Evoluţia constituţională a României

Eficienţă instituţională în termenii alegerii constituţionale.
Cazul românesc

 

VIVIANA ANGHEL

Abstract:
Even though much effort has been undertaken in studying the institutional dynamics, most analysis is on representation, structuring and separation of democratic institutions. Often it is argued that analyzing institutions has to challenge their lack of efficiency but usually, this kind of analysis simplifies the framework as it stops where the institutions dramatically affect the participant actors’ interests. This paper explores the prerequisites of effective institutions while keeping their legitimacy by representing the interests of citizens. First, I will argue that the legitimacy of constitutional contract - as the primary institutional level where the interests are organized - affects the institutional performance of the subsequent institutional levels. Then, I will highlight that ability of focusing on the institutional dynamics and efficiency from the constitutional moment point of view is a compulsive investigation method to analyze the democratization in Romania.

Keywords: institutions, constitutional choice, institutional efficiency, post-constitutional level

Implicaţiile postconstituţionale pentru o alegere constituţională

Două sunt intenţiile explicite ale acestei secţiuni: prima este o exigenţă primară în construirea oricărui cadru conceptual şi de analiză, şi anume furnizarea unui plan teoretic cu privire la instituţii. A doua este de a arăta condiţiile şi implicaţiile alegerii constituţionale în lumina teoriilor contractualiste introduse de James Buchanan în 1962. Sensul în care folosim termenul de instituţie orientează şi constrânge analiza. Astfel, dacă urmărim filiaţia latină (institutio din verbul instituere), sensul termenului este din instituere¹: a ridica, a întemeia, a aşeza iar din instutio: aşezământ, întemeiere, înfiinţare şi deprindere, obicei, regulă de purtare. Instituţionalizarea presupune trecerea de la acţiuni individuale spontane la cooperarea socială. Din această perspectivă teoretică, dacă dorim să definim instituţiile, atunci ne vom referi la acestea drept echilibre de strategie. Rezultă că alegerea între reguli şi norme a fost făcută instrumental², aşa încât formează acum o strategie. Instituţiile reprezintă strategii şi seturi de norme şi reguli de interacţiune stabile.

Căutând condiţiile în care putem avea instituţii eficiente în sensul stabilităţii, dezirabilităţii sociale şi consistenţei lor în timp, plecăm de la premisa că acestea se bazează în mare măsură pe legitimitatea contractului constituţional şi a regulilor secundare de la acest nivel, care influenţează performanţa instituţiilor de la nivel primar. În aceşti termeni, eficienţa este măsurată prin aplicabilitatea setului de constrângeri propuse, recunoaştere, consacrare şi dezirabilitate socială, dar şi formă de specializare. Ipoteza de la care plec este că eficienţa unor instituţii de la nivel primar postconstituţional, precum parlamentele şi alte asemenea instituţii politice, poate fi explicată prin legitimitatea formei de cooperare constituţională. Modul în care se încheie contractul constituţional are efecte asupra acestui contract însuşi, dar mai ales asupra nivelurilor pe care le va influenţa. Formele de cooperare nu sunt stabile în momentele în care viitorul nu este suficient de important relativ la prezent³. În acest context, probabilitatea de a realiza o cooperare stabilă este dată prin interacţiuni mai durabile şi frecvente. Acesta este cazul modelului discutat aici. Parabola fermierilor lui Hume ne arată ca jucătorii ajung să coopereze numai prin interacţiune repetată. Ca urmare a efectuării de teste empirice, Axelrod (1984) susţine că până şi într-un moment de tip ius in omnia, stabilitatea colectivă apare susţinută de două condiţii, anume: reciprocitate şi probabilitatea repetării situaţiei. Cu alte cuvinte, evoluţia cooperării este direct proporţională cu numărul de interacţiuni. Indivizii doresc să treacă de la acţiuni individuale agresive la starea de cooperare socială. Dileme şi tragedii repetate duc la un echilibru de cooperare bazat pe experienţe asemănătoare, încredere şi, uneori, conştiinţă de grup. Altfel, admitem că sunt posibile strategii instituţionale de succes în absenţa raţionalităţii⁴, însă noi nu vom prelua aceasta ca avertisment din următoarele motive. Eficienţa instituţională este strâns legată de stabilitatea strategiilor individuale coordonate, dezirabilitatea socială, consistenţa în timp şi echilibrul lor instituţional.

Status quo-ul

Din perspectiva status-quo-ului, alegerea constitutională este în primul rând o alegere socială în condiţiile în care presupune o schemă de interacţiune.Ideea de ordine apare din repetarea conflictelor si abaterilor de la strategiile si planurile stabilite, iniţial, interacţional⁵. Ea implică setul de comportamente sociale pe care indivizii participanţi sunt obligati să le adopte pentru a se armoniza cu prescriptia generală consimtită. Faţă de cele menţionate, orice comunitate umană liberă ajunge să definească un minim de prescripţii şi norme având caracter general şi care şi-au probat utilitatea, devenind reperele unor echilibre stabile. Acestea vor ordona interactiunile. Prin repetarea unei situaţii, indivizii ajung să înveţe strategii mai optime fie prin compararea strategiilor lor cu strategiile şi rezultatele altora, fie prin adaptare, imitare sau învătare în timp⁶. Unificatoare este ideea că alegerea constituţională presupune experienţă şi repetare.

Condiţii pentru o alegere constituţională legitimă

Contractelor constituţionale le sunt specifice trei dimensiuni: individualismul normativ, deplasarea regulii consensului sau unanimităţii de la nivelul postconstituţional la nivelul constituţional şi constrângerea prin reguli constituţionale atât pentru indivizi privati, cât si pentru actori politici. Astfel, procesul agreării mutuale a unei constituţii determinante pentru aranjamentele sociale ale unei comunităţi devine provocarea pentru prezentul demers de analiză.

Individualismul metodologic si normativ
Potrivit individualismului metodologic, orice analiză a acţiunii sociale trebuie redusă, în ultimă instanţă, la individul participant la situaţia respectivă. Cooperarea indivizilor trebuie văzută ca un act individual liber, ca urmare a consimţământului pentru un set de reguli care asigură supravieţuirea tuturor. Deşi explicaţia oricărei situaţii sociale se va concentra asupra acţiunilor individuale, schema de analiză poate lua forme mai mult sau mai puţin complexe. Or, acest model de analiză poate da seamă de alegerea constrângerilor structurale. Acţiunea umană este presupusă intenţională şi raţională, iar aici ne interesează momentul constitutional ca situatie de alegere. Numai indivizii fac alegeri şi actionează, astfel că metoda de a explica un fenomen se va referi obligatoriu la cum anume deciziile individuale se agregă interactional în decizii sociale⁷. Abordarea este utilă deoarece ne ajută să întelegem legătura între cadrul de decizie, afectat de elemente precum cele de cultură, informaţie, mediu fizic şi alegerea în sine a individului. Totusi, elementele ce ţin de cadrul decizional nu fac obiectul unei interpretări.

Individualismul normativ este promovat de James Buchanan. Acesta critică si respinge orice concepţie organică asupra acţiunilor sociale, potrivit căreia ar exista un bine general comun şi recunoscut, ce transcende indivizii⁸. Potrivit lui Buchanan, statul şi nicio altă instituţie nu pot fi justificate decât prin apelul la indivizii participanţi. De aici decurge că indivizii trebuie trataţi egal în momentul constituţional. Totodată, Buchanan respinge orice teorie de sorginte marxistă asupra societăţii, ce pleacă de la ideea fundamentală că un grup îsi impune întotdeauna preferinţele asupra altui grup. Întrebarea lui cheie şi în manieră contractualistă, este dacă indivizii au consimţit sau nu asupra regulilor. Dacă aceştia au consimţit, atunci putem avea o institutie legitimă, ce poate fi justificată. Problema care poate apărea aici este legată de potentialele conflicte între preferinţele unor oameni raţionali şi liberi. Preferinţele pot fi diferite şi chiar opuse, fapt ce ne aduce într-o dilemă clasică a prizonierului, caracterizată de un rezultat general defavorabil pentru fiecare în parte. Însă, dacă din cooperarea socială reies câştiguri reciproce de tipul bunurilor publice, atunci este cu atât mai necesară constituţia.

Testul unanimităţii
În cadrele abordării lui Buchanan şi Tullock, punctul de plecare în evaluarea unui instituţii trebuie să fie consensul membrilor săi. Aşadar, avem nevoie de un criteriu pentru a aprecia oportunitatea adoptării unui set de reguli. Eforturile de a schimba rezultatele aferente participării la o instituţie trebuie aşadar să se concentreze asupra regulilor ce influenţează acţiunile, şi nu asupra comportamentului indivizilor. Orice încercare de a creşte eficienţa unei instituţii prin raportare directă la acţiunile umane criticate eşuează deoarece deciziile oamenilor sunt influenţate în cea mai mare măsură de reguli. De pildă, atunci când facem apel la conştiinţa umană, Riker relevă raritatea atingerii unui echilibru. Dacă nu vom defini setul de acţiuni permise şi setul de acţiuni nepermise, există şansa ca un participant să îşi schimbe oricând preferinţa sau să o disimuleze, afectând echilibrul instituţional. Pe de altă parte, păstrând condiţiile de a nu specifica setul de acţiuni permise şi setul de acţiuni interzise, dacă există dorinţa înlocuirii alternativei de status ā cu o alta a’ astfel încât a’ să învingă an...aj...ak atunci, aceasta este posibilă în condiţiile controlării agendei⁹. Alegerea instituţională este un schimb voluntar de beneficii. De aceea, măsura eficienţei unor reguli şi instituţii trebuie să fie consensul, consimţământul indivizilor participanţi. Prin urmare, ceea ce indivizii consimt este eficient¹⁰, iar situaţia ideală este ca indivizii să consimtă unanim alegerea regulilor structurale. Astfel, există acţiuni sociale ce trebuie făcute în primul stadiu, acela constituţional.

Am luat în calcul mai sus posibilitatea apariţiei unor probleme de cooperare de tipul dilemei prizonierului. De aceea, constituţia este justificată în măsura în care asigură furnizarea unor bunuri publice. Chiar dacă asumăm că acest set de reguli poate fi agreat spontan, este clar că pentru unii participanti vor apărea oportunităţi de câştig din încălcarea regulilor, la nivelul postconstitutional. Există aşadar tentaţia ca unii indivizi să respecte doar anumite reguli şi este dificil de argumentat că o evoluţie contractuală de interes public poate garanta un echilibru, în absenţa unui sistem legal efectiv administrat de către stat, ca în cazul ordinii de tip privat¹¹. În modul acesta, contractul trebuie securizat.

A doua formă de oportunism post-contractual derivă din faptul că instrumentele de alegere sunt într-o anumită măsură controlate de către unii dintre indivizii participanti sau unele grupuri participante la alegerea constitutională. Pentru că au acces mai mare decât alti indivizi, acestia vor încerca să deturneze alegerea astfel încât să beneficieze de câstiguri plătite de ceilalti¹². De aceea, în orice sistem de alegere nefondat pe principiul unanimitătii, se vor forma grupuri de interes si coalitie care vor încerca să obtină reprezentarea unor interese speciale, individuale sau de grup. O distribuţie inegală a puterii politice tinde să devină dominantă atunci când sistemul de distributie este permis sau garantat de contractul constituţional¹³. Este vorba de sistemele majoritare, în care tendinţa grupurilor dominante este de a face presiuni pentru implementarea unor politici publice în interesul membrilor lor, dar ale căror costuri sunt suportate de toţi ceilalţi.

Tullock argumentează că într-un sistem de alegere majoritar, coaliţiile ce deţin puterea reusesc aproape întodeauna să adopte politicile ori setul de măsuri favorabile intereselor de grup. Frecvent, aceşti factori generează câştigul special al unor indivizi sau grupuri pe fondul unei susţineri constituţionale clare. În acest sens, teoria principal-agent¹⁴ argumentează că pe măsură ce se vor produce alocări de resurse în defavoarea participanţilor, se va ajunge la o rupere sau o renegociere a contractului constituţional. Particularitatea unui sistem politic ce favorizează formarea unei majorităţi dominante este aceasta: minoritatea va încerca să determine schimbarea constituţională mai degrabă decât să încerce să îşi satisfacă preferinţele speciale.

Nivelurile de alegere

A treia condiţie impusă de modelul normativ propus de James Buchanan este ca acţiunile de la nivelul procesului politic trebuie obligatoriu constrânse de nivelul constituţional. În termenii săi, nivelul constituţional va orienta procesele politice, acţiunile reprezentanţilor aleşi dar şi alegătorii, birocraţii şi juriştii. Aşa cum am arătat¹⁵, nivelul constituţional trebuie să afecteze nivelul postconstituţional. De aici rezultă că istoria contractelor constituţionale explică într-o măsură considerabilă eficienţa instituţiilor, aşa cum voi arăta în continuare.

Cazul românesc

Reconstrucţia instituţională a României după 1989 a rămas sub semnul raportului dintre constituţie şi revoluţie socială. Problema acestui raport este complexă.

Un punct principal în Platforma-Program a Consiliului Frontului Salvării Naţionale, redactată în câteva ore, la începutul Revoluţiei Române din 1989, l-a reprezentat necesitatea elaborării unei noi Constituţii. Cu toate că a fost elaborată într-un cadru larg de dezbatere şi a fost aprobată prin referendumul din decembie 1991, Constituţia României a făcut, la scurt timp după aceste momente, obiectul cererilor de revizuire. Este adevărat, presiunile spre revizuirea raporturilor fundamentale în societate nu au venit doar de la participanţii la complexul instituţional autohton, direct afectaţi, ci şi ca urmare a eforturilor de aderare a României la Uniunea Europeană. Însă faptul că o parte semnificativă a societăţii a ajuns, încă din anii imediat după 1991, să conteste raporturile constituţionale din societate, arată în primul rând că principiile constituţionale sunt principii fundamentale ale societăţii. Acestea conţin criterii care, aplicate, duc la o anumită evoluţie a raporturilor inter şi intra instituţionale, dar şi la o anumită distribuţie a bunurilor fundamentale. Cele mai controversate aspecte ale revendicărilor arată că principiul unanimităţii a fost parţial respectat în perioada 1990-1991. Într-adevăr, textele fundamentale au fost larg dezbătute, însă numai în interiorul Parlamentului, şi cu participarea unor experţi sau persoane relevante public la acea vreme, pentru aria dezbaterilor. Desigur, prin faptul că Parlamentul României a fost investit de popor prin vot să realizeze Adunarea Constituantă, nu putem afirma că întreaga societate, afectată în mod direct la nivelul aspectelor practice reglementate prin raporturile fundamentale constituţionale, a fost pusă între paranteze. Dar legitimitatea dezbaterilor putea fi uşor crescută printr-o conectare mai bună la preferinţele cetăţenilor. Nu se cunosc cercetări asupra cristalizării unor preferinţe sociale din perioada respectivă. Stabilirea atributele statului poate constitui, de pildă, ocazie de a propaga discuţii în societate.

Unii pot întreba în ce măsură oamenii au consimţit adoptarea cadrului constituţional în contextul unei schimbări substanţiale. Sub raport juridic-instituţional, problema legitimităţii Constituţiei din 1991 este destul de clarificată. În principiu, orice lovitură de stat, puci sau revoluţie este ilegală deoarece este îndreptată împotriva echilibrului constituţional. Mai mult, doctrina constituţională clasică cere obligatoriu ca învestirea unei autorităţi cu putere constituantă să se facă în condiţii de legalitate, şi nu ca urmare a obţinerii puterii politice pe cale neconstituţională. Însă un principiu moral-politic fundamental enunţat încă din perioada prerevoluţionară americană drept articolul 6 din Declaraţia Drepturilor adoptată în 1767, prevede că „doctrina nonrezistenţei la puterea arbitrară şi la opresiune este absurdă, servilă şi distructivă a binelui şi fericirii Umanităţii”. Principiul este înscris şi în Declaraţia Drepturilor Omului şi Cetăţeanului adoptată de Adunarea Naţională Constituantă a Franţei, în 1789, pentru a deveni articol în Constituţia din 1791. Astfel, putem vorbi de o legitimitate constituţională în spaţiul social-politic românesc din 1991. Aceasta emerge din legitimitatea populară a revoluţiei, recunoscută la rândul ei printr-o formă organizată democratic. După acestea, a urmat, firesc, sprijinul juridic-constituţional. Însă din perspectiva constituţională clasică şi constitutional economics, o veritabilă Adunare Constituantă originară nu se întemeiază pe răsturnarea unei ordini constituţionale, ci pe alegeri libere şi democratice. Astfel, trebuie să confirmăm că nu este un debut perfect al democraţiei ca mod de administrare a unei societăţi. În plus pentru această deducţie, Decretul–Lege nr. 2/1989 pentru constituirea Frontului Salvării Naţionale şi a consiliilor teritoriale ale Frontului Salvării Naţionale conferă acestei structuri atribuţia de a emite decrete-legi sau decrete. Acest articol a dizolvat instituţiile de putere comuniste pentru că revizuia Constituţia din 1965. FSN se autoproclamă organ suprem al puterii în stat în condiţiile separaţiei puterii în stat. Practic, se defineşte radical un nou context de ansamblu. Aşadar, numai din acest punct de vedere, legitimitatea momentului constituţional este pusă la îndoială. În rest, se poate admite că actele normative emise de noul complex instituţional rezultat din revoluţie, sunt convenţii sociale sau morale. Acestea, în explicaţiile teoretice cu caracter evoluţionist, ar trebui să obţină caracter constituţional dacă sunt repetate şi susţinute pe scară largă în societate.

Ţinând cont de condiţia individualismului normativ şi metodologic, Constituţia din 1991 absoarbe, probabil, potenţialele conflicte între preferinţe. Constituţia din 1991 reprezintă un echilibru, dar nu fiindcă preia şi reprezintă optim preferinţele actorilor, ci pentru că alternativele de negociere si de tranzacţie ar fi fost prea costisitoare (Shepsle: 1989, p. 144) într-un moment de o asemenea schimbare socială profundă. Ca atare, actul fundamental din 1991 este un echilibru indus structural. În schimb, Constituţia revizuită din 2003 conferă un echilibru de strategii determinant pentru alegerile sociale, combinate cu preferinţe (Shepsle: 1989: p.137). S-au dezbătut larg, în acea perioadă, textele fundamentale constituţionale propuse spre revizuire însă o problemă a fost aceea că Adunarea Constituantă a fost formată din membrii Parlamentului or potrivit teoriilor clasice ale dreptului constituţional, o constituantă originară legitimă este rezultatul alegerilor democratice. La acea vreme, Parlamentul fusese ales deja de 3 ani.

Constituţia din 1991 a generat foarte rapid situaţii în care instituţiile au generat efecte contradictorii. Evaluată de cetăţeni şi de societatea civilă, Constituţiei i s-a reproşat, de fapt, în diverse situaţii, că nu conduce la un rezultat general favorabil pentru participanţii la complexul instituţional. Contractul constituţional este necesar deoarece stabileşte raporturi prin care se structurează cooperarea socială, din care reies câştiguri reciproce, de tipul bunurilor publice. Or constiutuţia din 1991 permitea distribuţia inegală a unor drepturi prin faptul că acestea erau explicitate insuficient. Consecinţa a însemnat câştiguri speciale pentru unii dintre cetăţeni. De pildă, prin contractul constituţional li se garanta românilor „protecţia proprietăţii private”, şi nu dreptul la proprietate privată. În acelaşi timp, prin Constituţia din 2003, deşi este revizuit articolul 41, acesta încă interzice dobândirea de terenuri de către străini sau apatrizi. De altfel, scopul modificării articolului a fost tocmai de a asigura dreptul acestora la dobândirea de terenuri. Cu toate acestea, dreptul este condiţionat de participarea României la Uniunea Europeană şi la Tratatele de drept internaţional.

Acestea sunt doar câteva aplicaţii ale aranjamentului instituţional stabilit prin contractul instituţional, la situaţii particulare. Cazurile repetate măsoară din nou echilibrul prin faptul că, la un moment dat, se poate determina în ce grad sistemul instituţional statal exclude sistematic preferinţe sau valori din ce în ce mai proeminente¹⁶. De altfel, o dilemă morală este chiar următoarea. În ce măsură ar trebui să fie acceptată excluderea de la reprezentare a unor preferinţe? Şi în acelaşi timp, care ar fi momentul în care ar trebui cerută, totuşi, revizuirea constituţională pe baza aceasta? Pe de o parte, o instituţie sau un complex instituţional conţine o traducere a preferinţelor oamenilor, şi, pentru că acestea sunt uneori opuse, se vor dezbate şi se vor alege doar unele. Iar pentru a limita revendicări şi conflicte pe tema modului de gestionare a resurselor, reglementat prin Constituţie de la nivel superior, păstrarea legitimităţii dezbaterii ex ante adoptare sau revizuire constituţională rămâne esenţială. Pe de altă parte, este imposibilă agregarea unor preferinţe diferite şi chiar opuse. De aceea, fragmentele sociale nereprezentate vor face presiuni spre schimbare, pe măsură ce se vor produce tot mai multe alocări de resurse în defavoarea lor. Se ajunge la o renegociere a contractului constituţional. În unele cazuri, chiar se rupe contractul. Evenimentele din 1989 pot fi interpretate ca pe o rupere de contract şi încercare de redefinire a echilibrului. Într-un sistem politic ce favorizează formarea unei majorităti dominante, minoritatea va încerca să determine schimbarea constituţională mai degrabă decât să încerce să îşi satisfacă preferinţele speciale¹⁷. Este şi cazul României în perioada tranziţiei postsocialiste către democraţie. Revizuirea constituţională din 2003 s-a bazat, într-o anumită măsură, pe revendicări sociale. Însă, în cea mai mare parte, proiectul a fost politic deoarece o condiţie a aderării la U.E. a reprezentat-o reglementarea relaţiei dintre puterile statului în vederea optimizării procesului decizional, şi unele aspecte ale drepturilor garantate constituţional. Acestea explică şi susţinerea politică prin compromis a proiectului constituţional. Printre aspectele controversate se numără şi deconcentrarea serviciilor administraţiei publice, inclusă în textele constituţionale din 2003 şi a căror semnificaţie este că birocraţia trebuie să rămână la dispoziţia statului, dar să se apropie de cetăţean.

Aşa cum arătam anterior, Gordon Tullock argumentează în mod convingător că există o regularitate în ceea ce priveşte comportamentul coaliţiilor de putere de la nivel colectiv. În România, practica este următoarea. Majoritatea parlamentară, susţinătoare a Executivului, îi sprijină ipso facto şi adoptarea politicilor şi intervenţiilor structurale favorabile intereselor de grup. După 1991, adoptarea de către guverne a ordonanţelor de urgenţă este conformă cu o practică permisă chiar de Constituţie. De multe ori, Legislativul era sesizat pentru legi de aprobare a unor ordonanţe de urgenţă care erau, de fapt, abrogate anterior prin alte ordonanţe de urgenţă. Alteori, fiindcă sufereau modificări în urma dezbaterilor dintr-o Cameră, proiectele de lege ale Guvernului erau abandonate înainte de intrarea în dezbatere în cea de-a doua Cameră. Scopul era de a emite ordonanţe de urgenţă cu textul iniţial propus de guvern. În consecinţă, se ajungea la câştigul special al unor indivizi sau grupuri. Fondul era cel al unei susţineri constituţionale prin faptul că termenii ordonanţei de urgenţă nu erau definiţi clar. Forumul constituţional din 2003 a dezbătut şi reglementat aspectul delegării legislative. Un alt caz relevant a fost şi faptul că, prin contractul constituţional, nu se garanta o justiţie egală şi unitară pentru toţi. Efectele la nivel operaţional au fost evidente, ele făcând obiectul criticilor cetăţenilor, dar şi al instituţiilor europene. Sunt numeroase cazurile în care instanţe judecătoreşti de aceeaşi compentenţă dădeau verdicte diferite pentru aceleaşi cazuri. Consecinţa a fost slaba încredere în justiţie a românilor. Înlocuirea Curţii Supreme de Justiţie cu Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a determinat schimbări la nivelul colectiv. Ca urmare, după 2003, legislaţia a suferit modificări corespunzătoare principiului aplicării unitare a legii ca primă dimensiune a statului de drept. Procedura legislativă a reprezentat, însă, miza revizuirii contractului constituţional din 2003. Procedura medierii între cele două Camere Legislative a avut efecte suboptimale asupra procesului decizional. Astfel, afecta însăşi Constituţia, care prevedea un proces legislativ în doi timpi. Rezultate de tipul temporizării deciziei legislative prin respingerea succesivă a proiectului legislativ în cadrul fiecăreia dintre cele două dezbateri ori conflicte neremediate în urma medierii, iată cazurile care au făcut carieră în România tranziţiei spre democraţie. Problema venea din nediferenţierea între funcţiile de dezbatere ale fiecărei Camere.

Pentru toate cazurile analizate aici pe scurt, teoria principal-agent¹⁸ ne poate furniza o schemă explicativă pentru comportamentele de tip alocare de resurse în defavoarea participanţilor. Această sursă ne arată cum contributorii sunt chiar înşelaţi de către instituţiile guvernamentale. Potrivit acestei teorii, se vor exercita presiuni de renegociere sau chiar de rupere a contractului constituţional. Să ne gândim la cazul românesc, doar la demersurile uriaşe din societate în direcţia creşterii transparenţei şi integrităţii instituţiilor publice prin reglementare, dar şi internalizare de practici.

Din punct de vedere juridic şi procedural, Constituţia României este o constituţie rigidă. În acest caz, Legiuitorul Constituant prevede cu claritate limitele revizuirii constituţionale. Procedura aferentă este destul de complexă, în cazul fiecăreia dintre cele trei feluri de iniţiativă de revizuire permise. Dar prin faptul că iniţiativa revizuirii poate aparţine şi cetăţenilor, arată că aceştia au asigurată participarea la decizie. Dreptul decurge din faptul că indivizii cunosc şi sunt liberi la nivelul operaţional al societăţii în care trăiesc. Acesta din urmă este influenţat de nivelul constituţional. Cu toate acestea, nu ştim dacă românii au preferat condiţii mai flexibile de reechilibrare. Temele dezbătute public în 2002-2003 nu au vizat aspectul arătat aici.

Nu aş vrea să ne gândim la motive de reevaluare a oportunităţii unor instituţii statale în raport cu altele private, ca la o primă implicaţie a acestei analize. Ştim şi acceptăm că este posibilă administrarea ordinii private, nonstatale. În realitate însă, nu putem şi nici nu ar fi clar metodologic să facem distincţia clarificatoare între tipuri de ordine instituţională. Instituţionalizarea implică o dimensiune a constituţionalităţii, aşa cum am arătat aici. Iar constituţionalitatea presupune alegere colectivă prin cooperare. Dar atrage şi stabilirea unei autorităţi exterioare de supraveghere, sau cel puţin a unui atribut de funcţionalitate diferit de planul instituţional principal. În limitele prezentate aici, instituţiile presupun administrare publică de resurse pentru participanţii săi. Totodată, nici măcar nu putem prevede dacă angrenajul instituţional va dezvolta pieţe în jur. Este de-a dreptul imposibil să găsim situaţii complexe de cooperare, în care sunt gestionate resurse, şi care să fie pur publice ori pur private. Sistemul comunist de planificare centralizată este definitoriu pentru ceea ce înţelegem prin ordine publică comună. Să ne amintim că dincolo de toleranţa vizavi de pieţele subterane, comuniştii au fost obligaţi să folosească un fel de încercare şi eroare în sistemul de alocare a resurselor, cu scopul definit de a restabili cantitatea de producţie. Invers, chiar şi în piaţa liberă intrarea este publică. Ceea ce se desprinde de aici este următoarea turnură. Oricare ar fi tipul de administrare a ordinii, este esenţial ca indivizii să-şi aleagă o constituţie deoarece aceasta va fi gramatică pentru acţiunile de la nivelele inferioare din societate.

În sfârşit, dacă alegerea colectivă implică o compunere raţională şi practică a preferinţelor individuale, atunci este de la sine înţeles respectul pentru individualismul normativ. Să subliniem că raţionalitatea în cazul deciziilor colective complexe se situează la un nivel superior celei manifestate în mijlocul unei stări de natură. De altfel, constituţionalitatea se bazează pe un nivel metaconstituţional, după cum explică instiuţionaliştii americani de la Bloominghton. Acest cadru este definit de factori precum elemente de cultură, mediu fizic. Ca urmare, constituţia pleacă de la un set de convenţii morale şi sociale. Acum, probabil că s-ar considera necesară includerea în constituţie a acestor linii de interacţiune întărite prin schimb şi semnificaţie. Răspunsul este acesta. Nu este obligatoriu. În schimb, alegerile sociale tind să se instituţionalizeze atunci când resursele comune sunt considerabile. Evident că echilibrele în cooperare se pot menţine şi în absenţa constituţiilor. Însă calitatea incontestabiă a instituţionalizării este aceea de reducere a fragilităţii cooperării. Măsura fragilităţii este dată de termenii în care agreăm sau respingem constituţional diverse acţiuni. Bineînţeles că este greu să prevedem efecte perverse ale bazei insituţionale pe care o stabilim sau o revizuim. Cu atât mai mult, participarea extinsă la dezbaterea asupra contractului constituţional va ajuta prin punerea faţă în faţă a ideilor. Neglijând, din pragmatism, modalităţile clasice de exercitare a democraţiei, există modalităţi de participare a cetăţenilor la procesul de decizie. Structurile neguvernamentale reprezintă cetăţeni în faţa statului, organizaţi voluntar, care pot ajunge parteneri de decizie ai guvernanţilor. Vestea bună este că Adunarea Constituantă a consimţit şi asemenea modalităţi de decizie.

Concluzii şi noi implicaţii

În aceste pagini, am analizat semnificaţia momentului în care oamenii liberi şi raţionali¹⁹, aflati în situatia de a coopera, stabilesc şi securizează un set de norme si reguli care le garantează mentinerea echilibrului optimal. Asumpţia principală este că această alegere pe care o numesc constituţională va influenţa eficienţa instituţională postconstituţională. Eficienţa este funcţie a măsurii în care instituţiile îndeplinesc efectele stabilite ex ante. Am stabilit ca rol al unei instituţii gestionarea opimă de resurse. Aplicat, acest cadru de analiză furnizează explicaţii prin apelul la nivelul la care se face alegerea regulilor instituţionale.

În prima parte a analizei am definit conceptul de institutie din perspectiva echilibrelor, am arătat în ce mod instituţiile sunt importante şi din ce perspectivă trebuie analizate dacă facem asumpţia că afectează membrii participanţi. În această primă secţiune, am sugerat că instituţiile pot atinge condiţii de echilibru optime dacă este respectat un model normativ²⁰ bazat pe trei condiţii: menţinerea unui nivel maxim de libertate garantat prin individualismul metodologic şi normativ, o regulă de alegere bazată pe criteriul unanimităţii şi concentrarea pe nivelul constituţional mai degrabă decât pe nivelul postconstituţional al proceselor politice, alegerilor colective şi cotidiene.

Individualismul normativ poate fi implementat în sensul că fiecare individ trebuie să beneficieze de o importantă egală la momentul alegerii constitutionale. Criteriul unanimităţii, aşa cum este prezentat de modelul normativ al lui Buchanan este perfect aplicabil în cazul ordinii de tip privat, în care o serie de indivizi aleg prin consens să respecte un set de reguli contractuale. Din principiul individualismului metodologic şi normativ reiese că devine foarte probabil ca indivizii raţionali şi liberi să aibă preferinţe diferite şi chiar opuse. De altfel, sensul este dublu, căci respectarea raţionalităţii indivizilor impune aplicarea acestei condiţii. Să menţionăm că vizavi de criteriul propus, Buchanan nu face prescripţii cu privire la operaţionalizare. Vanberg şi Ostrom observă că posibilitatea efectivă de a ajunge la o strategie optimală comună se poate face numai într-un mediu competitiv, în care este deschisă posibilitatea de a intra ∕ ieşi. Participarea individului la alegerea constitutională este voluntară si neconstrânsă. Soluţia este mult mai fezabilă decât cea a consensului efectiv al tuturor participanţilor pentru contractul instituit²¹. Totuşi, concluzia generală este că regulile de alocare a resurselor agreate prin in-put-ul unui număr cât mai mare de participanţi beneficiari (chiar toţi) ating nivele de eficienţă considerabil mai mari decât regulile enforsate de către o autoritate externă²². Aşadar, frecvenţa crescută a interacţiunilor în cazul momentului constituţional creste legitimitatea acestuia prin faptul că indivizii îşi dau consimţământul şi au deplina responsabilitate pentru alegerea colectivă. Creşterea cu o unitate a interacţiunii între indivizii aflaţi în momentul constituţional influenţează legitimitatea acestui moment. Deci, în cazul în care cooperarea constituţională este legitimă (îndeplinind cele trei criterii normative) putem prezice echilibre instituţionale stabile.

Participarea pe scară largă a indivizilor la dezbaterea constituţională nu înseamnă pericol de dezechilibrare şi haos. Orice formă de specializare restrânge interactiunile la câteva entităti. Structurile asociative sunt o modalitate substanţială de participare decizională a oamenilor.

Două noi chestiuni rezultă de aici. Prima, că acţiunile sunt desfăşurate de indivizi, iar dacă alegerea constituţională se analizează în termenii unui proces de deliberare şi negociere a mai multor alternative, atunci, aceasta este alegere socială. Rezultă că acţiunea umană este cheia operaţionalizării. A doua este că indivizii consimt alegerea constituţională şi atunci nu numai că justifică instituţia însăsi, dar poartă şi responsabilitatea alegerii lor.

În sfârşit, din analiza modelului normativ al lui Buchanan reies două moduri de alegere a aranjamentelor constituţionale, care determină două moduri de funcţionare. Pe de o parte, în cazul unei instituţii legitime, integrate, în care participantii la diferite niveluri ale structurii institutionale postconstituţionale interacţionează prin cooperare şi coordonare cu alţi actori participanţi la alte niveluri, după reguli clar stabilite, disputele se tranşează întotdeauna neconflictual. Pe de altă parte, instituţiile nelegitime, ale căror reguli constituţionale nu au fost consimţite, sunt caracterizate de negociere la un nivel postconstitutional. Am văzut că unii dintre actorii participanţi beneficiază postconstituţional de avantaje speciale şi neagreate de către ceilalţi participanti. Eficienţa slabă a acestor institutii se rezolvă adesea, într-o manieră gresită, prin negociere, confruntare directă, stabilirea de echilibre fragile ce sunt respectate până la găsirea unor alte oportunităti de a negocia. Adesea aceste institutii se dezvoltă fără a avea un plan si fără a fi justificate. Dacă Constituţia, legea electorală, piaţa, drepturile sunt adoptate incremental şi relativ la puterile şi oportunitătile pe care le au diferitele grupuri şi indivizi, atunci, instituţiile, acţiunile colective şi individuale de la nivelurile inferioare vor fi doar acte şi nu acte sociale. Refuzul de a accepta semnificaţia contractului constituţional va atrage preferinţa de a tranşa disputele conflictual şi subteran. Aceasta în condiţiile în care nu îţi poţi retrage uşor investiţiile într-o instituţie politică. Aşadar, există două forme de raportare la eficienţa instituţională scăzută. Prima include protestul, conflictul şi presiunea spre schimbare. A doua formă implică adaptarea, în manieră subterană, la modalitatea de distribuţie a resurselor pe care le gestionează instituţia în numele participanţilor săi. Problema este că a abandona instituţia politică, în cazul în care nu suntem satisfăcuţi de modul în care ne reprezintă interesele, nu reprezintă încă o alternativă de alegere.