U.E. şi Tratatul de la Lisabona

Privire generală asupra modificărilor terminologice şi conceptuale aduse prin Tratatul de la Lisabona 

 

ADRIAN NEDELCU şi
OANA SURDESCU

Abstract:
In this article the two authors draw an analysis of the Treaty of Lisbon and its innovations. The Lisbon Treaty reformed the foundations of the European Union and marked the culmination of a process of Treaty reform that began soon after the Treaty of Nice. The new treaty will provide the Union with greater external coherence, making the EU more efficient, democratic and transparent; it reinforces the Union's capacity to act, particularly by increasing majority voting in the Council, and it gives Europe a stronger and clearer voice in the international context.

Keywords: Treaty of Lisbon, European Union, prominent changes, amendments, EU institutions

Tratatul de la Lisabona¹ reia metoda tradiţională de mo­dificare a tratatelor europene. El nu se substituie tratatelor în vigoare şi nu le înlocuieşte, ci le aduce completări şi îmbunătăţiri prin amendamentele din cuprinsul său. Astfel, aşa cum se desprinde chiar din titlul său, Tratatul de la Lisabona modifică cele două tratate fundamentale ale Uniunii: Tratatul asupra Uniunii Europene (TUE) şi Tratatul instituind Comunitatea Europenă (TCE) care devine dupa amendare Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene (TFUE)². Cele două tratate îşi păstrează aceeaşi valoare juridică. Cu titlu separat va fi menţinut Tratatul privind Comunitatea Energiei Atomice Europene (Euratom). Deşi noul Tratat pierde caracterul său constituţional, el protejează principalele reglementări ale Tratatului instituind o Constituţie pentru Europa, semnată în 2004 fără a fi vreodată ratificat³.

Îmbrăcând forma unui tratat de modificare, Tratatul de la Lisabona prezintă o structură specială, proprie tratatelor de acest tip (Tratatul de la Maastricht -1992, Tratatul de la Amsterdam- 1997, Tratatul de la Nisa- 2001 etc.). Cu toate că noul tratat de reformă aduce importante modificări de ordin conceptual şi terminologic, textul său este deosebit de tehnic, cuprinzând o succesiune de amendamente, fragmente, pasaje de modificări şi trimiteri la articole înlocuite sau abrogate⁴.

Astfel, încă de la publicarea sa în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, tratatul a făcut obiectul de studiu a multor analize juridice, politice, studii de caz sau articole de specialitate în ceea ce priveşte conţinutul său şi noutăţile aduse. Putem remarca introducerea unor termeni şi concepte noi, prezente în considerente, alineate sau articole noi, care reflectă voinţa statelor membre de a inova pentru a continua mai eficient construcţia europeană, prin noile instituţii, politici sau perspective ale Uniunii (de exemplu: cooperare structurată permanentă, combaterea schimbărilor climatice, drepturile persoanelor care aparţin minorităţilor). Se întâlnesc in textul tratatului termeni noi care desemnează noile instituţii sau funcţii create prin acest tratat: Parchetul European⁵, funcţia de preşedinte al Consiliului European, Serviciu european pentru acţiunea externă⁶, crearea postului de Înalt Reprezentant al Uniunii pentru Afaceri Externe şi Politica de Securitate etc.

De asemenea în textul tratatului de amendare s-a realizat înlocuirea unor noţiuni sau sintagme cu termeni noi, care reflectă transformarea instituţiilor şi înnoirea lor⁷: Curtea de justiţie a Comunităţilor Europene devine Curtea de justiţie a Uniunii Europene, Tribunalul de primă instanţă devine Tribunalul, camerele jurisdicţionale devin tribunale specializate etc.

În cele ce urmează ne vom referi la cele mai semnificative modificări introduse de Tratatul de la Lisabona.

I. Modificari conceptuale şi terminologice

Tratatul de la Lisabona clarifică distribuţia de competenţe între Uniunea Europeană şi statele membre, stabilind trei categorii de competenţe. Competenţele exclusivesunt acelea potrivit cărora numai Uniunea poate legifera, iar Statele membre nu o pot face decât dacă sunt mandatate expres în acest sens de către Uniune⁸; competenţele partajate între Uniune şi Statele membre - statele membre îşi exercită competenţa în măsura în care Uniunea nu şi-a exercitat-o pe a sa şi în cazul când Uniunea a decis să înceteze să si-o exercite⁹ şi competenţe speciale pentru a conduce acţiuni de sprijinire, coordonare sau de completare a acţiunii statelor membre, fără a înlocui pe această tema competenţa lor în aceste domenii¹⁰.

Exercitarea competenţei partajate se face cu respectarea atât a principiului subsidiarităţii şi cât şi al principiului proporţionalităţii.

Termenul de “valori” este folosit acum în defavoarea termenului de “principii”. Uniunea europeană este fondată pe valorile înscrise în TUE şi în Carta drepturilor fundamentale a Uniunii europene. Respectul demnităţii umane, libertatea, democraţia, egalitatea, statul de drept, precum şi respectarea drepturilor omului, inclusiv a drepturilor persoanelor care aparţin minorităţilor sunt valori comune statelor membre într-o societate caracterizată de pluralism, nediscriminare, toleranţă, justiţie, solidaritate şi egalitate între femei şi bărbaţi. Dat fiind faptul că Tratatul de la Lisabona conferă în mod expres Uniunii europene personalitate juridică acest lucru îi va permite să-şi consolideze rolul pe scena internaţională şi să promoveze valorile şi interesele sale. Mai mult, Uniunea europeană va avea, astfel, posibilitatea de a adera la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului şi va putea deveni membru al organizaţiilor internaţionale. Acest lucru nu va permite instituţiilor europene să nesocotească drepturile fundamentale de care beneficiază cetăţenii.

Trebuie adăugat că tratatul de reformă recunoaşte drepturile, libertăţile şi principiile enunţate în Carta drepturilor fundamentale¹¹ care are aceeaşi valoare juridică asemenea tratatelor. Carta reia într-un text unic drepturile civice, politice, economice şi sociale ale cetăţenilor europeni şi rezidenţilor Uniunii Europene care sunt definite ca valori comune ale Uniunii. Este consacrat pentru prima dată în mod expres principiul dezvoltat pe calea jurisprudenţială a Curţii de justiţie conform căruia drepturile fundamentale, astfel cum sunt acestea garantate prin Convenţia europeană pentru protecţia drepturilor omului şi libertăţilor fundamentale şi cum rezultă din tradiţiile constituţionale comune ale Statlor membre, constituie principii generale de drept ale Uniunii.

Prin introducerea de noi concepte, Tratatul de la Lisabona aduce modificări remarcabile în ceea ce priveşte obiectivele Uniunii. Dacă în TUE ordinea obiectivelor Uniunii europene era dată de întâietatea obiectivului economic şi social, noul tratat modifică această organizare. Atenţia se mută asupra elementului social: scopul Uniunii fiind să promoveze pacea, valorile şi bună-starea popoarelor sale. Perspectiva mai deschisă asupra obiectivelor Uniunii este evidenţiată prin nuanţarea şi precizia acestora în raport cu drepturile omului, iar în context global, în raport cu dreptul internaţional. Cât priveşte cel de-al doilea obiectiv, TUE vorbeşte despre definirea identităţii Uniunii pe scena internaţională prin politica externă şi de securitate şi prin politica comună de apărare. În schimb, Tratatul de la Lisabona stabileşte că locul Uniunii în relaţiile internaţionale este definit prin valori şi interese, protecţia cetăţenilor Uniunii, contribuţia acesteia la pace, securitate, dezvoltare durabilă, comerţ liber şi echitabil, protecţia drepturilor omului, respectarea dreptului internaţional, inclusiv a principiilor Cartei ONU¹². Prin intermediul principiului priorităţii Uniunea europeană trebuie să îşi limiteze acţiunea la ceea ce este necesar pentru realizarea obiectivelor sale.

Sunt interesante modificările conceptuale referitoare politica de securitate şi apărare comună. Politica externă şi de securitate comună face obiectul aplicării unor norme şi proceduri speciale. Aceasta este definită şi pusă în aplicare de Consiliul European şi de Consiliu, hotărând în unanimitate, cu excepţia cazului în care tratatele dispun altfel. Politica externă şi de securitate comună este pusă în aplicare de Înaltul Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe şi politica de securitate şi de statele membre, în conformitate cu tratatele. Adoptarea actelor legislative este exclusă. Politica externă şi de securitate comună se întemeiază pe dezvoltarea solidarităţii politice reciproce a statelor membre, pe identificarea chestiunilor de interes general şi pe realizarea unui grad din ce în ce mai mare de convergenţă a acţiunilor statelor membre. De asemenea, Curtea de Justiţie a Uniunii Europene nu este competentă în ceea ce priveste dispoziţiile privind politica externă si de securitate comună, nici în ceea ce priveste actele adoptate în temeiul acestora.

Pentru punerea în aplicare a politicii de securitate şi apărare comune, statele membre pun la dispoziţia Uniunii capacităţi civile şi militare şi se se angajează să îşi îmbunătăţească treptat capacităţile militare¹³.

Tratatul extinde numărul misiunilor Uniunii în domeniul apărării¹⁴ şi introduce o clauză de apărare reciprocă conform căreia dacă unul dintre Statele membre ale Uniunii face obiectul unei agresiuni armate pe teritoriul său, celelalte îi datorează ajutor şi asistenţa prin toate mijloacele ce le stau în putere. Se creează posibilitatea cooperării consolidate între statele membre care doresc să colaboreze mai strâns în sfera apărării. O colaborare structurată permanentă este deschisă Statelor membre care doresc să se angajeze în participarea la principalele programe europene de echipare militară şi să oferă unităţi de luptă disponibile imediat pentru Uniunea Europeană.

Tratatul de la Lisabona prevede extinderea procedurii cunoscute drept „codecizie”, care se va numi „procedură legislativă ordinară”, la mai multe cazuri noi şi aplicarea noii proceduri de aprobare, în special, în cazul încheierii de acorduri internaţionale sau în domeniul politicii economice şi monetare. Astfel, procedura legislativă ordinară conferă competenţe Parlamentului european de a adopta acte împreună cu Consiliul, ceea ce constituie de fapt procedura de codecizie. Procesul decizional al Uniunii Europene se va baza pe dubla legitimitate a cetăţenilor - reprezentaţi de membrii aleşi de ei în Parlamentul European, şi a statelor membre - reprezentate de miniştrii acestora din cadrul Consiliului. Sfera de aplicare a procedurii ordinare cuprinde numeroase domenii aşa cum au fost extinse prin Tratatul de la Lisabona (interzicerea discriminărilor, libera circulaţie a cetăţenilor Uniunii, libera circulaţie a muncitorilor, procedura în materia vizei, politica solcială, măsurile în materia angajărilor, recunoaşterea diplomelor, formarea profesională etc.¹⁵).

Se oferă parlamentelor naţionale o contribuţie directă la procesul decizional european: informare privind propunerile legislative¹⁶, implicare în procedura revizuirii tratatelor, cooperarea interparlamentară atât cu parlamentele naţionale din statele membre cât şi cu Parlamentul european, implicare în supravegherea activităţilor Eurojust şi Europol.

Tratatul de la Lisabona a extins în mod considerabil sfera majorităţii calificate ca formă decizională utilizată pentru numeroase decizii ale Consiliului. Această modificare conceptuală realizează trecerea de la unanimitate la majoritate calificată¹⁷. Începând cu 1 noiembrie 2014 modalitatea de calcul a majorităţii calificate se schimbă: majoritatea calificată se defineşte ca fiind egală cu cel puţin 55 % din membrii Consiliului, cuprinzând cel puţin 15 dintre aceştia şi reprezentând state membre care întrunesc cel puţin 65 % din populaţia Uniunii. Tot cu această dată, majoritatea calificată va fi un sistem cu dublă majoritate¹⁸ . Sunt introduse reglementări clare privind minoritatea de blocaj: care trebuie să includă cel puţin 4 state membre şi 35% din populaţia Uniunii Europene. Putem afirma că această formă decizională înseamnă că statele cu o populaţie mai mică se află pe picior de egalitate cu statele membre care au o populaţie mai mare. De asemenea, are loc îmbunătăţirea procesului decizional la nivelul Uniunii şi înlesnirea adoptării legislaţiei europene.

Întâlnim modificări conceptuale şi terminologice şi în privinţa instituţiilor Uniunii Europene. Consiliul european şi Banca centrală europeană sunt incluse pentru prima dată printre instituţiile Uniunii Europene; se crează postul permanent de Preşedinte al Consiliului European pentru un mandat de 2 ani şi jumătate, cu posibilitatea reînnoirii o singură dată¹⁹; un grup de trei state va putea asigura, în comun, pe o perioadă de 18 luni, îndeplinirea unor funcţii ale Preşedinţiei Consiliului²⁰; începând cu 1 noiembrie 2014 Comisia europeană va fi compusă dintr-un număr de membri, inclusiv preşedintele său şi Înaltul reprezentant al Uniunii pentru afacerile externe şi politica de securitate, corespunzând celor 2/3 din numărul Statelor membre²¹;Înaltul reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe şi politică de securitate va fi totodată unul dintre comisari şi vice-preşedintele Comisiei; responsabilitatea Comisiei, ca organism colegial, în faţa Parlamentului european care poate formula o moţiune de cenzură împotriva acesteia²²; Parlamentul european exercită o putere legislativă împreună cu Consiliul în cazul majorităţii actelor juridice europene; numărul parlamentarilor europeni este fixat la 750 plus preşedintele²³; termenul de „popoare” ale statelor membre se înlocuieşte cu termenul de ”cetăţean”: Parlamentul european este alcătuit din „reprezentanţi ai cetăţenilor UE” şi nu din „reprezentanţi ai popoarelor SM” (cum apărea în forma anterioară adoptării tratatului); numărul avocaţilor generali poate creşte de la 8 la 11 la propunerea Curţii de Justiţie a Uninunii Europene şi în urma deciziei Consiliului²⁴; cererea preliminară în domeniul imigrării, vizelor, dreptului de azil şi altor politici referitoare la libera circulaţie a persoanelor va putea fi adresată Curţii de orice instanţă naţională şi nu doar de instanţele de ultim grad de jurisdicţie; Consiliul decide, cu majoritate calificată²⁵ asupra înfiinţării de tribunale specializate sub egida Curţii şi asupra modificării statutului acesteia; se introduce procedura preliminară de urgenţă în faţa Curţii²⁶ etc.

II. Concluzii

Tratatul de la Lisabona marchează o nouă etapă în procesul de creare a unei uniuni tot mai profunde între popoarele Europei, organizează funcţionarea Uniunii şi stabileşte domeniile, limitele şi condiţiile exercitării competenţelor sale şi reprezintă unul dintre documentele cheie ale Uniunii Europene. Ca orice tratat de modificare, tratatul de reformă prezintă complexitate, termeni şi concepte noi care, cu siguranţă, vor determina studii de analiză juridică ori politică, studii de caz sau abordări tematice în ceea ce priveşte conţinutul său, evoluţia conceptelor, instituţiilor, noutăţile aduse precum şi înţelegerea acestora.

ADRIAN NEDELCU – Lect. univ. dr. la Universitatea Petrol-Gaze din Ploieşti; Facultatea de Ştiinţe Economice, membru al Societăţii de Geografie din România din anul 1980 şi în consiliul SGR (din 2009).
OANA SURDESCU – Asist. univ. drd. la Facultatea de Drept şi Administraţie Publică, Universitatea Spiru Haret, avocat Baroul Bucureşti.

 sus