U.E. şi Tratatul de la Lisabona

Tratatul de la Lisabona – un nou pas în crearea unei Europe unite?

 

GABRIELA DRĂGAN

Abstract:
Once the number of EU Members increased from 15 to 25 and then to 27, the Community institutions, procedures and mechanisms, conceived for a certain European configuration, proved to be too „narrow”, rigid and constraining for the new profile of the European construction. The Lisbon Treaty (2009), apart from its „labyrinthine” nature, represents a reference moment in simplifying and reorganizing the institutional architecture of the European Union. However, the delimitation and definition of the competences at the level of the new „rectangle” institutional structure appears to be still not enough clarified. The present article intends to identify some of the overlappings, parallelisms and incoherencies that may be identified in EU’s functioning mechanisms, especially at the level of the newly created positions (President of the European Council and EU High Representative for Foreign Affairs and Security Policy).

Keywords: Lisbon Treaty, President of the European Council, EU High Representative for Foreign Affairs and Security Policy, Council of Ministers, rotative presidency, European Commission

Rezultatul unui îndelungat proces de gestaţie...

Deoarece reforma instituţională realizată prin Tratatul de la Nisa (2001/ 2003) nu a fost considerată, la vremea ei, suficient de curajoasă pentru a răspunde aşteptărilor legate de noua extindere a Uniunii Europene¹, debutul de mileniu a coincis şi chiar a stimulat decizia elaborării şi negocierii unui nou tratat. Procesul de reformă constituţională, lansat prin extrem de ambiţioasa declaraţie de la Laeken, din decembrie 2001, urma să permită construirea unei noi Uniuni Europene „mai democratice, mai transparente şi mai eficiente”, capabile să-i aducă pe „cetăţenii europeni, şi în primul rând pe tineri, mai aproape de designul şi instituţiile europene”². Pentru aceasta, declaraţia menţiona nevoia organizării unor dezbateri largi privind viitorul Europei, care să implice nu doar actori interguvernamentali, ca până acum, ci şi actori non-guvernamentali, cetăţeni etc. şi care să ducă la redactarea unui nou proiect constituţional. Ca atare, cel puţin în aparenţă, negocierile nu s-au mai desfăşurat în „spatele uşilor închise”, ci dimpotrivă. Convenţia Europeană privind Viitorul Europei a reunit peste 100 de participanţi, reprezentanţi ai diferitelor structuri instituţionale (guvernele statelor membre, instituţii UE, parlamentele naţionale, parteneri sociali, instituţii academice, etc.)³, care au negociat, vreme de peste 15 luni (între 2002 şi 2003) elaborarea unui proiect de tratat menit să simplifice cadrul politic şi legislativ european existent. Textul proiectului constituţional a fost supus dezbaterii în cadrul unei Conferinţe Interguvernamentale, care a început pe 4 octombrie 2003. Pe fondul disensiunilor înregistrate, negocierile s-au prelungit dincolo de Consiliul European de iarnă (decembrie 2003), soluţia de compromis fiind agreată în cadrul Consiliul European din iunie 2004.

Tratatul Constituţional, aşa cum fost el în cele din urmă denumit, a fost semnat la Roma, la 29 octombrie 2004, de către reprezentanţii celor 25 de state membre. Părea că se intrase în linie dreaptă, intrarea in vigoare a tratatului, care avea să urmeze ratificării acestuia (fie parlamentară, fie prin referendum, fiecare stat membru având posibilitatea de a alege varianta pe care o considera cea mai potrivită), fiind planificată a se realiza la 1 noiembrie 2006. Procesul de ratificare, care s-a desfăşurat fără surprize în prima parte a anului 2005, a fost însă complet blocat de dubla respingere a tratatului la referendumurile organizate în Franţa (29 mai) şi Olanda (1 iunie 2005). Cum a fost posibil acest dublu vot negativ? - şi-au pus imediat întrebarea analiştii. După cum şi diferitele Eurobarometre realizate ulterior au demonstrat-o, votul negativ a avut de-a face în foarte mică măsură cu textul supus ratificării şi, mult mai mult, cu temerile şi fobiile prezente în rândul populaţiei. Victor-Iulian Tucă constata la vremea respectivă că trei au fost motivele determinante din spatele respingerii Tratatului Constituţional: confuzia între Directiva Bolkenstein (de liberalizare a pieţei serviciilor) şi prevederile tratatului, opoziţia internă faţă de integrarea Turciei în UE şi, poate cel mai important motiv, „[frica] cetăţenilor francezi de noii veniţi din Est”, că ar fi putut distruge modelul social european, un „model care arăta deja destul de găurit”⁴. Cum speranţa moare însă ultima, în lipsa unor planuri B, de scos din sertar în caz de eşec, UE a făcut apel la planurile D, de „dezbatere şi dialog”. În consecinţă, a urmat aşa-numita perioadă de „reflecţie”, care a durat mai bine de un an de zile, roadele apărând, în cele din urmă, sub preşedinţia germană a UE, în primul semestru al anului 2007. În cadrul Consiliului European de la Berlin, din 21- 23 iunie 2007, cancelarul Angela Merkel a pus în faţa liderilor europeni o noua versiune de tratat, iar Conferinţa Interguvernamentală care a urmat a permis adoptarea Tratatului de Reforma la 19 octombrie şi semnarea lui la 13 decembrie 2007, la Lisabona.

Parcursul ratificării a fost şi de această dată unul accidentat, pe de o parte ca urmare a respingerii iniţiale a tratatului în Irlanda, singurul stat membru care a avut obligaţia constituţională a ratificării prin referendum⁵, şi, pe de altă parte, pe fondul dezbaterilor şi reacţiilor, nu foarte prietenoase, prezente în anumite state membre (de partea noilor state membre, campioane au fost Polonia şi Cehia⁶, de cealaltă parte, Marea Britanie).

În cele din urmă, în ciuda acestui traseu extrem de sinuos, de circa opt ani de zile, Tratatul de la Lisabona a intrat în vigoare la 1 decembrie 2009. Între aşteptările generoase formulate însă prin declaraţia de la Laeken (din decembrie 2001) şi realitatea faptelor (identificabilă în decembrie 2009), distanţa era una considerabilă. Unii autori⁷ au afirmat chiar că, în realitate, tratatul este contrariul a ceea ce s-a considerat necesar la vremea declaratiei de la Laeken. Principiile menţionate în Declaraţia de la Laeken privind simplificarea, transparentizarea şi dezbaterea publică au fost date uitării, şi, după această extrem de lungă perioadă de gestaţie, textul oferit a fost unul „nici simplu, nici transparent”, ci, mai degrabă unul „dificil de înţeles de cetăţenii europeni cărora li se adresa”⁸. Mai mult, documentul nu a fost supus ratificării populaţiei decât într-un singur stat membru (Irlanda). Ca de multe ori în procesul integrării europene, ceea ce s-a obţinut a fost rezultatul unui compromis, de această dată al unui „compromis între oponenţii şi suporterii fostului Tratat Constituţional”, şi unii şi alţii fiind convinşi că au obţinut ceea ce doreau – oponenţii că şi-au impus punctul de vedere privind forma, suporterii că nu au permis realizarea unor modificări consistente în ceea ce priveşte conţinutul⁹.

Tratatul de la Lisabona – de la „triunghiul” către „patrulaterul” instituţional

Noul Tratat de la Lisabona, cunoscut şi sub numele de „Tratatul de Reformă”, oferă doar o amendare a tratatelor considerate a fi fundamentale (Tratatul privind Uniunea Europeană şi Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene) ¹⁰, aşa cum au făcut, la vremea lor şi Tratatele de la Amsterdam şi Nisa. În plus, în principal pentru a răspunde obiecţiilor venite din partea acelor state membre UE îngrijorate de avansul federal al Uniunii, din noul Tratat au fost suprimate toate indiciile care ar fi putut conduce la ideea că UE s-ar putea transforma într-un astfel de stat (a dispărut, de pildă, termenul de „constituţie”, precum şi secţiunea consacrată simbolurilor UE). Cu toate acestea, noul Tratat a preluat cea mai mare parte a inovaţiilor incluse în Tratatul Constituţional, modificările aduse instituţiilor urmând a avea un efect profund asupra funcţionării acestora.

Fiind un tratat de amendare a celor anterioare, noul tratat nu se lasă descifrat cu uşurinţă. Lectura comparativă între noul text revizuit şi vechile texte amendate se transformă într-o activitate laborioasă, textul propriu-zis fiind însoţit de un număr important de protocoale şi declaraţii adiţionale care îl fac destul de greu de parcurs¹¹. Trecând însă peste natura lui „labirintică”, conţinutul propriu-zis oferă o imagine diferită, care marchează existenţa unui progres substanţial în simplificarea şi reorganizarea arhitecturii instituţionale a UE.

În domeniul instituţional, Tratatul de la Lisabona vine cu modificări de conţinut importante în cazul fiecăreia din instituţiile plasate în vârfurile aşa-numitului „triunghi instituţional”: Consiliul, Comisia Europeană şi Parlamentul European, marcând totodată şi trecerea de la clasicul triunghi instituţional către un „patrulater” şi de la bine-cunoscutul „trio” către un „cvartet” sau chiar „cvintet”¹². Într-o astfel de formulă, răspunsul la celebra întrebare pusă de H. Kissinger, în legătură cu numărul de telefon la care ar putea răspunde Europa, este, în ciuda aparenţelor, şi mai dificil de oferit. La capătul firului, începând cu 1 decembrie 2009, alături de preşedintele Comisiei şi al Parlamentului European stau şi noul Preşedinte Permanent al Consiliului European dar şi Înaltul Reprezentant pentru Afaceri Externe şi Politică de Securitate. Al cincilea „solist”, preşedintele Consiliului de Miniştri, îşi are şi el locul alături de ceilalţi parteneri, în ciuda faptului că, după Lisabona, partitura acestuia nu mai este la fel de clar redactată.

Înlocuirea preşedinţiei rotative a Consiliului European cu o preşedinţie permanentă (art.15 TUE), pentru doi ani şi jumătate, cu posibilitatea prelungirii o singură dată, a reprezentat una din cele mai importante inovaţii instituţionale aduse de noul tratat. Noul preşedinte, Herman Van Rompuy¹³, desemnat în această funcţie de liderii celor 27 state membre UE la 19 noiembrie, şi-a început mandatul la 1 decembrie 2009. Indicii despre modul în care Preşedintele permanent intenţionează să îşi joace rolul au fost oferite de modul în care s-au derulat lucrările primului Consiliu European, reuniune la care au participat toţi actorii menţionaţi anterior. După cum se făcea observaţia şi într-un recent comentariu EPIN¹⁴, Van Rompuy pare a interpreta foarte bine rolul de facilitator şi mai puţin pe cel de lider, abilitate nu mai puţin valoroasă însă şi care se poate dovedi extrem de utilă în actualul climat extrem de tensionat. În plus, relaţia strânsă dintre Preşedintele Consiliului European şi Preşedintele Comisiei (întâlniri săptămânale) poate fi privită, de asemenea, ca o evoluţie pozitivă, întărirea cooperării dintre cele două instituţii putând sprijini procesul de integrare europeană.

O altă noutate adusă de Tratatul de la Lisabona, este poziţia de Înalt Reprezentant pentru Afaceri Externe şi Politică de Securitate (High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy). Spre deosebire de Van Rompuy, Catherine Ashton¹⁵ are de jucat un rol mult mai complicat, multe semne de întrebare persistând încă în legătură cu „fişa postului”. Noua poziţie atribuită doamnei Ashton reuneşte două vechi poziţii, pe cea a lui Javier Solana, fostul Înalt Reprezentant pentru Politică Externă şi de Securitate Comună (din 1999 până în 2009) şi pe cea a Benitei Ferrero-Waldner, Comisar pentru Relaţii externe şi politica de vecinătate, în prima Comisie Barroso. În plus, doamna Ashton, care este şi vicepreşedinte al Comisiei Europene, prezidează şi Consiliul Afacerilor Externe şi, de asemenea, noul serviciu diplomatic al Uniunii, Serviciul European pentru Acţiune Externă (SEAE).

De vreme ce, în fapt, în cadrul UE, au funcţionat şi până acum un fel de servicii externe sui-generis, pe de o parte, în cadrul Comisiei Europene, sub conducerea Benitei Ferrero-Waldner, Comisarul pentru relaţii externe şi politica europeană de vecinătate, şi, pe de altă parte, în cadrul Consiliului UE, sub conducerea lui Javier Solana, Secretar-General şi Înalt Reprezentant pentru Politica Externă şi de Securitate Comună¹⁶, pe bună dreptate se ridică întrebarea cum va arăta structura nou creatului SEAE. Charles Grant, de la Centre for European Reform, atrăgea atenţia încă din 2007 că noua poziţie, de Înalt Reprezentant, echivalentă cu cea a unui ministru al afacerilor externe, nu va putea funcţiona eficient fără a dispune, în spate, de un suport tehnic corespunzător, deoarece altminteri „ar fi ca şi cum ai avea un dirijor fără orchestră - sau, mai degrabă, un dirijor care încearcă să dirijeze două orchestre separate în acelaşi timp”¹⁷.

Un raport redactat de deputatul european Elmar Brok (Preşedintele Comisiei pentru Politică Externă a Parlamentului European) şi adoptat de către Parlamentul European la sfârşitul lunii octombrie 2009¹⁸, arăta că SEAE ar trebui să fie „un serviciu sui generis din punct de vedere organizaţional şi bugetar,” care să fie încorporat în structura administrativă a Comisiei. De asemenea, pentru a evita crearea unei noi birocraţii enorme, cele peste 120 de delegaţii ale Comisiei Europene din statele terţe, birourile de legătură ale Consiliului şi oficiile Reprezentantului Special al UE ar trebui să fuzioneze şi să creeze adevărate „ambasade ale Uniunii”, conduse de personalul Serviciului pentru Acţiune Externă care va fi responsabil faţă de Înaltul Reprezentant¹⁹. Temerea celor mai multe state membre însă, este că noul SEAE ar putea înlocui diplomaţia bilaterală şi ar transforma şi mai mult UE într-un superstat, reducând puterea care revine statelor membre în acest domeniu.

În cazul celui de-al treilea vârf al patrulaterului instituţional, Consiliul de Miniştri, Tratatul de la Lisabona menţine preşedinţia rotativă a consiliilor (fiecare stat membru continuând să prezideze consiliile pentru o perioadă de 6 luni), dar face modificări în structura acestora. Astfel, dacă în conformitate cu regulile anterioare²⁰, reprezentanţii naţionali se întâlneau în nouă formaţiuni distincte, în funcţie de subiectul de politică publică în discuţie (miniştrii mediului în cadrul Consiliului de Mediu, miniştrii agriculturii în cadrul Consiliului pentru Agricultură şi Pescuit, miniştrii de finanţe în cadrul Consiliului pentru Afaceri Economice şi Financiare (ECOFIN) etc.), conform Tratatului de Reformă Consiliul Afacerilor Generale şi Relaţiilor Externe se sparge în două componente: în Consiliul Afacerilor Generale (CAG) şi Consiliul Afacerilor Externe (CAE), numărul consiliilor ridicându-se astfel la 10. Mai mult, CAE va fi prezidat de Înaltul Reprezentant, iar CAG de către preşedinţia rotativă²¹.

În aceste condiţii, modul de funcţionare a preşedinţiei rotative a consiliilor, în paralel cu nou introdusa preşedinţie permanentă a Consiliului European, ridică deja semne de întrebare. În vreme ce noul Preşedinte şi Înaltul Reprezentant (IR) (post echivalent cu cel al unui ministru de externe) vor prezida întâlnirile şefilor de stat şi guvern şi ale miniştrilor de externe, ţara care deţine preşedinţia rotativă va continua să prezideze întâlnirile tuturor celorlalţi miniştri. De exemplu, odată cu preluarea preşedinţiei rotative (1 ianuarie 2010) Spania prezidează, prin miniştrii respectivi, toate consiliile de miniştri (agricultură, mediu etc.), cu excepţia Consiliul Afacerilor Externe. În acelaşi timp, Prim-ministrul spaniol şi Ministrul de externe spaniol sunt membri ai Consiliul European prezidat de Herman Van Rompuy, iar Ministrul spaniol al afacerilor externe, membru în Consiliului Afacerilor Externe, prezidat de Catherine Ashton.

În plus, Comitetul Reprezentaţilor Permanenţi (COREPER), responsabil de pregătirea lucrărilor Consiliilor, va fi condus şi el, prin rotaţie, la fiecare şase luni, de un reprezentant al statului membru care va prezida şi CAG, însă Comitetul Politic si de Securitate (CSP) - care monitorizează situaţia internaţională în domeniile acoperite de PESC - va fi condus de un reprezentant al IR. De asemenea, toate celelalte organisme create pentru a permite organizarea diferitelor Consilii (grupuri de lucru, comitete etc.), cu excepţia celor de politică externă, vor fi coordonate de Preşedinţia rotativă.

Pe de altă parte, în cadrul Comisiei, suprapunerile între domeniile de politică externă (ajutor umanitar, extindere şi politica de vecinătate) aflate sub coordonarea unor comisari cu atribuţii specifice şi domeniul doamnei Ashton - afaceri externe şi politica de securitate, membră atât a Comisiei, cât şi reprezentantă a Consiliului de Miniştri, creează inevitabile confuzii. Un raport CRPE sublinia faptul că, în vreme ce Tratatul de la Lisabona pare să fi simplificat organizarea fragmentată a politicii externe a UE, între Comisiei şi Consiliu, în cadrul Comisiei, dimpotrivă, pare să o fi exacerbat, „deoarece acum, paradoxal, sunt mai mulţi comisari care se ocupă cu problemele externe” şi este „neclar cum va funcţiona grupul extins al comisarilor cu mandate pe relaţii externe şi care vor fi relaţiile acestora cu Înaltul Reprezentant”²². Aşa de pildă, „Ajutorul umanitar” a fost separat în noua Comisie de portofoliul „Dezvoltării” şi a fost creat un nou post de Comisar, pentru „Ajutor umanitar şi răspuns în situaţii de criză”. Mai mult, în noua Comisie Barroso, portofoliul „Politicii de vecinătate” nu va mai fi administrat de Înaltul Comisar, deşi în anterioara comisie făcea parte din portofoliul Benitei Ferrero-Waldner. În noua formulă, politica de vecinătate a fost lipită de extindere, prilej pentru noi speculaţii şi aşteptări din partea statelor acoperite de această politică.

L-am lăsat la sfârşitul acestei analize pe Preşedintele Comisiei Europene, dintotdeauna un actor extrem de important în arhitectura instituţională a UE. Conform Tratatului de la Lisabona, modalitatea de alegere al Preşedintelui a suferit modificări: Consiliul European, în momentul desemnării acestuia, va trebui să ţină cont de rezultatele alegerilor pentru Parlamentul European şi să efectueze consultările care se impun. Mutaţia produsă, constată un studiu realizat de Departamentul pentru Afaceri Europene, apropie procesul de numire al Preşedintelui Comisiei de procedura de desemnare a premierilor în diferitele state membre ale UE²³. Pe de altă parte, implicarea sporită a Comisiei în reuniunile celorlalte instituţii, după cum se poate desprinde din întâlnirile de până acum cu Preşedintele Consiliului European şi Preşedintele Parlamentului European, poate fi evaluată favorabil. Cu toate acestea, poziţia Preşedintelui Comisiei se cere a fi şi ea redefinită, de vreme ce nu mai este doar preşedintele Barroso cel care acţionează în „interesul Uniunii”²⁴.

În concluzie, tabloul principalelor instituţii ale UE, asemenea unei fotografii aflate în plin proces de developare, menţine încă într-o zonă neclară noile personaje introduse prin Tratatul de la Lisabona, imaginea Preşedintelui Consiliului European şi cea a Înaltului Reprezentant pentru Afaceri Externe şi Politică de Securitate, suprapunându-se în parte peste contururi ceva mai vechi, aparţinând fie Preşedinţiei rotative, fie Înaltului Reprezentant pentru Politică Externă şi de Securitate Comună. Cu o delimitare şi precizare a competenţelor încă insuficient clarificată, în principal în cazul afacerilor generale şi al politicii externe, noul sistem promovat prin Tratatul de la Lisabona - spune A. Missiroli, „nu este mai puţin complex şi stratificat decât cel anterior”, iar a-l face să funcţioneze nu va fi „o sarcină uşoara”.²⁵

Concluzii

Procesul construcţiei europene reprezintă, în mod evident, un proces în continuă evoluţie. Ultimele decenii au marcat şi revizuirea, relativ frecventă, a tratatelor iniţiale prin Actul Unic (1987), Amsterdam (1999), Maastricht (1993), Nisa (2003) şi, mai nou, Lisabona (2009). Ultima revizuire, în mod particular, a fost rezultatul unui proces laborios şi îndelungat, marcat de referendumuri respinse (Tratatul Constituţional, în Franţa şi Olanda, Tratatul de Reformă, în Irlanda), negocieri dure, crize. Cu siguranţă, actualul Tratat de la Lisabona, asemenea celor care l-au precedat, nu reprezintă decât un compromis între diferitele state membre ale UE. Fără îndoială însă, într-o Uniune cu 27 de membri (şi chiar mai mulţi, dacă procesul de extindere va continua) un astfel de compromis va fi tot mai greu de atins. După cum observa şi Gian Luigi Tosato „Uniunea nu a ajuns la destinaţia finală, dar metodele ei în privinţa revizuirii tratatelor fondatoare probabil că da”²⁶.

Ţinând cont atât de parcursul „accidentat” al actualului Tratat, dar şi de climatul economic şi politic actual extrem de tensionat, posibilitatea renegocierii tratatului în perioada următoare apare ca neplauzibilă. Pe de altă parte însă, deoarece persistă încă multe semne de întrebare în legătură cu modul în care va funcţiona Uniunea în viitor, îndeosebi la nivelul celor două poziţii nou create, Preşedinte al Consiliului European şi Înalt Reprezentant pentru Politica Externă şi de Securitate Comună, amendamente la actualul Tratat, privind funcţionarea celor două instituţii, sau precizări suplimentare oferite prin alte diferite documente normative specifice, apar ca inevitabile. Cu o probabilitate ridicată, până la finele acestui an, pe fondul experienţei care se va acumula din derularea celor două Preşedinţii rotative, spaniolă şi belgiană, vor fi iniţiate intervenţii în direcţia realizării „reglajului fin” în extrem de complexul mecanism instituţional european.