U.E. şi Tratatul de la Lisabona

Parlamentul European şi Tratatul de la Lisabona.
UE către un regim parlamentarizat?
 

CORINA TURŞIE

Abstract:
The European Parliament is the EU’s institution with the most fascinating institutional development. This study has three goals: to analyze the existence of a tendency towards parliamentarization, to see how the Treaty of Lisbon is placed in relation to this tendency and to conclude whether parliamentarization is significant for the EU’s logic of the evolution.

Keywords: European Parliament, Treaty of Lisbon, parlamentarisation, democratisation, power, inter-institutional relations

Introducere

Proiect politic şi economic remarcabil al continentului european, Uniunea Europeană a evoluat dintr-un club a şase state, la cincisprezece în anii ‘90, s-a extins cu 10 în 2004 reunind în prezent douăzeci şi şapte de state. Deşi UE a debutat ca o Comunitate a cărbunelui şi oţelului, a evoluat într-o Uniune economică şi politică. Integrarea europeană a produs de asemenea un set de instituţii la nivelul UE cu autoritate asupra multor domenii de politici.

Comunitatea economică a cărbunelui şi oţelului, Tratatul de la Roma, Actul Unic European, Tratatul de la Masstricht, Amsterdam, Nisa sau Lisabona relevă viziuni politice care au remodelat şi remodelează constant arhitectura instituţională a UE.

Esenţa Uniunii Europene este dificil de catalogat şi a făcut obiectul multor studii teoretice. Numeroşi autori au încercat să definească UE. Jacques Delors¹ numea Uniunea „un obiect politic neidentificat”². UE posedă o structură instituţională şi o personalitate juridică³, precum şi un sistem legislativ, ar putea fi asemănată cu un stat, fără a fi însă în mod real unul. UE este „mai puţin decât o federaţie, mai mult decât un regim”⁴, „nu este nici un stat, nici o organizaţie internaţională”⁵, „nu este nici un superstat”⁶, poate fi „un sistem politic”⁷, sau un „nou tip de sistem politic”⁸, o ”formă de guvernanţă multinivel”⁹.    

Dacă în anii ’50 şase state europene au pus bazele primei Comunităţi europene, susţinute de patru¹⁰ instituţii de bază, având ca scop cooperarea între state pentru evitarea unei noi conflagraţii mondiale, în prezent, Uniunea celor douăzeci şi şapte de state şi posedă o mixtură de şapte¹¹ instituţii supranaţionale şi interguvernamentale. Am ales ca focus al cercetării de faţă Parlamentul European, tocmai pentru că este instituţia Uniunii Europene care a avut parte de cea mai spectaculoasă evoluţie, de la debutul construcţiei europene. Mai mult, evoluţia Parlamentului European a atras după sine consideraţii cu privire la natura însăşi a construcţiei europene. Olivier Costa şi Florent Saint Martin afirmau că „asistăm, începând cu 1957, la un proces de parlamentarizare a regimului Comunităţii europene care se traduce prin trei evoluţii: afirmarea caracterului democratic al Uniunii, creşterea puterii Parlamentului European, precum şi evoluţia raporturilor interinstituţionale.”¹²

Există o tendinţă de parlamentarizare a UE?

Cercetarea de faţă are ca scop, pe de o parte verificarea existenţei acestei tendinţe de parlamentarizare a Uniunii Europene în ultimii 50 de ani şi a măsurii în care Tratatul de la Lisabona continuă sau nu, această tendinţă, iar pe de altă parte, verificarea semnificaţiei parlamentarizării, în ansamblul funcţionării UE.

a) Caracterul democratic al Uniunii Europene

Pentru a discuta evoluţia caracterului democratic al Uniunii Europene, voi pleca de la a enumera câteva dintre condiţiile procedurale de bază ale democraţiei: existenţa unui cadru constituţional şi a unui stat de drept, separarea puterilor, drepturile omului, alegeri libere. Cadrul constituţional al Uniunii Europene este dat de Tratatele care, de-a lungul timpului, au reprezentat izvoarele primare ale dreptului comunitar. Acestea se împart în două categorii mari: tratate institutive şi tratate modificatoare ale tratatelor institutive, lor putându-li-se adăuga şi o a treia categorie, cea a Tratatelor de aderare a statelor europene la UE. Tratatele institutive sunt cele trei tratate originare ale comunităţilor europene din anii ’50, la care s-a adăugat peste mai bine de 40 de ani, Tratatul privind Uniunea Europeană, semnat la Maastricht¹³. Tratatul de la Maastricht este în acelaşi timp un tratat modificator, întrucât modifică Tratatul de la Roma privind instituirea Comunităţii Economice Europene(CEE), în Tratatul privind instituirea Comunităţii Europene (TCE). Tratatele de la Amsterdam, Nisa sau Lisabona sunt tratate modificatoare. Tratatul de la Lisabona, căci acesta reprezintă subiectul prezentei lucrări, este unul modificator întrucât operează schimbări în Tratatul privind UE (TUE) dar şi în Tratatul privind Comunitatea Europeană, care devine Tratatul privind funcţionarea UE (TFUE), astfel că sintagma Comunitate Europeană este înlocuită total cu cea de Uniune Europeană. Cadrul constituţional al UE este unul puternic şi rigid, întrucât modalitatea de amendare sau modificare a unui Tratat este complicată, marcată de logica interguvernamentală, necesitând în mod obligatoriu convocarea unei Conferinţe Interguvernamentale. Parlamentul, în schimb, este minor în acest proces. Scopul pentru care Tratatele comunitare s-au modificat a fost adaptarea constantă a arhitecturii instituţionale a UE la necesităţile în schimbare ale comunităţii europene.

Unii autori au asemănat această arhitectură instituţională cu cea a unui stat, bazat pe principiul separării puterilor. Teoreticienii UE ca sistem politic au încercat să arate că deşi UE este cu siguranţă „mai puţin decât un stat weberian, lipsindu-i monopolul asupra violenţei legitime(..) poate fi totuşi teoretizată ca un sistem politic, deţinând o reţea de instituţii legislative, executive, judecătoreşti care adoptă politici publice obligatorii şi care inflenţează alocarea autoritară a valorilor în societatea europeană”¹⁴. Fără a contrazice afirmaţia anterioară, trebuie adăugat faptul că deşi există în mod cert o specializare funcţională a instituţiilor UE, separarea acestora nu este netă, existând domenii de suprapunere a puterilor. Spre exemplu, Consiliul Uniunii Europene reprezintă, în acelaşi timp, atât puterea executivă, cât şi cea legislativă, partajând acelaşi tip de atribuţii cu Comisia, respectiv Parlamentul European.

Preocuparea pentru respectarea drepturilor omului a fost o constantă a UE. Mai problematică a fost chestiunea identificării existenţei unui popor european, mai exact, a cetăţenilor pentru a căror drepturi UE să militeze. Tratatul de la Maastricht a introdus, în premieră, noţiunea de „cetăţenie europeană” cu drepturile asociate acesteia, iar Tratatul de la Lisabona completeză, susţinând că „cetăţenia Uniunii nu înlocuieşte cetăţenia naţională, ci se adaugă acesteia.”¹⁵ De asemenea, Tratatul de la Lisabona include în finalul său Carta drepturilor fundamentale a UE. În plus, Protocolul 8 al aceluiaşi Tratat prevede aderarea UE la Convenţia Europeană a Drepurilor Omului.

În ceea ce priveşte alegerile libere, singura instituţie comunitară aleasă direct de populaţie este Parlamentul European, iar acest lucru datează din 1979, la mai bine de 20 de ani de la debutul construcţiei europene. Alegerea directă a membrilor Parlamentului European reprezintă un mare pas înainte în direcţia diferenţierii acestei instituţii de legislativele clasice ale organizaţiilor internaţionale. Cu toate aceste, alegerile europene au suscitat întotdeauna puţin interes, rata de participare la acestea fiind în scădere constantă din 1979. Dacă rata medie de participare în 1979 era de 62%¹⁶, la alegerile din 2009 aceasta a ajuns la 42,94%. Chiar şi în România, ca proaspăt membru UE, s-a remarcat un trend descendent, pe fondul unei dezinteres major pentru alegerile europene: 27,4% dintre alegători au venit la vot în 2009, faţă de 29,47% în 2007, când au fost aleşi primii deputaţi europeni români.¹⁷.

Cu referire la caracterul democratic al UE, Tratatul de la Lisabona punctează o serie de premiere. Astfel, acesta defineşte în mod explicit UE ca democraţie reprezentativă, dar introduce şi referiri la democraţia participativă. Astfel, Tratatul precizează, pe de o parte, faptul că „Cetăţenii sunt reprezentaţi direct, la nivelul Uniunii, în Parlamentul European”¹⁸ iar pe de altă parte, stipulează faptul că „orice cetăţean are dreptul de a participa la viaţa democratică a Uniunii”¹⁹, introducând în continuare o menţiune legată de iniţiativa legislativă cetăţenească : „La iniţiativa a cel puţin un milion de cetăţeni ai Uniunii, resortisanţi ai unui număr semnificativ de state membre, Comisia Europeană poate fi invitată să prezinte, în limitele atribuţiilor sale, o propunere corespunzătoare în materii în care aceşti cetăţeni consideră că este necesar un act juridic al Uniunii, în vederea aplicării tratatelor.”²⁰

În ciuda afirmării caracterului democratic al UE, sintagma „deficit democratic” a fost intens uzitată de teoreticienii studiilor europene, întrebându-se când va deveni UE un adevărat regim democratic. Creşterea constantă a puterilor Parlamentului este strâns legată de „necesitatea de a combate deficitul democratic, perceput, în principal ca un deficit parlamentar”²¹. Lipsa de implicare şi interes a cetăţenilor europeni pentru chestiunile comunitare a reprezentat motivul major al încercării de transparentizare a UE, de impulsionare a participării cetăţeneşti şi de valorizare a instituţiilor comunitare supranaţionale. Voi analiza în continuare evoluţia Parlamentului European în sistemul instituţional european.

b) Creşterea puterii Parlamentului European

La începutul anilor ‘50, la crearea Comunităţii europene a cărbunelui şi oţelului, termenul de Parlament European nu exista. Exista, în schimb, un proto-parlament, initulat Adunare comună, drept una dintre cele patru instituţii ale CECO. Odată cu crearea CEE şi Euroatom, începînd cu 1958, sarcinile fostei Adunări comune au fost luate de Adunarea Parlamentară europeană, funcţionând ca o instituţie parlamentară pentru cele două noi comunităţi create. De abia în 1962 instituţia lua, din propria iniţiativă, titlul mai impozant utilizat în prezent, de Parlament European. Această denumire nu a fost acceptată de statele membre decât în cursul Consiliului European de la Stuttgart, din iunie 1983 şi nu va fi integrată într-un tratat decât odată cu Actul Unic European din 1987. Parlamentul European urma să cunoască un destin instituţional excepţional, concretizat printr-o cucerire lentă dar, continuă, de puteri, care să îl apropie de un organism parlamentar al democraţiilor moderne. Voi vorbi în continuare despre evoluţia puterilor deliberative, legislative, bugetare şi de control ale Parlamentului European.

Părinţii fondatori ai UE nu au acordat importanţă Adunării comune, convinşi fiind că aceasta nu putea reprezenta mai mult decât o „cutie de rezonanţă a naţionalismelor”²². Aceasta era constituită din delegaţi ai parlamentelor naţionale ale ţărilor membre, care partajau, la vremea respectivă, un dublu mandat de parlamentar, în parlamentul naţional propriu şi în Adunarea de la nivel european. Reproducând art. 20 din Tratatul de la Paris de instituire a CECO, Tratatul de la Roma, preciza la art. 137 că moştenitoarea Adunării comune, Adunarea parlamentară europeană „compusă din reprezentanţi ai popoarelor statelor reuniţi în Comunitate, exercită puteri de deliberare şi control”. Unde dreptul de control se referea la cenzurarea Comisiei şi posibilitatea de a-i solicita demisia²³, dar şi la controlul bugetului comunitar²⁴. Puterea de deliberare este una dintre primele puteri de care Parlamentul a dispus, în absenţa unor puteri legislative reale, şi de care dispune şi în prezent. La origine, se referea la posibilitatea Adunării comune de a adopta prin vot majoritar rezoluţii asupra activităţilor comunitare, care deşi nu aveau forţă juridică, au reprezentat o posibilitate de evidenţiere a Parlamentului în cadrul triunghiului instituţional Parlament-Consiliu-Comisie, drept un forum de reflexie asupra unor subiecte diverse.

Dacă lipsa relativă de putere a PE era tolerabilă pentru membrii numiţi, care erau, în primul rând, parlamentari naţionali, acest lucru nu a mai fost posibil în cazul deputaţilor aleşi direct începând cu 1979. De atunci datează mobilizarea europarlamentarilor în favoarea unei extensii a competenţelor proprii.²⁵

Evoluţia cea mai spectaculoasă a Parlamentului se referă la atribuţiile sale legislative, PE parcurcând traseul de la statutul de actor marginal al procesului legislativ european, la cel de actor principal, actor co-egal cu Consiliul UE. În prezent procesul decizional al UE este guvernat de proceduri diferite, având drept constantă implicarea crescândă a PE în procesul de decizie. În acelaşi timp, procedurile mai puţin favorabile PE continuă să fie aplicate în anumite domenii de competenţă a UE, datorită reticenţelor unor state membre în faţa dobândirii de către PE a prea multă influenţă.

Tratatul de la Roma stabilea în 1957 ca principala procedură decizională consultarea, drept procedură într-o singură lectură prin care PE putea doar să îşi exprime punctul de vedere asupra unui text legislativ iniţiat de Comisie, fără a putea face amendamente şi fără a avea dreptul de veto. Consiliul UE fiind actorul decizional principal, lectura un text legislativ după primirea opiniei PE, având, evident, ultimul cuvânt. În prezent, consulatarea se utilizează rar, în domenii precum fiscalitatea sau JAI, care necesită unanimitatea în Consiliu, precum şi în cazul chestiunilor instituţionale (revizuirea statutului Curţii de Justiţie, constituirea unei Conferinţe Interguvernamentale pentru revizuirea tratatelor) dar şi în două domenii care solicită majoritatea calificată în Consiliu, Politica agricolă comună (PAC) şi Concurenţa.²⁶

Actul Unic European, din 1986, vine să corecteze una dintre deficienţele sistemului decizional european, prin procedura cooperării, care acordă PE o a doua lectură a unui text legislativ, refuzându-i însă în continuare dretul de veto: respingerea de către PE a unui text legislativ în a doua lectură, putea fi depăşită de Consiliul UE prin vot unanim, în conformitate cu logica art. 250 a Tratatului CE. În prezent, cooperarea are o arie de aplicare de asemenea limitată, la câteva chestiuni privind Uniunea Economică şi Monetară²⁷.

Tot odată cu Actul Unic European s-a introdus o nouă procedură legislativă, cea a avizării, care constă într-o singură lectură, PE beneficiind de drept de veto, putând accepta sau respinge o propunere, fără însă a o putea amenda. Procedura este utilizată în prezent în cazul aprobării adeziunii la UE a unui nou stat membru²⁸ sau a ratificării acordurilor internaţionale; începând cu Tratatul de la Maastricht, avizarea este utilizată în cazul aprobării unor proceduri electorale uniforme pentru alegerile europene²⁹, sau a regulamentelor cu privire la fondurile structurale şi de coeziune, iar începând cu Tratatul de la Amsterdam, în cazul deciziilor cu privire la sancţiunile pentru violarea gravă şi persistentă a drepturilor fundamentale de către un stat.³⁰

Tratatul de la Maastricht din 1992 dă PE puteri legislative considerabil crescute, prin introducerea procedurii codeciziei, o procedură în trei lecturi, care conferă PE dreptul de veto asupra unui text legislativ, aşezându-l pe picior de egalitate cu Consiliul în procesul legislativ. Mai mult, deşi procedura codeciziei a fost introdusă iniţial, în 1992, pentru 15 domenii de politici, care puteau fi legiferate astfel, aceste domenii au fost extinse treptat, la 32 prin Tratatul de la Amsterdam din 1997, la 37 de domenii prin Tratatul de la Nisa, respectiv la 90 de domenii în Tratatul Constituţional³¹. Tratatul Constituţional preciza, iar acest lucru s-a păstrat şi în Tratatul de la Lisabona, că procedura codeciziei este ‘procedura ordinară’ de lucru la nivelul UE, crescând fără precedent importanţa PE în cadrul procesului decizional.

În ceea ce priveşte puterea bugetară a PE, aceasta datează din anii ‘70. Anterior anilor ’70, când finanţarea comunitară se baza pe modelul organizaţiilor internaţionale clasice, bazat pe contribuţiile membrilor, Consiliul reprezenta puterea bugetară unică, PE neavând decât un rol consultativ. Odată cu Tratatul din 1970 PE dobândeşte putere bugetară asupra cheltuielilor „neobligatorii”, iar Tratatul din 1975 dă PE dreptul de a respinge întregul buget. Distincţia artificială între cheltuielile „obligatorii” şi „neobligatorii” a fost introdusă, la origini, la solicitarea statelor îngrijorate de posibilitatea ca PE să reducă drastic anumite categorii de cheltuieli, în special cele agricole³². Cheltuielile obligatorii, asupra cărora Consiliul avea ultimul cuvânt, priveau, în principal cheltuielile agricole, pe când cele neobligatorii, pentru care PE avea ultimul cuvânt cumulau politica de coeziune economică şi socială, politicile interne (cercetare, cultură, mediu), acţiuni externe, cheltuieli administrative. Proporţia cheltuielilor neobligatorii a evoluat de la 8% din buget în 1970, la 68% din buget în 2009³³. În plus, Tratatul de la Lisabona aboleşte distincţia între cele două tipuri de cheltuieli³⁴, PE dobândind astfel competenţe bugetare asupra tuturor domeniilor de politici, fiind pe picior de egalitate cu Consiliul pentru stabilirea bugetului comunitar în ansamblul său.

Dacă, aşa cum am văzut, la origini PE era o instituţie esenţialmente cu rol de control al Comisiei şi cu un rol minor deliberativ, însă fără a dispune în mod real de resurse necesare unui control efectiv, situaţia s-a schimbat foarte mult. Graţie reformelor tratatelor, iniţiativelor deputaţilor sau acordurilor interinstituţionale, puterile de control ale PE au crescut, dobândind, de asemenea, puteri de nominalizare.

Cu referire la atribuţiile legate de nominalizările în funcţii şi instituţii comunitare, PE este implicat în nominalizarea Comisiei, membrilor Curţii de Conturi, Consiliului Director al Băncii Centrale europene şi Mediatorului European. Tratatele nu prevedeau iniţial implicarea PE în formarea Comisiei europene, deşi aceasta era responsabilă în faţa sa prin posibilitatea iniţierii unei moţiuni de cenzură. Începând cu anii ‘80, uzând de atribuţiile sale deliberative, PE a început să-şi exprime punctul de vedere, prin vot, pe marginea componenţei Comisiei-rezultat al alegerii Consiliului. Această practică a fost introdusă în mod formal în Tratatul de la Maastricht, moment începând cu care s-a stabilit şi echivalenţa temporală între mandatul Comisiei şi cel al PE. Procedura formării Comisiei este următoarea: Preşedintele Comisiei este propus de către Consiliu şi aprobat prin vot, de PE. Ulterior, Consiliul, cu aprobarea preşedintelui Comisiei, adoptă lista candidaţilor pentru funcţia de comisar, pe baza propunerilor statelor membre. Preşedintele, conform Tratatului de la Nisa, distribuie portofoliile comisarilor, iar aceştia sunt audiaţi, individual, în comisiile de specialitate ale PE, iar odată acordul PE obţinut, Consiliul numeşte în mod oficial, prin majoritate calificată, noua Comisie. Nici până în prezent audierea comisarilor de către comisiile de specialitate ale Parlamentului European nu este menţionată în niciun tratat comunitar³⁵, ci este o prevedere a Regulamentului interior al PE, pe care celelalte instituţii vizate, au acceptat voluntar să îl respecte. Tratatul de la Lisabona introduce un nou progres în direcţia creşterii influenţei PE în procedura nominalizării Comisiei. Astfel, Consiliul trebuie să propună PE spre aprobare un candidat pentru funcţia de preşedinte al Comisiei, „ţinând cont de rezultatul alegerilor pentru Parlamentul European”³⁶, iar acest candidat va fi ales de PE cu majoritatea calificată a membrilor săi. Scopul acestui nou sistem este de „a conferi preşedintelui Comisiei o mai mare legitimitate democratică şi de a focaliza campania pentru alegerile europene pe subiecte de interes european”³⁷.

Puterea de control a PE poate fi considerată similară cu cea a parlamentelor naţionale. Aceasta se exercită asupra Consiliului şi Comisiei, ca instituţii care deţin puterea executivă, însă preponderent asupra Comisiei. Art. 197 al Tratatului CE prevede că PE poate adresa întrebări scrise sau orale Comisiei. De asemenea, deşi tratatele nu prevăd posibilitatea de a adresa întrebări Consiliului, acesta şi-a asumat răspunderea, începând cu 1962, de a răspunde întrebărilor care îi sunt adresate. Începând cu 1973, odată cu sosirea în PE a parlamentarilor britanici şi inspirată direct de „ora de întrebări” utilizată în Camera Comunelor, s-au introdus în fiecare sesiune plenară două intervale de câte o oră şi jumătate dedicate adresării întrebărilor Comisiei, respectiv Consiliului. Tot ca parte a atribuţiilor de control, PE poate crea comisii temporare pe anumite subiecte sau comisii de anchetă. Însă cele mai puternice arme de control pe care PE le are la dispoziţie sunt reprezentate de cele care nu au ca scop informarea, precum cele menţionate anterior, ci, sancţionarea, fiind vorba despre moţiunea de cenzură şi descărcarea de gestiune bugetară. Moţiunea de cenzură vizează Comisia în ansamblul său şi atrage după sine o demisie colectivă, nefiind posibil apelul la responsabilitatea individuală a unui comisar. De asemenea, art. 319 al TFUE (fostul art. 276 al TCE) prevede că PE trebuie să ofere Comisiei descărcarea de gestiune pentru execuţia bugetară pe baza raportului Curţii de conturi.

Aceste evoluţii ale puterilor PE au schimbat profund natura relaţiilor între instituţii şi logica globală a sitemului politic al UE, după cum voi arăta în secţiunea următoare.

c) Evoluţia raporturilor interinstituţionale

Am văzut deja că, de la debutul construcţiei europene, raporturile interinstituţionale au evoluat în câteva direcţii. În primul rând, în direcţia afirmării unei relaţii de tipul executiv-legislativ între Comisie şi Parlament: Comisia este responsabilă în faţa PE, apoi, în timp ce Comisia îndeplineşte atribuţii de natură guvernamentală (execuţia politicilor şi bugetului, iniţiativa legislativă), PE îndeplineşte atribuţii de natură parlamentară (deliberare, legiferare, nominalizare, control), Comisia are o organizare administrativ-birocratică similară unui guvern, Parlamentul are o structură internă axată pe comisii de specialitate şi grupuri ideologice similară parlamentelor naţionale. Practica instituţională şi revizuirile tratatelor permit acesată paralelă.

În al doilea rând, se poate constata afirmarea timidă a unei logici partizane în funcţionarea UE. Astfel, Comisia este prin definiţie neutră, ca reprezentantă a Uniunii în sine şi a intereselor sale, însă logica partizană începe să-şi facă loc, cel puţin în alcătuirea acesteia. Evoluţia triunghiului instituţional are drept constantă strângerea relaţiilor între Parlament şi Comisie. Parlamentul s-a insinuat progresiv în procedura de investitură şi control al Comisiei, ajungându-se ca, în Tratatul de la Lisabona, să se instituţionalizeze legătura directă între rezultatul alegerilor pentru PE şi alegerea preşedintelui Comisiei. Este vorba despre o evoluţie simbolistică notabilă, întrucât acreditează ideea că, aşa cum în sistemele naţionale, majoritatea parlamentară rezultată din alegeri formează guvernul, rezultatul alegerilor europene are un impact direct asupra compoziţiei Comisiei şi că acest lucru i-ar aduce un plus de legitimitate democratică.

În al treilea rând, triunghiul instituţional a evoluat în direcţia strângerii legăturilor între acestea în favoarea creşterii puterii PE. Am văzut deja că PE a evoluat de la un organism consulativ marginal, la un partener legislativ al Consiliului în cadrul procedurii codeciziei, actor important al dialogului interinstituţional. Procedura codeciziei a determinat strângerea relaţiilor interinstituţionale prin interacţiuni repetate. Spre exemplu, în perioada 1999-2004, au fost operate 300 de dosare legislative sub procedura codeciziei, dintre care, într-un sfert din acest legislaţia s-a adoptat după prima lectură, în jumătate din cazuri, după cea de a doua lectură, iar într-un alt sfert, în urma concilierii.³⁸ În plus, dincolo de aspectele procedurale legate de modul în care se iau deciziile, există şi o evoluţie pe fond, legată de conţinutul deciziilor, cu referire directă asupra domeniilor de competenţă pentru politicile UE.

Nucleul dur al procesului decizional în UE, triunghiul instituţional Comisie-Consiliu-Parlament, operează în prezent cu mai multe proceduri decizionale, în funcţie de domeniul de politică vizat. Aceasta pentru că există politici cu referire la care statele şi-au apărat cu gelozie dreptul decizional suveran şi altele pe care au considerat oportun să le lase în grija instituţiilor supranaţionale.

Instituţionalizând structura pe trei piloni a UE, Tratatul de la Maastricht delimita, în acelaşi timp, între două tipuri de procese decizionale – metoda comunitară, corespunzând primului pilon al UE, cel comunitar şi metoda interguvernamentală- corespunzând pilonilor doi şi trei- Politica Externă şi de Securitate Comună (PESC) şi Justiţie şi Afaceri Interne (JAI). Deşi Comisia, Consiliul şi Parlamentul reprezintă punctul nevralgic al luării oricărei decizii în UE, relaţiilor lor reciproce şi prerogativele acestora, diferă mult de la pilonul comunitar la cei interguvernamentali.

În prezent, procesul decizional tipic pentru metoda comunitară constă în monopolul dreptului la iniţiativă a Comisiei, recursul la votul cu majoritate calificată al Consiliului şi codecizia Parlamentului, căci, după cum am văzut, codecizia a devenit treptat procedura ordinară de lucru. Pilonii PESC şi JAI se supun unei logici interguvernamentale total opuse celei comunitare. Comisia nu dispune aici de monopolul iniţiativei. Tratatul privind UE preciza că iniţiativa este partajată între statele membre şi Comisie în cel de al-treilea pilon³⁹, respectiv este deţinută total de statele membre în cel de al doilea pilon. În acest caz Comisia este ‚pe deplin asociată’ dezbaterilor Consiliului⁴⁰ iar acesta îi poate cere să prezinte orice propunere conformă legată de PESC pentru a asigura implementarea unei acţiuni comune. În aceşti doi piloni, Tratatul de la Maastricht stabilea ca regulă unanimitatea. Conform acestei metode, Parlamentul este consultat şi informat dar, nu dispune de nicio prerogativă în procesul de decizie. În 2007 s-a introdus pentru prima dată majoritatea calificată şi codecizia în cadrul celui de-al treilea pilon. Iar Tratatul de la Lisabona aboleşte în mod oficial structura pe piloni a UE, prin desfiinţarea pilonului Justiţiei şi Afacerilor Interne. Acesta suferă un proces de comunitarizare⁴¹, oferind astfel PE domenii noi şi deosebit de importante, asupra cărora să aibă posibilitatea de decizie⁴².

Creşterea caracterului democratic al UE, creşterea puterilor PE şi modificarea raportului de forţe interinstituţionale în favoarea PE sunt manifestări ale unei tendinţe de parlamentarizare a UE. În plus, Tratatul de la Lisabona pare a confirma această tendinţă prin prevederile legate de democraţia participativă şi aderarea UE la Convenţia Europeană a drepturilor omului, prin toate prevederile care cresc rolul PE în arhitectura instituţională a UE – codecizia ca procedură ordinară, eliminarea distincţiei între cheltuielile obligatorii şi neobligatorii, desemnarea Preşedintelui Comisiei în funcţie de rezultatul alegerilor europene şi „alegerea” sa de către Parlament, prin eliminarea structurii pe piloni a UE. Rămâne de analizat cât de semnificativă este tendinţa parlamentarizării în ansamblul funcţionării UE.

Este semnificatvă tendinţa spre parlamentarizare a UE?

Analizând tendinţa parlamentaristă a UE am punctat trei elemente: evoluţia caracterului democratic al UE, evoluţia puterii PE şi evoluţia relaţiilor interinstituţionale, cu accent pe triungiul decizional. Cu referire la caracterul democratic al UE ne putem întreba care este legitimitatea politică a UE, în condiţile în care PE, singura instituţie aleasă, deci care se bucură de legitimitate directă, nu suscită un interes foarte mare din partea electoratului european. Chiar şi aşa, este în postura de a controla instituţii europene legitimate de votul de încredere al parlamentelor naţionale. O altă întrebare ar fi care este modelul de democraţie promovat de UE? Tratatul de la Lisabona încearcă o evadare din dilema deficitul democratic prin introducerea, pe lângă democraţia reprezentativă, a principiului democraţiei participative. Rămâne de văzut câţi cetăţeni se vor mobiliza în sprijinul unei cauze comune şi vor face apel la dreptul de iniţiativă legislativă. Mai mult, unii autori au analizat fractura democratică a UE, care are, pe de o parte, un Parlament care dobândeşte tot mai multe puteri, dar care, pe de altă parte, pierde tot mai mulţi cetăţeni, neinteresaţi de chestiunile europene⁴³.

În ceea ce priveşte evoluţia puterii PE, este evidentă transformarea sa spectaculoasă dintr-o instituţie marginală, o adunare comună cu rol consulativ, într-un colegislator al Consiliului, cu putere decizională asupra tot mai mulor domenii de politici.

Sunt însă, noile puteri ale PE suficient de bine utilizate şi exploatate veritabil? Parlamentarii europeni, în ciuda staffurilor numeroase pe care şi le pot alcătui în cadrul biroului propriu sau în cadrul grupului politic, nu beneficiază de acelaşi nivel de expertiză precum Comisia sau Consiliul, atunci când trebuie să legifereze. Comisia dispune de capacităţi de expertiză - internă, prin funcţionarii proprii, sau externă, prin experţii naţionali- mult mai importante. La rândul lor, statele membre pot face apel la aparatele guvernamentale proprii. În cazul parlamentarilor, aceste lacune de expertiză pot fi soluţionate prin apelul la reprezentanţele permanente ale ţărilor proprii la UE, sau prin apelul la ministerele naţionale, la grupurile de interese sau la organizaţiile societăţii civile. Devenind dependenţi de astfel de surse de informare, capacitatea lor de negociere poate fi afectată.

Cât despre evoluţia relaţiilor inter-instituţionale, este adevărat că s-au stabilit relaţii tot mai strânse între Parlament şi Comisie, pe tiparul legislativ-executiv, însă, dincolo de victoriile din câmpul de bătălie virtual al revizuirii tratatelor, acest lucru nu a avut neapărat consecinţe palpabile în funcţionarea instituţională a UE. Astfel, spre exemplu, Parlamentul European a dobândit la Maastricht⁴⁴ posibilitatea ca, prin majoritate absolută, să ceară Comisiei să producă o propunere legislativă, spărgând astfel monopolul iniţiativei legislative a Comisiei şi dobândind o atribuţie similară iniţiativei legislative de care se bucură parlamentele naţionale. În practică, Parlamentul a utilizat extrem de rar acest drept câştigat. Mai mult, PE a uzat în mod moderat şi de dreptul de a depune moţiuni de cenzură, ca parte a atribuţiilor sale de control, depunând, din 1972 până în prezent, 12 moţiuni de cenzură, dintre acestea 5 fiind retrase înainte de a ajunge la vot. Nicio moţiune nu a obţinut însă majoritatea necesară şi a existat o singură situaţie în care Comisia şi-a încheiat mandatul înainte de termen, prin demisie. Este vorba despre Comisia Santer, ca urmare a concluziilor unui comitet de experţi alcătuit de PE în 1999 pentru verificarea gestionării bugetului comunitar. Refuzul acordării descărcării de gestiune reprezintă o dezavuare gravă a Comisiei, însă, în ciuda solicitărilor repetate ale PE, aceasta nu implică în mod automat demisia Comisiei. Până în prezent, PE a refuzat acordarea descărcării de gestiune în două rânduri: în 1982 şi în 1998, unde în cea de a doua situaţie Comisia Santer a demisionat voluntar. Chiar şi alegerea preşedintelui Comisiei în funcţie de rezultatul alegerilor europene, aşa cum menţionează Tratatul de la Lisabona, este puţin probabil să aducă, în termen mediu, modificări radicale asupra relaţiilor între cele două instituţii. Este mult mai probabilă rămânerea Comisiei drept un organ colegial, ai cărei membri să fie, în majoritatea cazurilor, de aceeaşi culoare politică cu guvernele naţionale proprii. Preşedintele Comisiei va rămâne „primus inter pares în sânul unui colegiu lipsit de coerenţă partizană”⁴⁵ fiindu-i, prin urmare, dificil să-şi impună opţiunile, în condiţiile în care deciziile Comisiei se iau de manieră colegială, în principiu, prin majoritate, dar tot mai des prin consens.

Nu există o reală politizare a jocului politic la nivel european, nu există o coerenţă a campaniilor electorale ale grupurilor politice în toate ţările în care au partide afiliate, după cum nu există nicio majoritate parlamentară care să genereze executivul comunitar. Aceasta este diferenţa fundamentală între Parlamentul European şi parlamentele naţionale: inexistenţa unui clivaj stabil între putere şi opoziţie, căci luarea deciziilor depinde de coaliţii construite şi reconstruite în permanenţă, în funcţie de diferite compromisuri. Se poate identifica totuşi oarecare constanţă în crearea unei coaliţii, întrucât grupurile mari au tins spre a ignora clivajele ideologice pentru a se coaliza la putere, pentru asigurarea certitudinii unei majorităţi în înfruntarea cu Consiliul, în cadrul procesului decizional. Un simbol al acestei coalizări este însăşi cutuma ca cele două mari grupuri politice din PE, popularii şi socialiştii-democraţi, să împartă, de comun acord, preşedenţia instituţiei, pentru câte jumătate de mandat.⁴⁶ Grupurilor politice mici le rămâne logica unei opoziţii ineficiente. Aceasta pentru că analiza comportamentului politic al europarlamentarilor scoate la lumină „două strategii concurente, care coexistă în sânul PE: în timp ce marile grupuri politice asigură, în general, Comisia de susţinerea lor, grupurile mici sunt tentate să-şi manifeste opoziţia faţă de dominaţia grupurilor mari asupra organelor PE şi să sublinieze persistenţa clivajelor ideologice, sau câteodată naţionale, pe care tonul consensualist al parlamentarilor influenţi nu reuşesc întotdeauna să-l disimuleze total.”⁴⁷

Parlamentul European a înregistrat o evoluţie care se încadrează într-un scenariu invers celui care are loc în parlamentele naţionale: în timp ce acestea din urmă au renunţat progresiv la funcţia lor legislativă pentru a se concentra pe controlul politic al guvernului, PE a manipulat mijloacele sale de control pentru a dezvolta puteri legislative.⁴⁸

Deşi aceasta poate ţine loc de explicaţie pentru existenţa atribuţiilor extinse ale PE dar neutilizarea pe deplin a acestora, rămâne problematică chestiunea legată de creşterea puterilor PE, dar scăderea cetăţenilor interesaţi de acest lucru. Unde evoluţia PE a fost mai bine explicată tocmai în termeni de răspuns al guvernelor naţionale la presiunile democratice pentru mai multă responsabilitate democratică în UE⁴⁹.

În ceea ce priveşte semnificaţia procesului de parlamentarizare a UE, logica parlamentarizării, cu plusurile şi minusurile sale, nu este singura care face ca astăzi UE să meargă mai departe, nu este singurul factor de progres al Uniunii. Se poate afirma că „apariţia PE ca jucător european puternic a alterat balanţa instituţională a UE”⁵⁰. Întrucât regulile instituţiilor UE sunt inter-legate, reforma într-una, implică schimbări ale tuturor. Spre exemplu, în cazul cooperării introduse în 1986, creşterea puterilor formale ale PE s-a produs pe seama Consiliului UE, căci amendamentele PE pot fi respinse de Consiliu doar prin unanimitate. Întrucât pune accent pe rolul Parlamentului European şi relaţia sa cu Comisia, logica parlamentarizării, în ansamblul său, se poate înscrie pe o linie supranaţionalistă. Însă logica supranaţionalistă nu este singura care animă sau a animat UE. Da, apariţia PE ca jucător european puternic a alterat balanţa instituţională comunitară, însă aceasta şi-a găsit un nou echilibru la un alt nivel, al unei UE nu doar cu un Parlament mai puternic, ci o Uniune-în sine, mai puternică. Aşa cum PE a evoluat de la un organ consultativ la un actor decizional de primă mărime, UE a evoluat de la competenţe reduse, Tratatul de la Roma din 1957 făcea referire la existenţa a doar patru politici comune – PAC, transporturile, concurenţa şi politica comercială comună, la competenţe extinse, Tratatul de la Lisabona diferenţiind între competenţele exclusive, partajate şi de sprijin ale UE⁵¹.

UE pare a-şi prezerva echilibrul pendulării între viziuni evolutive distincte, care au făcut, de-a lungul timpului, obiectul unor dezbateri teoretice clasice. Dacă în 1992, prin Tratatul de la Maastricht, pe de o parte PE, ca instituţie supranaţională, câştiga în puteri prin procedura codeciziei, pe de altă parte, interguvernamentalismul se afirma prin crearea celor doi piloni, PESC şi JAI. În 2009, prin Tratatul de la Lisabona, desfiinţarea sistemului pilonilor, transformarea codeciziei în procedura ordinară, alegerea preşedintelui Comisiei ţinând cont de rezultatele alegerilor europene, toate acestea sunt dovezi ale unei logici supranaţionaliste. Însă, desemnarea unui preşedinte al Consiliului European sau a unui Înalt Reprezentant pentru Afaceri Externe şi Politica de Securitate se înscriu în logica interguvernamentalistă, care pune accent pe rolul central al Consiliului şi al Consiliului European. Iar dincolo de aceste două tipuri tradiţionale de gândire concurentă a integrării europene, există şi alte logici care s-au impus, precum cele ale guvernanţei, care pun accent pe logica pluralistă a grupurilor de interese. Parlamentarismul este doar una dintre direcţiile de dezvoltare ale ale UE. Unde UE nu poate fi încadrată cu uşurinţă într-o logică evolutivă, tocmai de aceea mulţi cercetători ai studiilor europene s-au limitat la o considera o „construcţie sui generis”.

Concluzii

În ciuda alegerii sale directe şi a creşterii fără precent a prerogativelor proprii, PE nu reuşeşte încă să mobilizeze cetăţenii europeni şi se bucură de o notorietate limitată.

Deşi se poate constata, de la debutul construcţiei europene şi până în prezent, o tendinţă de parlamentarizare a UE, întărită în mod evident prin Tratatul de la Lisabona, aceasta nu reprezintă decât una dintre logicile evolutive ale UE drept construcţie sui generis.

În sprijinul înţelegerii mai adecvate a logicii parlamentarizării UE, ar fi util un viitor studiu în detaliu al atribuţiilor, modului de formare, structurii şi modului de funcţionare al PE. Doar atunci, am putea răspunde la întrebarea: Poate fi considerat într-adevăr Parlamentul European, asemenea parlamentelor naţionale contemporane, un Parlament „real”?

CORINA TURŞIE – Doctorandă SNSPA în Ştiinţe Politice, asistent universitar UVT. Beneficiară a proiectului „Burse doctorale în sprijinul cercetării: Competitivitate, calitate, cooperare în Spaţiul European al Învăţământului Superior”, proiect cofinanţat de Uniunea Europeană prin Fondul Social European, Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane 2007-2013; în stagiu de mobilitate doctorală la Université Libre de Bruxelles.

 sus