U.E. şi Tratatul de la Lisabona

Valorile umanitariste europene în centrul acţiunii externe a UE
de la discurs la politici publice
 

VICTOR NEGRESCU

Abstract:
The respect for human rights and the promotion of democracy are openly declared by the European Union as being the European humanitarian values cherished both by the public opinion and the media. But do these principles truly apply when it comes to EU’s foreign policy, knowing the economical and commercial interests that unite the member countries? This is the question to which this article tries to answer, by drawing a parallel between the discourse and the practical achievements in the field

Keywords: democracy, national interest, public opinion, European values, cooperation for development, media, public policies

Promovarea democraţiei, respectul drepturilor omului, a statului de drept şi a dreptului internaţional constituie, fără niciun fel de îndoială, liniile directoare ale politicii externe ale Uniunii şi unele dintre elementele definitorii ale identităţii societăţii europene.

Promovarea democraţiei şi a libertăţilor fundamentale răspunde în acest sens unor exigenţe interne ale Uniunii, stipulate chiar în articolul 6 din Tratatul Uniunii Europene, şi completate în articolul 7 printr-un mecanism destinat să sancţioneze ţările membre care nu respectă aceste principii (vezi ameninţările adresate Austriei sau Poloniei). Aceste prevederi indică dorinţa logică a Uniunii Europene de a-şi exporta valorile, împingând din ce în ce mai mult partenerii săi la urmarea căii democratice mai ales după terminarea Războiului Rece. În domeniul relaţiilor externe, articolul 11 precizează chiar că «dezvoltarea şi consolidarea democraţiei şi a Statului de drept precum şi respectul drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale» constituie obiective ale PESC.

Mai multe dispoziţii ale tratatelor constitutive vin să susţină acest obiectiv în cadrul diferitelor piliere. Astfel, articolele 177 la 181 (Titlul XX, Cooperarea pentru dezvoltare) fac din promovarea respectului drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale obiective de cooperare pentru dezvoltare şi a oricărei forme de cooperare cu Statele terţe¹. În continuare, articolele 179 şi 308 dau un cadru legal pentru toate acţiunile exterioare în materie de drepturile omului şi democratizare. Tratatul de la Lisabona vine chiar să consolideze această tendinţă, confirmând dorinţa Uniunii din ultimii ani de a dezvolta o acţiune proprie în favoarea promovării valorilor sale în toată lumea.

Cu toate acestea, în faţa proliferării acestor instrumente, mai mulţi autori nu au ratat ocazia pentru a pune sub semnul întrebării eficacitatea lor şi a ajunge cel mai des la concluzii împărţite². Comisia a realizat şi ea acest lucru, prezentând o comunicare asupra rolului Uniunii Europene în promovarea drepturilor omului şi a democraţiei în ţările terţe, subliind necesitatea redefinirii unei strategii coerente în materie menită să includă preocuparea pentru drepturile omului în toate componentele acţiunii externe³.

Pentru a înţelege motivaţia acestei abordări, nuanţate asupra acţiunii externe a Uniunii în acest domeniu, vom prezenta în primă fază principalele instrumente şi acţiuni ale UE care vizează direct promovarea democraţiei, a drepturilor omului şi a dreptului internaţional, urmând ca apoi să prezentăm modul în care aceste principii se aplică în relaţia UE cu ţările terţe în sensul promovării valorilor umanitariste europene.

1.Panorama acţiunilor europene în materie de promovare a drepturilor omului şi a democraţiei.

Primele reglementări în materie de introducere a valorilor umanitariste în relaţia cu ţările terţe au apărut în 1999. În primul rând este Regulamentul (CE) n°975/1999 din 29 aprilie care fixează exigenţele pentru punerea în operă a acţiunilor de cooperare pentru dezvoltare prin evidenţierea obiectivului general de dezvoltare, mai exact acela de consolidare a democraţiei şi a Statului de drept, a drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale. Regulamentul (CE) n° 976/1999 din 29 aprilie 1999 fixează apoi exigenţele pentru punerea în aplicare a acţiunilor comunitare altele decât cele de cooperare pentru dezvoltare care, în cadrul politicii de cooperare comunitară, contribuie la obiectivul general de dezvoltare şi de consolidare a statului de drept, a drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale.

Tot în 1999, pentru prima oară, un Comisar european (pe atunci Chris Patten se ocupa de relaţiile externe) a primit responsabilitate drepturilor omului şi, tot pentru prima oară în 1999, a fost publicat un prim raport anual pe drepturile omului care expun politicile, priorităţile şi practicile comunitare în acest domeniu.

Pentru a pune în aplicare toate acest obiective, Uniunea a făcut apel la Iniţiativa Europeană pentru Democraţie şi Drepturile Omului. Creată în 1994, iniţiativă europeană dispune de fondurile necesare pentru a pune în aplicare proiectele care au ca obiectiv direct promovare drepturilor omului sau a democraţiei sau mai indirect pentru a susţine proiectele de ameliorare a infrastructurii. Această iniţiativă este complementară cu PESC şi intervine singură sau în completarea altor programe comunitare precum TACIS, MEDA sau PHARE.

Mai multe proiecte au fost dezvoltate în acest cadru, precum organizarea conferinţelor de susţinere a Curţii Penale Internaţionale, a unor conferinţe despre popoarele autohtone, sau a unor reuniuni cu organizaţiile neguvernamentale. O componentă importantă este asistenţa în procesul electoral. Uniunea a acordat între 1992 şi 1994 asistenţă la peste 41 de ţări dintre care şi Rusia în 1993.

Ca reacţie însă la raportul Comisiei din mai 2001, Consiliul afaceri economice şi financiare al UE a adoptat, în decembrie 2001, o serie de linii directoare în materie de dialog despre drepturile omului cu ţările terţe. Uniunea s-a angajat să introducă mai mult drepturile omului în toate dialogurile sale cu ţările terţe, şi chiar să realizeze un dialog specific pe drepturile omului cu aceste State.

Diferite tipuri de dialoguri cu privire drepturile omului au fost astfel realizate de UE bazându-se pe acorduri, tratate sau convenţii precum procesul de la Barcelona sau acordul Cotonou. Însă în 2002, Parlamentul European, în raportul său anual asupra drepturilor omului indică faptul că clauza care face din drepturile omului un element esenţial a relaţiei cu ţările terţe este de foarte multe ori ignorată.

În ciuda numeroaselor succese realizate de UE în materie de drepturile omului, trebuie constat faptul că în practică Uniunea nu este tot timpul coerentă, ceea ce indică o oarecare dificultate a Uniunii de a se poziţiona faţă de anumite crize. Este evident că Uniunea a avut realizări importante pe acest punct cu procedura de aderare care forţează statele care doresc să intre în Uniune să respecte democraţia şi drepturile omului, acest respect constituind una dintre condiţiile fundamentale pentru aderarea la Uniune, sau chiar pentru a deschide negocierile.

Cu toate acestea atunci când ne referim la alte ţări, această politică este mult mai dificilă. De aceea în următoarea parte vom prezenta cum Uniunea promovează democraţia şi drepturile omului încercând să creeze din acestea o condiţie pentru a lega relaţii cu statele terţe: Uniunea europeană este astfel foarte explicit decisă să facă din respectul acestor principii o condiţie a recunoaşterii noilor state din Europa de Est şi integrează o clauză democratică în acordurile privigeliate care o leagă cu alte state.

De asemenea, vom încerca să punem în evidenţă maniera în care Uniunea reuseşte cu mai mult sau mai puţină coerenţă şi forţă să îşi folosească puterea economică în folosul promovării valorilor, sancţionând statele care refuză să stabilească o democraţie apărătoare a drepturilor omului.

2. Respectul valorilor umanitariste: o condiţie pentru legarea de relaţii cu statele terţe.

Condiţionalitatea democrată a apărut prima oară ca o condiţie pentru recunoşterea noilor state de către UE. Confruntată cu spargerea U.R.S.S şi a Republicii federale Iugoslavia, miniştrii afacerilor externe ai UE au adoptat la Bruxelles, pe 16 decembrie 1991, cunoscuta declaraţie asupra liniilor directoare cu privire la recunoaşterea noilor state din Europa centrală şi orientală şi din Uniunea Sovietică, pentru a armoniza deciziile în ceea ce priveşte recunoaşterea statelor. Printre aceste linii directoare, ce constituie adevărate condiţii pentru fiecare nou stat care doreşte a fi recunoscut, se află respectul democraţiei, a drepturilor omului şi a statului de drept. În această declaraţie cei doisprezece miniştrii din acea vreme afirmă „dorinţa lor de a recunoaşte conform cu normele acceptate din practica internaţională [...] aceste noi state care [...] se consideră pe o bază democratică” şi care respectă, printre altele, „dispoziţiile Cartei Naţiunilor Unite şi angajamentele menţionate în Actul Final de la Helsinki şi în Cartea de la Paris, în special în ceea ce constă statul de drept, democraţia şi drepturile omului ; garanţia drepturilor grupurilor etnice şi naţionale şi a minorităţilor”⁴.

În aceeaşi zi, s-a adoptat şi o declaraţie în ceea ce priveşte recunoaşterea Republiciilor iugoslave prin care Comunitatea şi statele membre se angajează să recunoască pe 15 ianuarie 1992 independenţa tuturor Republiciilor iugoslave care declară că respectă până în 23 decembrie 1991 o serie de principii democratice şi acorduri de pace, fiecare punct urmând a fi analizat în detaliu de către Comisia de arbitraj pentru fosta Iugoslavie. Astfel, conform propunerilor europene, Slovenia, Croaţia, Macedonia şi Bosnia-Hertzegovina au formulat cereri de recunoaştere la care se vor adauga (ceea ce nu era prevăzut) cererile de recunoaştere a Republicii Kosovo şi ale Republicii sârbe din Krajina⁵.

Pe 11 ianuarie 1992, Comisia de arbitraj formulează patru recomandări asupra recunoaşterii Sloveniei, Croaţiei, Macedoniei şi Bosniei-Hertzegovina. Recomandarea asupra Bosniei-Hertzegovina a fost iniţial negativă deoarece Comisia considera că dorinţa populaţiei nu era clar exprimată pentru un stat suveran iar pentru Croaţia, deşi recomandarea era pozitivă, au fost cerute mai multe garanţii pentru protecţia minorităţilor.

Cu toate acestea, declaraţia de recunoaştere se înscrie doar în cadrul unei cooperări politice între statele membre ale UE. Chiar dacă ponderea sa politică este importantă şi marchează dorinţa Comunităţiilor Europene de a promova democraţia, această declaraţie nu este dotată de o forţă de constrângere pentru statele membre21. În consecinţă, Germania va recunoaşte unilateral, din 23 decembrie 1991, independenţa Sloveniei şi Croaţiei fără a mai aştepta Avizul Comisiei de arbitraj iar astfel Uniunea este forţată să accepte acest lucru pe 15 ianuarie 1992. Recunoaşterea Bosniei-Hertzegovina a fost realizată ulterior pe 7 aprilie 1992 iar Macedonia, sub numele de Fosta Republică Iugoslavă Macedonia, va fi în final recunoscută pe 3 mai 1992.

Această abordare se va regăsi şi în politica de ajutor şi de dezvoltare a relaţiilor privigeliate a U.E, Uniunea Europeană (Comisia şi statele membre) este cel mai important finanţator de pe scena internaţională furnizând 55% din ajutorul mondial pentru dezvoltare. EuropeAid este serviciul Comunităţii responsabil de punerea în aplicare a ajutorului şi are un rol determinant în traducerea într-o manieră concretă a obiectivelor Uniunii în acest domeniu. Acest ajutor cuprinde atât acţiuni punctuale, precum asistenţa acordată ţărilor atinse de Tsunami, cât şi acorduri sau parteneriate pentru dezvoltare pe termen lung.

Condiţionalitatea democratică reprezintă, din anii ’80, un element nou în numeroasele acorduri externe de cooperare, de parteneriat şi de asociere a Uniunii Europene⁶. Într-o rezoluţie din 28 noiembrie 1991 asupra drepturilor omului, democraţiei şi dezvoltării⁷ Consiliul a fixat marile axe care trebuie să permită Comunităţii şi statelor membre să adopte o acţiune coerentă în materie de dezvoltare şi de relaţie cu statele terţe, definiind orientările, procedurile şi liniile de acţiune concrete.

Stabilind o legătură strânsă între democraţie, respectul pentru drepturile omului şi dezvoltarea durabilă, Consiliul a manifestat în primul rând intenţia sa de a aduce o susţinere activă ţărilor care depun eforturi pentru a instaura democraţia şi a organiza alegeri. În paralel, a manifestat dorinţa, nu doar de a insera în viitoarele acorduri de cooperare încheiate de Comunităţi o clauză legată de drepturile omului şi democraţie, dar şi de a introduce măsuri ce merg până la suspendarea cooperării cu un stat beneficiar al asistenţei în cazul violării grave şi persistente a drepturilor omului sau în cazul întreruperii serioase a procesului democratic.

Această abordare, care are ca obiectiv să facă din democraţie una dintre condiţiile cooperării a fost confirmată un an mai târziu de Tratatul de la Maastricht. În cadrul titlului XVII destinat cooperării pentru dezvoltare, articolul 130 U, care oferă o orientare generală asupra politicii Uniunii în acest domeniu, se prevede într-un al doilea paragraf că „politica Comunităţii în acest domeniu contribuie la obiectivul general de dezvoltare şi de consolidare a democraţiei şi a statului de drept, precum şi la obiectivul de respectare a drepturilor omului şi libertăţilor fundamentale”. Această abordare a fost inclusă în acordurile deja existente, precum cel cu ţările ACP (Africa, Caraibe, Pacific), precum şi în noile iniţiative de cooperare şi asociere din zona euro-mediteraneeană.

3. Sancţiunile europene pentru încălcarea valorilor fundamentale ale Uniunii

Uniunea, dincolo de suspendarea parţială sau totală a acordurilor de cooperare, a dezvoltat o acţiune proprie ce comportă adoptarea de condamnări şi restricţii împotriva unui Stat ce se consideră că a încălcat principiile democratice, drepturile omului sau o serie de reguli fundamentale din dreptul internaţional.

Aceste acţiuni s-au dezvoltat la începutul anilor ‚80 sub forma unor restricţii comerciale împotriva Moscovei după lovitura de stat a Generalului Jaruzelski din Polonia. Alte acţiuni au urmat acesteia precum împotriva Africii de Sud din cauza apartheidulului sau a Argentinei din cauza conflictului din insulele Falkland.

De la adoptarea Tratatului de la Maastricht aceste sancţiuni se bazează pe articolul 301. Aceste măsuri pot fi decise unilateral de către Uniune sau se integrează în cadrul multilateral a unui regim de sancţiuni decretat de Consiliul de securitate al Naţiunilor Unite, cum a fost cazul Irakului după invadarea Kuweitului în 1991, sau în cazul Republicii federale Iugoslavia prin aplicarea rezoluţiei 757 (1992) a Consiliului de securitate.

Dacă aceste sancţiuni, fie ele unilaterale sau multilaterale, folosesc ca obiective comune, în practică ele trebuie distinse deoarece rezultă din regimuri şi problematici juridice diferite. Deoarece subiectul este cu precădere U. E, ne vom concentra mai ales pe sancţiunile unilitarale din perspectiva dreptului internaţional şi a practicilor în domeniu.

Mai exact, UE este supusă ca şi subiect al dreptului internaţional la toate regulile internaţionale comune din domeniu. Sistemul internaţional nu comportă un sistem de sancţiuni asupra drepturilor naţionale. Prin urmare nu există un sistem general de jurisdicţie internaţională obligatorie şi nici un mecanism de represiune automatic faţă de statele care nu respectă drepturile omului sau principiile democratice. În practică, se poate apela la măsuri legitime de represalii precum chemarea diplomaţilor sau suspendarea negocierilor sau în unele cazuri la măsuri tolerate dar ilegitime precum blocarea cooperării economice sau a exporturilor/importurilor. Acestea din urmă necesită specificarea exactă a raţiunilor ce au condus la aceste contra-măsuri şi prezentarea obiectivelor ce trebuie atinse de statul afectat pentru a reveni la situaţia iniţială.

Dincolo de aceste reguli cutumiere, există în acest domeniu şi reguli mai generale legate de libertatea de comerţ care pot să se opună acestor măsuri sau să le restrângă. Uniunea Europeană şi statele membre fac parte din Organizaţia Mondială a Comerţului care promovează libertatea comerţului şi interzice orice măsură destinată să pună bariere liberei circulaţii a bunurilor şi a serviciilor. Înţelegem astfel că o măsură restrictivă în domeniul comercial este considerată o încălcare a acordurilor OMC.

Remarcăm de asemenea că OMC nu acceptă restricţii la schimburile internaţionale decât pentru câteva motive exprimate în articolele XX şi XXI din care rezultă că protecţia drepturilor omului şi securitatea internaţională nu sunt domenii ce necesită restricţii asupra comerţului internaţional decât în ceea ce priveşte comerţul cu arme.

Măsurile restrictive ale UE au o lungă istorie. La început, sancţiunile erau rezultatul unor consultări între statele membre prevăzute la articolul 297 ce puteau să îşi găsească rezultatul în politiciile comune ale UE.⁸ S-a demonstrat însă că acest mecanism era limitat de respectul de către statele membre a sancţiunilor. Spre exemplu în cazul Argentinei, Irlanda şi Italia nu au aplicat nicio sancţiune, iar în cazul Africii de Sud, Marea Britanie a fost prima care le-a ridicat.

Tratatul de la Maastricht a clarificat această situaţie distingând două etape care sunt specificate la articolul 301. Consiliul, în cadrul PESC, decide într-o primă etapă asupra unei poziţii comune, iar în a doua etapă punerea sa în practică se face în funcţie de competenţele diferenţiate ale Comunităţii sau statelor membre. La aceste prevederi se adaugă un document din 2003 al Consiliului asupra liniilor directoare în domeniul sancţiunilor, iar în iunie 2004, alt document precizează principiile de bază în ceea ce constă recursul la măsuri restrictive, momentul şi modul lor de utilizare.

Este interesant totuşi de remarcat că U. E. nu face diferenţa în plan juridic între măsurile de represalii şi cele restrictive şi că de multe ori motivaţia acestora nu este clar evidenţiată dat fiind numeroasele cazuri în care aceasta nu are niciun fel de reacţie sau au reacţii destul de limitate.

De exemplu, Uniunea a adoptat în 1993 împotriva Nigeriei, ca urmare a anulării alegerilor libere şi instaurarea unei dictaturi militare un anumit număr de măsuri restrictive completate în noiembrie 1995 printr-un embargo asupra armelor, o suspendare a vizitelor guvernamentale de nivel înalt şi o restricţie a vizelor acordate militarilor şi a familiilor acestora. Acelaşi tip de măsuri a fost adoptat şi împotriva Birmaniei după nerespectarea alegerilor din mai 1990 şi încălcarea drepturilor omului.

În aceeaşi manieră, într-o poziţie comună din 18 februarie 2002, Consiliul a exprimat profunda sa preocupare faţă de încălcarea gravă a drepturilor omului perpetrată în Zimbabwe şi a instaurat o serie de restricţii reînnoite în fiecare an. Măsurile restrictive ale U.E au atins din 1993 până astăzi ţări precum Belarus, Birmania, Congo, Coasta de Fildeş, Croaţia, Haiti, Iran, Irak, Coreea de Nord, Liban, Liberia, Libia, Macedonia, Moldova, Sierra Leone, Somalia, Serbia, Siria, Uzbekistan, Zimbabwe, sau chiar grupuri teroriste precum Al Qaida.

Din toate aceste măsuri putem distinge trei tipuri de acţiuni : embargoul asupra armelor, sancţiunile economice sau financiare şi restricţii cu privire la pătrunderea pe teritoriul UE.

Cu toate acestea nu putem observa măsuri de mare amploare care vizează să asfixieze economic ţara şi putem crede că acest lucru este rezultatul cadrului juridic internaţional care restricţionează UE în acest domeniu. Putem de asemenea considera că acestea sunt de asemenea rezultatul unei politici voluntare de adoptare a unor sancţiuni considerate ca fiind inteligente.

În aceeaşi ordine de idei, UE poate decide să ridice parţial sau total sancţiunile adoptate împotriva unui stat ca urmare a progreselor realizate cum este cazul Libiei sau Cubei. Cu siguranţă putem chestiona eficacitatea acestor sancţiuni şi să ne întrebăm dacă Cuba a decis eliberarea unor serie de prizonieri politici din cauza sancţiunilor adoptate de Uniune sau a altor raţiuni⁹.

Cu toate acestea obiectivul nostru a fost aici să oferim o scurtă imagine asupra importanţei pe care Uniunea o acordă democraţiei şi protecţiei drepturilor omului, importanţă care se manifestă nu doar în interiorul frontierelor, dar şi în acţiune externă. În acest cadru, putem remarca că măsurile pe care Uniune le-a adoptat în favoarea democratizării, menţinerii democraţiei şi respectul pentru drepturile omului par a avea ca obiectiv să exporte valorile proprii ale Uniunii Europene, valori certe susceptibile la nuanţe şi modificări în funcţie de cadrul geopolitic de aplicare, dar cu toate acestea rămân valori comune europene. Trebuie totuşi să constăm faptul că UE doreşte să îşi exporte valorile, chiar dacă în mod paradoxal nu dispune de competenţe nici interne nici externe în acest domeniu şi nu a reuşit să adopte un texte ce precizează conţinutul drepturilor omului pe care doreşte să le promoveze în exterior decât foarte recent.

VICTOR NEGRESCU – Doctorand Şcoala Naţională de Studii Politice şi Administrative. Beneficiary of the project “Doctoral scholarships supporting research: Competitiveness, quality, and cooperation in the European Higher Education Area”, co-funded by the European Union through the European Social Fund, Sectorial Operational Programme Human Resources Development 2007-2013.

 sus