Crize instituţionale – puterea judecătorească

Câteva comentarii juridice asupra tratatului de la Lisabona
 

MĂDĂLINA VIRGINIA ANTONESCU

The article is analysing some legal disposals from the Lisbon treaty, that , have major importance for the future of the political and legal relation between EU as original entity of integration and the sovereign member states. The question of EU obligation to respect principles of international law based on the sovereign character of member states is essential for defining the future role of the Westphalian state pattern within the EU political system . The article is tempting to reveal what type of legal vision can be identified in the Lisbon treaty regarding the EU obligation to respect international law not only in the relation „EU and non-EU member states”, but also, in the relation with its member states, especially from the perspective of the legal compatibility betwen the fundamental principle of equality between states and some disposals from this original treaty.

Keywords: The Treaty of Lisbon, legal safeguards, international law, national sovereignty

1. Obligaţia UE de respectare a dreptului internaţional, conform art. 2, alin. 5 din TUE, în modificarea tratatului de la Lisabona

Art. 2, alin. 5/TUE, în modificarea operată de tratatul de la Lisabona, este un articol-cheie pentru interesele statelor mici şi mijlocii care au calitatea de „membre ale UE”, în particular, pentru România.

Această prevedere juridică (înzestrată deci, cu forţă obligatorie atât pentru UE care este, tot în temeiul tratatului de la Lisabona, o persoană juridică, dar şi pentru toate statele membre ale Uniunii, indiferent de mărimea teritoriului, numărul populaţiei, gradul de dezvoltare industrială, economică, tehnologică, puterea militară etc.) este de fapt, una din garanţiile juridice instituite prin tratatul de la Lisabona la adresa respectării nu doar a identităţii naţionale a statelor membre dar şi a caracterului naţional, suveran, unitar, independent şi indivizibil al acelor state membre, care, ca şi România, au înscrise în Constituţia lor naţională aceste caractere juridice statale. Când UE îşi asumă expres, prin art.2, alin.5/TUE în modificarea tratatului de la Lisabona, obligaţia de a „respecta strict şi de a dezvolta dreptul internaţional, inclusiv de a respecta principiile Cartei ONU” înseamnă o recunoaştere de către Uniune (ca entitate politică originală¹, având unele elemente de statalitate, însă înzestrată cu personalitate juridică şi devenind deci, un subiect de drept internaţional, deşi unul derivat, născut din voinţa statelor membre) a caracterului coordonator, interstatal al dreptului internaţional contemporan² (unde statul este singurul subiect de drept internaţional suveran şi originar), dar şi a principiului fundamental al suveranităţii statelor³, înscris în Carta ONU, pe care se bazează întreaga ordine juridică internaţională.

O referire expresă la „respectarea strictă a dreptului internaţional” reprezintă, potrivit art. 2/TUE, alin. 5, o obligaţie directă a Uniunii de a se abţine de la orice acţiune care ar leza drepturile statelor aşa cum reies din normele de drept internaţional şi cum sunt protejate de principiile Cartei ONU. Chiar dacă art. 2, alin. 5/TUE se referă la relaţiile dintre UE şi „restul comunităţii internaţionale” (adică statele terţe, indiferent de statutul lor, de la state candidate la integrarea în UE, la state cu care au început negocierile de aderare, până la state care nu au vocaţia, potrivit criteriilor de la Copenhaga/1993, de a deveni state membre ale Uniunii), considerăm că se impune, prin aplicarea argumentului juridic a fortiori, o respectare a normelor de drept internaţional şi a principiilor înscrise în Carta ONU, de către Uniune şi în relaţia sa cu statele membre UE.

Astfel, art. 2, alin. 5/TUE, în modificarea operată de tratatul de la Lisabona, trebuie privit ca o continuare logică a unui raport juridic iniţial (corelat cu art. 3.a şi cu art. 3.b/TUE) dintre UE şi statele membre, bazat pe principiul juridic specific construcţiei europene, anume pe principiul atribuirii de competenţe (la care se adaugă, potrivit art. 3.b/TUE, principiul subsidiarităţii şi cel al proporţionalităţii). Dar acest principiu juridic „de integrare” (întrucât constituie fundamentul juridic al cedării progresive de competenţe de către state instituţiilor UE) nu trebuie considerat un principiu juridic opus principiului suveranităţii statelor. Cu alte cuvinte, chiar dacă jurisprudenţa CJCE vede în „ordinea juridică comunitară”o ordine de drept distinctă atât în raport cu ordinile naţionale de drept ale statelor membre⁴, dar şi în raport cu ordinea de drept internaţional, acest lucru nu trebuie interpretat în sensul unei „izolări” a ordinii juridice comunitare (devenită, prin tratatul de la Lisabona, o „ordine de drept a Uniunii”) faţă de dreptul internaţional.

Dimpotrivă, cele două tipuri de ordini juridice rămân interconectate, deoarece calitatea de stat membru UE nu exclude participarea, ca stat suveran, a acestor state, la relaţiile juridice internaţionale şi nici nu face să dispară calitatea de subiect de drept internaţional suveran şi originar pe care o au statele membre UE în raporturile de drept internaţional. Mai mult, considerăm că existenţa unei „ordini juridice comunitare” nu poate exclude raporturile de drept internaţional stabilite între statele membre ale UE precum şi între acestea şi statele terţe (care nu au calitatea de membru UE).

Prin existenţa UE ca persoană juridică, în temeiul tratatului de la Lisabona, nu putem vorbi de o dispariţie a statelor - naţiune şi nici de o dispariţie a caracterului lor naţional şi suveran. De altfel, Uniunea presupune şi forme de cooperare interguvernamentală (PESC, de exemplu; cooperarea poliţienească; cooperarea în materie civilă; energia) în care statele membre sunt cele care deţin rolul decizional principal, dar şi în ceea ce priveşte aplicarea măsurilor stabilite. În plus, din art. 3.a/TUE, în modificarea tratatului de la Lisabona, se desprinde limpede faptul că ipoteza declinului statului - naţiune şi a principiului suveranităţii este respinsă. Chiar şi în domeniile supuse integrării (sau atribuirii de competenţe Uniunii în mod exclusiv sau partajat), statele membre sunt cele care au decis în mod liber şi suveran a ceda o serie de competenţe către Uniune⁵. Însăşi existenţa Uniunii ca atare se datorează voinţei libere şi suverane a statelor membre care au încheiat, pe tărâmul dreptului internaţional, un tratat multilateral în acest sens.

2. Raportul juridic dintre principiul suveranităţii statelor şi principiul atribuirii de competenţe, din perspectiva tratatului de la Lisabona

Art. 3.a/TUE, în modificarea tratatului de la Lisabona, face o referire expresă la obligaţia Uniunii de a respecta „funcţiile esenţiale ale statului şi în special pe cele care au ca obiect asigurarea integrităţii sale teritoriale, menţinerea ordinii publice şi apărarea securităţii naţionale”, iar în alin. 1 prevede că „orice competenţă care nu este atribuită Uniunii prin tratate aparţine statelor membre”. Coroborat cu art. 3.b/TUE, alin. 2 (care descrie conţinutul juridic al principiului atribuirii de competenţe), reiese faptul că statele membre nu se obligă prin tratatul de la Lisabona să cedeze toate competenţele lor (ceea ce ar echivala cu o înstrăinare totală a suveranităţii, ceea ce ar duce la dispariţia de facto a statului - naţiune din sistemul politic al UE), dar reiese totodată şi caracterul expres şi convenţional al atribuirii de competenţe Uniunii (prin tratat), ceea ce exclude ab initio o extindere a competenţelor UE în mod implicit, în afara unei prevederi în acest sens, a tratatului.

În al treilea rând, principiul atribuirii de competenţe nu este unul absolut, din moment ce, tot în temeiul tratatului de la Lisabona, se prevede dreptul statului membru de a se retrage unilateral din Uniune (ca expresie a caracterului suveran al statului membru UE).

În al patrulea rând, statele membre sunt cele care îi stabilesc, prin tratat internaţional, competenţe Uniunii, ceea ce constituie încă o dovadă a caracterului lor suveran care nu este înlăturat prin calitatea de „membru UE” (Uniunea nu are „competenţa competenţelor”⁶, nu are deci, un caracter „suveran”, nefiind „superioară” juridic ori politic, din punct de vedere al principiului suveranităţii, statelor membre). Astfel, principiul suveranităţii este unul esenţial statal şi nu unul „comunitar” sau „al Uniunii” - deoarece Uniunea nu are competenţa de a îşi conferi singură competenţe, nici exclusive, nici partajate cu statele membre-.

Pe de altă parte, considerăm că principiul suveranităţii este susţinut de principiul atribuirii de competenţe (care poate fi privit ca un principiu de integrare, dintr-o perspectivă federalistă), deoarece principiul atribuirii de competenţe are un singur destinatar (Uniunea) şi o singură sursă (statul suveran). Astfel, în temeiul acestui principiu juridic specific ordinii juridice a Uniunii (ca ordine juridică distinctă faţă de ordinea internaţională de drept), statele membre sunt entităţile suverane şi nu Uniunea, deoarece doar ele au calitatea juridică originară şi suverană de a atribui competenţe Uniunii (în tratatul de la Lisabona nu este folosită sintagma „drepturi suverane” precum în jurisprudenţa CJCE): principiul atribuirii de competenţe, în ciuda finalităţii sale integraţioniste, rămâne un principiu care întăreşte şi promovează principiul de drept internaţional al suveranităţii statelor în mijlocul ordinii juridice a Uniunii.           

Noul titlu V1 „Integrarea euro-atlantică”, art. 1451 /Constituţia României, alin. 1 conţine o referinţă expresă la scopul integraţionist al aderării României la UE (prin aderarea statului la Uniune „se transferă unele atribuţii către instituţiile comunitare”) însă în nici o parte a art. 1451 /Constituţie nu se specifică o „cedare de suveranitate”, „cedare a exerciţiului suveranităţii”, „un transfer de atribuţii suverane”, lucru ce ar contraveni flagrant art. 1/Constituţie ce instituie caracterul suveran al statului român. Chiar dacă, în virtutea aderării României la UE, prevederile tratatelor constitutive ale UE şi celelalte reglementări comunitare cu caracter obligatoriu vor avea prioritate faţă de prevederile contrarii din legea naţională, lucru care conferă specificitate dar şi o certă latură supranaţională ordinii juridice a Uniunii, nu trebuie să considerăm acest lucru ca o afectare a suveranităţii statului membru respectiv (în plus, art. 1451 /Constituţie, alin. 1 prevede că un alt scop al aderării statului român la Uniune este „exercitarea în comun cu celelalte state membre a competenţelor prevăzute de aceste tratate”, ceea ce înseamnă că, în cadrul Uniunii, la nivel european de guvernare politică dar şi în ceea ce priveşte ordinea juridică comunitară, statele membre sunt cele care exercită competenţele cedate instituţiilor UE, tocmai prin intermediul acestor instituţii.

Această prevedere din Constituţia României este menită a întări ideea unei strânse legături juridice dintre două principii juridice aparent opuse (principiul suveranităţii şi principiul atribuirii de competenţe), menite să protejeze statele inclusiv în cadrul ordinii de drept comunitar, dar şi a unei interconectări între ordinea de drept naţională a statelor membre şi ordinea de drept comunitar. Nu trebuie să stabilim ierarhii forţate, artificiale între cele două principii juridice, întrucât: ambele sunt expresii ale voinţelor libere a statelor membre UE; ambele reglementează ordinea juridică comunitară (din punctul de vedere al viziunii internaţionaliste, prezentate aici); ambele nu au caracter absolut, fiind limitate prin voinţa liberă a statelor (de a ceda atribuţii Uniunii); ambele vizează statele membre UE, state care au şi calitatea de subiecte de drept internaţional, atât în ordinea de drept internaţional cât şi în cea de drept comunitar, după părerea noastră, deoarece nu au atribuit Uniunii toate competenţele, nici competenţe specifice în acest domeniu (al reprezentării lor de către Uniune pe plan extern).

Această relaţie unică şi complexă dintre cele două principii juridice dar şi dintre cele două ordini de drept (naţională şi comunitară) nu poate fi extinsă însă în favoarea ordinii de drept comunitare şi a principiilor sale juridice (inclusiv a principiului atribuirii de competenţe), în ceea ce priveşte raportul său cu ordinea internaţională de drept.

Astfel, Uniunea trebuie să respecte principiul suveranităţii (dar nu şi pe cel al atribuirii de competenţe, care rămâne unul specific ordinii juridice comunitare) în raport cu „restul comunităţii internaţionale” (deci, cu toate categoriile de state terţe), potrivit art.2, alin.5/TUE, în modificarea tratatului de la Lisabona. Acest lucru, în opinia noastră, nu trebuie interpretat ca excluzând o obligaţie implicită pentru Uniune de a respecta suveranitatea statelor membre (obligaţie dedusă din prevederile art. 1/TUE, art.3.a şi art. 3.b/TUE, în modificarea tratatului de la Lisabona). Teoria competenţelor atribuite Uniunii nu trebuie văzută ca o afectare a caracterului indivizibil, inalienabil şi unic al suveranităţii⁷ (întrucât nicăieri în textul tratatului de la Lisabona, dar nici în Constituţia României ca stat membru UE nu se foloseşte sintagma de „cedare/transfer de drepturi suverane” or „a exerciţiului suveranităţii”), dar şi din considerentele pe care le-am expus mai sus.

Trebuie însă menţionat că, potrivit tezei internaţionaliste pe care o susţinem aici, în raport cu normele de drept internaţional (deci şi în raport cu ius cogens sau principiile fundamentale de drept internaţional⁸), normele juridice comunitare cu valoare obligatorie nu au prioritate, nici aplicabilitate directă şi imediată precum în cazul dispoziţiilor contrarii din legile naţionale ale statelor membre. Or, unul din principiile de ius cogens în ordinea internaţională de drept este tocmai principiul suveranităţii statelor.

Orice stat membru ONU şi semnatar al Cartei ONU se poate prevala în mod valabil de principiul suveranităţii şi poate susţine juridic caracterul său de stat suveran, chiar şi în relaţia sa juridică cu UE ca entitate integraţionistă (deoarece UE nu este un stat, nu are caracter suveran, nu este subiect originar de drept internaţional precum statul; este o creaţie a statelor, deci o manifestare liberă a suveranităţii statelor, creatoare de efecte juridice în plan internaţional). Mai mult, datorită caracterului de ius cogens pe care îl are principiul suveranităţii în planul dreptului internaţional, considerăm că orice stat membru UE poate invoca valabil prioritatea acestui principiu fundamental de drept în raport cu orice alt principiu juridic, inclusiv cele de drept comunitar (principiul atribuirii de competenţe; principiul subsidiarităţii; principiul proporţionalităţii).

3. Principiul egalităţii suverane a statelor în raport cu prevederile tratatului de la Lisabona

Tot în favoarea respectării de către Uniune a principiului suveranităţii statelor, faţă de statele membre (însă de o manieră implicită) poate fi interpretat şi art. 3.a, alin.2/TUE, în modificarea tratatului de la Lisabona (alineat instituind obligaţia Uniunii de a respecta „egalitatea statelor membre în raport cu tratatele”).

Or, în dreptul internaţional, principiul egalităţii este unul fundamental (face parte din ius cogens) şi este interconectat cu principiul suveranităţii statelor. Ca principiu juridic unanim recunoscut al dreptului internaţional contemporan, cu valoare juridică obligatorie şi universală, principiu decurgând în mod direct din principiul suveranităţii statelor, principiul egalităţii (în opinia doctrinei juridice) defineşte „premisele echitabile şi condiţiile general obligatorii pe baza cărora statele îşi pot manifesta suveranitatea lor şi îşi pot asuma obligaţii internaţionale în raporturile dintre ele⁹”.

Potrivit principiului egalităţii suverane a statelor şi mai ales în ceea ce priveşte relaţiile dintre statele membre UE (la care se adaugă obligaţia juridică a UE, care este o creaţie a statelor membre ce nu pot încălca principiile de ius cogens prin decizia lor de a constitui Uniunea), statele membre UE sunt considerate egale juridic atât în ordinea de drept internaţional cât şi în cea comunitară. Fiecare stat membru UE, în aceleaşi condiţii ca şi state terţe, se bucură de drepturile inerente deplinei suveranităţi (existenţa caracterului de ius cogens al principiului egalităţii suverane opunându-se considerării statelor membre UE ca state ce nu ar avea „suveranitate deplină”, deci ar fi situate sub statutul juridic al statelor terţe. Fiecare stat membru UE, ca şi statele terţe, are obligaţia de a respecta personalitatea altor state; în plus, integritatea teritorială şi independenţa politică ale statului (membru sau nu al UE) sunt inviolabile. Fiecare stat (membru sau nu UE) are dreptul de a îşi alege în mod liber sistemul său politic, economic şi cultural (în virtutea egalităţii suverane, statele membre UE au ales liber să participe la procesul de integrare european, de a atribui competenţe instituţiilor UE şi de a se integra în dimensiunile europene economice şi culturale). Fiecare stat (membru sau nu al UE) are obligaţia de a se achita pe deplin şi cu bună-credinţă de obligaţiile sale internaţionale şi de a trăi în pace cu alte state; fiecare stat (membru sau nu al UE) are dreptul de a beneficia în mod egal de protecţia juridică a principiilor şi normelor de drept internaţional. Acesta este conţinutul juridic al principiului egalităţii¹⁰ care, ca normă de ius cogens (imperativă şi cu valabilitate universală) se aplică şi în cazul statelor membre UE.

Art. 3.a, alin. 2/TUE, în modificarea tratatului de la Lisabona, menţionează expres egalitatea statelor membre, însă nu în raport cu Uniunea ci „în raport cu tratatele”; din această prevedere juridică se pot trage mai multe concluzii: nu există un raport juridic de egalitate între Uniune şi statele membre, deoarece UE, nefiind un stat, nu i se poate aplica principiul egalităţii juridice (un principiu juridic privind doar statele, nu şi alte entităţi politice) dar şi din pricina caracterului original al întregului sistem politic al UE, care îmbină dimensiuni de cooperare interguvernamentală cu dimensiuni de integrare (unde principiul egalităţii juridice a statelor, care este o consecinţă directă a principiului suveranităţii nu mai poate fi respectat în aceleaşi condiţii ca pe planul dreptului internaţional). Aici trebuie amintit caracterul autonom, distinct al ordinii juridice comunitare (devenite, prin tratatul de la Lisabona, o ordine de drept a Uniunii) faţă de ordinea de drept internaţional, faptul că, datorită naturii specifice şi de integrare a ordinii de drept comunitar, aceasta impune un set de drepturi şi obligaţii juridice specifice doar pentru statele membre UE.

Carta ONU, izvorul de drept internaţional cel mai important al vremii noastre, precizează în art. 2, alin. 1, că „Organizaţia este întemeiată pe principiul egalităţii suverane a tuturor membrilor ei”. Or, în formularea art. 3.a, alin. 2/TUE, în modificarea tratatului de la Lisabona, se observă o expresie diferită, anume obligaţia Uniunii de a respecta „egalitatea statelor membre în raport cu tratatele”. Aceasta înseamnă că Uniunea recunoaşte principiul egalităţii juridice a statelor membre pe planul convenţional comunitar (adică, în ordinea juridică comunitară); în acelaşi timp însă, este vorba de tratate internaţionale, supuse normelor Convenţiei de la Viena/1969, deci, care trebuie să respecte ius cogens. Prin urmare, chiar dacă evită formularea „egalitate suverană a statelor” şi referirea la aceasta ca la un principiu de drept internaţional, art. 3.a, alin. 2/TUE nu poate opera legal o disjungere între egalitate şi suveranitate (statele membre trebuie să fie, în acelaşi timp, egale juridic şi suverane, inclusiv în ordinea juridică comunitară), fără a se situa în afara legalităţii internaţionale şi fără a atrage nulitatea întregului tratat pentru încălcarea unei norme de ius cogens.

O altă concluzie care se poate trage din formularea art. 3.a, alin.2/TUE se referă la faptul că egalitatea statelor membre este una de drept internaţional (deoarece statele membre, în calitatea lor de subiecte originare, suverane, de drept internaţional au încheiat, în condiţii de egalitate juridică, aceste tratate care au constituit Uniunea şi Comunitatea Europeană): prin urmare, Uniunea recunoaşte expres egalitatea juridică a statelor sale membre, ceea ce reprezintă o influenţă directă a ordinii de drept internaţional asupra relaţiei juridice specifice dintre UE şi statele membre.

Dimpotrivă, într-o altă interpretare a acestei prevederi juridice s-ar privi obligaţia expres asumată de Uniune de a respecta „egalitatea statelor membre în raport cu tratatele” ca o obligaţie juridică specifică ordinii de drept comunitar, o reflectare a autonomiei şi a caracterului distinct al acestei ordini juridice în raport cu dreptul internaţional. Astfel, art. 3.a, alin.2/TUE nu menţionează expres obligaţia UE de a respecta principiul egalităţii statelor aşa cum este el consacrat în dreptul internaţional ci, dimpotrivă, recunoaşte o egalitate a statelor în calitatea lor de „membre ale UE” şi doar „în raport cu tratatele” (adică, în raport cu drepturile şi obligaţiile pe care statele membre şi Uniunea, ca persoană juridică, le au în temeiul acestor tratate, nu şi a altor texte juridice obligatorii, de drept internaţional).

Absenţa unei prevederi exprese din tratatul de la Lisabona care să se refere direct şi neechivoc la relaţia juridică dintre statele membre şi dreptul internaţional, dar şi la relaţia juridică dintre Uniune şi statele membre în contextul dreptului internaţional poate fi interpretată, în acest context, ca fiind defavorabilă statelor mici şi mijlocii din Uniune, din moment ce, în calitate de membre UE, ele vor fi apărate doar pe temeiul dreptului internaţional, prin principiile suveranităţii şi al egalităţii juridice (de unde o limitare nepermisă a sferei de aplicare a unui principiu de ius cogens).

Statele mici şi mijlocii din Uniune nu pot accepta să fie restrânsă sfera de aplicabilitate a principiului egalităţii statelor, pe argumentul că principiile de drept internaţional îşi pierd din valabilitatea lor atunci când sunt raportate la ordinea de drept comunitară ca ordinea juridică de integrare, autonomă şi distinctă. Ordinea de drept comunitar există nu izolat, ci tocmai ca o expresie a suveranităţii statelor membre UE, ea trebuie privită ca o ordine conectată atât la dreptul internaţional (ca drept interstatal, unde statul reprezintă subiectul de drept internaţional suveran şi originar) cât şi la ordinile juridice naţionale ale statelor membre. Cu alte cuvinte, nu se pot admite, din punct de vedere al dreptului internaţional, restrângeri la adresa conţinutului şi naturii unor principii de ius cogens(precum principiile suveranităţii şi al egalităţii statelor), pe baza argumentelor naturii „de integrare” a ordinii juridice comunitare sau a jurisprudenţei CJCE care enunţă caracterul sau autonom în raport cu dreptul internaţional. Nu se poate interpreta deci, având în vedere argumentele expuse mai sus, că Uniunea nu ar fi obligată juridic de a respecta normele şi principiile de drept internaţional în raporturile cu statele membre, că ar putea exclude total raporturile de drept internaţional şi incidenţa principiilor de ius cogens din relaţia sa juridică cu statele membre (ceea ce ar însemna o negare a caracterului suveran al statelor membre).

În al doilea rând, nu putem interpreta prevederea-cheie a art. 3.a, alin.2/TUE ca fiind o recunoaştere limitată, de către Uniune, a egalităţii juridice a statelor membre (doar „în raport cu tratatele”, deci doar în raport cu ordinea juridică comunitară pe care acestea o stabilesc, în care sunt „normele juridice fundamentale” asemenea unor Constituţii, după cum, de altfel, a admis în hotărârile sale, CJCE). Referirea la „egalitatea statelor membre” din acest articol, în ciuda laturii sale specifice, de integrare, conţine şi o trimitere implicită la însuşi principiul de drept internaţional al egalităţii statelor (indiferent de calitatea lor de „membru UE”). Deci, Uniunea nu respectă „o egalitate juridică” a statelor membre doar în raport cu ordinea de drept comunitar ci îşi asumă implicit obligaţia de a respecta principiul egalităţii juridice a statelor care este un principiu de ius cogens, cu valabilitate universală şi cu valoare juridică obligatorie, inclusiv în ceea ce priveşte ordinea de drept comunitar.

În al treilea rând, UE, chiar dacă nu este un stat, trebuie să respecte principiul egalităţii juridice a statelor ca principiu de drept internaţional, tocmai în virtutea caracterului suveran al statelor membre (dovedit printr-o serie de elemente precum: dreptul de retragere unilaterală al unui stat din Uniune; stabilirea prin tratat, de către statele membre, a competenţelor atribuite Uniunii; obligaţia Uniunii de a respecta funcţiile esenţiale ale statului). Uniunea rămâne, în ciuda dimensiunii sale de „entitate de integrare”, o creaţie a statelor, o expresie a voinţei lor libere şi suverane de a îi conferi existenţă juridică, atribuţii, instituţii, instrumente juridice necesare atingerii obiectivelor stabilite (tot de statele membre, prin Consiliul European).

Prin urmare, este o eroare să privim statele membre UE ca state care, faţă de statele terţe (care nu au calitatea de „membru UE”), au mai puţine drepturi şi obligaţii deoarece au cedat competenţe unei entităţi de integrare, ştirbindu-şi în acest fel, suveranitatea. Statele membre UE continuă să facă parte din comunitatea internaţională, să respecte dreptul internaţional şi să aibă aceleaşi obligaţii şi drepturi din perspectiva dreptului internaţional (în calitate de subiecte originare şi suverane de drept internaţional) precum şi statele terţe.

Deci, dacă pe planul juridic internaţional, aceste state (membre UE) sunt egale juridic cu toate celelalte state (terţe faţă de UE) dar şi între ele (ca subiecte de drept internaţional), ar fi nu doar ilogic dar şi ilegal (din punctul de vedere al caracterului de ius cogens al principiului egalităţii juridice) ca Uniunea să considere că acest principiu juridic nu este valabil pentru statutul statelor membre, că el nu se aplică în ordinea de drept comunitar.

Comunitatea internaţională (compusă aici din statele terţe, care nu au calitatea de „membru UE”) nu poate fi considerată ca având mai multe drepturi (pe plan internaţional de drept) în raport cu statele membre UE care au atribuit competenţe Uniunii ca entitate de integrare. Aceasta ar însemna o ruptură de substanţă între ordinea de drept internaţional (fundamentată pe principiul egalităţii suverane) şi ordinea de drept comunitar (fundamentată pe principiile specifice, ale atribuirii de competenţe, subsidiarităţii şi proporţionalităţii), dar şi o afectare a suveranităţii statelor membre în afara raporturilor juridice comunitare, adică în ordinea de drept internaţional (unde acestea nu ar mai fi considerate subiecte cu suveranitate deplină, de drept internaţional precum celelalte state, ci subiecte cu suveranitate parţială). De aici, consecinţa împărţirii întregului drept internaţional în două categorii de subiecte juridice statale (ceea ce este inadmisibil, din punct de vedere al naturii coordonatoare şi interstatale a dreptului internaţional): state cu suveranitate deplină (subiecte originare, suverane, de drept internaţional) care sunt statele terţe (ce nu au calitatea de „membru UE”) şi state cu suveranitate parţială, limitată (subiecte suverane de drept internaţional de „categoria a doua”) care sunt statele membre UE.

Practic, principiul de drept comunitar al atribuirii competenţelor poate crea din această perspectivă, o relativizare a principiilor de ius cogens (principiul suveranităţii, principiul egalităţii statelor), o deformare a naturii coordonatoare a dreptului internaţional (din moment ce, în ordinea juridică comunitară, există o autoritate legislativă superioară statelor membre - Parlamentul European, chiar dacă în co-decizie cu Consiliul, ambele fiind instituţii UE cărora statele membre le-au cedat competenţe decizionale în acest domeniu -). Prin urmare, în sensul de mai sus, statele membre UE ar trebui să se supună deciziilor şi actelor juridice legislative luate de instituţii ale unei entităţi de integrare; existenţa în sine a instituţiilor UE cu astfel de atribuţii legislative şi a ordinii juridice comunitare produce efecte asupra dreptului internaţional, ca drept elaborat de state suverane şi egale juridic.

Departe de a fi un concept istoric, caduc, suveranitatea rămâne temelia dreptului internaţional contemporan, iar consecinţa sa (egalitatea juridică a tuturor statelor) reprezintă o garanţie juridică fundamentală a protejării statelor (în special a celor mici şi mijlocii) în relaţiile cu alte state. După cum afirma Nicolae Titulescu (în „Documente diplomatice”, Bucureşti, Ed. Politică, 1967), „abolirea suveranităţii înseamnă nu numai a preconiza o soluţie imposibilă ci şi, dacă ne-am angajat pe această cale, să aruncăm lumea în haos şi anarhie”.

Caracterul esenţial al egalităţii suverane pentru întreg dreptul internaţional reiese şi din opiniile specialiştilor care consideră că „a nega statul suveran înseamnă a nega dreptul internaţional”, între ordinea juridică internaţională şi principiul suveranităţii statelor existând o condiţionalitate reciprocă¹¹. Curtea Permanentă de Justiţie Internaţională sublinia de altfel, în epoca interbelică, importanţa suveranităţii statelor pentru dreptul internaţional, afirmând că „trebuie să recunoaştem şi să aplicăm acest principiu, care stă la baza însăşi a dreptului internaţional”.

4. Raportul juridic dintre principiile de drept comunitar, consacrate prin tratatul de la Lisabona şi principiul egalităţii suverane a statelor

Trebuie să considerăm principiile de drept comunitar aplicabile în relaţiile dintre Uniune şi statele membre (cf. art. 3.a, alin. 1, alin. 3/TUE; art. 3.b, alin.1-4/TUE, în modificarea tratatului de la Lisabona) ca nişte principii juridice stabilite de statele membre (şi nu de Uniune, care nu este un stat suveran) prin tratate internaţionale (deşi cu o latură specifică, de integrare), în temeiul voinţei lor libere şi suverane. Prin urmare, aceste principii de drept comunitar nu doar că nu sunt superioare (nu se impun, nu relativizează şi nu înlătură de la aplicare) principiilor suveranităţii şi egalităţii statelor, dar nici nu le pot condiţiona existenţa şi sfera de aplicabilitate în nici un fel.

Mai mult, principiile de drept comunitar pot fi privite de fapt, ca expresii juridice specifice, regionale, ale principiilor suveranităţii şi egalităţii statelor. Aceste aspecte reies tocmai din apartenenţa principiilor suveranităţii şi egalităţii statelor la sfera dreptului internaţional imperativ (ius cogens), obligând deci, statele membre UE să li se conformeze, fără posibilitatea de a li se sustrage prin actele lor, unilaterale, bilaterale sau multilaterale (în cazul de faţă, prin „tratate comunitare” şi de constituire a Uniunii).

Acest drept internaţional imperativ¹² este obligatoriu pentru toate statele (inclusiv pentru statele membre UE), acestea trebuind să îl respecte în totalitate şi să îl aplice în întregime (datorită caracterului său unic). Prin urmare, cum principiile de drept comunitar (în special, cel al atribuirii de competenţe) nu sunt şi principii de drept internaţional (nu trebuie respectate de state în relaţiile lor internaţionale ci doar în relaţiile de drept comunitar) şi nu au caracter de ius cogens, rezultă în mod limpede că ele nu înlătură ius cogens de la aplicare în ordinea de drept comunitar, ca ordine constituită în temeiul voinţei suverane a statelor membre.

Pe de altă parte, statele membre nu pot deroga de la dreptul internaţional imperativ, creând o ordine juridică comunitară în care principiile de ius cogens să fie încălcate, ignorate sau considerate a neavând aplicabilitate. Orice act juridic al unui stat, indiferent că va crea o relaţie juridică internaţională tipică (bazată pe cooperare interguvernamentală) sau una de integrare (o relaţie juridică specifică ordinii de drept comunitar) trebuie să respecte principiile de ius cogens în totalitatea lor.

De aceea, nu considerăm tratatul de la Lisabona şi nici tratatele pe care le modifică, drept acte juridice multilaterale încheiate de state prin sustragere de la obligaţia de respectare a dreptului internaţional imperativ (ius cogens) ci, dimpotrivă, aceste tratate, în ciuda caracterului lor specific, de integrare (caracter parţial, deoarece se instituie şi forme de cooperare interguvernamentală) rămân tratate internaţionale încheiate de state suverane, deci supuse în primul rând normelor de drept internaţional şi mai ales, normelor făcând parte din ius cogens.

Principiile fundamentale ale dreptului internaţional (în cazul de faţă, principiile suveranităţii şi al egalităţii statelor) sunt considerate de doctrină a reprezenta „criteriul suprem de apreciere a legalităţii celorlalte principii, norme şi instituţii ale acestui drept, precum şi a tratatelor internaţionale ”. Principiile de ius cogens sunt cele care stabilesc drepturile şi obligaţiile de bază ale statelor şi ale celorlalte subiecte ale acestui drept (inclusiv Uniunea, prin acordarea personalităţii juridice, prin tratatul de la Lisabona, aceasta devenind un subiect de drept internaţional, derivat - creat prin voinţa statelor) şi care garantează realizarea lor. Prin urmare, nu doar statele membre UE ci şi Uniunea au obligaţia de a se raporta permanent, în orice act juridic (inclusiv unul de drept comunitar) la principiile de ius cogens deoarece acestea, potrivit tezei internaţionaliste, trebuie să fie privite ca sursa juridică de unde decurg principiile de drept comunitar (inclusiv cel al atribuirii competenţelor).

A considera că, datorită caracterului lor „de integrare”, aceste principii sunt distincte (adică pot să ignore principiile de ius cogens) înseamnă a încălca dreptul internaţional imperativ, pe care orice subiect de drept internaţional (state membre UE; Uniunea) trebuie să îl respecte; astfel, ordinea de drept comunitar devine o extensie a ordinii juridice internaţionale, deoarece de la ius cogens nu este permisă nici o derogare (nici prin instituirea unei ordini juridice comunitare).

Ordinea juridică comunitară nu poate să ignore sau să încalce principiile de ius cogens (deci, nici tratatul de la Lisabona, care reprezintă unul din fundamentele juridice ale acestei ordini nu poate să deroge de la astfel de principii juridice prin prevederile sale), principii care nu pot fi modificate prin norme juridice regionale (cum e tratatul de la Lisabona, ca act juridic esenţial pentru ordinea juridică a Uniunii) ci doar printr-o altă normă de ius cogens (normă de drept internaţional imperativ).

În dreptul internaţional, încheierea de către un stat a unui tratat internaţional (cazul tratatului de la Lisabona), în condiţii de deplină egalitate în drepturi şi libertate, nu este considerată a reprezenta o afectare a suveranităţii statului respectiv, care alege să îşi asume anumite obligaţii juridice internaţionale prin aceste tratate .

Astfel, statele mici şi mijlocii din cadrul Uniunii (în special) au un interes direct şi principal în a obţine de la Uniune, în cazul trataului de la Lisabona, respectarea dreptului internaţional şi a drepturilor celorlalte state, ca o condiţie esenţială în asigurarea legalităţii internaţionale dar şi a suveranităţii fiecărui stat. Pentru aceste state, dreptul internaţional, principiile de ius cogens trebuie privite permanent ca părţi intrinseci ale ordinii juridice comunitare, o ordine de drept specială, dar în care suveranitatea şi egalitatea juridică a statelor membre nu poate fi relativizată, ignorată sau exclusă.

Ar pune oare, o astfel de „interpretare internaţionalistă”­, în pericol succesul procesului de integrare europeană ? În măsura în care Uniunea nu va deveni un „stat european”, în care va rămâne o creaţie a statelor membre, netrecând la un stadiu de evoluţie în care să îşi stabilească singură competenţele (prin acte juridice ale instituţiilor sale supranaţionale), considerăm că obligaţia UE şi a statelor membre de a respecta dreptul internaţional şi principiile de ius cogens la toate nivelele de guvernare ale UE (naţional, comunitar) va face din UE un sistem politic legal din punct de vedere al dreptului internaţional (legalitatea sa fiind dată de respectarea ius cogens).

MĂDĂLINA VIRGINIA ANTONESCU - Cercetător ştiinţific, Institutul Diplomatic Român.

 sus