Editorial

Relaţiile transatlantice după intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona
Studiu de caz: cooperarea în probleme de securitate
 

NICOLAE PĂUN şi
GEORGIANA CICEO

Abstract:
The present article attempts to evaluate the perspective of the transatlantic relations after the entering into force of the Treaty of Lisbon. Due to the limits imposed on this article we will focus the discussion on the realm of security as we consider that especially in this field a number of thorny issues still need to be addressed and will conduct the analysis from the perspective of NATO-EU relations.

Keywords: transatlantic relations, NATO, European Union, Treaty of Lisbon

 

Relaţiile Uniunii Europene cu Statele Unite sunt de o profunzime şi de o complexitate greu de egalat pe scena relaţiilor internaţionale. America şi Europa au fost dintotdeauna conştiente atât de diferenţele, cât şi de complexele interdependenţe reciproce. „America s-a născut din bogăţia de idei a iluminismului european marcat de concepte ca raţiune, drepturile omului, libertate, egalitate, democraţie”¹. Fără îndoială, ele au inspirat „visul american”, astfel încât din idealurile lumii vechi a ajuns să fie construită o lume nouă bazată pe un model de societate extrem de dinamică, stabilă, deschisă, în care originea şi diferenţele de clasă nu sunt importante. În mod special după încheierea războiului rece în centrul atenţiei transatlantice şi-au făcut loc diferenţe înainte aproape imperceptibile: reacţii diferite în situaţii internaţionale de criză, cu privire la proliferarea nucleară, faţă de lupta împotriva terorismului, în probleme de protecţia mediului, în vreme ce disputele comerciale s-au acutizat². Pe de o parte, Europa atrasă de mirajul emancipării a început să devină interesată de eliberarea de sub tutela Statelor Unite şi de asumarea unui rol global, ceea ce presupunea în mod obligatoriu corectarea imaginii sale proeminente de soft power prin dezvoltarea de capacităţi proprii de autoapărare şi prin proiectarea puterii sale militare în relaţiile internaţionale³. A făcut însă acest lucru fără ca în prealabil să îşi fi dezvoltat un cadru propriu de acţiune, fără să dispună de un concept strategic sau de o ordine de priorităţi, trimiţând mesaje mixte, adesea derutante factorilor de decizie americani, ceea ce a favorizat preferinţele acestora fie pentru acţiuni pe cont propriu fie, cel mult, prin armonizarea punctuală a poziţiilor cu anumiţi parteneri europeni. De cealaltă parte, Statele Unite pragmatice, orientate spre rezultate, sceptice în privinţa extrem de complicatului mecanism de luare a deciziilor pe care îl presupune integrarea europeană au fost acuzate de europeni că nu înţeleg esenţa unui demers multilateral⁴. Aceste tendinţe divergente de după 1990 au fost surprinse printr-o imagine metaforică, extrem de sugestivă a locuitorilor a două planete diferite de politologul american Robert Kagan. În opinia sa, europenii cu preferinţa lor evidentă pentru soft power, pentru cooperarea într-un format multilateral, pentru rezolvarea pe cale paşnică a situaţiilor de criză ajungeau să pară ca iremediabili pacifişti, locuitori ai paşnicului Venus, în vreme ce americanii mult mai decişi în privinţa recurgerii la măsuri militare, de hard power, ca locuitori ai războinicului Marte⁵. În mod special după ce Uniunea Europeană a început să îşi dezvolte propria sa identitate de securitate diferenţele au început să capete contur, devenind vizible cel mai bine în relaţia dintre Uniunea Europeană şi NATO.

Primele eforturi de a defini aceste relaţii datează din 2001. Declaraţia UE-NATO asupra Politicii Europene de Securitate şi Apărare (ESDP) din decembrie 2002 a trasat elementele fundamentale ale „parteneriatului strategic” dintre cele două organizaţii: consultări reciproce, respectarea egalităţii, autonomiei decizionale şi intereselor statelor membre, dezvoltarea coerentă, transparentă şi în spiritul susţinerii reciproce a capabilităţilor militare. De asemenea, documentul a stabilit că „NATO rămâne piatra de temelie a apărării colective a membrilor săi”, în vreme ce scopul ESDP este acela de a „adăuga un pachet de instrumente aflate deja la dispoziţia Uniunii Europene pentru managementul crizelor şi prevenirea conflictelor”. În plus, chiar dacă Uniunea Europeană şi NATO sunt organizaţii de natură diferită, activităţile de managementul crizelor ale celor două organizaţii trebuie să se susţină reciproc⁶. Doar câteva luni mai târziu, Declaraţia a fost completată de un pachet cuprinzător de documente cunoscute sub denumirea de Berlin Plus (17 martie 2003) care au stabilit cadrul de cooperare între cele două organizaţii în probleme de managementul crizelor: în situaţia în care NATO decide să nu se implice într-o anumită operaţiune, Uniunea Europeană poate face acest lucru în condiţiile în care NATO îi pune la dispoziţie propriile resurse şi capabilităţi şi o susţine prin aranjamente privind comanda şi acordarea de asistenţă în planificarea operaţională⁷.

Paşii promiţători făcuţi la începutul anilor 2000 nu au condus însă la o extindere semnificativă a domeniilor de acţiune comună, ceea ce l-a determinat pe fostul secretar general NATO Jaap de Hoop Scheffer să declare că „lăţimea de bandă” a cooperării între cele două organizaţii rămâne limitată⁸ în ciuda deschiderilor efectuate prin abordarea concertată a unor complexe situaţii de criză precum cele din Macedonia (2003), Bosnia şi Herţegovina (după 2004), Afganistan (după 2007), Kosovo (după 2008), Darfur (prin susţinerea misiunii Uniunii Africane) sau cele de combatere a pirateriei în nord-vestul Oceanului Indian (începând cu 2008). Problema cea mai delicată se referă la clarificarea misiunii care revine fiecăreia dintre cele două organizaţii, în condiţiile în care până la intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona mandatul Uniunii Europene a fost limitat la sarcinile de la Petersberg (operaţiuni umanitare şi de salvare, operaţiuni de menţinerea păcii şi operaţiuni militare în situaţii de managementul crizei, inclusiv peace making)⁹, în vreme ce mandatul NATO includea participarea la toate aceste tipuri de operaţiuni. Diferenţele majore apăreau preponderent în plan operaţional deoarece experienţa a arătat că implicarea Uniunii Europene rămâne limitată la operaţiuni de scurtă durată, care se bizuiau pe câţiva membri şi că oridecâteori s-a pus problema unor misiuni mai complexe necesitând o prezenţă militară mai substanţială, acestea nu au fost posibile fără implicarea Statelor Unite, chiar dacă nu necesar şi a NATO¹⁰. Cu toate acestea, în ciuda asimetriilor care există între cele două organizaţii în ceea ce priveşte componenţa, misiunea strategică sau imaginea pe care o proiectează¹¹, nu s-a pus niciun moment problema unui joc cu sumă nulă în care o organizaţie să ajungă să o excludă pe cealaltă, ci doar a unei diferenţieri mai clare a mandatului lor¹².

NATO intenţionează să realizeze aceasta prin elaborarea unui nou concept strategic cu ocazia summit-ului de la Lisabona din noiembrie 2010. După perioada administraţiei Bush în care relaţiile transatlantice au atins un punct de minim istoric¹³, actualul preşedinte american şi-a manifestat constant interesul pentru reînnoirea parteneriatului cu Europa, „un parteneriat în care America ascultă şi învaţă de la prietenii şi aliaţii” săi, în care „prietenii şi aliaţii noştri sunt de acord să preia partea care le revine din povară”¹⁴. Este aşadar un moment extrem de propice pentru revizuirea termenilor parteneriatului transatlantic, în mod deosebit cel pe probleme de securitate în cadrul NATO. În ceea ce priveşte Uniunea Europeană, aceasta a încercat să îşi definească mai bine identitatea de securitate tot cu ajutorul unui document adoptat la Lisabona, dar în 2007, şi anume tratatul de reformă¹⁵.

În perspectiva definirii viitorului concept strategic al NATO şi a impactului acestuia asupra mandatului organizaţiei în probleme de securitate internaţională, ne propunem să ne concentrăm în continuare atenţia asupra Tratatului de la Lisabona şi a clarificărilor aduse de acesta în privinţa manadatului Uniunii Europene pe scena relaţiilor internaţionale, în general, în relaţia cu NATO, în particular, prin reducerea a ceea ce Christopher Hill a definit ca fiind capabilities–expectations gap sau distanţa dintre capabilităţi şi aşteptări¹⁶. Dacă atunci când Hill a scris articolul său chestiunea cea mai presantă era reprezentată de necesitatea ca Uniunea Europeană să înceapă să îşi dezvolte o identitate de apărare care să o ajute să îşi desăvârşească statutul de actor internaţional, de atunci o serie de paşi concreţi au fost deja întreprinşi. Uniunea Europeană a asumat participarea la un număr în creştere de operaţiuni relevante pentru asigurarea păcii şi securităţii internaţionale: menţinerea păcii, formarea unor forţe de poliţie, reforma forţelor militare sau a celor de protecţie a frontierelor¹⁷. Deşi modeste ca dimensiuni, ele nu ar fi putut fi asumate în absenţa existenţei unui proces politic care să permită funcţionarea lor: acordarea unui mandat, asigurarea planificării, furnizarea resurselor necesare. Ele au transmis un semnal puternic că Uniunea Europeană este în măsură să îşi susţină militar propria diplomaţie şi că poate fi luată în considerare ca un partener responsabil şi de încredere în probleme ce ţin de menţinerea păcii şi securităţii. În acelaşi timp, ele au generat noi aşteptări din partea unui număr în creştere de actori ai scenei relaţiilor internaţionale. Este vorba în primul rând de ţările lumii a treia, care, în general, manifestă preferinţă pentru implicarea Uniunii Europene în situaţia unor crize prelungite, apoi de Statele Unite ca urmare a extinderii considerabile a implicării forţelor lor armate la nivel global şi, nu în ultimul rând, de toate acele organizaţii internaţionale guvernamentale cu atribuţii în domeniul menţinerii păcii şi securităţii, cum ar fi ONU sau OSCE. Cu alte cuvinte Uniunea Europeană este aşteptată să demonstreze că este capabilă să construiască un mediu de legitimitate care să catalizeze elaborarea unor politici coerente, susţinute de un cadru instituţional adecvat şi o gamă eficientă de instrumente¹⁸. Condiţia esenţială pentru dezvoltarea acestor politici este cea a existenţei a unei viziuni coerente asupra obiectivelor mandatului Uniunii Europene.

Pentru a stabili în ce măsură poate Tratatul de la Lisabona să aducă o contribuţie în acest sens, ne propunem să conducem această analiză din perspectiva celor trei criterii propuse în acest sens de Christopher Hill: coeziune, capacităţi operaţionale şi resurse.¹⁹ Coeziunea se referă la consistenţa angajamentelor reciproce dintre Statele Membre. Acest criteriu a căpătat o semnificaţie aparte în contextul complexului proces decizional în probleme de politică externă şi securitate existent în Uniunea Europeană²⁰. Acesta se referă în primul rând la efortul Statelor Membre de a-şi acomoda instituţiile şi procedurile pentru a putea contribui astfel la îmbunătăţirea performanţelor Uniunii Europene în ansamblul său. Este considerat ca reprezentând o condiţie importantă pentru afirmarea solidarităţii în situaţia apariţiei unei ameninţări militare sau de securitate venită din exterior. Aceasta nu trebuie să intre în vreun fel în conflict cu obligaţiile asumate de Statele Membre în cadrul NATO sau OSCE, dar trebuie totuşi să fie suficient de puternică pentru a permite Uniunii Europene să acţioneze în situaţia în care celelalte aranjamente ar eşua. Luând în considerarea marea varietate de actori implicaţi în Politica Externă şi de Securitate a Uniunii Europene, natura supraetajată a proceselor decizionale, precum şi gama amplă de instrumente folosite este evident că factorul coeziune devine unul extrem de important pentru evaluarea implicării Uniunii Europene în probleme de securitate internaţională. În ceea ce priveşte capacităţile operaţionale, acest criteriu îşi propune să ţină seama de adâncirea proceselor de coordonare şi instituţionalizare între centrele de comandă militară din Statele Membre cu scopul de a crea premizele necesare pentru o mai bună comandă şi planificare a viitoarelor operaţiuni ale Uniunii Europene. Criteriul resurse ţine seama de măsura în care pot fi acoperite deopotrivă atât costurile operaţionale, cât şi cele administrative necesare pentru a permite Uniunii Europene o acţiune eficientă.

Referindu-ne la coeziune, trebuie dintru început menţionat că deşi s-a intenţionat ca mandatul Uniunii Europene să fie întărit prin includerea Politicii de Securitate şi Apărare Comună în Politica Externă şi de Securitate Comună şi prin ridicarea acestei politici la rangul de politică comună (CSDP), lipsa de fermitate a limbajului folosit în textul Tratatului nu pare să indice că într-un orizont de timp previzibil se vor produce modificări majore. Prima observaţie care se impune este aceea că deşi scopul acestei politici este de a contribui la „definirea progresivă a unei politici comune de apărare a Uniunii”²¹, acelaşi tratat atenuează considerabil încă din Preambul acest obiectiv statuând că aceasta cel mult „ar putea conduce la o apărare comună”. În al doilea rând, chiar şi atunci când se fac referiri la obligaţia de a acorda asistenţă unui Stat Membru care a fost victima unei agresiuni armate, sunt impuse aproape simultan rezerve în ceea ce priveşte necesitatea de a nu altera „caracterul specific al politicii de securitate şi apărare a anumitor state membre” şi se stabileşte că „angajamentele şi cooperarea în acest domeniu sunt conforme cu angajamentele asumate în cadrul Organizaţiei Tratatului Atlanticului de Nord, care rămâne pentru statele membre ale acestei organizaţii fundamentul apărării lor colective şi cadrul de punere în aplicare a acesteia.”²² În al treilea rând, clauza de solidaritate care şi-a croit drum pe agenda Statelor Membre în contextul atentatelor de la Madrid din 2004 şi face acum obiectul articolului 222, nu are nici ea cum să ofere un fundament solid unei viitoare politici de apărare întrucât este limitată la situaţia apariţiei unui atac terorist asupra unui Stat Membru²³. În aceste condiţii, simpla examinare a cadrului general de desfăşurare a acţiunilor Uniunii Europene în probleme de securitate şi apărare tinde să indice că obiectivele sale nu se pot ridica la înălţimea aşteptărilor. Mai mult decât atât este oarecum greu de precizat care sunt aspiraţiile Uniunii în acest domeniu²⁴. Ceea ce se poate spune însă cu claritate este că Uniunea Europeană nu aspiră, cel puţin deocamdată, să devină o organizaţie de apărare colectivă în sensul în care îşi defineşte NATO existenţa încă de la crearea sa.

Mergând mai departe cu analiza asupra detaliilor CSDP se poate observa efortul de a sistematiza, cel puţin la un nivel inferior, cooperarea în acest domeniu. Astfel, „cooperarea întărită” este substituită de „cooperarea structurată permanentă”²⁵, care, spre deosebire de precursoarea sa, face posibilă adâncirea cooperării în domeniu între un număr neprecizat de membri. Totuşi, această aparentă flexibilitate nu poate fi apreciată decât în termeni relativi, de vreme ce participarea se realizează pe o bază permanentă (chiar dacă retragerea este posibilă), conţinutul său este fix, iar structurile sale permanente. Drept urmare, ea apare mai degrabă ca o formulă instituţională de natură să permită evitarea eventualelor blocaje politice²⁶.

Din punct de vedere instituţional, Tratatul întăreşte poziţia Consiliului în ansamblul decizional²⁷, ceea ce înseamnă că activitatea din acest domeniu va continua să rămână marcată de punerea în permanenţă în balanţă a „avantajelor care decurg din creşterea puterii de negociere şi a costurilor pe care le incumbă un compromis între interese extrem de divergente”²⁸. Cu toate acestea, Tratatul introduce o serie de inovaţii menite să raţionalizeze infrastructura instituţională a Uniunii Europene (o preşedinţie permanentă a Consiliului, un Înalt Reprezentant pentru afaceri externe şi politică de securitate, un Serviciu pentru acţiune externă), dar al căror impact rămâne dificil de evaluat doar din simpla lectură a textului Tratatului, cu atât mai mult cu cât acesta rămâne ambiguu cu privire la definirea noilor raporturi de forţe²⁹. De asemenea, se poate remarca implicarea limitată a Comisiei în ansamblul CSDP. Singurele noutăţi cu privire la aceasta se referă la încercarea de a sincroniza mai bine impulsurile interguvernamentale provenind de la Consiliu cu cele comunitare venind din partea Comisiei prin crearea poziţiei de Înalt Reprezentant pentru afaceri externe şi politică de securitate. În schimb, Parlamentul European va trebui consultat regulat şi va trebui să se încerce să se ţină seama de opiniile acestuia. În plus, capacitatea acestuia de a influenţa CSDP se va extinde indirect ca urmare a întăririi rolului său în adoptarea bugetului. De asemenea, mai trebuie menţionat că deşi CSDP îşi păstrează caracterul interguvernamental, ceea ce înseamnă că cea mai mare parte a hotărârilor trebuie luate în unanimitate, deciziile pe bază de majoritate calificată reuşesc să îşi croiască drum în acest domeniu extrem de sensibil în privinţa stabilirii unei formule de cooperare strucuturată permanentă³⁰ şi în cea a recurgerii la resursle bugetare ale Uniunii pentru lansarea unei noi misiuni în acest domeniu politic. Toate aceste decizii adoptate prin intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona, ne determină să afirmăm că dacă la nivel de ansamblu Uniunea nu a fost în măsură să îşi definească foarte clar misiunea, în interior a încercat, chiar dacă cu rezultate încă incerte, să rezolve unele din problemele cu care s-a confruntat pe parcursul timpului.

Înainte de a discuta inovaţiile aduse de Tratatul de la Lisabona în privinţa capacităţilor militare şi a resurselor, se impune să menţionăm că Uniunea Europeană nu suferă de lipsa acestora, ci de incapacitatea de a le unifica de o manieră coerentă³¹. De aceea, încă din 2004 a fost creată Agenţia Europeană pentru Apărare cu atribuţii speciale în acest domeniu. Tratatul de la Lisabona nu a făcut altceva decât să insereze în cadrul legal al Uniunii Europene şi această instituţie, al cărei scop, potrivit articolului 45 este acela de a „contribui la identificarea obiectivelor privind capacităţile militare ale statelor membre, a promova armonizarea necesităţilor operaţionale, a coordona programele derulate de statele membre, a susţine cercetarea în materie de tehnologie a apărării, a coordona şi planifica activităţile de cercetare comune”. Totuşi, atâta timp cât Tratatul nu aduce clarificările necesare în privinţa problemelor cele mai sensibile (insuficienţa fondurilor alocate, interoperabilitatea limitată sau fragmentarea pieţei europene de apărare), iar Agenţia îşi păstrează un caracter interguvernamental, care o pune în imposibilitatea de a genera interdependenţe sau a stimula colaborarea, rămâne dificil de discutat despre un avans în privinţa capacităţii Uniunii Europene de a-şi îmbunătăţi statutul internaţional prin rezolvarea acestor probleme. Aceste consideraţii sunt accentuate şi de observaţia că Tratatul de la Lisabona nu face niciun fel de referiri la crearea unor capacităţi non-militare, în condiţiile în care, aşa cum am afirmat deja mai sus, imaginea sa internaţională este proeminentă în special ca urmare a recurgerii cu predilecţie la acest gen de instrumente.

În concluzie, putem afirma că în ciuda paşilor făcuţi în direcţia eficientizării politicii de securitate comună, este evident că Tratatul de la Lisabona nu oferă Uniunii Europene cadrul juridic necesar pentru a împinge acest domeniu spre o abordare integrativă. În condiţiile lipsei de viziune şi a unei conduceri coerente, este greu de presupus că Uniunea Europeană va avea capacitatea ca într-un viitor mai mult sau mai puţin îndepărtat să ajungă să îşi definească un mandat clar în probleme de securitate internaţională. Această situaţie nu este de natură să permită Uniunii Europene să îşi desăvârşească reputaţia de imparţialitate şi de credibilitate pe care a reuşit să şi-o creeze şi să se constituie într-o veritabilă alternativă la leadershipul american în interiorul sau în afara NATO. De partea celaltă, NATO a reuşit să se impună ca cea mai de succes organizaţie de securitate colectivă. Decisive în acest sens au fost garanţiile de securitate care au fost oferite de SUA, dar exact această dominaţie americană în interiorul organizaţiei a afectat capacitatea sa de a asuma rolul unui broker onest în anumite situaţii de criză. Principala problemă a NATO este aceea că dacă până la încheierea războiului rece inamicul comun al membrilor săi era Uniunea Sovietică, după aceea duşmanul comun a devenit mai difuz ceea ce impune o nuanţare a mandatului său în probleme de securitate internaţională. Până când summitul NATO de la Lisabona va lua în discuţie acest nou concept strategic al NATO, putem afirma că doar prin intrarea în vigoare a Tratatului de reformă al Uniunii Europene adoptat la Lisabona în 2007 în relaţia dintre cele două organizaţii au intervenit doar modificări aproape imperceptibile.

NOTE