Teorii ale societăţii civile

Societatea civilă românească între performanţă şi participare publică

 

IRINA BUJDER

Abstract:
Assuming the mission of developing democracy by using the American pluralist model engaged by Dahl, Almond, Verba and later Putnam, Romanian NGOs became institutionalized, turning into stable and professional organisations. Still, as a perverse effect, they did not encourage civic participation, involving more experts than active citizens. Consequently, Romanian civil society came out to be divided between performance and public participation.

Keywords: Democracy, consolidated democracy, civic culture, civic organization, NGO, public participation

Robert Putman se întreba, la începutul anilor ’90, dintr-o perspectivă mai degrabă teoretică, cum funcţionează democraţia, iar răspunsul era căutat într-un studiu comparativ la nivelul regiunilor italiene.¹ În aceeaşi perioadă, în estul continentului european, aceeaşi întrebare se punea la nivel practic. Ba chiar mai mult, ţările proaspăt ieşite din comunism se străduiau să răspundă problemei: cum se construieşte o democraţie. Nu era prima tranziţie spre democraţie pe care lumea postbelică o cunoştea. Lecţiile au fost învăţate şi s-a încercat aplicarea lor, după ce America Latină şi Sudul European au făcut paşi înainte (dar uneori şi înapoi) pe calea democratizării. Literatura tranzitologică de până în 1990 era deja bogată şi a devenit luxuriantă în momentul în care Uniunea Sovietică s-a prăbuşit. Comparaţii, asemănări şi deosebiri au fost căutate în permanenţă în mediul academic, de către specialiştii în ştiinţe politice, istorie, sociologie, economie politică. Dar dincolo de teoriile formulate de cei care studiau realităţile locale, modul în care tranziţia a fost construită de către actorii sociali prezenţi a reprezentat mai degrabă o încercare de a pune în operă constructe teoretice clasice şi verificate în cazul democraţiilor consolidate.

Societatea civilă şi democraţia stabilă

Teoria pluralistă clasică, aşa cum apare ea la Dahl, Lindblom, Almond favorizează formarea în societate a unor grupuri cu apartenenţă complexă, „întretăiată”, care se află în căutare de influenţă politică. Altfel spus, teoria pluralistă favorizează dezvoltarea unor reţele sociale, formale sau nu, care urmăresc să influenţeze pe de o parte schimbarea de la nivelul societăţii, pe de altă parte puterea în sine. În acest sistem teoretic asociaţiile voluntare şi participarea publică reprezintă una dintre cheile funcţionării democraţiei. Teoria a prosperat în Statele Unite în anii ’60 şi ’70, dar a rămas influentă până în prezent, lucrările lui Putnam încadrându-se în aceeaşi paradigmă, atât din perspectiva rolului benefic pe care îl acordă culturii şi participării civice, cât şi din perspectiva atitudinii optimiste pe care o propune asupra evoluţiei democraţiei.

Trei lucrări par a fi cu precădere importante pentru modul în care pluralismul şi teoria developmentalistă cu privire la relaţia dintre societatea civilă şi democraţie: Cultura Civică², Poliarhiile³ şi Cum funcţionează democraţia?⁴ Cele trei titluri sunt citate şi predate în facultăţile de ştiinţe politice şi au ajuns în perioada mai recentă să fie citate explicit de către activişti civici şi exponenţi ai ceea ce numim în România societate civilă, adică de reprezentanţi ai asociaţiilor şi organizaţiilor independente (fără apartenenţă politică şi separate de instituţiile publice).

Cultura Civică este una dintre primele lucrări aparţinând acestei şcoli apărute în România. În 1963, la apariţia sa în Statele Unite, Cultura Civică făcea parte dintr-o literatură foarte la modă, abundentă şi bine documentată asupra condiţiilor pe care o democraţie trebuie să le îndeplinească pentru a fi stabilă. Autorii se concentrează asupra unei clase de condiţii mai puţin explorate până în acel moment, mai greu de observat, dar de o importanţă irefutabilă: atitudinile cognitive şi afective ale populaţiei faţă de politică şi societate. Lucrarea este în acelaşi timp o teorie asupra culturii politice, definite ca atare şi un raport curajos şi impresionant al cercetării comparative realizate asupra a cinci naţiuni, cu istorii şi culturi cu totul diferite. Datele empirice pe care se bazează teoria reprezintă rezultatele aplicării omogene a unor simple chestionare asupra cetăţenilor din Statele Unite, Marea Britanie, Germania, Italia şi Mexic. Almond şi Verba identifică trei tipuri ideale ale culturii politice: parohială, dependentă şi participativă. Pe aceasta din urmă o vor numi cultură civică. Participarea publică, în orice formă, dar mai ales prin asocierea cu alţii, încrederea în ceea ce autorii numesc competenţa cetăţenească, echivalentă în mare parte cu participarea (spre deosebire de competenţa dependentă, care impune doar cunoaşterea şi supunerea faţă de lege) reprezintă pentru Almond şi Verba garanţii ale stabilităţii democratice. Chiar mai mult, modul în care cetăţenii îşi petrec timpul liber, sociabilitatea şi apartenenţă la asociaţii voluntare sunt studiate în profunzime şi devin indicatori de prim rang ai culturii civice. Mai degrabă aceste instituţii voluntare şi practicile lor, decât instituţiile formale, reprezintă pentru cei doi autori, indicatori ai gradului în care o democraţie este consolidată.⁵ Considerând că drumul descris în Cultura Civică se poate face în ambele sensuri, iniţiatorii români ai unor organizaţii voluntare au considerat, poate prea des, întreprinderea lor o şcoală la care se poate învăţa cultura participativă. Participarea în sine pare astfel mai degrabă un mijloc pentru un scop mai înalt decât o manifestare naturală a unei orientări cognitive şi emoţionale pozitive faţă de politică şi guvernare.

Poliarhiile a apărut la Yale University Press în 1971 şi a fost tradus în limba română în 2000. Lucrarea continuă printr-o serie de clarificări teoretice, o lucrare mai veche cu un deceniu: Who Governs? Democracy and Power in an American City, încă netradusă în limba română. În esenţă Dhal formulează un sistem cu opt garanţii democratice. Cele opt garanţii instituţionale sugerează două dimensiuni majore ale democratizării: liberalizarea, prin creşterea oportunităţilor de a contesta politic guvernarea şi un grad mare de includere a cetăţenilor în procesul politic, prin creşterea oportunităţilor de a participa. Binomul participare-contestare îl ajută pe Dahl să definească patru tipuri ideale de regimuri: hegemonia închisă, hegemonia cuprinzătoare, oligarhia concurenţială şi poliarhia.⁶ Dacă, la nivel instituţional-formal, liberalizarea aceasta a fost repede adoptată de către ţările în tranziţie, un grad mare de cuprindere oferit de instituţiile publice, adică un cadrul legal şi instituţional deschis participării publice a fost permanent promovat de către organizaţiile neguvernamentale. Pe urmele lui Dahl acestea au considerat oportunităţile de a participa garanţii ale puterii lor în societate şi prin aceasta ale unui regim dezirabil: o democraţie incluzivă şi stabilă.

La trei decenii după apariţia Culturii Civice studiul lui Robert Putnam asupra Italiei venea să cerceteze performanţa instituţională a democraţiilor, bazându-se pe ideea că angajamentul civic poate să se definească ca o variabilă independentă a performanţei instituţionale. În timp ce Almond şi Verba identifică în cultura politică participativă un factor care contribuie la stabilitatea democratică, Putnam merge mai departe. El trece în revistă principalele explicaţii oferite de regulă performanţei instituţionale, explicaţii legate de revoluţia industrială: nivelul de trai ridicat, educaţia şi serviciile de sănătate accesibile, dezvoltarea tehnologică şi prosperitatea. Aceasta poate explica performanţa instituţională, dar fondurile centrale redistribuite de guvernul italian favorizează regiunile sărace. Pe de altă parte, diferenţele de performanţă instituţională între regiunile nordice ale Italiei nu se explică prin diferenţa de prosperitate. Toate regiunile nordice sunt mai bogate şi mai performante decât regiunile sudice, dar corelaţia nu se menţine în interiorul fiecărei jumătăţi geografice. Nu cele mai prospere regiuni nordice sunt şi cele mai performante, nici cele mai sărace regiuni sudice nu sunt cele mai instabile. Putnam defineşte angajamentul civic o manifestare a  interesului propriu în contextul unei nevoi publice mai largi, iar egalitatea politică, pe urmele lui Dahl, este condiţionată de doi factori: transparenţă şi participare publică. În condiţiile în care egalitatea politică este exploatată prin angajament civic sunt oferite toate condiţiile pentru performanţa instituţională. Bazat pe solidaritate, încredere şi toleranţă, angajamentul civic se manifestă, după cum observă Putnam prin structuri sociale ale cooperării: asociaţiile. S-a ţinut, însă, foarte puţin cont în România, de ceea ce şi Putnam remarca, citându-i pe Esman şi Uplof: organizaţiile locale „implementate” pe teren din exterior au o rată destul de mare a eşecului.⁷ Nu participarea stimulată pentru un ideal îndepărtat al consolidării democratice, ci participarea prin angajament civic în adevăratul său sens, al armonizării intereselor personale cu cele publice, în acţiuni comunitare, poate produce instituţii şi practici democratice stabile.

Instituţionalizarea organizaţiilor civice româneşti

Prima explicaţie parţială a influenţei pe care cei trei autori o au asupra mediului asociativ românesc este internă şi evidentă: organizaţiile civice româneşti⁸ au printre membri şi în conducerea lor profesori şi absolvenţi ai facultăţilor de ştiinţe sociale. În plus organizaţiile au angajat absolvenţi ai facultăţilor de ştiinţe politice, care sunt deja familiarizaţi cu lucrările citate.

O a doua explicaţie este mai complexă, dar rămâne de domeniul evidenţei. Organizaţiile neguvernamentale româneşti sunt grupuri natural formate, independente şi bazate pe iniţiativa membrilor, dar este neîndoielnic faptul că modul în care aceste grupuri s-au formalizat şi au evoluat a fost influenţat de o serie de factori externi acelor grupuri, dar acceptaţi ca şi elemente coagulante şi catalizatoare. Care erau aceşti factori? Până în 1996 statul şi puterea politică s-au aflat în opoziţie cu acţiunile civice româneşti. Pe de altă parte este evidentă apropierea organizaţiilor neguvernamentale, până în 1996, de partidele istorice. Dar partidele însele erau în proces de formare şi organizare. Ele nu au reprezentat astfel un punct de sprijin, ci mai degrabă un beneficiar al dezvoltării sectorului neguvernamental. Pe de altă parte, o serie de organizaţii străine, care au oferit grupurilor de iniţiativă româneşti fonduri şi consultanţă, au influenţat felul în care societatea civilă românească s-a construit şi mai ales felul în care societatea civilă se prezintă, se reprezintă, este recunoscută şi se autorecunoaşte astăzi.

Mânaţi ei înşişi de ideea dezvoltării democraţiei prin participare publică, cât se poate de diversă, donatorii⁹ au insuflat beneficiarilor lor români: asociaţii şi fundaţii, acelaşi crez pluralist, optimist şi global. Ca un efect pervers al acestei abordări, asociaţiile româneşti sunt mult mai preocupate de rolul lor social decât de consolidarea organizaţională. Se dezvoltă astfel, la nivel formal, participarea publică, promovată de instituţii internaţionale (publice şi private), prin organizaţii neguvernamentale. Dar participarea publică este rar o realitate practică, în timp ce participarea comunitară este inviziilă în România.

În cadrul organizaţiilor neguvernamentale, dar şi în instituţiile publice care lucrează cu cetăţenii, se face diferenţa între participarea publică şi participarea comunitară. Participarea publică se referă la implicarea cetăţenilor în deciziile luate de autorităţi publice care afectează comunitatea. De exemplu, la construirea bugetului local, la elaborarea strategiei locale de dezvoltare, la alegerea locului unde se va face un obor, la elaborarea legilor. Implicarea cetăţenilor se poate face în toate etapele unui proces de politică publică, prin informare, consultare şi participare activă, la elaborare, decizie şi/sau implementarea măsurilor asupra cărora s-a decis. In vocabularul de specialitate mai există şi ideea de participare la viaţa comunităţii prin autoorganizare: cetăţenii se organizează în grupuri de iniţiativă care rezolvă, uneori în colaborare cu autorităţile publice, probleme relevante. De exemplu, un grup de iniţiativă care face un proiect pentru a curăţa râul din localitate, pentru a asigura încălzirea şcolii sau pentru a marca traseele turistice din zonă – uneori primind sprijin din partea autorităţilor locale (financiar, material sau de altă natură). Acest tip se numeşte participare comunitară.¹⁰

România a înregistrat o dezvoltare a formulelor instituţionale de dialog social şi consultare publică. Începând cu anul 2000 au apărut elemente de legislaţie şi un cadru instituţional care reglementează procesele de consultare publică. Aceste elemente s-au dezvoltat pe fondul reformei administraţiei publice şi a alinierii cu standardele europene şi internaţionale, în condiţiile în care organizaţiile civice au fost foarte active în acest sens. Pe de altă parte, existenţa unui cadru legislativ care permite participarea publică, ceea ce a reprezentat ţinta unui număr important de organizaţii, nu reprezintă o demonstraţie a civismului românesc.

Efectul pervers al dorinţei de a dezvolta societatea civilă (în loc de concluzie)

Cele mai puternice ONG româneşti se profesionalizează pentru a implementa proiecte, a atrage fonduri şi a continua să existe. Formate dintr-un număr mic de membri, dar cu o structură de personal stabilă, organizaţiile vorbesc mai des prin vocea directorului executiv, decât prin cea a preşedintelui ales de membri. În plus, beneficiarii proiectelor sunt rareori membrii asociaţiei şi mai adesea un public ţintă perfect identificat, cu nevoie de dezvoltare bine definite. Devine o meserie să fi „ongist”, termen care circulă şi este folosit în sectorul neguvernamental românesc şi este rareori o activitate care ocupă timpul liber al unor persoane active în alte sectoare. Chiar şi atunci când numărul de membri este semnificativ, activitatea acestora este rareori susţinută, apartenenţa la organizaţie fiind mai degrabă simbolică. Voluntariatul rămâne apanajul tinereţii, iar contribuţiile semnificative la programele ONG făcute chiar de membrii lor sunt de multe ori remunerate.

Cu această înfăţişare societatea civilă românească nu seamănă foarte bine cu grupurile independente pluraliste descrise de Dahl, nici cu grupurile asociative pe care le urmăreşte Putnam în Italia. Deşi pleacă de la acest model, societatea civilă românească este mai preocupată de performanţa sa şi de finalitatea misiunii sale decât de procesul participativ în sine. Implicând mai mult experţi decât cetăţeni activi, ea ajunge să semene, mai degrabă, cu o întreprindere profesionistă care îşi asumă voluntar o parte din sarcinile în care statul eşuează, decât cu societatea civilă pluralistă.