la guvernământ la guvernanţă în sfera securităţii a fost favorizată de mai mulţi factori. Unul dintre aceştia este reprezentat de creşterea presiunilor pe bugetele naţionale, fapt ce a încurajat externalizarea şi privatizarea funcţiilor politicilor publice cu scopul de a le spori eficienţa. De asemenea, conştientizarea crescândă a problemelor globale şi a noilor ameninţări de securitate – care transcend graniţele naţionale – şi care pot fi soluţionate numai prin intermediul cooperării internaţionale este un alt factor (aici intervine ideea de „securitate cooperativă” ce presupune existenţa organismelor internaţionale în cadrul cărora eforturile naţionale să poată fi coordonate). Globalizarea este o altă condiţie care a favorizat contactele transnaţionale şi a exacerbat multe din problemele descrise mai sus.

Guvernanţa securităţii poate fi caracterizată ca „un sistem intenţional de reguli care implică coordonarea, managementul (gestionarea) şi reglementarea problemelor ce ţin de securitate, de către autorităţi multiple şi separate, intervenţii atât ale actorilor publici şi privaţi, aranjamente formale şi informale, direcţionate cu un anumit scop, pentru a obţine beneficii precise”¹⁰. Conceptul de security governance poate fi înţeles ca o aplicare a principiilor bunei guvernanţe – transparenţa, participarea, responsabilitatea, eficienţa şi coerenţa – în sectorul de securitate şi apărare. Din perspectiva agenţiilor pentru dezvoltare, un sector de securitate eficient şi bine manageriat este considerat a fi o precondiţie esenţială pentru dezvoltarea socio-economică pe termen lung şi un factor cheie în crearea unui mediu favorabil desfăşurării de activităţi economice şi sociale productive.

Prin urmare, noţiunea de guvernanţa securităţii este preocupată de mecanismele şi structurile prin care securitatea (în sensul ei cel mai cuprinzător) este furnizată. Astfel, diverşii actori prezenţi în arhitectura de securitate – instituţii, state, organizaţii inter- şi non-guvernamentale – (ceea ce presupune o guvernanţă multi-level sau multi-actor) au menirea de a-şi coordona eforturile pentru a reglementa starea de securitate. Chiar dacă acest scop este unul comun, căile şi instrumentele prin care se asigură securitatea pot să difere de la un actor la altul => un proces complex de gestionare datorat acestei fragmentări a autorităţii. Aşadar, abordarea guvernanţei ar trebui să faciliteze înţelegerea interacţiunilor, pe verticală şi orizontală, între diferiţii actori, servind drept un cadru organizatoric şi analizând modul în care securitatea este produsă¹¹.

Dacă parcurgem literatura de specialitate observăm că fiecare autor care a tratat acest subiect a scos în evidenţă anumite trăsături şi aspecte pe care el le-a considerat importante pentru noua abordare. Potrivit lui Kirchner şi Sperling, guvernanţa securităţii „reprezintă un dispozitiv euristic de reconsiderare a problemei de management al securităţii în ideea de a acomoda modelele diferite de interacţiune între state, numărul tot mai mare al actorilor non-statali din sfera securităţii, extinderea agendei de securitate şi rezoluţia conflictului”¹². Elke Krahmann, bazându-se pe o gamă largă de studii cu privire la guvernanţa de la nivel subnaţional, naţional şi internaţional, susţine că guvernământul şi guvernanţa sunt înţelese, de obicei, ca doi poli pe o scală ce diferenţiază gradul de centralizare faţă de cel de fragmentare de-a lungul a şapte dimensiuni cheie: sfera geografică, dimensiunea funcţională, distribuţia de resurse, interesele, normele, formularea deciziilor şi dimensiunea implementării acestora. Astfel, autoarea britanică consideră guvernanţa securităţii ca fiind caracterizată de fragmentarea procesului de policy making după cum urmează: din punct de vedere geografic nivelurile de manifestare sunt cel subnaţional, statal, regional şi global; scopul funcţional – militar, politic, social şi cel de mediu; distribuţia resurselor este fragmentată între actori publici şi privaţi la diferite niveluri: state, organizaţii, firme, etc.; interesele sunt diferenţiate (având în vedere multitudinea de actori); normele – suveranitate limitată, „coaliţii de voinţă”, raport cost-eficienţă; formularea deciziei este fragmentată şi luată prin negociere; iar implementarea este fragmentată şi voluntară¹³.

Heiner Hänggi analizează două dimensiuni de manifestare ale guvernanţei securităţii – cea statală şi cea internaţională (a cărui mecanism poate fi aplicat şi în plan regional). La nivel statal, guvernanţa securităţii se referă la organizarea şi gestionarea sectorului de securitate şi apărare. Sectorul de securitate cuprinde toate instituţiile şi organismele care au în responsabilitate protecţia statului, a comunităţilor şi a cetăţenilor: pornind de la forţele armate, poliţie, jandarmerie, agenţii de informaţii, până la acele instituţii care formulează, implementează şi supraveghează politica de securitate naţională. În principiu, guvernanţa sectorului de securitate intern poate fi considerată bună (good governance) sau proastă (poor governance). Aşadar, controlul democratic – parlamentar şi civil – asupra sectorului de securitate şi apărare reprezintă un element esenţial al bunei guvernanţe (acest lucru se realizează prin mecanisme constituţionale, cu ajutorul comisiilor de monitorizare şi control din cadrul legislativelor sau executivelor naţionale, însoţită de o transparenţă mai pronunţată a structurilor de apărare – în privinţa funcţionării lor şi a cheltuielilor). În situaţia în care avem de-a face cu forţe de securitate necontrolate democratic, netransparente şi instrumentalizate pentru consolidarea unui regim autoritar, atunci vorbim de proastă guvernanţă a sectorului de securitate¹⁴.

La nivelul sistemului internaţional guvernanţa securităţii face referire la „arhitecturile de securitate” de la nivel global şi regional¹⁵. Dacă privim prin prisma gradului de fragmentare a autorităţii în sfera formulării politicii de securitate şi apărare, Europa este considerată a fi regiunea în care s-a produs cea mai considerabilă transformare a sistemului de securitate, atunci când ne raportăm la trecerea de la guvernământ la guvernanţă. În perioada post bipolară aici statele şi-au extins funcţiile lor de securitate, la fel cum au procedat şi organizaţiile interguvernamentale care operează în zonă – OSCE, NATO, UE. De asemenea, o serie diversă de actori privaţi şi-au făcut apariţia în mediul de securitate local, regional şi trans-regional¹⁶. Prin urmare, este nevoie de o cooperare interstatală, de o abordare multilaterală efectivă, la nivel de ministere de resort, de agenţii, precum şi o asociere cu ONG-urile specializate, întâlniri şi propuneri de soluţii în cadrul organizaţiilor de cooperare regională pentru a soluţiona actualele probleme de securitate, a limita efectele produse de acestea şi a preîntâmpina apariţia altora noi.

Aplicabilitatea guvernanţei securităţii în Regiunea Extinsă a Mării Negre

În rândurile de mai sus am putut observa – la nivel analitico-descriptiv şi interpretativ – principalele trăsături ale acestei noi abordări din ştiinţele politice. După cum ştim, aproape orice teorie şi abordare trebuie să aibă şi un caracter de aplicabilitate, pentru a-şi dovedi validitatea practică. În consecinţă, urmează să analizăm arhitectura de securitate din Regiunea Extinsă a Mării Negre din perspectiva guvernanţei securităţii. Vom avea în vedere cele două niveluri: statal şi regional.

Am ales Regiunea Extinsă a Mării Negre – REMN drept studiu de caz în lucrarea noastră deoarece prezintă o importanţă majoră din perspectiva securităţii, beneficiind de conotaţii geopolitice, geostrategice, geoeconomice şi geoculturale multiple. Însemnătatea sa în cadrul securităţii globale a crescut o dată cu sfârşitul Războiului Rece (şi implicit a disoluţiei URSS-ului), a accentuării globalizării şi a extinderii NATO şi a UE în regiune. Astăzi REMN este o piaţă esenţială pentru exporturile occidentale, o zonă de tranzit pentru gazele naturale şi petrol din Asia Centrală spre UE, dar şi a traficului ilicit de orice fel, migraţii ilegale, crimă organizată, fundamentalism religios şi terorism. Regiunea cuprinde cele şase state riverane (România, Ucraina, Rusia, Georgia, Turcia şi Bulgaria). Ţinând cont de faptul că termenul „extins” se referă mai degrabă la o regiune politico-economică, atunci trebuie să avem în vedere şi ţări precum Republica Moldova, Azerbaidjan, Armenia şi Grecia.

Majoritatea actorilor statali din REMN se confruntă cu o serie de vulnerabilităţi şi ameninţări: conflicte îngheţate, lipsa democraţiei consolidate, dependenţă economică şi energetică şi alte fenomene transnaţionale. În afară de România şi Bulgaria (care sunt ţări membre UE) celelalte state pontice (şi în special cele foste sovietice şi actuale membre ale CSI) suferă de deficite grave în termeni de securitate, democraţie, dezvoltare, fapt ce constituie o provocare serioasă pentru securitatea regiunii şi chiar a UE. Prin urmare, putem afirma că toate statele sunt afectate în mod egal de problemele din regiune, sunt interesate să le soluţioneze şi să participe în acest proces de region building. Decidenţii politici, conştienţi fiind că o modernizare politică şi economică autentică nu poate fi efectuată atâta timp cât sectoarele de securitate şi apărare rămân în afara controlului autorităţilor civile şi într-o lipsă de transparenţă, au decis să înceapă un proces de reformă a acestor sectoare. Promovarea reformelor a fost dublu motivată: pe de-o parte pe plan intern – nevoia de schimbare şi transformare de la un regim totalitar, de la un sistem de securitate centralizat, închis, netransparent, aflat sub conducerea unui partid comunist şi pus în slujba acestuia, către un regim democratic şi un sistem de securitate transparent, aflat sub supravegherea si controlul civil şi democratic al parlamentului, pus în slujba cetăţenilor şi menit să urmărească interesele acestora şi ale statului naţional. A doua motivare a fost cea externă – reforma sectorului de securitate s-a produs pentru a atinge standardele occidentale în domeniu, cu scopul de a primi asistenţă din partea Occidentului şi a facilita integrarea în structurile euro-atlantice (acest obiectiv este comun României, Bulgariei, poate Turciei, Republicii Moldova şi mai puţin sau chiar deloc fostelor republici sovietice). Amintim în acest sens Codul de Conduită privind Relaţiile Politico-Militare, dezvoltat de OSCE în 1994 şi care presupunea că toate serviciile de securitate, nu doar cele militare ar trebui să se afle sub control democratic¹⁷. De asemenea, principalul instrument de asistenţă al NATO pentru ţările Europei Centrale, de Est şi de Sud-Est – Parteneriatul pentru Pace – a avut drept obiectiv intensificarea cooperării politice şi militare în Europa şi promovarea angajamentului faţă de principiile democratice. Aceste două iniţiative venite din partea a două organizaţii de securitate, ce promovau principiul condiţionalităţii pozitive (dacă statele din regiune duceau la bun sfârşit unele reforme convenite atunci primeau asistenţă din partea lor) s-au îndreptat şi către statele din REMN şi au favorizat reforma sectoarelor de securitate din cadrul acestora. Cert este că se mai simte nevoia unor reforme, mai ales în statele din CSI, pentru a putea vorbi despre o guvernanţă a sectorului de securitate autentică.

Guvernanţa sectorului de securitate (GSS) se referă la structurile, procesele, valorile şi atitudinile care produc deciziile în sfera securităţii şi implementarea lor. Reforma sectorului de securitate (RSS) urmăreşte să îmbunătăţească GSS prin furnizarea eficientă şi efectivă a securităţii în condiţii de supraveghere şi control democratic¹⁸. Dintr-o perspectivă instituţională, guvernanţa democratică a sectorului de securitate presupune existenţa unui cadru constituţional şi legal (care să prevadă separaţia puterilor în stat) şi să statueze în mod clar atribuţiile, drepturile şi obligaţiile fiecărei instituţii de securitate, astfel încât sarcinile acestora să nu se suprapună. De asemenea, controlul şi managementul civil al sectorului de securitate este un imperativ (fapt ce implică existenţa unor lideri civili la conducerea ministerelor de resort, care să deţină poziţii cheie în procesul de policy-making, precum şi o diviziune clară a responsabilităţilor profesionale între civili şi militari). Un alt aspect esenţial al GSS îl reprezintă controlul şi supervizarea parlamentară asupra sectorului de securitate, în sensul în care legislativul are misiunea de a aproba bugetul de apărare şi al instituţiilor responsabile în domeniu, de a adopta legi şi strategii în domeniul securităţii naţionale, de a încuviinţa cumpărarea de armament, tehnică militară şi operativă, desfăşurarea de trupe în teatre de operaţiuni peste hotare, dar şi dreptul de a face investigaţii şi a chema la raport şefii structurilor de securitate, pentru a oferi răspunsuri la chestiuni ce ţin de siguranţa statului şi a cetăţenilor. Toate acestea sunt cerinţe ale unei guvernanţe democratice a sectorului de securitate, iar dacă se găsesc în sistemul de funcţionare al statelor riverane Mării Negre, atunci putem vorbi despre societăţi democratice, cu un sistem de securitate eficient şi bine manageriat. Însă lucrurile nu stau chiar atât de bine, în rândurile care urmează vom prezenta câteva aspecte legate de RSS în ţările pontice şi vom observa că nu toţi actorii statali din zonă beneficiază de un asemenea sistem, care să funcţioneze conform principiilor enunţate, existând diferenţe între ei din acest punct de vedere.

Pe de-o parte avem România şi Bulgaria, care din dorinţa de a adera la structurile euro-atlantice au parcurs acest proces de reformă şi deţin în prezent sectoare de securitate reformate, participând la misiuni în cadrul NATO şi UE. De asemenea, Ucraina (în timpul administraţiei Iushcenko) şi Georgia, au dorit integrarea în NATO (ceea ce presupunea şi începerea procesului de reformă a sectorului de securitate), însă nu le-a fost acordat Membership Action Plan-ul. Acestea, alături de Republica Moldova sunt ţări partenere ale Uniunii Europene, incluse în cadrul Politicii Europene de Vecinătate. Planurile de Acţiune semnate de CE cu fiecare guvern în parte prevăd adoptarea unor reforme în planul securităţii interne, în ideea unei mai bune gestionări a chestiunilor ce ţin de migraţie, toate formele de trafic ilicit, managementul frontierei etc. Tot în cadrul PA se face referire la mecanismele multilaterale existente, cum ar fi Planul de Acţiune al OSCE pentru Combaterea Traficului de Fiinţe Umane sau Gruparea de State Împotriva Corupţiei a Consiliului Europei (GRECO)¹⁹, ambele incluzând multe state pontice.

În ceea ce priveşte RSS în Ucraina trebuie să menţionăm faptul că acest stat a traversat o perioadă – din 1991 când a devenit independentă şi s-a trezit fără armată şi organe centrale de comandă – în care a trebuit să facă numeroase reforme şi chiar să construiscă de la zero anumite segmente ale SS. Important a fost sprijinul oferit de NATO în acest proces, prin programele de parteneriat precum Grupul de Lucru Mixt NATO – Ucraina pentru Reforma Apărării şi Dialogul Intensificat NATO – Ucraina.²⁰ Aceste cadre au prevăzut mecanisme permanente de consultare pentru procesul de RSS şi apărare şi în special, pentru efortul de a dezvolta un control democratic şi parlamentar asupra forţelor de securitate.

Referitor la Turcia, situaţia este puţin mai complicată privită din punctul de vedere al unei RSS democratice. Republică, începând cu anul 1923, Turcia şi-a dezvoltat în timp o puternică tradiţie a secularismului. Deţinând o armată de peste 1 milion de militari – a doua ca mărime din NATO²¹, după SUA – aceasta menţine încă un grad important de influenţă asupra politicii turceşti şi a procesului decizional legat de aspectele ce ţin de securitatea naţională turcă, deşi acest fenomen a scăzut în ultimii ani. Pe parcursul celei de-a doua jumătăţi a secolului al XX-lea armata a intervenit de mai multe ori în afacerile politice, înlăturând de la conducerea statului lideri de orientare islamică. Asfel, armata turcă este considerată drept gardian al ideologiei kemaliste şi al republicii seculare. Spre deosebire de statele occidentale, în care puterea civilă, respectiv Parlamentul, controlează structurile de securitate (conform RSS), în Turcia fenomenul se produce invers, militarii fiind cei care veghează la menţinerea democraţiei, nepermiţând instaurarea unui regim de tip islamist. Totuşi, în calitatea de stat membru NATO, din 1952, republica Turcia deţine forţe armate şi de securitate performante, care acţionează în concordanţă cu standardele Alianţei. Însă, din dorinţa de a se alătura UE, statul turc este condiţionat să ducă la bun sfârşit reformele democratice, printre care şi RSS. Reforma sectorului de securitate a statelor candidate la aderare este parţial reglementată de criteriile politice de la Copenhaga: garantarea democraţiei, a statului de drept, respectul şi protecţia minorităţilor, dar şi a drepturilor omului²². Prin urmare, pentru a putea deveni stat membru al Uniunii, există anumite obligaţii de îndeplinit în sfera controalelor la frontieră, migraţiei, cooperării poliţieneşti şi judiciară, chestiuni ce sunt prevăzute de politica UE în domeniul libertăţilor, securităţii şi justiţiei.

Federaţia Rusă reprezintă cazul statului care şi-a pierdut o parte din posesiunile teritoriale (după disoluţia URSS-ului) şi care doreşte să-şi recapete statutul de mare putere şi influenţa pe care o exercita cândva în REMN. Parţial acest lucru s-a produs sub administraţia lui Vladimir Putin, care a reînviat spiritul şi comportamentul autoritar al Rusiei (a se vedea invazia din 2008 în Georgia şi reprimarea violentă a manifestaţiilor opoziţiei în interior). O problemă cu care se confruntă forţele de securitate ruse este reprezentată de fenomenul terorist (vezi atentatele teroriste care au lovit Rusia în ultimii ani). După cum afirmă Bettina Renz²³, rolurile şi sarcinile structurilor de securitate ruseşti sunt puţin cunoscute şi privite cu suspiciune. Prin urmare, nu se poate vorbi de o RSS democratică în Rusia.

În România, la fel ca şi în celelalte state din Europa Centrală şi de Est, moştenirea trecutului comunist la sfârşitul Războiului Rece a fost enormă şi omniprezentă²⁴. După cum afirma Marian Zulean²⁵, au existat patru elemente principale în procesul de reformare a sectorului de securitate în România. În primul rând, revoluţia din 1989 a dezmembrat structurile sistemice ale sectorului de securitate autoritar şi a pus forţele armate şi de apărare în centrul atenţiei procesului de reformă. O abordare sistematică a securităţii a captat interesul factorilor de decizie abia spre sfârşitul anilor ‚90. În al doilea rând, o tradiţie de politizare a sectorului de securitate, în special a serviciilor de inforamţii şi a industriei de apărare a fost stabilită. În al treilea rând, aflat în strânsă legătură cu chestiunea anterioară, moştenirea unui preşedinte puternic, care a centralizat puterea şi a controlat armata a indus în conştiinţa populară ideea şi aşteptarea ca un singur „om înţelept” să se afle la conducerea acesteia. În ultimul rând, moştenirea unei armate puternice, bazate pe recrutatea în masă

Trebuie să luăm în considerare toate realizările care au fost efectuate prin reforma sectorului de securitate în România, dar şi în celelalte state din REMN, însă mai există multe de făcut în acest domeniu, tocmai pentru ca ţările pontice să poată răspunde eficient noilor vulnerabilităţi, riscuri şi ameninţări, care sunt mult mai complexe, mai puţin vizibile şi predictibile în mediul de securitate al mileniului III.

Tensiunile regionale, resursele naturale şi rivalităţile geopolitice fac din Regiunea Extinsă a Mării Negre un spaţiu strategic, dar vulnerabil. În lipsa unor structuri de cooperare care să poată stăvili conflictele, unele ameninţări la adresa securităţii ce variază de la conflicte interstatale până la multiple forme de activităţi criminale şi-au făcut apariţia.

La nivel regional, concretizarea unei guvernanţe a securităţii în Regiunea Extinsă a Mării Negre necesită existenţa unui grad de cooperare sporită între mai mulţi actori diferiţi – nu doar la nivelul instituţiilor guvernamentale ale statelor riverane sau a organizaţiilor interguvernamentale regionale. În fapt, aceasta presupune ca în procesul de formulare a deciziilor trebuie să fie asociaţi şi alti actori, cum ar fi: organizaţii internaţionale inter- şi non-guvernamentale, corporaţii transnaţionale, alte instituţii care pot oferi expertiza în domeniu etc. Spre exemplu, pentru soluţionarea unor potenţiale probleme de securitate în spaţiul pontic, mai degrabă cele legate de ameninţările neconvenţionale şi de natură non-militară trebuie luate în considerare pe lângă statele riverane şi organizaţiile şi instituţiile de cooperare regională: Organizaţia pentru Securitate şi Cooperare în Europa, Organizaţia de Cooperare Economică la Marea Neagră, ba chiar Uniunea Europeană şi NATO – deoarece odată cu aderarea României şi Bulgariei la Uniunea Europeană, aceasta a devenit actor regional, iar NATO a căpătat acest statut înca din 1952, odată cu aderarea Turciei şi Greciei. La acestea mai pot fi adăugate şi marile companii naţionale şi transnaţionale: Gazprom, Lukoil şi Botas, atunci când ne referim la o problema de securitate energetică, cum ar fi construcţia magistralelor Nabucco sau South Stream.

De asemenea, o altă serie de actori regionali, organizaţii, instituţii sau regimuri internaţionale nu trebuie uitaţi, atunci când vorbim de guvernanţa securităţii în spaţiul pontic: Comunitatea Statelor Independente, BLACKSEAFOR (structură de cooperare militară ce este destinată intensificării securităţii şi a bunelor relaţii în REMN – promovează conceptul de securitate cooperativă), Initiaţiva de Cooperare în Europa de Sud-Est, Pactul de Stabilitate pentru Europa de Sud-Est, Procesul de Cooperare în Europa de Sud-Est, Cooperarea Naţiunilor Central Europene în Sprijinul Pacii ş.a.

Putem afirma că printre priorităţile guvernanţei securităţii în REMN se numără încurajarea şi dezvoltarea continuă a cooperării economice din regiune, ceea ce presupune o contribuţie substanţială pentru securitatea şi stabilitatea regională prin crearea unei conştiinţe a intereselor comune şi a interdependenţelor constructive. Cultivarea unei înţelegeri şi încrederi mutuale prin intermediul contactelor umane amplificate şi diversificate, aflate în legătură cu dezvoltarea comerţului şi a proiectelor economice comune la nivel multilateral a contribuit până în acest moment într-un grad semnificativ la îmbunătăţirea atmosferei politice zonale. De asemenea, importante pentru securitatea energetică sunt proiectele multilaterale din domeniul energiei şi al infrastructurii, care sunt considerate cele mai promiţătoare sectoare pentru o cooperare constructivă în REMN²⁶.

Un element esenţial pentru guvernanţa securităţii din REMN este faptul că majoritatea statelor din regiune împărtăşesc o viziune multidimensională asupra securităţii regionale, considerând-o ca un concept comun, cuprinzător, şi indivizibil ce cuprinde toate aspectele principale, aşa cum sunt specificate în documentele OSCE: politic şi militar; economic şi de mediu, precum şi cele legate de drepturile omului şi instituţiile democratice. De asemenea, în încercarea lor de a construi un multilateralism efectiv la nivel regional, statele din REMN şi-au exprimat (la nivel oficial) adeziunea fermă la principiile şi regulile fundamentale şi universal acceptate ale dreptului internaţional²⁷, aşa cum sunt prevăzute în Carta ONU şi reflectate în instrumentele Consiliului Europei şi în documentele OSCE.

În ceea ce priveşte măsurile care trebuiesc luate pentru combaterea ameninţărilor soft la adresa securităţii din REMN, mai cu seamă împotriva criminalităţii organizate, traficului ilegal de orice fel, corupţiei, spălării de bani, violării drepturilor de proprietate intelectuală şi chiar criminalităţii cibernetice, se impune promovarea unei cooperări regionale mai strânse la nivelul ministerelor afacerilor interne, poliţiei şi autorităţilor vamale, precum şi dezvoltarea unor instrumente adiţionale pentru o acţiune concertată (oferim spre exemplu Centrul Regional pentru Combaterea Criminalităţii Transfrontaliere din Sud-Estul Europei²⁸ care funcţionează la Bucureşti şi este privit ca un experiment subregional important).

Faptul că există această tendinţă de a spori gradul de cooperare regională este oarecum anormal dacă luăm în considerare numărul de conflicte nesoluţionate, care persistă şi în prezent. Aceste conflicte îngheţate²⁹ rămân în continuare principala provocare la adresa păcii, securităţii şi stabilităţii în regiune, iar pe termen scurt şi mediu nu se întrevede o soluţionare a acestora (vezi situaţia din Georgia – Abhazia şi Osetia de Sud, şi Republica Moldova – Transnistria). Chiar dacă URSS-ul s-a destrămat acum aproape două decenii, activităţiile continuate de Rusia în Armenia, Azerdaijan, Georgia şi Moldova sugerează faptul că aceasta are un interes în a încetini rezolvarea acestor conflicte³⁰. Astfel, suntem de părere că REMN ar trebui transformată dintr-un mediu de securitate competitiv într-unul care încurajează şi întăreşte cooperarea regională. Din acest motiv, toate iniţiativele internaţionale sau regionale de cooperare ar trebui să fie susţinute, după cum ar trebui transformată şi această cooperare în structuri care pot juca un rol în domeniul securităţii.

Prin urmare, considerăm că o abordare sinergetică, multilaterală, de tipul unei guvernanţe multi-nivel şi multi-actor, precum şi o viziune cooperativă a securităţii este dezirabilă pentru o gestionare mai eficace a problemelor de securitate pe care le înfruntă statele litorale şi regiunea în ansamblul ei.

Concluzii

Putem afirma că în zilele noastre, în această lume globalizată şi a interdependenţelor complexe, statele şi indivizii au de înfruntat noi ameninţări care sunt mai diverse, mai puţin vizibile şi mai puţin predictibile, iar abordarea tradiţională stato-centrică nu mai oferă o imagine completă a evoluţiilor actuale ale arhitecturii de securitate. Guvernanţa securităţii scoate în evidenţă inabilitatea statelor sau a guvernelor naţionale de a asigura securitatea în diferite niveluri şi dimensiuni prin acţiuni unilaterale şi sugerează că problemele care apar între state, datorate deosebirilor de interese, precum şi lupta pentru resursele din ce în ce mai limitate, au favorizat această diferenţiere şi fragmentare a politicii de securitate, atât la nivelul formulării politicii de securitate, cât şi la nivelul implementării ei. Guvernanţa securităţii este, în mare parte, rezultatul unui proces inductiv, în care forţele şi rezultatele globalizării au făcut o schimbare în modul în care înţelegem relaţiile internaţionale contemporane şi mediul de securitate.

Evoluţiile care au loc în mediul de securitate din Regiunea Extinsă a Mării Negre nu pot fi separate de tendinţele majore din politica mondială în această eră a globalizării. Într-un moment în care atenţia pare a se îndrepta către o redefinire a ameninţărilor globale, cu un accent pe cooperarea mai intensă pentru combaterea terorismului internaţional şi a răspândirii armelor de distrugere în masă, mediul internaţional extins şi input-urile externe au un impact semnificativ asupra evoluţiilor regionale.

Trebuie să precizăm că în ciuda progreselor considerabile care s-au produs în multe domenii, Regiunea Extinsă a Mării Negre este caracterizată în continuare de serioase decalaje de dezvoltare şi discrepanţe în privinţa veniturilor, atât în interiorul statelor, cât şi între acestea, de serioase disparităţi în sfera calităţii infrastructurii, a maturităţii mecanismelor legislative, administrative şi de reglementare orientate spre piaţă şi a rapidităţii şi încrederii cu care se produce un proces în justiţie. Alături de cazurile persistente serioase de degradare a mediului, aceşti factori pot genera tensiuni adiţionale atât între state, cât şi în interiorul acestora şi sunt, prin urmare, percepuţi ca provocări specifice la adresa stabilităţii şi securităţii naţionale şi regionale. De aceea este esenţial ca factorii decidenţi să gestioneze eficient şi în timp util problemele de securitate cu care se confruntă statele pontice şi să realizeze o bună guvernanţă a securităţii regionale.

CLAUDIU-LAURENŢIU ŢABREA – Absolvent masterat Universitatea „Babeş-Bolyai” Cluj-Napoca, Facultatea de Istorie şi Filosofie.

 sus