U.E. şi Tratatul de la Lisabona

Uniunea Europeană sub paladiul Tratatului de la Lisabona
 

OANA ALBESCU

„Va veni vremea când toate naţiunile continentului, fără a pierde calităţile lor distincte sau glorioasele lor individualităţi, vor fuziona într-o unitate superioară formând astfel fraternitatea europeană. Va veni o zi când nu vor mai exista alte câmpuri de bătălie decât cele ale pieţelor deschide ideilor. Va veni o zi când gloanţele şi bombele vor fi înlocuite de voturi”.

Victor Hugo

Abstract:
Lisbon Treaty enriches the panoply of the European Union’s treaties, being the recent product of the common European effort for integration. After reiterating the main postulates of the Treaty, which consolidates European Union’s democracy, the author considers timely to bring into discussion the evolution of the European Union’s decision making process, for better highlight the importance of the codecision procedure, as described in the Lisbon Treaty, and its consequences for the European Parliament’s legislative competences.

Keywords: Lisbon Treaty, European Parliament, decision making process, legislative procedure, codecision, democratic deficit, institutional triangle

Semnarea Tratatului de la Lisabona a reprezentat o etapă notabilă în încercarea de a crea o Europă mai democratică şi mai transparentă, motiv pentru care considerăm importantă incursiunea în evoluţia procesului decizional al Uniunii Europene, în măsura în care recurgerea la procedura codeciziei în cadrul elaborării politicilor europene îi conferă Parlamentului European un rol consolidat şi statutul de „marele învingător” al negocierilor constituţionale.

Ipoteza principală a demersului ştiinţific iniţiat este aceea că Parlamentul European este parte dintr-un sistem instituţional unic şi fără precedent din punct de vedere istoric, Uniunea Europeană, cu melanjul său de puteri supranaţionale şi cooperare interguvernamentală. Cea mai importantă modificare constituţională în ceea ce priveşte creşterea puterilor Parlamentului a reprezentat-o introducerea noii proceduri legislative cunoscute sub numele de „procedura de codecizie”. Aceasta a fost introdusă prin Tratatul de la Maastricht, a fost extinsă şi simplificată considerabil prin Tratatul de la Amsterdam şi extinsă marginal prin Tratatul de la Nisa. Conform Constituţiei, aceasta devine „procedura legislativă ordinară”, care se aplică majorităţii legislaţiei Uniunii Europene, confirmându-se astfel evoluţia către o autoritate legislativă bicamerală, în cadrul căreia Parlamentul şi Consiliul adoptă împreună legislaţia şi este necesar ca amândouă instituţii să o adopte.¹

Tratatul de la Lisabona. Caracteristici generale

Imediat după cel de-al doilea război mondial a apărut ideea creării unei Europe unite, însoţită de necesitatea de a instituţionaliza acest ideal prin stabilirea unei organizaţii internaţionale dotate cu o instituţie parlamentară. În discursul rostit la al treilea Congres Internaţional de Pace la Paris în 1849, Victor Hugo opina că „va veni o zi când vom vedea aceste două grupuri imense, Statele Unite ale Americii şi Statele Unite ale Europei, unul în faţa celuilalt, întinzându-şi mâinile unui celuilalt peste mări, schimbând produse, comerţ, industrie, arte, genii”.² Sintagma utilizată de Victor Hugo, „Statele Unite ale Europei”, şi-a găsit locul şi în discursul unuia dintre iniţiatorii proiectului Construcţiei Europene, W. Churchill, care, în discursul său din 19 septembrie 1946 rostit la Zurich, susţinea că „noi trebuie să recreem familia europeană într-un cadru regional care se va numi, poate, Statele Unite ale Europei”. Această aserţiune ne transmite că uniunea europenilor este un act liber al celor care vor să construiască o familie, al acelor popoare care împărtăşesc un set de valori comune şi care dau substanţă spiritului european. S-a probat idealul lui Robert Schuman, pentru care construcţia europeană uneşte oameni, şi nu state, ţelul fiind acela al unei comunităţi de spirit, de valori, pe care se pot imagina apoi tratate şi structuri instituţionale.³

Literatura de specialitate postulează faptul că părinţii fondatori au conceput construcţia europeană în numele unei rădăcini spirituale profunde, oferită de cultura antică romană, potrivit căreia relaţiile dintre oameni trebuie aşezate pe preceptele unui drept, construit cu rigoare şi claritate, respectat atât prin intervenţia unor instanţe, cât mai ales datorită recunoaşterii lui de către oameni. Dreptul comunitar devine fundamentul construcţiei europene, aşa cum este el determinat în Tratate, în hotărârile Curţii de Justiţie a Comunităţilor sau în cele adoptate de instituţiile abilitate. Ca orice alt sistem de drept, dreptul comunitar se îmbogăţeşte mereu, în special prin procedura de revizuire a Tratatelor. Astfel, dreptul comunitar este în continuă dezvoltare şi restructurare, într-un dinamism impus de evoluţia realităţilor europene. În numele acestei logici, în 1986 s-a adoptat Actul Unic European, în 1992 Tratatul de la Maastricht, iar în 2001, Tratatul de la Nisa. Apoi, pentru a răspunde nevoii construcţiei europene de a se consolida ca entitate politică, s-a propus şi elaborarea şi adoptarea unui Tratat constituţional pentru Uniunea Europeană. La fel ca şi Tratatul de la Amsterdam şi, respectiv, Nisa, Tratatul de la Lisabona este un tratat de amendare a Tratatelor existente – Tratatul Uniunii Europene, care îşi va păstra denumirea, şi Tratatul Comunităţilor Europene, acesta din urmă urmând să fie redenumit Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene. Cele două tratate, modificate conform prevederilor Tratatului de la Lisabona, vor reprezenta tratatele de bază ale Uniunii şi vor avea o valoare juridică egală.⁴

Printre panoplia de aspecte novatoare ale Tratatului de la Lisabona, care reprezintă cel mai recent produs al efortului european comun pentru integrare, identificăm în primul rând inserţia Cartei Drepturilor Fundamentale, care asigură o protecţie mai eficientă cetăţenilor europeni. Un alt punct important este reprezentat de implicarea ferventă a parlamentelor naţionale, care vor participa într-un grad sporit la activităţile Uniunii Europene, prin mecanismul principiului subsidiarităţii – acesta certificând intervenţia Uniunii Europene doar atunci când rezultatele sunt mai favorabile la nivel comunitar. Este cunoscut faptul că o dată cu tratatul de la Maastricht s-a constatat emergenţa codeciziei în cadrul procesului decizional comunitar, care infirmă parţial „deficitul democratic” pe care îl acuza Parlamentul European, resimţit din cauza rolului minor jucat în procesul de decizie comunitar. Prin tratatul de la Lisabona, procedura de codecizie va fi mai uzitată şi va situa Parlamentul European pe o poziţie de egalitate cu Consiliul, în ceea ce priveşte adoptarea legislaţiei Uniunii Europene. Din punct de vedere instituţional, Tratatul de la Lisabona va institui ca element de noutate funcţia de preşedinte al Consiliului European, pentru un mandat de doi ani şi jumătate, având precum consecinţe reducerea numărului de comisari sau reguli precise referitoare la cooperarea consolidată şi dispoziţiile financiare. Ce va însemna tratatul din punct de vedere extern pentru Europa? Mai întâi, prin desemnarea unui Înalt Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe şi politica de securitate va fi posibilă sporirea coerenţei şi a vizibilităţii acţiunii externe a Uniunii Europene. Înaltul Reprezentant va avea ca principal sprijin Noul Serviciu European pentru acţiune externă. O prerogativă notabilă se referă la faptul că Uniunea va dobândi personalitate juridică unică, ceea ce va conduce la fortificarea puterii de negociere, la o eficienţă sporită pe plan mondial şi la percepţia că Uniunea este un partener vizibil şi redutabil pentru ţările terţe şi organizaţiile internaţionale. Tratatul utilizează forţa dobândită de Europa în domeniul economic, umanitar, politic şi diplomatic pentru a promova interesele şi valorile europene pe plan mondial, respectând, în acelaşi timp, interesele specifice ale statelor membre în domeniul afacerilor externe.⁵

Evoluţia procesului decizional al Uniunii Europene

Postulatele Tratatului de la Lisabona se constituie în motorul reformării instituţionale ale Uniunii Europene. Conform noilor prevederi, Parlamentul European îşi va extinde participarea în procesul legislativ, bugetar şi cel al acordurilor internaţionale, consolidând astfel legitimitatea democratică a Uniunii Europene. Suntem în faţa unei reformări a procesului decizional, prin expansiunea votului cu majoritate calificată în domeniile libertăţii, al securităţii şi al justiţiei.⁶ Tratatul de la Lisabona preconizează o Europă mai eficientă, cu metode de lucru şi reguli de vot simplificate, cu instituţii eficiente şi moderne pentru o Uniune Europeană cu 27 de membri, capabilă să acţioneze mai bine în domenii de prioritate maximă pentru Uniunea de astăzi. În acest sens, votul cu majoritate calificată din Consiliu va fi extins la noi domenii politice, astfel încât procesul decizional să se desfăşoare mai rapid şi mai eficient. Începând din 2014, calcularea majorităţii calificate se va baza pe sistemul dublei majorităţi, a statelor membre şi a populaţiei, reflectând astfel dubla legitimitate a Uniunii. Dubla majoritate se obţine atunci când o decizie este luată prin votul a 55% din statele membre, reprezentând cel puţin 65% din populaţia Uniunii. Parlamentul va recurge mai des la procedura de codecizie în cadrul elaborării politicilor europene, de asemenea acesta se va afla pe o poziţie de egalitate cu Consiliul, care reprezintă statele membre, în ceea ce priveşte adoptarea celei mai mari părţi a legislaţiei Uniunii Europene.⁷

Cum se perfecţionează procesul decizional de-a lungul tratatelor comunitare? Prin Tratatul de la Maastricht a fost introdusă procedura de codecizie care infirmă parţial „deficitul democratic” pe care îl acuza Parlamentul European, resimţit din cauza rolului minor jucat în procesul de decizie comunitar, şi, totodată, a fost inclus comitetul de conciliere oficial, care avea sarcina de a negocia compromisuri între Consiliu şi Parlament.⁸

O dată cu Tratatul de la Amsterdam, poate afirma că Parlamentul European a repurtat un adevărat succes în privinţa reformei procedurii de codecizie, care a fost extinsă şi simplificată. Astfel, extinderea procedurii de codecizie a fost substanţială atât în privinţa unor teme mai vechi (nediscriminarea, libera circulaţie a cetăţenilor Uniunii Europene, securitatea socială, chestiunile legate de rezidenţă, servicii, transporturi, politică socială, Fondul Social European, formare profesională, reţele transeuropene, aplicarea deciziilor Fondului European de dezvoltare regională, mediu, cooperare şi dezvoltare), dar şi a unora mai noi (cooperare vamală, muncă, egalitatea de şanse, sănătatea publică, transparenţa deciziilor, lupa împotriva fraudelor, statistica, protecţia datelor personale). Aceste succese au fost importante, neputându-se încă ignora că în alte sectoare – politică agricolă şi de pescuit, politica comercială, Uniunea Economică şi Monetară – Parlamentul European continua să nu aibă atribuţii, ceea ce se putea interpreta şi ca o absenţă a controlului democratic în aceste sectoare. Aducem în discuţie şi absenţa în continuare a Parlamentului European de la revizuirea tratatelor sau de la elaborarea sistemului de resurse proprii ale Uniunii Europene, deşi obţinuse dreptul de a participa la aprobarea acestora din urmă. În schimb, se putea vorbi despre simplificarea şi raţionalizarea procedurii de codecizie. Astfel, procedura se putea finaliza după prima lectură dacă exista acordul Parlament European – Consiliu. O altă prevedere importantă se referă la suprimarea acţiunii unilaterale a Consiliului în cazul persistenţei dezacordului Parlament European – Consiliu şi după o a doua lectură. În acest caz, chiar dacă nu exista un acord de conciliere, Consiliul nu mai putea impune, după cea de-a doua lectură, propria decizie.⁹

Continuăm etapizarea cu Tratatul de la Nisa, care a continuat extinderea sferei codeciziei, conferind Parlamentului dreptul general de a aduce în faţa instanţei celelalte instituţii. Tratatul de la Nisa marchează un nou episod din îndelungatul proces al construcţiei europene, proces demarat în urmă cu mai bine de 50 de ani. Acest tratat semnalează noul curent care dinamizează Uniunea Europeană şi care schimbă fundamental harta politică a Europei şi a lumii. Este vorba nu doar de reforma Uniunii Europene, dar şi de extinderea sau lărgirea spre noile democraţii din estul Europei. Tratatul de la Nisa indică faptul că Uniunea Europeană acţionează din ce în ce mai mult ca un actor unitar, depăşind nivelul unui simplu concert al puterilor occidentale. A fost ameliorat sistemul de decizie, hotărându-se trecerea la sistemul de vot cu majoritate calificată în domenii noi, a crescut rolul Parlamentului şi al Comisiei Europene.¹⁰

Tratatul de la Lisabona postulează faptul că procedura legislativă ordinară constă în adoptarea în comun de către Parlamentul European şi Consiliu a unui regulament, a unei directive sau a unei decizii, la propunerea Comisiei. În cazurile specifice prevăzute de tratate, adoptarea unui regulament, a unei directive sau a unei decizii de către Parlamentul European cu participarea Consiliului sau de către Consiliu cu participarea Parlamentului European constituie o procedură legislativă specială. Parlamentul European şi Consiliul, hotărând prin regulamente, în conformitate cu procedura legislativă ordinară, stabilesc, în prealabil, normele şi principiile generale privind mecanismele de control, de către statele membre, al exercitării competenţelor de executare de către Comisie. În cazul în care, în tratate, se face trimitere la procedura legislativă ordinară pentru adoptarea unui act se aplică următoarea procedură: Comisia prezintă o propunere Parlamentul European şi Consiliului. În cadrul primei lecturi, Parlamentul European adoptă poziţia sa în prima lectură şi o transmite Consiliului. În cazul în care poziţia Parlamentului European este aprobată de Consiliu, actul respectiv se adoptă cu formularea care corespunde poziţiei Parlamentului European. În cazul în care poziţia Parlamentului nu este aprobată de Consiliu, acesta adoptă poziţia sa în prima lectură şi o transmite Parlamentului European. Consiliul informează pe deplin Parlamentul asupra motivelor care l-au condus la adoptarea poziţiei sale în prima lectură. Comisia informează pe deplin Parlamentul asupra motivelor care l-au condus la adoptarea poziţiei sale în prima lectură. Avem în continuare în vedere cea de-a doua lectură. În cazul în care, în termen de trei luni de la data transmiterii, Parlamentul European adoptă poziţia Consiliului din prima lectură sau nu s-a pronunţat, actul respectiv se consideră aprobat cu formularea care corespunde poziţiei Consiliului. În cazul în care Parlamentul European respinge, cu majoritatea membrilor care îl compun, poziţia Consiliului din prima lectură, actul propus este considerat ca fiind neadoptat. În cazul în care Parlamentul European propune, cu majoritatea membrilor care îl compun, modificări la poziţia Consiliului din prima lectură, textul astfel modificat se transmite Consiliului şi Comisiei, care emit un aviz negativ cu privire la aceste modificări. În cazul în care, în termen de 3 luni de la primirea modificărilor Parlamentului European, Consiliul, hotărând cu majoritate calificată, fie aprobă toate aceste modificări, şi actul respectiv este considerat aprobat, fie nu aprobă toate modificările, preşedintele Consiliului, în consens cu preşedintele Parlamentului European, convoacă comitetul de conciliere, într-un termen de 6 săptămâni. Consiliul hotărăşte în unanimitate cu privire la modificările care au făcut obiectul unui aviz negativ din partea Comisiei. Comitetul de conciliere, care reuneşte membrii Consiliului sau reprezentanţii lor şi tot atâţia membri care reprezintă Parlamentul European, are misiunea de a ajunge la un acord asupra unui proiect comun, cu majoritatea calificată a membrilor Consiliului sau a reprezentanţilor acestora şi cu majoritatea membrilor care reprezintă Parlamentul European, în termen de 6 săptămâni de la data convocării, pe baza poziţiilor Parlamentului şi ale Consiliului din a doua lectură. Comisia participă la lucrările comitetului de conciliere şi ia toate iniţiativele necesare pentru promovarea unei apropieri între poziţiile Parlamentului European şi ale Consiliului. În cazul în care, în termen de 6 săptămâni de la convocare, comitetul de conciliere nu aprobă nici un proiect comun, actul propus este considerat neadoptat. Făcând referire la cea de-a treia lectură, putem afirma că în cazul în care, în acest termen, comitetul de conciliere aprobă un proiect comun, Parlamentul European şi Consiliul dispun fiecare de un termen de şase săptămâni de la această aprobare, pentru a adopta actul respectiv în conformitate cu acest proiect, Parlamentul European hotărând cu majoritatea voturilor exprimate, iar Consiliul cu majoritate calificată. În caz contrar, actul propus este considerat neadoptat. Parlamentul European, Consiliul şi Comisia se consultă reciproc şi organizează, de comun acord, condiţiile cooperării lor. În acest scop, acestea pot, cu respectarea tratatelor, să încheie acorduri instituţionale care pot avea un caracter obligatoriu. Actele legislative adoptate în conformitate cu procedura legislativă ordinară se semnează de preşedintele Parlamentului European şi de preşedintele Consiliului. Actele legislative adoptate în conformitate cu o procedură legislativă specială se semnează de preşedintele instituţiei care le-a adoptat.¹¹

Concluzii

Sintetizând, se poate afirma că în cadrul procedurii de codecizie are loc reevaluarea poziţiei Parlamentului European din organ legislativ secundar în organ legislativ principal la egalitate cu Consiliul, deoarece Parlamentul European dobândeşte un drept de veto în adoptarea actului normativ, care nu mai poate fi înlăturat de Consiliu în mod unilateral.¹²

Pentru a concluziona, sintetizăm opinia lui Richard Corbett şi a lui Francis Jacobs, care postulează că Parlamentul European poate fi asemănat cu Congresul American, din următoarele considerente: deţine identitate proprie, legitimitatea sa este independentă, este separat de executiv şi încearcă, în acelaşi timp, să interacţioneze intens cu respectivul executiv. Este imperios să amintim că prin Tratatul de la Lisabona Parlamentul European a dobândit rolul de colegislator, alături de Consiliul Uniunii Europene. Parlamentul şi-a dovedit capacitatea de a iniţia proiecte de legislaţie în domenii de interes public, de a impune amendamente considerabile în cadrul unor propuneri legislative importante şi de a obliga Consiliul să revizuiască elemente cheie ale unora dintre poziţiile comune pe care le-a adoptat. O caracteristică importantă este aceea că Parlamentul European este, în prezent, un element clar identificabil al unui triunghi instituţional. Dintr-o perspectivă istorică, acest fapt este remarcabil în sine, în special dacă ne îndreptăm atenţia asupra faptului că termenul de „triunghi instituţional” nu era uzitat acum două decenii, când cei mai mulţi dintre teoreticieni discutau despre o Comunitate bicefală, alcătuită din Comisia Europeană şi din Consiliul Uniunii Europene. Autorii opinează de asemenea că în prezent se discută despre păstrarea şi dezvoltarea statului egalitar pe care Parlamentul l-a obţinut în raport cu celelalte două instituţii, şi despre sensibilizarea electoratului european cu privire la contribuţia din ce în ce mai importantă pe care o are Parlamentul la stabilirea conţinutului legislaţiei europene care ne afectează pe toţi.

OANA ALBESCU – Masterand, Facultatea de Ştiinţe Politice, Administrative şi ale Comunicării, specializarea Ştiinţe Politice, Universitatea Babeş-Bolyai, Cluj-Napoca.

 sus