Evoluţia constituţională a României

Opţiuni constituţionale pentru România –
sistemul parlamentar bicameral

FRANCISC ADRIAN HELSTERN

Abstract:
The article discuss abouth the problems of bicameral structure of the Romanian Parliament. Form the beging of this structure – 1830 - the bicameralism was characteristic of the Romanian parliament. We can found the bicameral parliamentary system in almost 70 country from all around the world, 17 from those were in Europe. The bicameral system was maintained in Romanian Constitution from 1866, 1923, and even in 1938, 1945 being the moment of the abolition of the second chamber. The bicameral system was maintained in Romanian Constitution from 1866, 1923, and even in 1938, 1945 being the moment of the abolition of the second chamber. The 92 Law Decree from 1990 stated the composition of Romanian Parliament from Deputy Assembly and Senate.

Keywords: bicameralism, Parliament, types of bicameralism, constitutional change

Există la momentul actual o preocupare pentru schimbarea sistemului parlamentar românesc. Pornită pe fondul unui grad scăzut de încredere al cetăţenilor faţă de forul legislativ suprem, discuţia s-a centrat în jurul sistemului monocameralist şi a reducerii numărului de parlamentari. Există însă un puternic curent care are argumente în favoarea păstrării actualului sistem bicameral şi care are chiar propuneri de mici modificări ale acestuia, dar se opune categoric trecerii la parlamentul monocameral. Lucrarea de faţă prezintă, fără a avea un caracter exhaustiv, câteva din argumentele pe care susţinătorii parlamentului bicameral le aduc în discuţie spre dezbatere.

Caracteristici ale sistemelor bicamerale

În aproape 70 de ţări din lume, din care 17 din Europa, există sistemul parlamentar bicameral. La o primă abordare, bicameralismul pare indisociabil cu federalismul şi constituie un element cheie al specificităţii federalismului. În şase state federale din Europa există, de asemenea, sistemul parlamentar bicameral. De asemenea, în statele profund descentralizate sau regionalizate constituţional sau prin analogie cu federalismul, a doua cameră este indispensabilă, datorită rolului său de a asigura reprezentarea colectivităţilor intra-statale¹. În declaraţia adoptată cu unanimitate, de către participanţii la Forumul Senatelor din 2004² se recunoşteau funcţiile fundamentale ale camerelor superioare, printre care consolidarea şi aprofundarea regimurilor democratice, prin posibilitatea integrării oferită diverselor categorii sociale, luarea în calcul a procesului descentralizării şi reglării raporturilor dintre colectivităţile teritoriale şi organismele centrale, prin stabilizarea normelor juridice şi posibilitatea aprofundării statului de drept şi crearea unei viziuni moderne a separării puterilor în stat şi, nu în ultimul rând, garantarea publicităţii dezbaterilor legislative şi politice şi informarea opiniei publice.

Modalitatea de desemnare
În cele mai multe state, a doua cameră este aleasă prin sufragiu indirect de către adunările provinciilor, regiunilor sau departamentelor. Ca excepţie, senatorii italieni, polonezi, români şi cehi sunt aleşi prin sufragiu direct. Belgia³ şi Spania⁴ practică un scrutin mixt, cu o parte din senatori aleşi prin sufragiu universal direct şi o altă parte prin scrutin indirect. În afara cazului specific Marii Britanii⁵, ar mai fi de menţionat cazul Irlandei⁶, în care şase senatori sunt desemnaţi dintre absolvenţii Universităţilor Naţionale şi cel al Sloveniei⁷, în care din partea reprezentanţilor colectivităţilor locale sunt aleşi reprezentanţi ai patronilor, ai salariaţilor, meşteşugarilor, agricultorilor, ai profesiilor liberale şi ai activităţilor non-economice. În Franţa senatorii sunt mai degrabă aleşii comunelor decât ai departamentelor sau regiunilor, deoarece dintre cei 150 000 de mari electori, 142.000 reprezintă consiliile municipale, 4.000 consiliile generale (departamente), 1.870 consiliile regionale şi cei 577 de deputaţi⁸.

Durata mandatului
Ca regulă generală, a doua cameră are o durată a mandatului comparabilă cu prima cameră, cu excepţia Marii Britanii⁹. Reforma constituţională din Franţa, din 2004, a scurtat durata mandatului la 6 ani (nu poate fi dizolvat), apropiindu-se de media europeană¹⁰.

Vârsta
Dacă tendinţa este aceea de a uniformiza vârsta minimă pentru prima şi a doua cameră (18 ani în cele mai multe cazuri), anumite state consideră că a doua cameră trebuie să fie rezervată persoanelor cu experienţă (40 de ani în Italia şi Republica Cehă, 35 de ani în România, 30 de ani în Franţa, Polonia şi Rusia). Un studiu atent în ceea ce priveşte specificitatea celei de a doua camere pune în lumină şi alte aspecte privind calitatea membrilor, cum ar fi reprezentarea feminină sau reprezentarea categoriilor socio-profesionale inexistente sau slab reprezentate în prima cameră. De menţionat cazul particular al Camerei Lorzilor care îşi îndeplineşte funcţia fără retribuţie. De asemenea, membrii Consiliului de stat elveţian au dreptul la o retribuţie scăzută.

Funcţiile şi atribuţiile celei de a doua Camere
Bicameralismul integral
Într-un anumit număr de cazuri, a doua cameră are aceleaşi atribuţii şi aceleaşi competenţe ca prima cameră. Această situaţie derivă din modalitatea de alegere a Senatului, ales prin sufragiu universal direct ca şi prima cameră. Această situaţie a existat şi în România până la revizuirea Constituţiei din 2003. Nici în Rusia un se mai poate vorbi de bicameralism integral, întrucât cele două camere au competenţe specifice.

Bicameralismul parţial
Toate celelalte state bicamerale practică bicameralismul parţial. Aceasta presupune că cea de a doua cameră dispune de mai puţine puteri decât prima, chiar dacă a fost aleasă prin sufragiu direct. În general a doua cameră nu are aceleaşi puteri bugetare ca prima, cu o serie de excepţii. Bundesrat-ul austriac este incompetent în materie bugetară. Senatul spaniol nu are dreptul la amendamente în materie bugetară fără acordul guvernului. Senatul irlandez ca şi Camera lorzilor nu au competenţe în materie bugetară. Aceeaşi situaţie este şi în cazul Senatului ceh. În plus, bugetul este întotdeauna în prima lectură la prima cameră.

În ceea ce priveşte competenţele legislative, Prima Cameră a Statelor generale (Olanda) nu dispune nici de dreptul la iniţiativă legislativă şi nici de a aduce amendamente. Puterile legislative se limitează la acceptarea sau refuzul legilor adoptate de cealaltă cameră. Însă, prima cameră dispune de aceleaşi puteri ca şi cea de a doua cameră în ceea ce priveşte statutul monarhiei, starea de război şi starea de excepţie.

Bundesrat-ul austriac nu are dreptul de a aduce amendamente legilor. De menţionat că în cea mai mare parte a statelor, amendamentele senatoriale sunt rar adoptate. În acest domeniu, Franţa este singura care face excepţie. În bicameralismul parţial, ultimul cuvânt în votarea legii revine întotdeauna primei camere. Posibilitatea demiterii guvernului nu există, în general, decât în statele care practică bicameralismul integral (Bosnia-Herţegovina, Italia). În România, moţiunea de cenzură se votează în şedinţă comună. În cea mai mare parte, a doua cameră dispune de puteri extinse de control asupra guvernului sub forma anchetelor, întrebărilor, propunerilor, sesizărilor şi de sesizare a jurisdicţiei constituţionale. Însă Senatul polonez şi Consiliul Naţional din Slovenia nu dispun decât parţial de aceste puteri. O extensie considerabilă a funcţiilor celei de a doua camere apare în ceea ce priveşte construcţia europeană. Ca urmare, camerele superioare din statele membre ale Uniunii europene au înfiinţat comisii parlamentare sau ceva similar, pentru a urmări toate actele ce privesc construcţia europeană. Anumite camere fac în acest domeniu o muncă remarcabilă, cum ar fi Camera Lorzilor, Bundesrat-ul german şi cel austriac. În Spania, comisia europeană este comună pentru cele două camere, punându-le astfel pe un picior de egalitate. Mai multe state cu parlament bicameral prevăd că interimatul la preşedinţia ţării este asigurat de către preşedintele celei de a doua Camere. Este tradiţional cazul Franţei, dar de asemenea cazul Germaniei, Cehiei, Poloniei şi Italiei. De asemenea, cea de a doua cameră are competenţe în ceea ce priveşte angajarea forţelor armate în străinătate (Germania) sau punerea sub acuzare a şefului statului şi nominalizarea membrilor Consiliului Superior al magistraturii (Rusia, Italia, Cehia, Germania, Austria, Belgia). În majoritatea statelor, camerele superioare deţin puteri mai restrânse decât camerele de bază. Dar ele conţin elemente care nu pot fi ocolite atât în activitatea legislativă cât şi în cea privind controlul asupra activităţii guvernului şi pe viitor şi în ceea ce priveşte construcţia europeană.

Statele europene cu parlament bicameral¹¹

Istoria şi dezbaterile privind bicameralismul în România

În România, originile celor două Camere ale Parlamentului sunt diferite. Iniţial, sistemul parlamentar român sau, mai exact, structurile care l-au precedat au fost de natură unicamerală. În Ţările Române au funcţionat Adunări obşteşti în care au fost reprezentate toate categoriile sociale. Rolul lor s-a impus cu deosebire în secolul XIX, când s-a decis unirea Moldovei şi Munteniei, votată de cele două adunări. Crearea instituţiei Senatului este legată de Statutul dezvoltător al Convenţiei de la Paris, care se datorează lui Alexandru Ioan Cuza. Sistemul bicameral a fost menţinut în Constituţiile române din 1866, 1923 şi chiar din 1938, abolirea celei de a doua Camere producându-se în 1945. Renunţarea la sistemul bicameral a fost justificată, în perioada socialistă, prin idea unicităţii puterii, apreciindu-se că, întrucât suveranitatea aparţine poporului, acesta ar trebui să o exercite în mod necesar printr-o singură reprezentanţă naţională, în cadrul căreia delegaţii săi urmau să fie reprezentanţi. Abolirea pluralismului politic şi concentrarea puterii de către partidul comunist, centralizarea excesivă, au dus practic la deprecierea vieţii parlamentare, reprezentanţa naţională devenind un instrument de ratificare facilă a deciziilor adoptate la nivelul puterii executive¹². După revoluţia din decembrie 1989, în ţara noastră, ca şi în alte state foste socialiste, s-a ridicat problema unei opţiuni pentru un sistem sau altul, monocameral sau bicameral. Dorinţa de a revigora tradiţiile democratice ale ţării, ca şi experienţa, deloc pozitivă, a sistemului monocameral, au dus la adoptarea sistemului bicameral şi s-a considerat necesar să se asigure un sistem de egalitate deplină între cele două Camere. Mai mult decât atât, revenirea la modelul bicameral trebuie privită şi din perspectiva psihologiei populare, fiind reacţia firească la modelul socialist în care puterea legislativă era deţinută de către un organism unicameral. Din punct de vedere politic, bicameralismul este legat de tradiţia partidelor ”istorice”, renăscute după 1989. Decretul-lege nr.92/1990 stabilea că Parlamentul României este alcătuit din Adunarea Deputaţilor şi Senat¹³. Diferenţieri destul de relevante s-au realizat prin regulamentele celor două Camere (cum ar fi instituirea şi răspunderea politică a Guvernului care era numai faţă de Camera Deputaţilor), impunându-se idea că în timp ce Senatul reprezintă judeţele, Camera Deputaţilor reprezintă populaţia întregii ţări¹⁴.

Bicameralismul integral este o formulă inedită în experienţa parlamentară românească, modelul bicameralismului integral fiind preluat din experienţa constituţională italiană şi belgiană.

Dezbaterile din Adunarea Constituantă, referitoare la structura bicamerală a Parlamentului, s-au referit, în justificarea bicameralismului, la necesitatea de a se evita „dictatul Parlamentului” şi la faptul că „o lege analizată de mai multe persoane, constituite în două Camere diferite, dă o garanţie în plus”, la avantajele existenţei a două Camere în procesul legislativ şi pentru controlul executivului, precum şi la temerea, dacă ar fi unicameral, a „câştigării unei omnipotenţe dictatoriale a Parlamentului”, la asigurarea unei garanţii suplimentare pentru aplicarea principiilor democratice şi eliminarea unor „greşeli” în activitatea uneia sau alteia din Camere. Despotismul unei adunări este mai periculos decât despotismul unei singure persoane, întrucât datorită structurii sale colective, membrii adunării nu pot fi traşi la răspundere civilă sau penală, ei fiind, sub acest aspect, practic în afara răspunderii juridice. Practica bicameralismului dovedeşte că întârzierile ce s-ar putea produce în procesul legislativ se referă, îndeosebi, la proiecte discutabile, îndoielnice, nu la cele în deplin acord cu opinia publică.

Unicameralismul este, de regulă, însoţit de mai multe lecturi succesive ale unui text, adică dezbateri şi vot în vederea adoptării sale definitive, cu scopul de a minimaliza riscul soluţiilor pripite. Asemenea lecturi pot fi şi într-un parlament bicameral. Fiind realizate de acelaşi corp legiuitor lecturile apar adesea ca o formalitate artificială şi pierdere de timp, suprimate nu de puţine ori din raţiuni de urgenţă. Bicameralismul asigură ca a doua lectură a unei legi să se facă, întotdeauna, de o altă adunare, ceea ce este de natură să asigure o percepţie critică mai accentuată. De asemenea, bicameralismul minimalizează riscul dominaţiei majorităţii, întrucât favorizează dialogul dintre majorităţile dintre cele două Camere, ca şi între grupurile parlamentare ce constituie opoziţia. Dialogul dintre Camere nu este direct, ci mediat de procedura parlamentară, de conciliere şi soluţionare a divergenţelor.

Bicameralismul integral, bazat pe o egalitate aproape perfectă între cele două Camere ale Parlamentului din punctul de vedere al atribuţiilor acestora, era exponentul avantajelor anterior menţionate faţă de sistemul unicameral, însă prezenta şi unele dezavantaje, mai ales de ordin procedural. Astfel, procedura era eminamente conflictuală, deoarece Camerele având atribuţii decizionale identice, dar fiecare cu personalitatea sa, cele mai multe proiecte de legi erau adoptate în mod diferit. În realitate, conflictul nu era între grupurile politice parlamentare, ci între cele două Camere, iar cei care câştigau, în majoritatea cazurilor, erau deputaţii, pentru că sunt mai numeroşi decât senatorii.

Bicameralismul integral nu mai corespundea cerinţelor social-economice şi politice şi ca urmare, în urma revizuirii Constituţiei din 2003, s-a trecut de la bicameralismul integral la bicameralismul funcţional, un sistem de lucru funcţional pentru optimizarea deciziei in Parlament. In acest scop Camerele au fost specializate (art. 75, Constituţie). S-a urmărit prin aceasta diferenţierea celor două Camere, asigurarea celerităţii procesului legislativ, înlăturarea procedurii de mediere intre cele două Camere.

Cele două Camere ale Parlamentului funcţionează cu intermitente monocamerale: cele mai importante decizii (investirea Guvernului, moţiunea de cenzură, asumarea răspunderii, adoptarea bugetului etc.) sunt luate in şedinţele comune. Problema „şedinţei comune” este una dacă nu controversată, cel puţin împărţită ca şi păreri. Pe de-o parte, Parlamentul nostru funcţionează în ultimă instanţă chiar şi în materie de legiferare ca o Camera unică - „bicameralism unicameral”. Înainte de revizuirea constituţională din 2003, Camerele se întruneau în şedinţă comună în caz de divergenţă ireconciliabilă în procesul legislativ. Medierea s-a păstrat în legătură cu legile constituţionale. În urma revizuirii Constituţiei s-a adoptat un sistem de bicameralism funcţional pentru optimizarea deciziei în Parlament. În acest scop Camerele au fost specializate. Camera Deputaţilor şi Senatul au devenit, sub aspect material, pe baza unei competenţe de atribuire, camere decizionale în anumite materii. Astfel, Camera Deputaţilor are rol de cameră decizională de drept comun, adică în toate aceste cazuri decizia nu aparţine Senatului.

Potrivit acestui sistem, Camera decizională hotărăşte definitiv, indiferent dacă prima Cameră a modificat, completat sau a respins proiectul iar prima Cameră sesizată îndeplineşte rolul unei Camere de reflecţie, întrucât decizia sa poate fi definitiv infirmată de către Camera decizională. Procedura legislativă nu este conflictuală deoarece prima Cameră sesizată este de reflecţie realizând o primă lectură a legii după care ea se trimite camerei decizionale spre o a adopta definitiv. Astfel, fără a se nega egalitatea Camerelor, se asigură, în acelaşi timp, specializarea lor funcţională, în domeniile în care fiecare Cameră îndeplineşte rolul de Cameră decizională.

Valorificându-se în acest fel la maximum avantajele bicameralismului, se evită neajunsurile sale, corespunzător cerinţelor societăţii moderne de optimizare a procesului decizional în toate sferele vieţii sociale¹⁵. Procedura specifică bicameralismului funcţional actual este mult mai accelerată, Camera prim-sesizată fiind obligată să se pronunţe în termen de 45 de zile, iar pentru legile de complexitate deosebită, în termen de 60 de zile; dacă aceste termene au fost depăşite, s-a introdus instituţia juridică a adoptării tacite, considerându-se că prima Cameră sesizată a fost de acord cu propunerea legislativă, respectiv proiectul de lege, în forma depusă de iniţiator.

Modelul teoretic al bicameralismului constă în îmbinarea a două planuri, perfect echilibrate şi compatibile sub aspect democratic: alegerea unei Camere, eventual cu o componenţă numeric mult micşorată, faţă de prima cameră (naţională), care să reprezinte interesele teritoriale, locale. Un asemenea model de bicameralism – asemănător actualului sistem parlamentar francez – ar fi fost mai funcţional şi ar fi permis derularea unui proces legislativ mai alert şi reprezentarea, cu mai mult succes, în Parlament, a problematicii specifice colectivităţii teritoriale, atât din punct de vedere legislativ, cât şi din punct de vedere al raporturilor dintre cei aleşi şi circumscripţiile electorale¹⁶.

În acest context, problema trecerii la Parlamentul monocameral poate fi dezbătută mai intens în toate mediile şi cu participarea specialiştilor şi nu trebuie să fie o decizie luată rapid, în funcţie de un interes politic de moment.