Crize instituţionale – puterea judecătorească

Despre rolul Curţii Constituţionale

 

ALEXANDRU RADU

The Constitutional Court in Romania is a political and jurisdictional institution that has been organised in accordance with the european system of centralised constitutional control. Its role in the overall political and constitutional system, strengthened by the constrained intervention of the Court in political life, provides arguments towards a consensual organsation of Romanian democracy.

Keywords: centralised constitutional control; constitutional activism; political referee; consensual democracy

Tratată deseori drept componentă a puterii (autorităţii) judecătoreşti, Curtea Constituţională ocupă o poziţie specială în cadrul arhitecturii constituţionale şi politice a României postcomuniste, în mod deosebit după revizuirea constituţională din 2003, ale cărei surse şi caracteristici vor fi evidenţiate în cele ce urmează.

Să pornim de la câteva consideraţii teoretice. Cum bine se ştie, regimurile politice moderne se bazează în funcţionarea lor pe reguli codificate, de cele mai multe ori, în constituţii scrise. Una dintre aceste reguli este cea care prevede existenţa unui mecanism de control asupra respectării normelor constituţionale. Dar chiar şi în lipsa unei asemenea reguli scrise explicite, exercitarea controlului constituţional este justificată implicit de principiul întâietăţii constituţiei. Astfel, în situaţia unei incompatibilităţi între constituţie şi o lege, prevalenţa primeia nu poate conduce decât la invalidarea celei din urmă, argument fundamental utilizat şi în sentinţa celebrului caz Marbury vs. Madison din 1803, care a pus bazele controlului constituţional din SUA¹.

Asigurarea controlului constituţional ridică însă o problemă practică: cine să fie titularul acestei prerogative. În principiu, două logici pot sta la baza rezolvării acestei probleme. Pe de-o parte, în baza principiului democratic, „decizii atât de vitale, cum este conformitatea legii cu constituţia, ar trebui luate de către reprezentanţii aleşi ai poporului”², adică de instituţia parlamentară, precum, bunăoară, în Olanda. Pe de altă parte, pentru că parlamentul, ca judecător al propriei legislaţii, ar tinde să tranşeze orice conflict constituţional în favoarea sa, soluţia poate fi acordarea prerogativei de control constituţional unui tribunal sau unei curţi din cadrul puterii judecătoreşti, aşa cum se întâmplă, de exemplu, în cazul Japoniei. Totuşi, poate exista şi o soluţie cu valoare intermediară – cea a controlului constituţional centralizat. Această soluţie, teoretizată de juristul austriac Hans Kelsen încă la începutul secolului trecut, presupune că exercitarea controlului constituţional aparţine nu reprezentanţei naţionale, dar nici sistemului judiciar regulat, ci unei instanţe speciale, constituţionale; curţile regulate pot înainta cauze constituţionale acestei curţi speciale, dar nu pot decide în această materie. Controlul constituţional centralizat a fost practicat pentru prima oară în Austria, în 1920, fiind adoptat ulterior de alte ţări europene precum Franţa, Italia, Germania sau Spania. Aceasta este şi soluţia adoptată de România postcomunistă, vizibilă chiar din organizarea corpului Constituţiei care tratează problematica controlului constituţional într-un titlu separat de cel consacrat autorităţilor publice³.

Deloc surprinzător, dintre ţările amintite, România s-a apropiat cel mai mult de Franţa, „multă vreme considerată cel mai elocvent exemplu de ţară în care principiul suveranităţii populare a prevenit orice încercare de exercitare a controlului constituţional”⁴. Totuşi, asemănarea provine din argumente diferite. Pentru Franţa celei de a V-a Republici este avut în vedere faptul că numai preşedintele republicii, premierul, preşedinţii celor două camere sau, din 1974, şaizeci de deputaţi ori şaizeci de senatori pot cere Consiliul Constituţional verificarea constituţionalităţii unei legi ordinare⁵. În România, dreptul de a cere Curţii Constituţionale să se pronunţe asupra constituţionalităţii legilor, înainte de promulgarea lor, este extins în afara sferei parlamentare, printre titularii acestuia numărându-se Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi Avocatul Poporului. În acelaşi timp însă, controlul constituţional a fost reglementat multă vreme după principiul conform căruia reprezentanţa naţională este îndeptăţită a se pronunţa în această materie, chiar dacă în varianta moderată a unei sentinţe dată după decizia Curţii Constituţionale. Concret, până la revizuirea din 2003, legea fundamentală prevedea următoarele: „În cazurile de neconstituţionalitate constatate potrivit articolului 144 literele a) şi b) (prin decizie a Curţii Constituţionale – n.n.), legea sau regulamentul se trimite spre reexaminare. Dacă legea este adoptată în aceeaşi formă, cu o majoritate de cel puţin două treimi din numărul fiecărei Camere, obiecţia de neconstituţionalitate este înlăturată, iar promulgarea devine obligatorie”⁶. Cu alte cuvinte, parlamentul juca rolul unei instanţe constituţionale superioare Curţii Constituţionale. Lucrurile s-au schimbat după revizuirea legii fundamentale, parlamentul pierzându-şi dreptul de a cenzura deciziile Curţii, după cum o arată noul text constituţional: „În cazurile de neconstituţionalitate care privesc legile, înainte de promulgare, Parlamentul este obligat să reexamineze dispoziţiile respective pentru a le pune de acord cu decizia Curţii Constituţionale”⁷. Schimbarea produsă în 2003 este importantă, în primul rând dintr-o perspectivă strict constituţională, căci întăreşte formula controlului constituţional centralizat de tip Kelsen şi, totodată, sporeşte autoritatea Curţii Constituţionale (cu o consecinţă politică relativ surprinzătoare, după cum vom vedea mai jos). Totuşi, privind lucrurile în diacronia lor, trebuie subliniat că timp de 11 din cei 17 ani scurşi de la adoptarea legii fundamentale postcomuniste, România s-a aflat în situaţia Franţei, în care controlul constituţional a fost moderat de reprezentanţa naţională.

În acelaşi timp, Curtea Constituţională din România are caracteristicile unei instituţii politico-jurisdicţionale⁸, de factura curţilor similare din ţările europene amintite mai sus. Natura ei politică este legată de modul în care sunt desemnaţii membrii Curţii. Cei 9 judecătorii ai instanţei constituţionale româneşti sunt numiţi, în părţi egale, respectiv câte 3, de Camera Deputaţilor, Senat şi Preşedintele României. Mandatul este de 9 ani, dar se utilizează procedura desemnării „în cascadă”, astfel că o treime din judecătorii Curţii este înnoită la fiecare 3 ani. Formula românească pare copiată după cea franceză, cu principala deosebire că preşedintele curţii nu este tras la sorţi, ca în România, ci este numit de preşedintele republicii. Totodată, constituţia Franţei nu specifică dacă judecătorii constituţionali trebuie să fie magistraţi sau nu, dar prevede că în componenţa Consiliului Constituţional intră şi foştii preşedinţi ai statului, ca membri de drept pe viaţă. În Italia, elementul specific este dat de faptul că o treime dintre membrii curţii, în număr total de 15, este numită „de către instanţa judecătorească supremă, instanţele ordinare şi administrative”.⁹ Cât priveşte Tribunalul Constituţional Federal din Germania, acesta este compus din judecători federali şi alţi membri, o jumătate dintre aceştia fiind numită de Bundestag, iar cealaltă jumătate de Bundesrat¹⁰. În fine, în Spania, cei 12 membri ai Tribunalului Constituţional sunt numiţi de monarh, la propunerea Camerei Deputaţilor (4 membri), Senatului (4 membri), Guvernului (2 membri) şi Consiliului general al Puterii Judecătoreşti (2 membri), dintre jurişti, pentru 9 ani, la fiecare trei ani fiind înnoită o treime a tribunalului¹¹. Adăugăm că natura politică a instanţei constituţionale din România, deşi subsumată formulei instituţionale europene, a alimentat teza dependenţei politice a judecătorilor Curţii, favorizată şi de suprapunerea majorităţii prezidenţiale peste majoritatea parlamentară. Pentru a ne referi numai la legislatura parlamentară trecută, un exemplu semnificativ poate fi invocat în acest sens: decizia Curţii Constituţionale din şedinţa din 6 iulie 2005 prin care a admis o parte din excepţiile de neconstituţionalitate ridicate de parlamentari ai opoziţiei cu privire la legile privind proprietatea şi justiţia, pentru care guvernul îşi angajase răspunderea. Reamintim importanţa politică a momentului, fiind vorba despre primul act major de reformă instituţională al guvernului Tăriceanu instalat de numai şase luni. Pentru că majoritatea judecătorilor constituţionali fusese numită în perioada legislaturii anterioare, dominată de PSD, guvernanţii au pus decizia Curţii pe seama partizanatului ei politic. Mai mult, unii dintre reprezentanţii puterii de atunci s-au pronunţat, drept represalii, pentru schimbarea grabnică a modului de desemnare a judecătorilor constituţionali.

Aşadar, activitatea de control constituţional în sistemul politic românesc este încredinţată unei curţi specializate, după modelul controlului constituţional centralizat, cu particularităţile amintite. În sine, forma de control constituţional reprezintă unul dintre cei doi parametrii principali avuţi în vedere atunci când este analizat rolul jucat de o curte constituţională în cadrul unui regim democratic. Cel de al doilea parametru cu o semnificaţie analitică majoră îl constituie activismul curţii. Importanţa acestuia derivă din faptul că intensitatea controlului constituţional este corelată cu modelul funcţional al democraţiilor moderne, astfel că absenţa controlului constituţional devine o caracteristică majoritaristă a democraţiei, în timp ce controlul constituţional activ defineşte o democraţie consensualistă. Referindu-ne la ţările europene exemplificate mai sus, toate sunt încadrate de Lijphart în categoriile statelor cu control constituţional puternic, spre deosebire de o ţară precum Elveţia, unde „absenţa controlului constituţional este singura caracteristică majoritaristă într-o democraţie altfel consensualistă.”¹² În România, cu un sistem de control constituţional de tip Kelsen, ne aşteptăm ca activismul curţii să fie similar ţărilor integrate modelului democraţiei consensualiste. Numai că rolul jucat de instanţa constituţională românească provine dintr-o anume răsturnare de situaţie, fiind dat mai degrabă de intervenţia fortuită a Curţii în viaţa politică decât de exercitarea controlului constituţional propriu-zis.

Să ne explicăm, pornind de la rememorarea atribuţiilor sale. Conform Constituţiei, Curtea se pronunţă asupra constituţionalităţii legilor, înainte de promulgarea lor, asupra constituţionalităţii tratatelor şi a altor acorduri internaţionale, asupra constituţionalităţii regulamentelor parlamentare, ca şi asupra excepţiilor de neconstituţionalitate privind legile şi ordonanţele, atribuţii care pot fi încadrate în categoria controlului constituţional propriu-zis. Un bun exemplu care să probeze activismul Curţii în acest sens îl reprezintă cazul Voiculescu vs. CNSAS. Concret, Curtea a decis, pe 31 ianuarie 2008, că legea Consiliului Naţional pentru Studierea Arhivelor Securităţii este neconstituţională, admiţând excepţia de neconstituţionalitate ridicată în cursul procesului prin care Dan Voiculescu contestase decizia de colaborare cu fosta securitate pe care i-a dat-o anterior Colegiul CNSAS. Urmarea - parlamentul avea la dispozitie, pentru corectarea legii CNSAS, 45 de zile de la publicarea respectivei decizii a Curtii Constitutionale, perioadă în care dispoziţiile constatate ca neconstituţionale fiind suspendate de drept.¹³ Pe de altă parte, Curtea are o serie de atribuţii ce sunt subsumate unui control pe care îl putem numi de factură electorală, precum confirmarea rezultatelor alegerilor prezidenţiale, ale referendumurilor, ca şi emiterea avizului consultativ pentru propunerea de suspendare din funcţie a preşedintelui României. Ştim, bunăoară, că instanţa constituţională şi-a exercitat această prerogativă în 2007, când a formulat un aviz negativ propunerii parlamentului privind suspendarea preşedintelui Băsescu. În fine, Curtea „soluţionează conflictele juridice de natură constituţională dintre autorităţile publice, la cererea Preşedintelui României, a unuia dintre preşedinţii celor două Camere, a primului-ministru sau a preşedintelui Consiliului Superior al Magistraturii”¹⁴. 

În cei 18 ani de funcţionare, Curtea Constituţională s-a pronunţat într-un număr total de 9.632 de cazuri, ceea ce reprezintă o frecvenţă medie de 535 de cazuri pe an, respectiv 45 de cazuri pe lună¹⁵. Totuşi, activismul Curţii a crescut an de an, atingând un vârf relativ în 1997 şi un maxim absolut în 2009. Marea majoritate a deciziilor pronunţate a vizat controlul constituţional a posteriori, în număr de 1.910, din care numai 3% au reprezentat decizii de admitere a neconstituţionalităţii sesizate. O pondere relativ ridicată în activitatea Curţii a avut-o „controlul electoral”, fiind pronunţate, spre exemplu, 230 de decizii cu privire la alegerea preşedintelui României. Una peste alta, cifrele amintite ne oferă argumente pentru a contura imaginea unui activism sporit al Curţi Constituţionale, din ce în ce mai pronunţat de la an la an, manifestat în mod deosebit în domeniul a ceea ce am numit controlul constituţional propriu-zis.

În acelaşi timp, trebuie remarcată schimbarea fundamentală intervenită în activitatea Curţii începând cu anul 2005, instanţa constituţională fiind chemată să se pronunţe, cel puţin o dată pe an, în legătură cu conflictele juridice de natură constituţională dintre autorităţile publice, în 45% dintre cazuri fiind emise decizii de admitere¹⁶. Două exemple notorii pot fi amintite în acest sens, ambele având ca obiect refuzul Preşedintelui de a semna decretul de numire a unui membru al guvernului desemnat de Premier. Primul, se referea numirea lui Adrian Cioroianu ca ministru al Externelor în guvernul Tăriceanu I, iar cel de al doilea la numirea Noricăi Niculai ca ministru al Justiţiei în guvernul Tăriceanu II.

O asemenea schimbarea survenită în activitatea Curţii se baza, desigur, pe creşterea autorităţii instanţei constituţionale ca urmare a revizuirii din 2003 a legii fundamentale, dar, cel puţin în egală măsură, pe o reinterpretare politică a rolului acesteia. În fapt, în condiţiile unei vieţi politice profund conflictuale, apelul la judecata Curţii viza, dincolo de litera Constituţiei, arbitrajul acesteia în disputa dintre actorii politici, substituindu-i-se logicii constituţionale o logică partizană. Cu consecinţa firească a creşterii activismului Curţii Constituţionale, deşi generată de tendinţa de a i se atribui cu precădere un rol de arbitru politic.

Dar sporul de activism al instanţei constituţionale astfel obţinut a avut drept cost major afectarea capacităţii Curţii de a lua decizii în baza competenţelor conferite de legea fundamentală. Să revenim la cele două exemple invocate mai sus, reamintind acum modul lor de soluţionare. În primul caz, Curtea a decis că Preşedintele nu are drept de veto în ceea ce priveşte numirea unui membru al guvernului. În cel de al doilea caz, decizia Curţii a stipulat că Preşedintele poate refuza o singură dată, motivat, propunerea premierului. La prima vedere, Curtea putea fi acuzată de lipsă de consecvenţă şi chiar de partizanat politic, cum, de altfel, s-a şi întâmplat în epocă, fiind, din nou, ameninţată cu modificarea legii de organizare şi funcţionare. Totuşi, dacă le citim cu atenţie, cele două decizii nu sunt foarte diferite şi, oricum, nu contradictorii. Iată cum sunau ele:

Curtea Constituţională constată că refuzul Preşedintelui României de a numi un membru al Guvernului la propunerea primului-ministru a declanşat un conflict juridic de natură constituţională, care a încetat să mai subziste ca urmare a emiterii Decretelor Prezidenţiale nr.193/12 martie 2007, 237/22 martie 2007 şi 379/4 aprilie 2007.

În exercitarea atribuţiilor prevăzute de art.85 alin.(2) din Constituţie, Preşedintele României nu are un drept de veto, dar poate cere primului-ministru să renunţe la propunerea făcută, atunci când constată că persoana propusă nu îndeplineşte condiţiile legale pentru exercitarea funcţiei de membru al Guvernului.¹⁷

1. Curtea Constituţională constată existenţa unui conflict juridic de natură constituţională între Guvern şi Preşedintele României, în legătură cu numirea doamnei Norica Nicolai în funcţia de ministru al justiţiei.

2. În exercitarea atribuţiilor prevăzute de art.85 alin.(2) din Constituţie, Preşedintele României poate refuza, o singură dată, motivat, propunerea primului-ministru de numire a unei persoane în funcţia vacantă de ministru. Primul-ministru este obligat să propună o altă persoană.¹⁸

Aşadar, Curtea a constat de fiecare dată declanşarea unui conflict de natură constituţională între guvern şi preşedinţie, fără însă ca deciziile sale să fie tranşant în favoarea premierului sau, dimpotrivă, a preşedintelui. Se  poate, deci, afirma că, împinsă în arena politică cu rol de arbitru, Curtea a urmat, poate în mod programat, poate în mod organic, calea unor judecăţi de tip solomonic, pentru a se proteja pe sine ca instituţie, chiar dacă cu costul amintit.

Încă şi mai evident este refuzul Curţii de a arbitra dispute politice în cazul avizului pentru suspendarea preşedintelui Băsescu. Din nou, să citim cu atenţie conţinutul deciziei cu pricina:

Propunerea de suspendare din funcţie a domnului Traian Băsescu, Preşedintele României, iniţiată de 182 deputaţi şi senatori, prezentată în şedinţa comună a Camerei Deputaţilor şi a Senatului la data de 28 februarie 2007 şi înaintată Curţii Constituţionale la 21 martie 2007, se referă la acte şi fapte de încălcare a Constituţiei, săvârşite în exerciţiul mandatului, care, însă, prin conţinutul şi consecinţele lor, nu pot fi calificate drept grave, de natură să determine suspendarea din funcţie a Preşedintelui României, în sensul prevederilor art.95 alin.(1) din Constituţie.

Rămâne ca Parlamentul să decidă, pe baza datelor şi a informaţiilor care îi vor fi prezentate cu ocazia dezbaterilor, asupra existenţei şi gravităţii faptelor pentru care s-a propus suspendarea din funcţie a Preşedintelui României, în concordanţă cu dispoziţiile art. 95 din Constituţie.¹⁹

Profitând probabil şi de faptul că iniţiatorii demersului au cerut să constate că preşedintele a încălcat grav Constituţia – când, de fapt, legea fundamentală vorbeşte despre fapte grave prin care se încalcă Constituţia²⁰ –, judecătorii constituţionali au apreciat că au existat încălcări ale Constituţiei, dar nu grave, care să justifice suspendarea Preşedintelui. Pe scurt, avizul Curţii Constituţionale era negativ, dar ultimul cuvânt îi aparţinea Parlamentului, adică o nouă judecată solomonică.

Dar indiferent de modul în care putem apreciem prestaţia Curţii în situaţiile amintite, rămâne realitatea unei instituţii de control constituţional al cărei rol a sporit în timp. Cu particularitatea că intervenţia fortuită a Curţii în viaţa politică a constituit o sursă principală a activismului său. Altfel, congruentă modelului european conturat de Hans Kelsen, Curtea Constituţională din România îmbină caracteristicile specifice unei instituţii politico-jurisdicţionale, independentă din perspectivă contituţională de cele trei puteri ale statului şi supusă numai Constituţiei şi legii sale organice, dar cu judecători numiţi de puterea legislativă şi de puterea executivă. Totodată, rolul său în ansamblul sistemului constituţional şi politic, întărit după revizuirea constituţională din 2003, pledează în favoarea unei organizări consensuale a democraţiei româneşti.