Evoluţia constituţională a României

Constituţia din 1991
Particularităţi şi semnificaţii pentru Parlamentul României
 

OANA ALBESCU

„Scopul oricărei constituţii politice este, ori trebuie să fie, în primul rând, să obţină pentru guvernanţii care posedă cea mai mare înţelepciune de a discerne şi cea mai înaltă însuşire de a conduce, binele comun al societăţii, iar în al doilea rând, să ia cele mai eficiente măsuri de prevedere pentru a-i păstra pe aceştia virtuoşi cât timp exercită conducerea”
James Madison

Abstract:
The present article tries to highlight the importance of the Romanian Constitution of 1991, as it postulates the adoption of a bicameral parliamentary structure and the devotion of the notion of “parliament” for the first time in the taxonomy of Romanian Constitutions. After reiterating the historical context and the panoply of characteristics of the Constitution, the author aims at exploring its implications and benefits for the Parliament, described as the highest representative body and the sole legislative authority in the country.

Keywords: Constitution, Parliament, bicameralism, legislative Chambers, representative body

 

Particularitatea Constituţiei din 1991 se traduce prin inserţia elementelor de noutate şi originalitate, unele preluate din dreptul constituţional comparat, altele adaptate în conformitate cu specificul naţional al ţării noastre. O opinie comună în literatura de specialitate este aceea că o inovaţie deosebit de interesantă se referă la reintroducerea sistemului bicameral, care a constituit o tradiţie a vieţii parlamentare româneşti. În acest context, considerăm importantă incursiunea în principiile generale ale Constituţiei din 1991, în măsura în care ele postulează reintroducerea instituţiei Senatului, în concordanţă cu practica unor ţări democratice, cât şi delimitarea apodictică a mecanismului procedurii legislative, statutul deputaţilor şi senatorilor, dezavuând ideea mandatului imperativ şi statornicind teoria mandatului de reprezentare, proprie tuturor constituţiilor moderne.

Constituţia din 1991. Context şi conţinut

Apariţia constituţiei este un proces evolutiv, şi, precum afirmă Georges Burdeau, „orice stat are necesarmente o constituţie”. Dintre panoplia de definiţii ale constituţiei formulate de literatura juridică, considerăm oportun să evidenţiem concepţiile lui Andrė Hauriou, care afirmă că într-un sens foarte general, prin constituţie se înţelege ansamblul regulilor care administrează organizarea şi funcţionarea statului, iar în sens formal, constituţia desemnează un ansamblu de reguli, edictate cu o anumită solemnitate, şi formând o categorie specială printre regulile juridice. Concepţia lui Tudor Drăganu, afinitară abordării lui Ion Deleanu, defineşte constituţia ca fiind acea lege care, având forţă juridică superioară celorlalte legi, reglementează în mod sistematic atât principiile structurii social economice, cât şi cele ale organizării şi funcţionării statului bazat pe aceasta, garantând material drepturile fundamentale cetăţeneşti şi stabilind datoriile corespunzătoare acestor drepturi.

Este imperativ să amintim că constituţia este teoretizată în doctrină ca principalul izvor al dreptului parlamentar, din două considerente: inserează regulile de bază în definirea componentelor acestuia şi are întâietate în cadrul sistemului juridic, motiv pentru care validitatea oricărei alte norme juridice este condiţionată de conformitatea sa cu prevederile Constituţiei. Conform concepţiei lui Mihai Constantinescu, normele din constituţie, care sunt şi norme de drept parlamentar, tratează întreaga problematică referitoare la organizarea şi funcţionarea Parlamentului şi, bineînţeles, sorgintea, conţinutul, exercitarea şi încetarea mandatului parlamentar¹.

Literatura de specialitate postulează că Constituţia din 21 noiembrie 1991, în urma aprobării prin referendumul din 8 decembrie al aceluiaşi an, a intrat în istorie ca primul act fundamental al României post-comuniste. Ţinându-se seama de schimbările politice structurale reflectate de constituţie, organizarea referendumului apare ca o decizie politică luată de Constituant pentru a conferi Legii fundamentale un plus de legitimitate².

În cele ce urmează, se impune reiterarea etapelor şi actelor politico-juridice premergătoare Constituţiei României din 1991. În primul rând, aducem în discuţie Comunicatul Consiliului Frontului Salvării Naţionale din 22 decembrie 1989, care reglementează organizarea de alegeri libere şi democratice, separarea puterilor legislativă, executivă şi judecătorească în stat şi alegerea tuturor conducătorilor politici pentru unul sau cel mult două mandate. Consecutiv, intră în vigoare Decretul – Lege nr. 2 din 27 decembrie 1989, care instituie unele prerogative specifice unui parlament, cum ar fi numirea şi revocarea primului-ministru, numirea şi revocarea membrilor Guvernului, emiterea de decrete cu putere de lege, sau numirea şi revocarea preşedintelui Curţii Supreme de Justiţie şi a procurorului general. Decretul – Lege nr. 92 din 14 martie 1990 este actul normativ care are valoare de lege electorală şi de „mini-constituţie”, datorită prevederilor privind structura bicamerală a viitorului Parlament, atribuţiile Preşedintelui României, desfăşurarea alegerilor din mai 1990 sau raporturile dintre Parlament, Preşedinte şi Guvern. În cadrul alegerilor parlamentare din 20 mai 1990, Camera Deputaţilor şi Senatul se reunesc în şedinţa comună ca Adunare Constituantă, adoptând regulamentul acesteia. Adunarea Constituantă adoptă noua Constituţie a României în 21 noiembrie 1991, cu 441 voturi „pentru” şi 95 voturi „împotrivă”, urmând ca aceasta să intre în vigoare la data de 8 decembrie 1991, fiind publicată în Monitorul Oficial nr. 233 din 21 noiembrie 1991³.

În cele ce urmează, aducem în discuţie principalele elemente care descriu corpusul normativ al Constituţiei din 1991. Din punct de vedere juridic, constituţia este structurată în 152 de articole, grupate în 7 titluri⁴. Teoreticieni ai dreptului constituţional, precum Marius Andreescu, Ioan Muraru, Simina Tănăsescu au caracterizat taxonomia articolelor din Constituţia din 1991, afirmând că dispoziţiile constituţionale consacră în Titlul I forma republicană de guvernământ a statului român, care este naţional, suveran, independent şi indivizibil. Constituţia cuprinde în Titlul II o adevărată declaraţie de drepturi, libertăţi şi îndatoriri fundamentale ale cetăţenilor. Titlul II reglementează, de asemenea, o instituţie juridică nouă şi anume „Avocatul Poporului”, care are drept atribuţii apărarea drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti. Titlul III inserează reglementări privind organizarea şi funcţionarea statală a puterii poporului, bazată pe principiul statului de drept şi cel al separaţiei puterilor în stat. În Titlul IV sunt reglementate economia şi finanţele publice şi se consfinţesc obligaţiile statului în domeniu. Controlul constituţionalităţii legilor este încredinţat unui organ politico-jurisdicţional denumit Curtea Constituţională, a cărei organizare şi funcţionare este reglementată în Titlul V. Titlul VI cuprinde dispoziţii referitoare la revizuirea constituţiei, dispoziţii care clasifică Constituţia României în categoria constituţiilor rigide, iar Titlul VII cuprinde dispoziţii finale şi tranzitorii cu privire la intrarea în vigoare a constituţiei, conflictul temporal de legi, instituţii prezente sau viitoare.

Reglementări ale Constituţiei din 1991 privind puterea legislativă

Tudor Drăganu argumentează că noţiunea de „Parlament”este consacrată formal mai întâi prin Decretul – Lege nr. 92 din 1990, succedat de Constituţia din 1991. Articolul 58 din Constituţie, aliniatul 1 stipulează că „Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român şi unica autoritate legiuitoare a ţării”, iar aliniatul 2 se referă la faptul că „Parlamentul este alcătuit din Camera Deputaţilor şi Senat”. Teoria dreptului constituţional reglementează faptul că principial, camerele sunt învestite cu puteri identice, spre exemplu, adoptă regulamente proprii, constituie aceleaşi organe directoare şi lucrează în aceleaşi sesiuni, Camerele participând de pe poziţii egale la procesul legislativ. O singură prerogativă a fost constituită exclusiv în favoarea Senatului, dar aceasta a fost apoi aplatizată prin reguli corelative sau de complinire. Precum postulează articolul 55 aliniatul 1, „Avocatul Poporului este numit de Senat, pe o durată de 4 ani, pentru apărarea drepturilor şi a libertăţilor cetăţenilor”, însă articolul 57 precizează faptul că „Avocatul Poporului prezintă celor Camere ale Parlamentului rapoarte, anual sau la cererea acestora”⁵.

De reţinut este faptul că pe planul dezvoltării istorice a dreptului constituţional, problema alegerii între unicameralism şi bicameralism s-a soldat în zilele noastre cu un bilanţ favorabil sistemului unicameral în statele unitare, şi cu victoria incontestabilă a bicameralismului în statele federale. Referindu-ne la structura Parlamentului României, afirmăm că Adunarea Constituantă din 1991 a optat, precum am observat, pentru o structură parlamentară bicamerală. Din literatura de specialitate se desprinde ideea că bicameralismul constituie o tradiţie în organizarea constituţională din România. Această aserţiune se fundamentează atât pe argumente de ordin psihologic, bicameralismul constituind reacţia firească de respingere a modelului socialist de organizare a puterii legislative într-un organism unicameral, cât şi de ordin politic, bicameralismul fiind rezultatul revenirii în viaţa politică a unor partide conectate istoric de un Parlament bicameral. Raţiunea pentru care Adunarea Constituantă a optat pentru bicameralism a fost aceea că existenţa a două Camere parlamentare are meritul de a tempera tendinţele autoritare ale parlamentului, de a atenua eventualele poziţii extremiste ale unei singure Camere în aprecierea unor stări de fapt şi în alegerea variantei decizionale⁶.

Având ca reper semnificaţia terminologică, Ion Deleanu afirmă că bicameralismul defineşte sistemul parlamentar în care două „Camere” sau două „Adunări”, desemnate distinct, exercită funcţiile parlamentare în condiţiile determinate prin Constituţie, atrăgând atenţia asupra faptului că aceasta este o definiţie exclusiv formală, şi pentru a verifica valoarea „reală” a bicameralismului, se impune examinarea modului de formare a Camerelor, reprezentativitatea lor, elemente relaţionate structurii, competenţelor, rolului Camerelor. Incursiunea în perspectiva istorică a bicameralismului nu poate omite din discuţie faptul că acesta a îndeplinit o funcţie politică. Bicameralismul se justifică în regimurile democratice prin apelul la funcţia tehnico-legislativă şi reprezentativă. Dezvoltând acest argument, afirmăm că, din punct de vedere al tehnicii legislative, bicameralismul, precum susţin partizanii acestuia, permit diviziunea activităţii parlamentare, dublul examen al proiectului sau al propunerii legislative şi, astfel, asigurarea calităţii legislaţiei. Din perspectiva funcţiei reprezentative se poate afirma că, din moment ce una dintre Camere este constituită pe baza unor criterii electorale, are capabilitatea de a asigura echilibrul în parlament, reglarea şi ponderea muncii parlamentare. Având în vedere acestea, J. Matias şi J. Grangė au argumentat că interdependenţa dintre necesitatea diferenţierii celor două Camere, reprezentativitatea şi competenţa lor implică rezolvarea unor probleme extrem de complexe ale sistemului bicameral.

Avatarurile bicameralismului în Parlamentul României

Reiterăm cele două dimensiuni în funcţie de care puteam caracteriza bicameralismul românesc, precum a fost consacrat în Constituţia României din 1991, şi anume caracterul egalitar atenuat şi caracterul „hibrid”. Tratând această distincţie, literatura de specialitate postulează că atenuarea caracterului egalitar al bicameralismului românesc a fost realizată prin revizuirea Constituţiei, care a condus la o diferenţiere funcţională a celor două Camere în cadrul procedurii legislative. Aşadar, s-a urmărit aplicarea principului specializării celor două Camere, conferindu-se Camerei Deputaţilor rolul de Cameră decizională de drept comun, cazuri în care Senatul îndeplineşte rolul de Cameră de reflecţie. În alte domenii precum ratificarea tratatelor sau acordurilor internaţionale, Senatul este Cameră decizională, iar Camera Deputaţilor asigură rolul de Cameră de reflecţie. Modalitatea identică de desemnare a celor două Camere şi faptul că acestea îşi împart pe rând rolul de Cameră decizională, respectiv, de reflecţie, conduce la menţinerea caracterului egalitar al bicameralismului. Mihai Constantinescu şi Ioan Muraru oferă o explicaţie pentru acest fapt, argumentând că bicameralismul egalitar constituie o experienţă inedită pentru practica parlamentară românească, fiind preluat din practica constituţională italiană şi belgiană. Autorii argumentează în favoarea bicameralismului egalitar, având ca principale raţiuni faptul că acest tip de bicameralism îmbunătăţeşte calitatea actului legislativ prin deliberarea succesivă în cele două Camere ale Parlamentului. Consecutiv, un alt avantaj este definit prin evitarea concentrării puterii în Parlament prin distribuirea ei în două Camere care, fiind similare, se împiedică reciproc să devină despotice sau suport ale unui regim autoritar, şi, totodată, bicameralismul instituie controlul asupra executivului, care se realizează mai eficient prin intermediul celor două Camere. Caracterul „hibrid” se remarcă prin faptul că permite bicameralismului românesc să funcţioneze cu intermitenţe monocamerale şi bicamerale. Deşi, în principiu, Camera Deputaţilor şi Senatul lucrează în şedinţe separate, există situaţii în care cele două Camere se reunesc în şedinţă comună. Literatura de specialitate realizează o inventariere completă a acestor situaţii, dintre care amintim dezbaterea programului şi a listei Guvernului, exprimarea votului de încredere faţă de Guvern, precum descrie articolul 103 din Constituţia din 1991, suspendarea din funcţie a Preşedintelui României sau a persoanei care asigură interimatul în exercitarea acestei funcţii, în cazul în care a săvârşit fapte grave prin care încalcă prevederile Constituţiei, conform articolului 95 aliniatul 1, sau retragerea încrederii acordate Guvernului prin intermediul adoptării moţiunii de cenzură, conform articolului 112, aliniat 1⁷.

Pentru o pledoarie în favoarea bicameralismului, argumentele sunt multiple. Gheorghe Iancu reiterează spre exemplu faptul că de la Montesquieu până la A. J. Esmein teoria bicameralismului a dovedit avantajele de netăgăduit ale sistemului celor două camere⁸. Din literatura de specialitate se desprinde ideea că aproximativ o treime dintre ţările lumii deţin parlamente bicamerale, iar două treimi unicamerale⁹. Nu putem discuta despre clasificarea dihotomică a parlamentelor fără a centra atenţia asupra studiului lui Arend Lijphart, care postulează că bicameralismul este mai răspândit decât unicameralismul. Conform concepţiei autorului, în 1996, numai 13 din 36 de democraţii aveau parlamente unicamerale. Patru ţări au trecut la unicameralism în timp perioadei studiate, şi anume Noua Zeelandă în 1950, Danemarca în 1953, Suedia în 1970 şi Islanda în 1991¹⁰.

Constituţia României, modificată şi completată prin Legea de Revizuire a Constituţiei României nr. 429/2003, consacră în articolul 61 aliniatul 1 că „Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român şi unica autoritate legiuitoare a ţării”, iar în aliniatul 2 reglementează că „Parlamentul este alcătuit din Camera Deputaţilor şi Senat”¹¹.

Concluzii

Sintetizând o opinie din literatura de specialitate, putem afirma că particularitatea Constituţiei din 1991 se defineşte prin instituirea unui regim de guvernare semiprezidenţial şi prin fundamentarea organizării bicamerale a Parlamentului, compus din Camera Deputaţilor şi Senat. Importanţa nodală a acestei constituţii se certifică prin instituirea unui mecanism democratic de funcţionare a organelor statului, consacrând mecanisme eficiente de garantare a drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor. Aceste postulate se constituie într-o recerinţă pentru promovarea valorilor statului de drept, pentru eludarea vestigiilor din societate şi pentru plăsmuirea unei democraţii durabile¹².

Formula bicameralismului, numit de teoreticieni integral sau perfect, este, precum am observat, consecinţa negocierii de către Adunarea Constituantă a bicameralismului instituit prin Decretul Lege nr. 92/1990 pentru alegerea Parlamentului şi a Preşedintelui României. Acest act normativ, în baza căruia s-au organizat alegerile din mai 1990, a reintrodus în România structura bicamerală a Parlamentului, încercând să atribuie acestei structuri substanţă şi eficienţă. S-a argumentat faptul că această tendinţă era justificată, având în vedere faptul că într-un stat unitar bicameralismul se fundamentează pe raţiunea că există o singură naţiune, şi, deci, o singură voinţă naţională, temeiurile bicameralismului regăsindu-se, de fapt, în separaţia puterilor, în funcţionarea puterii legislative. De reţinut este faptul că bicameralismul este de natură să asigure, în funcţionarea Parlamentului, înfăptuirea principiului politic teoretizat de Montesquieu, autor care are meritul incontestabil de a fi formulat cea mai eficientă modalitate de prevenire a patologiei puterii, şi anume separaţia puterilor în stat sau „puterea trebuie să oprească puterea”. Luând în considerare această aserţiune, principiul separaţiei puterilor în stat a devenit „echipamentul standard” al guvernămintelor democratice din America şi Europa. De altfel, Declaraţia franceză a Drepturilor Omului şi Cetăţeanului ridică separaţia puterilor la rang de principiu constituţional: „Orice societate în care garanţia drepturilor nu este asigurată, nici separaţia puterilor stabilită, nu are constituţie”. Aşadar, precum afirmă un doctrinar, bicameralismul minimalizează riscul dominaţiei majorităţii întrucât presupune dialog, în sensul percepţiei critice, între majorităţile dintre cele două Camere, procedură similară şi pentru grupurile parlamentare ce constituie opoziţia. În consonanţă cu aserţiunea lui Barthėlemy, „vederea e una, dar eu văd mai bine cu doi ochi”, Clemenceau opina că „temporizarea procesului legislativ prin existenţa a două Camere a fost convertită într-un avantaj, acest timp consacrat dialogului şi confruntării dintre cele două Camere fiind considerat timp de reflecţie”.

NOTE