Liberalismul

Liberalismul şi bunurile publice
 

CRISTIAN-ION POPA

Abstract:
This study proposes an analytical and critical overview of public goods issue from the perspective of contemporary liberalism.

Keywords: liberalism, private and public goods, statism

Bunuri private şi bunuri publice

Oamenii cer şi oferă anumite bunuri şi servicii prin intermediul pieţei (bunuri private); de asemenea, ei cer şi primesc anumite bunuri şi servicii prin mijlocirea instituţiilor politice (bunuri publice). Guvernul, dar şi autorităţile locale, atrag prin taxe şi impozite şi cheltuiesc în fiecare an sute de miliarde de lei pentru producerea unor bunuri şi servicii publice.

Ce sunt, totuşi, bunurile publice? Însuşirile lor devin evidente prin contrast cu acelea ale bunurilor private.

Expresia latină res publica avea înţelesul primar de „lucruri publice” (de exemplu, grădinile publice de la Roma), prin contrast cu res privata. Într-un sens generic, însă, res publica se referea la „treburile publice”, în general, şi/sau la sistemul de guvernare al unui stat. În acest sens, res publica traducea conceptul grec de politeia (forma de organizare a oraşului-stat grec).

Distincţia între bunurile private şi bunurile publice a fost sesizată propriu-zis pentru prima dată de către Adam Smith, întemeietorul liberalismului modern. Acesta a observat existenţa unor bunuri care, „deşi pot fi în cel mai înalt grad avantajoase pentru societate, ele sunt totuşi de o astfel de natură încât profiturile nu ar putea niciodată să răsplătească cheltuielile unui individ sau ale unui număr mic de indivizi, astfel încât nu se poate aştepta ca aceştia să le realizeze”¹. Liberal convins, susţinător ardent al pieţei libere, el admitea totuşi că bunurile publice trebuie produse de stat. Smith avea în vedere drumurile publice, podurile, porturile, spitalele, şcolile publice etc.

Paul A. Samuelson, laureat al premiului Nobel pentru economie în 1970, preocupat de „cheltuielile publice optime”, constata şi el existenţa a două categorii de bunuri: „bunuri obişnuite de consum privat ..., care pot fi împărţite între diferiţi indivizi ... şi bunuri de consum colectiv ..., de care toţi se bucură în comun, în sensul în care consumul fiecărui individ al unui astfel de bun nu duce la nicio scădere din consumul oricărui alt individ al acelui bun”².

Prin urmare, bunurile private au două caracteristici principale: excluziunea (excludability) – consumatorii sunt excluşi de la consumul bunului dacă nu doresc să plătească pentru el (de exemplu, o pâine); rivalitatea (rivalry) – consumul bunului de către unii indivizi reduce cantitatea disponibilă pentru ceilalţi indivizi – (dacă cineva mănâncă o pâine, ea nu mai este disponibilă pentru ceilalţi: pâinea este astfel un bun rival în consum).

Caracteristicile generale ale bunurilor publice sunt tocmai opusul acelora ale bunurilor private. Astfel, bunurile publice sunt neexclusive şi nerivale în consum, în sensul că (1) nu este posibilă excluderea unor membri ai societăţii de la consumului acestor bunuri; de aceea, există numeroşi „beneficiari” sau „consumatori clandestini” (free riders, „blatişti”); şi (2) consumul acestor bunuri nu reduce cantitatea disponibilă pentru ceilalţi. Bunurile care posedă ambele caracteristici sunt numite bunuri publice pure.

Gama bunurilor publice este extrem de diversă, de la iluminatul străzilor sau chiar „farul de noapte” instalat în porturi (exemplu de bun public preferat de economişti pentru însuşirile sale proto- şi arhetipale), până la variatele infrastructuri ale societăţii actuale, ordinea publică, apărarea naţională etc.

Bunurile publice sunt oferite, de regulă, de sectorul public sau guvernamental, dar ele pot fi, de asemenea: disponibile în mod natural (atmosfera terestră, de exemplu); pot fi produse de indivizi sau firme private (de exemplu, anumite invenţii); pot fi produsul unor acţiuni colective neguvernamentale; ori pot chiar să nu fie produse deloc. În ultimul timp, unii teoreticieni utilizează şi noţiunea de bunuri publice globale, referindu-se la calitatea mediului natural, dar şi la pacea şi securitatea lumii sau la drepturile omului.

Dacă producerea privată, voluntară a bunurilor publice nu are loc, atunci singura soluţie pare să fie aceea ca guvernul să impună taxe pentru a finanţa producţia lor. Dar problema politică fundamentală este aceea de a determina cât de mari trebuie să fie resursele (materiale, umane etc.) atrase în general şi, de asemenea, cât de mari trebuie să fie resursele alocate pentru diferitele bunuri publice. Răspunsul la această problemă rezumă şi, totodată, separă conţinuturile ideatice şi pragmatice particulare ale liberalismului şi social-democraţiei, cele două mari curente ideologice contemporane.

Teoria lui Samuelson pornea de la asumpţii politice deosebit de chestionabile din perspectivă liberală. Ea presupunea că statul, ca un „despot binevoitor” (benevolent despot) cunoaşte par avance preferinţele cetăţenilor pentru diferitele bunuri publice, urmând numai ca acestea să fie finanţate de la bugetele centrale şi locale. Apoi, presupunea că statul poate produce în mod eficient bunuri publice sau că poate angaja/asocia antreprenori privaţi care le pot produce eficient. Această perspectivă fundamental etatistă asupra bunurilor publice provine din tradiţia economiei politice austro-germane şi italiene de la sfârşitul secolului al XIX-lea, care teoretiza „obligaţia Coroanei de a asigura bunăstarea supuşilor săi”³.

În anii ’50 ai secolului trecut, când Samuelson a sistematizat teoria bunurilor publice (el le numea „colective”), economiştii politici, dar şi opinia publică şi, mai cu seamă, politicienii susţineau intervenţia activă şi masivă a statului în economie şi în societate, în general. Macroeconomia keynesiană şi economia bunăstării pigouviană erau deosebit de influente, iar multe ţări dezvoltate practicau, într-o formă sau alta, planificarea centralizată a economiei, astfel încât rolul extins al statului în furnizarea bunurilor publice părea o idee firească, neproblematică. „Acest rol era un răspuns la preferinţa prezumată a publicului pentru bunuri publice”⁴.

Între timp, teoria bunurilor publice s-a dezvoltat şi aprofundat, degajând constatarea generală că producerea acestor bunuri nu are loc nicidecum şi nicăieri într-un spaţiu public neutru, apolitic (politics-free), ci, dimpotrivă, este determinată în mod ireductibil de procesele politice din fiecare ţară. De aceea, problema bunurilor publice a devenit astăzi deosebit de controversată, precum şi aceea a rolului statului în furnizarea lor. În locul politicienilor şi al birocraţilor „atoateştiutori şi binevoitori” şi al cetăţenilor altruişti, animaţi de spirit civic, aşa cum presupuneau, adesea în mod implicit, dar întotdeauna naiv, abordările timpurii ale problematicii bunurilor publice, economia politică actuală constată „trocul politic” (logrolling), parlamentar şi guvernamental, „căutarea-de-rentă” (rent-seeking), atât de tipică enormelor aparate birocratice actuale, „cadoul electoral” (pork-barelling), adică trasferurile unor fonduri centrale pentru proiecte de lucrări publice locale, „consumul clandestin” (free riding) etc., toate aceste fenomene, atotprezente în societăţile democratice actuale, ameninţând să producă o adevărată „tragedie a bunurilor comune” (the tragedy of the commons), formulă cuprinzătoare care defineşte, de altfel, provocarea centrală a întregii problematici evocate aici.

Din perspectivă istorică, mutaţia radicală în ceea ce priveşte furnizarea bunurilor publice s-a produs în secolul al XX-lea, odată cu extinderea votului universal în ţările industriale dezvoltate. Sectorul public a crescut de la 10% din PIB în 1870 la peste 30%, cât este astăzi în SUA, la 40-50% în Franţa, Germania şi Anglia, şi chiar mai mult în ţările scandinave, creşterea cea mai spectaculoasă producându-se în „epoca de aur” a keynesismului în perioada1945-1975⁵. Creşterea economică şi, în consecinţă, sporirea inclusiv a veniturilor statelor, în corelaţie şi cu creşterea demografică, au avut efecte majore asupra întregii oferte de bunuri publice, şi aceasta în mai multe privinţe: bunurile şi serviciile care erau deja furnizate în mod public, precum drumurile şi educaţia, s-au extins în mod considerabil; oferta publică s-a extins în noi domenii precum sănătatea, locuinţele, învăţământul superior şi serviciile sociale; transferurile de bani publici au crescut, adresându-se unor noi grupuri sociale, prin pensii, protecţie socială şi ajutoare acordate săracilor⁶.

Pe de altă parte, la sfârşitul anilor ’60 a crescut inflaţia în aceste ţări aproape simultan. Preţurile bunurilor publice au crescut mai rapid decât acelea ale bunurilor private, ceea ce a produs o criză fiscală, agravată de criza petrolului din 1973. Astfel, au început să apară, tot mai insistent, întrebările cu privire la ajutoarele sociale şi, în general, cu necesitatea de furnizare publică a bunurilor publice. În anii ’80, „revoluţia neoconservatoare” a inspirat politici de privatizare masivă, diminuând bunurile şi serviciile publice furnizate de state. Ca atare, „oferta publică” a fost mai puţin generoasă, condiţiile de „îndreptăţire” (entitlement) ale beneficiarilor de ajutoare sociale devenind mai restrictive. În multe ţări, pensiile au scăzut relativ la venitul mediu şi chiar în termeni absoluţi⁷.

Dar, mai presus de toate, preferinţele publicului – alegători şi contribuabili deopotrivă – s-au schimbat în mod fundamental încă de la la sfârşitul secolului al XX-lea. „Succesul electoral era obţinut [acum] prin scăderea ofertei de bunuri publice” (s.m). Teoria şi practicile producerii şi distribuirii lor au fost intens chestionate. În cele din urmă, s-a înţeles că, departe de a fi un simplu proces tehnic de însumare a preferinţelor individuale şi de identificare a deciziei „optime” prin calculul „funcţiei bunăstării sociale”, aşa cum preconiza Samuelson, „furnizarea bunurilor publice este un proces politic – unul influenţat de alegeri şi mediat de partidele politice” (s.m.)⁸.

O perspectivă liberală asupra bunurilor publice

După James M. Buchanan, laureat al premiului Nobel pentru economie în anul 1986 şi unul dintre teoreticienii cei mai prestigioşi ai liberalismului contemporan, structura conceptuală a teoriei bunurilor publice se prezintă astfel: (1) Pentru a depăşi distribuţia naturală a bunurilor sau, altfel spus, războiul hobbesian al tuturor împotriva tuturor, oamenii negociază şi, în cele din urmă, cad de acord asupra unui (2) contract constituţional, care face posibil (3) contractul postconstituţional, adică (a) comerţul cu bunuri private (bunuri exclusive şi rivale în consum) şi (b) comerţul cu bunuri publice (bunuri neexclusive şi nerivale în consum)⁹.       

Contractul constituţional fundamental defineşte drepturile fiecărui individ dintr-o societate, acesta dobândind astfel o situaţie mai bună (better off) decât aceea în care s-ar fi aflat în condiţiile distribuţiei naturale, în sensul că nu mai trebuie să recurgă la forţă (apropriere sau apărare), fie pe cont propriu, fie împreună cu un grup împotriva altui grup, în lupta sa pentru supravieţuire. După ce acest stadiu a fost atins, pot începe negocierile pentru cel de-al doilea stadiu, postconstituţional. Între timp, comerţul cu bunuri private se desfăşoară în mod normal, conform regulilor deja create ale pieţei libere.

Alături însă de bunurile private, este nevoie şi de anumite bunuri şi servicii publice, care să satisfacă în mod simultan toţi membrii societăţii. Fie X un astfel de bun public consumat în comun de toţi membrii unui grup social alcătuit din 3 membri, A, B şi C. Se poate presupune, în plus, că X se află deja în proprietatea lui B, conform termenilor contractului constituţional iniţial. Sunt necesare astfel schimburi de bunuri private între A şi C, pe de o parte, şi B, pe de altă parte, în scopul obţinerii acordului acestuia din urmă de a disponibiliza bunul X pentru consumul în comun. Prin urmare, în această „afacere” cu bunuri publice toţi membrii grupului de consumatori trebuie să participe la negocierile contractuale privind furnizarea lor. „Această trăsătură distinge în mod categoric comerţul cu bunuri publice de comerţul cu bunuri private în care sunt implicate multe persoane”¹⁰.

Aşadar, „contractul social” care cuprinde toţi membrii unei societăţi are în principiu două stadii: stadiul iniţial al contractului constituţional, în care sunt alocate drepturile individuale; şi stadiul secund, postconstituţional, în care indivizii se pun de acord asupra bunurilor şi serviciilor produse şi consumate în comun.

Fără îndoială, costurile obţinerii celui de-al doilea acord cresc pe măsura creşterii numărului membrilor societăţii. În comerţul dintre două părţi, aceste costuri sunt relativ scăzute, căci este necesar să se înţeleagă un singur cumpărător cu un singur vânzător.

Teoria contractului postconstituţional cuprinde astfel teoria comerţului cu bunuri private sau divizibile (domeniul economic, propriu-zis) şi teoria comerţului cu bunuri publice sau indivizibile (domeniul public). Prima este bine-cunoscută şi bine-întemeiată de cel puţin trei secole de gândire economică şi nu va fi abordată aici. Apoi, nu aceasta este sursa majoră de confuzii cu privire la rolul statului în democraţiile contemporane, ci a doua, referitoare la producţia şi distribuţia bunurilor publice.

Schimburile cu bunuri private au loc în condiţii de unanimitate implicită, fiind în acelaşi timp eficiente. Un cumpărător şi un vânzător se pun de acord în privinţa termenilor, schimbul are loc şi terţii, adică ceilalţi membri ai societăţii, acceptă acest rezultat fără a fi necesar un acord explicit din partea lor, câtă vreme nu există „efecte de revărsare” (spillover effects) negative asupra lor. Prin contrast, în comerţul cu bunuri publice toţi indivizii trebuie să fie de acord în mod explicit cu termenii contractelor. Economistul suedez Knut Wicksell¹¹ a fost primul care a observat că regula unanimităţii în deciziile colective oferă analogia instituţională pentru comerţul bilateral cu bunuri private sau divizibile. „Contractul social” permite tuturor membrilor societăţii să participe la deciziile colective, conform regulii unanimităţii. Ex ante, fiecare participant presupune că va avea un avantaj din crearea unui bun public. Dar în orice societate există şi recalcitranţi, free riders, dar şi privilegiaţi de un fel sau altul (rent seekers, de exemplu). Astfel, principiul fundamental al ordinii politice democratice, acela al tratamentului egal, este încălcat ab initio. Concluzia logică implacabilă care decurge din acest raţionament este aceea că societatea nu se poate organiza în întregimea sa în mod voluntar, chiar în condiţiile unei aplicări obligatorii a regulii unanimităţii asupra tuturor acţiunilor şi deciziilor colective, ceea ce este, de altfel, cu totul imposibil în societăţile actuale de mari dimensiuni. O posibilă ieşire din această dificultate ar fi excluderea free riders-lorde la consumul bunurilor publice, în acest caz eficienţa putându-se realiza, chiar şi în cazul bunurilor publice pure. Excluderea este însă costisitoare pentru societate, iar în cazul bunurilor publice nerivale în consum ea produce întotdeauna risipă de resurse rare.

Prin urmare, schimburile eficiente cu bunuri publice pure nu rezultă din comportarea interesată a indivizilor. Aşa cum a remarcat Knut Wicksell, regula unanimităţii oferă testul unic al eficienţei în schimburile dintre mai multe părţi sau, altfel spus, schimburile dintre mai multe părţi susceptibile de a fi mutual benefice, pot obţine, în principiu, acordul tuturor participanţilor. Precum în jocurile cu suma pozitivă, toţi participanţii câştigă.

Dacă s-ar aplica regula unanimităţii, deciziile, dacă şi când sunt luate, ar fi în mod sigur eficiente, cel puţin ex ante. În definitiv, acordul individului exprimă aşteptările sale ca beneficiile să fie mai mari decât costurile. În cazul furnizării unui bun public pur, de exemplu, beneficiile individuale ar trebui să depăşească cota sa individuală din costuri.

Acest rezultat nu este deloc asigurat atunci când deciziile colective sunt adoptate potrivit unor reguli mai slabe decât unanimitatea. În cazul majorităţii simple, de exemplu, un individ poate socoti că o anumită decizie a majorităţii de a produce şi furniza un anumit bun public îl deplasează într-o poziţie inferioară pe „suprafaţa” utilităţii sale. Pentru el, acest schimb nu poate fi numit „contract”; căci bunuri pe care le preţuieşte îi sunt luate fără acordul său. După Buchanan, constrângerea exercitată asupra sa în acest mod este cu totul similară aceleia a bătăuşului de pe stradă care îl deposedează cu forţa de portofel. Victima, hoţul, dar şi terţii sunt toţi de acord că dreptul de proprietate asupra portofelului a fost încălcat prin constrângere. Este acest fapt comparabil cu situaţia în care cetăţeanul, de teama pedepsei, este nevoit să plătească pentru producerea unor bunuri publice taxe mai mari decât ar plăti el în mod voluntar? Este statul – condus de coaliţia majoritară care are puterea politică efectivă – asemenea hoţului din parc? Fără îndoială, statul este privit în acest mod de mulţi cetăţeni ale căror câştiguri sunt reduse de cheltuielile cu unele politici publice¹².

În principiu, rezultatele obţinute în urma alegerii colective trebuie să fie benefice, în termeni de utilitate, pentru toţi membrii societăţii. În acest sens, acţiunea colectivă este un contract sau un schimb indirect. Indivizii trebuie să fie asiguraţi că politicile publice adoptate sau în curs de a fi adoptate le vor aduce mai curând beneficii decât pagube. Utilizând limbajul teoriei jocurilor, condiţia necesară a schimbului cu bunuri publice, conceput ca joc, este aceea ca el să aibă suma pozitivă pentru toţi participanţii. Astfel, procesul politic democratic este cu totul analog procesului pieţei libere.

Unii membri ai societăţii sunt însă înclinaţi să investească resurse în scopul de a influenţa şi chiar de a determina deciziile puterii politice, legislative şi executive. Dar controlul asupra aparatului de luare a deciziilor conduce la câştiguri aferente jocurilor cu suma nulă. Şi, cum argumentează de mult timp economiştii, resursele rare alocate fără succes în obţinerea controlului asupra deciziilor politice sunt irosite pentru societatea ca întreg¹³.

În concluzie, dacă acţiunii politice, legislative şi executive, îi este permis să încalce limitele impuse de principiul fundamental al reciprocităţii câştigurilor din schimburi, societatea se întoarce în jungla anarhistă, preconstituţională; ori nu a ieşit încă din ea.

De ce trebuie să existe limite constituţionale ale exerciţiului puterii statului? Argumentarea poate porni de la modelul ideal al individului raţional care ar deţine pe deplin puterea asupra destinului său şi, subsecvent, de la o societate ideală care ar adopta toate deciziile colective conform regulii unanimităţii şi fără costuri sociale majore. Într-o asemenea societate ideală fiecare individ ar participa în mod nemijlocit la toate deciziile colective. În aceste condiţii, cum s-ar putea ca vreo decizie să producă rezultate considerate ineficiente sau inechitabile de către unii sau chiar de către toţi membrii unei astfel de societăţi?

În societăţile reale nicio decizie colectivă semnificativă nu este adoptată însă conform modelului democratic ideal - care rămâne standardul ultim de evaluare şi de argumentare politică. Organizarea politică efectivă acordă cetăţenilor dreptul de a-şi alege reprezentanţii care iau deciziile legislative şi executive. Prin urmare, politicienii iau deciziile directe şi finale asupra cantităţii şi calităţii bunurilor şi serviciilor publice. Oameni ei înşişi, politicienii au preferinţe ideologice şi personale privind dimensiunea, sursele şi componentele cheltuielilor publice. Recunoscând acest fapt fundamental – al existenţei leadership-ului politic – devine evident că administrarea bugetului public nu reflectă neapărat preferinţele alegătorilor, nici măcar pe acelea ale coaliţiei majoritare aflate la putere, ci, în mod direct, pe acelea ale politicienilor individuali, care promovează de regulă acele politici publice care le maximizează propriile lor beneficii: politice, simbolice şi, nu în ultimul rând, materiale.

Apoi, chiar după ce politicienii aleşi au luat deciziile importante cu privire la intrările şi ieşirile bugetare, bunurile şi serviciile publice nu devin în mod nemijlocit disponibile tuturor; căci furnizarea lor efectivă revine birocraţilor statului de la toate nivelurile administrative. Iar rezultatele finale sunt mult diminuate de rentele birocratice pe care le oferă exerciţiul puterii guvernamentale. Angajaţii statului sunt suporteri înnăscuţi ai creşterii continue a cheltuielilor publice, ei devenind un puternic grup de interese care influenţează deciziile politicienilor aleşi. De altfel, legile sunt rareori atât de precise încât să nu ofere „portiţe” pentru exercitarea puterii birocratice. Dar astfel angajaţii nealeşi (numiţi) ai statului interpretează şi pun în practică deciziile politicienilor aleşi, şi orice încercare de control şi de control al controlorilor etc. înfruntă, în principiu, regresia ad infinitum.

În mod paradoxal, aceste evoluţii au fost sprijinite în trecut, chiar în trecutul apropiat, de concepţia cvasireligioasă potrivit căreia Guvernarea trebuie să creeze „societatea bună”¹⁴. Din perspectiva liberalismului consecvent, guvernarea democratică nu trebuie să-şi propună acest obiectiv soteriologic măreţ. „Societatea bună”, definită independent de alegerile făcute de membrii săi, este în contradicţie cu idealul ordinii sociale bazate pe valorile individuale, fiind „bune” numai acele rezultate obţinute de indivizi, atât în viaţa lor privată, cât şi în viaţa lor publică.

CRISTIAN-ION POPA – Doctor în filosofie, cercetător ştiinţific gradul III la Institutul de Ştiinţe Politice şi Relaţii Internaţionale al Academiei Române.

 sus