Crize instituţionale – puterea legislativă

Modelul parlamentar românesc

ALEXANDRU RADU

This paper aims to outline the Romanian post communist parliamentarian model. With two chambers that are elected through the same process (complex PR election), the Romanian parliament has all the characteristics of a bicameral, symmetrical model you would expect in a consensual democracy. Also, proportional elections have secured the rules of fabricated majority (that is not always according to electoral logic) and of the coalition government. On the other hand, although declining, the degree of parliamentary disproportion is still at considerably high levels. Despite its constitutional position, the Romanian parliament exercises its powers in a rationalized manner, the source of which is the hegemonic role of political parties.

Keywords: cvasi-balanced and minoritarian parliament; symmetrical and congruent bicameral parliament; parliamentary disproportion; „rationalized” powers; hegemonic political parties

Organul reprezentativ suprem al poporului român şi unica autoritate legiuitoare a ţării, aşa defineşte Constituţia României rolul instituţiei parlamentare¹. O formulă juridică neîntâlnită în Franţa, modelul nostru politic, sau în Italia, cu care ne asemănăm în funcţionare, ori în Germania, de care ne despart multe din punct de vedere politic, dar pe care „părinţii constituţiei” României postcomuniste au găsit de cuvinţă să o înscrie pe frontispiciul instituţiei parlamentare. Justificată mai degrabă de trecutul nostru politic decât de sincronismul european, o astfel de formulă vine să marcheze, în drept, importanţa parlamentului ca instituţie fundamentală a democraţiei. Iată, însă, că după aproape două decenii de regim parlamentar în acest fel definit, parlamentul României pare să traverseze o puternică criză. Instituţia parlamentară este supusă nu numai criticilor venite dinspre societatea civilă, ci, oarecum surprinzător, celor venite dinspre clasa politică. Iar dacă soluţia politică ce pare a se decanta este cea a unei revoluţii instituţionale, atunci momentul este cu atât mai nimerit pentru a contura un model al parlamentului românesc postcomunist.

În total, începând cu 1990, românii şi-au ales reprezentanţii parlamentari de şase ori. Altfel spus, în România postcomunistă au funcţionat şase legislaturi parlamentare alese, incluzând-o şi pe cea aflată în curs. Cel de al doilea parlament în ordine istorică, ales în urma scrutinului din 1992, a fost primul în ordine constituţională. Momentul a marcat însă şi o schimbare fundamentală în ceea ce priveşte structura parlamentului. După cum, alegerea celui de al treilea parlament a avut o însemnătate politică deosebită, prin realizarea primei alternanţe la putere de după 1989. În fine, alegerile parlamentare din 2008 au fost primele separate de alegerile prezidenţiale.

În urma scrutinului din 20 mai 1990², în parlamentul României au fost reprezentate, în total, 28 de actori politici. Dintre cele 27 de formaţiuni politice prezente în prima sa cameră, numită atunci Adunarea Deputaţilor, 22 au fost reprezentate, fiecare, de mai puţin de 10 parlamentari³, două au primit câte 12 locuri, altele două şi-au adjudecat câte 29 de mandate, pentru ca o singură formaţiune să deţină 262 de locuri parlamentare, din totalul de 396. În Senat, în principal datorită magnitudinii medii mai mici a circumscripţiei senatoriale şi, ca atare, a valorii mai ridicate a pragului electoral implicit, au obţinut mandate 8 actori politici, din care 6 cu mai puţin de 10 mandatate fiecare (un independent, trei partide cu câte 1 loc, un partid cu 2 mandate şi un altul cu 9), unul cu 12 mandate şi ultimul cu 91 de mandate, din totalul de 119 senatori. În ceea ce priveşte titularii mandatelor, pe primele trei poziţii s-au situat, în ordinea descrescătoare a voturilor şi a mandatelor: FSN, UDMR şi PNL, celelalte locuri fiind ocupate de actori politici care, cu excepţia formaţiunilor minorităţilor naţionale, nu mai activează în prezent pe prima scenă politică sau pur şi simplu nu mai există. FSN deţinea însă o majoritate parlamentară excepţională, de 64,41% în Adunare şi 76,47% în Senat, la o distanţă de 60 de puncte procentuale, respectiv 66 procente faţă de formaţiunea clasată pe locul secund. Aşadar, primul parlament s-a caracterizat printr-o componenţă numerică sporită, fără a fi însă o caracteristică nepereche în lumea estică postcomunistă. Pe de altă parte, structura sa a fost una profund dezechilibrată, o situaţie atipică pentru un parlament ales în condiţii democratice. Consecinţa guvernamentală a acestei organizări parlamentare a reprezentat-o constituirea, pe 28 iunie, a guvernului monocolor majoritar condus de Petre Roman, liderul oficial al FSN. Guvernul Roman a fost învestit de parlament cu 330 de voturi pentru şi 11 împotrivă. Totuşi, 15 luni mai târziu, în condiţii sociale şi politice tensionate, experienţa românească a cabinetului monocolor majoritar s-a încheiat, guvernul Roman fiind înlocuit cu guvernul condus de Theodor Stolojan, format din reprezentanţii FSN, alături de cei ai PNL, MER şi PDAR.

Următorul parlament, cel ales pe 27 septembrie 1992, s-a constitutit în condiţii juridice şi politice schimbate. Pe de-o parte, sistemul de partide a suferit mutaţii importante datorate, în principal, constituirii Convenţiei Democrate, în septembrie 1991, şi scindării Frontului Salvării Naţionale, în martie 1992. Pe de altă parte, legea electorală, elaborată după adoptarea Constituţiei, impunea, în premieră, un prag electoral, în valoare de 3% din voturile valabil exprimate, gândit ca un factor de diminuare a fragmentării parlamentare. Totodată, modificarea normei de reprezentare parlamentară a condus la redimensionarea camerelor, prin reducerea locurilor în prima (de la 396 la 328) şi creşterea locurilor în cea de-a doua (de la 119 la 143), în total, mandatele parlamentare reducându-se cu 8,5%, ajungând la 471. În fine, legea electorală a prevăzut o reprezentare specială, de un mandat de deputat pentru fiecare din organizaţiile minorităţilor naţionale recunoscute oficial care nu depăşeau pragul electoral⁴. În Camera Deputaţilor au obţinut mandate 7 partide politice, reprezentate, de astă dată, mult mai echilibrat, între 34,31% (117 mandate) şi 3,81% (13 mandate), cu o diferenţă de 10 procente între primul şi al doilea partid. În Senat situaţia a fost similară – 34, 26% (49 mandate) primul partid, 23,77% (34 mandate) al doilea partid şi 3,49% (5 mandate) ultimul –, cu precizarea că în această cameră numărul partidelor parlamentare a fost mai mare cu o unitate. În fapt însă, fărâmiţarea parlamentară a avut un caracter mai accentuat ca urmare a desfacerii CDR în patru grupuri parlamentare în Cameră şi în două în Senat. În lipsa unui partid majoritar absolut în mandate, majoritatea parlamentară s-a constituit prin asocierea mai multor partide, fără însă ca această asociere partidistă să fie regăsită şi în coaliţia guvernamentală. În fapt, în legislatura 1992-1996 a funcţionat un guvern minoritar, format din reprezentanţii FDSN⁵, în principal, şi ai PUNR, bazat pe sprijinul parlamentar conjunctural acordat de PRM, PSM şi PDAR. Un asemenea echilibru parlamentar şi guvernamental a fost consecinţa clivajului dintre FDSN (PDSR) şi aliaţii săi, pe de-o parte, şi CDR, acompaniată de FSN(PD) şi UDMR, pe de altă parte. La instalarea sa în funcţie, guvernul Văcăroiu, compus numai din membri FDSN (11) şi independenţi (10), a primit 260 de voturi pentru şi 203 împotrivă. De-a lungul celor patru ani ai mandatului parlamentar, guvernul Văcăroiu a rezistat celor 4 moţiuni de cenzură depuse de Opoziţie, dar a trecut şi prin 7 remanieri care i-au modificat componenţa în proporţie de peste 50%.

Cel de al treilea parlament, ales pe 3 noiembrie 1996, compus tot din 471 de parlamentari⁶, a reprodus formatul anterior, cu o structură relativ echilibrată şi minoritară, chiar dacă s-a înregistrat o uşoară ameliorare a reprezentării partidelor parlamentare în paralel cu reducerea la 6 a numărului acestora. Formaţiunea politică clasată pe prima poziţie a câştigat 35,57% din mandatele Camerei (122 deputaţi), respectiv 37,06% din cele ale Senatului (53 senatori), la o diferenţă de 9 puncte procentuale faţă de cea situată pe locul al doilea (91 mandate); ultimul partid şi-a adjudecat circa 5% din mandate (18 din totalul celor 328 de locuri ale Camerei, respectiv 7 din cele 143 de mandate senatoriale). Totuşi, ca şi în legislatura anterioară, compoziţia parlamentului a fost mai mozaicată ca urmare a desfacerii CDR în grupuri parlamentare distincte, două la Cameră şi tot două la Senat, la care s-au adăugat cele două grupuri parlamentare ale USD din Cameră. Acum, însă, efectul a fost mai pregnant, ajungându-se în situaţia ca grupul parlamentar cel mai puternic al alianţei victorioase să devină mai mic, la Senat, sau cel mult egal, la Cameră, faţă de cel al formaţiunii clasată a doua. Structura minoritară a forului legislativ a condus la fabricarea majorităţii parlamentare prin coalizarea a trei actori electorali – CDR, USD şi UDMR –, în baza reproducerii clivajului politic din legislatura anterioară, de astă dată însă, avându-şi corespondentul în structura coaliţiei guvernamentale. Pe perioada legislaturii au funcţionat trei guverne, toate însă bazate pe aceeaşi majoritate parlamentară iniţială şi având aceeaşi compoziţie politică, cu excepţia faptului că cel de al treilea a fost condus de un premier independent: guvernul Ciorbea a fost învestit, pe 11 decembrie 1996, cu votul a 316 parlamentari (152 voturi împotrivă), guvernul Vasile a primit la învestitură, pe 15 aprilie 1998, 317 voturi pentru (124 împotrivă), iar guvernul Isărescu a fost învestit, pe 21 decembrie 1999, cu 305 voturi pentru (35 împotrivă). În ansamblu, au fost depuse 3 moţiuni de cenzură la adresea guvernului, toate respinse de parlament, iar fiecare guvern a trecut prin cel puţin o remaniere.

În cel de al patrulea parlament, ales pe 26 noiembrie 2000, au obţinut mandate 5 formaţiuni politice, a căror distribuiţie a generat cel mai mare dezechilibru parlamentar de după 1990. Astfel, prima formaţiune politică, în fapt, o alianţă de trei partide, şi-a adjudecat 44,93% (155) din locurile de deputaţi şi 46,43% (65) din mandatele senatoriale, în timp ce partidul clasat al doilea a câştigat numai 24,35% (84) din locurile Camerei, respectiv 26,43% (37) din cele ale Senatului. Celelalte trei partide politice parlamentare au deţinut, fiecare, mai puţin de 10 procente din mandate, atât în Camera Deputaţilor, cât şi în Senat⁷. Din perspectivă politică, scrutinul a marcat revenirea la putere a actualului PSD (atunci numit PDSR), vârful de formă electorală pentru PRM, dar şi sfârşitul politic al CDR. În condiţiile electorale amintite, majoritatea parlamentară a fost fabricată prin asocierea UDMR, dar coaliţia de guvernare s-a rezumat numai la reprezentanţi ai celor trei partide ale alianţei victorioase în alegeri. Pe 28 decembrie, parlamentul a învestit guvernul premierului Adrian Năstase, liderul PDSR, cu 314 voturi pentru şi 145 împotrivă. Fără ca împotriva sa să fi fost depusă vreo moţiune de cenzură, guvernul a trecut prin patru remenieri, prima însemnând şi restructurarea cabinetului de la 24 la 14 posturi.

În preambulul alegerii celui de al cincilea parlament, scena politică a cunoscut, din nou, o mutaţie importantă prin constituirea Alianţei „Dreptate şi Adevăr PNL-PD”, care probase deja, cu ocazia alegerilor locale din iunie 2004, capacitatea sa de reechilibrare a sistemului⁸. Rezultat al scrutinului din 28 noiembrie 2004, parlamentul s-a caracterizat prin atenuarea puternică a dezechilibrului intern anterior, diferenţa dintre primele două formaţiuni parlamentare reducându-se la 6 puncte procentuale. Formaţiunea situată pe prima poziţie, PSD+PUR, a adunat 39,76% (132) din mandatele Camerei Deputaţilor şi 41,61% (57) din cele ale Senatului, celei de a doua, Alianţa PNL-PD, revenindu-i 33,73% (112) din locurile deputaţilor, respectiv 35,77% (49) din locurile Senatului. Dar dacă numărul actorilor politici reprezentaţi s-a redus formal la 4, desfacerea alianţei electorale dintre PSD şi PUR şi separarea partidelor componente ale Alianţei PNL-PD în două grupuri parlamentare în Camera Deputaţilor a făcut ca numărul actorilor parlamentari să îl depăşească pe cel din legislatura anterioară. În urma negocierilor politice, cele mai complicate de până atunci, majoritatea parlamentară s-a constituit în jurul Alianţei PNL-PD, cu aportul UDMR şi PUR. Pe durata legislaturii au funcţionat două guverne de coaliţie, ambele conduse de liberalul Călin Popescu-Tăriceanu, cel dintâi suprapus peste majoritatea parlamentară postelectorală, iar celălalt compus numai din reprezentanţii PNL şi UDMR. Primul cabinet Tăriceanu a fost învestit de parlament pe 28 decembrie 2008 cu 265 de voturi pentru şi 200 împotrivă. Cel de al doilea a primit la învestitură, pe 3 aprilie 2007, 302 voturi pentru şi 27 împotrivă. Nici una din cele 3 moţiuni de cenzură la adresa premierului Tăriceanu nu a avut succes, dar guvernul a suferit dese schimbări, în mod deosebit în ultimii doi ani ai mandatului. Trebuie menţionat şi două premiere parlamentare: schimbarea preşedintelui Camerei Deputaţilor (martie 2006) şi suspendarea preşedintelui României (aprilie-mai 2007).

În fine, alegerile parlamentare din 30 noiembrie 2008, desfăşurate şi ele într-un context modificat sub aspect juridic (înlocuirea votului plurinominal cu cel uninominal) şi politic (desfacerea Alianţei PNL-PD), au produs cel mai echilibrat parlament minoritar din întreaga perioadă postcomunistă. Totodată, alegerile au generat, în premieră absolută, diferenţierea dintre câştigătorul în voturi (PSD+PC) şi câştigătorul în mandate (PD-L). Nu în ultimul rând, trebuie să consemnăm reducerea reală la 4 a actorilor politici, în Cameră şi Senat funcţionând câte un singur grup parlamentar al fiecăruia dintre aceştia. Ca pondere a mandatelor deţinute în Camera Deputaţilor, primele două partide au fost despărţite de numai 0,3 procente (PD-L – 34,43%, respectiv 115 mandate; PSD+PC – 34,13%, adică 114 mandate), pentru ca în Senat diferenţa să fie de 1,46% (PD-L – 37,23% şi 51 mandate; PSD+PC – 35,77% şi 49 mandate). Compusă din PD-L şi PSD+PC, majoritatea parlamentară a atins o pondere similară celei din 1990, cu deosebirea că aceasta a fost fabricată nu de urne, ci postelectoral. Pe perioada acestei majorităţi au funcţionat, practic, două guverne, diferite sub aspectul compoziţiei politice, ca şi sub cel al duratei, dar conduse de acelaşi premier, liderul PD-L. Pe 13 octombrie 2009, pentru prima oară în istoria sa de aproape două decenii, parlamentul a aprobat o moţiune de cenzură la adresa guvernului. Cum în demiterea guvernului a cântărit foarte mult poziţionarea partidelor din perspectiva campaniei pentru alegerile prezidenţiale, se poate aprecia că măsura separării scrutinului parlamentar de cel prezidenţial nu a produs efectul scontat.

Aşadar, exceptând configuraţia sa atipică din 1990, parlamentul a tins să reproducă modelul cu structură minoritară, al cărui echilibru s-a îmbunătăţit relativ constant, pe măsura schimbărilor intervenite mai ales în sistemul de partide. Totodată, modelul a inclus şi formula majorităţilor parlamentare fabricate postelectoral, fără însă a genera regula congruenţei acestora cu coaliţiile guvernamentale. În principiu, putem afirma că un astfel de model a fost consecinţa sistemului electoral practicat pentru alegerea parlamentarilor.

Începând chiar cu anul 1990, deputaţii şi senatori sunt aleşi printr-un mod de scrutin care aparţine tipului reprezentării proporţionale (RP), respectiv un scrutin proporţional complex⁹. Teoretic şi practic, un scrutin de tip RP este apreciat pentru justeţea sa, adică pentru calitatea de a asigura o mai bună corespondenţă între dispersia voturilor şi cea a mandatelor, un deziderat esenţial pentru o societate ieşită din comunism. Aşa se şi explică de ce proporţionalitatea electorală a devenit regula după care se compun parlamentele în noile democraţii estice¹⁰. În plan mai larg, se poate aprecia că „adoptarea RP a făcut parte dintr-un ansamblu de măsuri de democratizare a vieţii politice”¹¹. Totuşi, sistemele electorale de acest tip sunt criticate pentru fragmentarea politică pe care o induc în adunările astfel alese, după cum pot fi deficitare chiar la capitolul proporţionalităţii electorale. În plus, corelate cu alte elemente ale sistemului politic, pot favoriza o supraapreciere a rolului partidelor politice.

În timp, reglementarea alegerilor parlamentare din România a cunoscut o serie de modificări, dar regula proporţionalităţii a fost păstrată. Am amintit deja că alegerile din 1990 s-au desfăşurat în baza Decretului-lege nr. 94/1990. În articolul 4, se prevedea: „Reprezentarea populaţiei de toate naţionalităţile în Parlament se asigură pe baza sistemului de reprezentare proporţională a mandatelor rezultate în urma votării, în condiţiile prezentului decret-lege.” Totodată, articolul 11 preciza: „Candidaturile pentru Parlament se propun pe liste de candidaţi care pot cuprinde cel mult numărul de deputaţi sau senatori ce trebuie aleşi în fiecare circumscripţie electorală.” În ce priveşte modul de repartizare a mandatelor, precizat în articolele 71 şi 72, se instituia o procedură în două trepte, cuprinzând etapa repartizării mandatelor la nivel de circumscripţie electorală şi etapa naţională, a redistribuirii locurilor rămase neocupate în baza resturilor electorale însumate la nivel naţional. Nu exista cerinţa unui prag electoral. Pe scurt, scrutinul utilizat era de tip proporţional, cu liste de candidaturi (vot plurinominal), blocate (adică fără posibilitatea alegătorului de a schimba ordinea candidaturilor), mandatele fiind repartizate prin combinarea coeficientului electoral simplu cu metoda celor mai mari resturi.

Această formulă RP a fost preluată de noua codificare a alegerilor, Legea nr. 68/1992. După cum se menţiona chiar în primul său articol: „Deputaţii şi senatorii se aleg în circumscripţii electorale pe bază de scrutin de listă şi candidaturi independente, potrivit principiului reprezentării proporţionale”. Pe de altă parte, principala noutate adusă de Legea nr. 68/1992 a constitut-o utilizarea unui prag electoral de 3%, astfel că numai partidele care îl depăşeau puteau primi mandate parlamentare. Pe baza acestei legi s-au desfăşurat scrutinele parlamentare din 1992 şi 1996.

În ajunul alegerilor parlamentare din 2004 a fost adoptată Legea nr. 373. Deşi o construcţie juridică nouă, legea nu a introdus un nou sistem electoral, ci doar modificări de natură tehnică. Astfel, conform prevederilor articolului 3, „Deputaţii şi senatorii se aleg în circumscripţii electorale pe bază de scrutin de listă, potrivit principiului reprezentării proporţionale, precum şi pe bază de candidaturi individuale”¹². Aşadar, transformarea voturilor în mandate se face conform aceluiaşi sistem de reprezentare proporţională cu liste blocate, repartizarea mandatelor făcându-se tot în două etape: la nivelul fiecărei circumscripţii electorale (cu metoda coeficientului electoral simplu) şi la nivel de ţară (cu ajutorul metodei d’Hondt). Se menţine şi regula pragului electoral legal, însă valoarea acestuia este ridicată la 5% din voturile valabil exprimate pe întreaga ţară pentru partidele politice care participă în mod individual în alegeri, în cazul alianţelor politice şi electorale pragul ajungând până la 10%. Trebuie totuşi menţionat că noua lege introduce şi o schimbare instituţională în sistemul electoral, prin apariţia Autorităţii Electorale Permanente, al cărui rol este de a asigura aplicarea unitară a dispoziţiile legale din domeniu.

După alegerile din 2004, reforma electorală a devenit o temă predilectă a discursului politic reformator. Mai mult, pe 25 noiembrie 2007, cetăţenii au fost chemaţi să se pronunţe prin vot dacă sunt de acord cu alegerea parlamentarilor prin scrutin majoritar absolut unonominal¹³. Rezultatul diverselor propuneri de reformare a sistemul electoral s-a concretizat în adoptarea Legii nr. 35/2008, considerată de susţinătorii ei drept legea „votului uninominal”. Conform articolului 5, aliniatul 1, al noii legi, „Deputaţii şi senatorii se aleg în colegii uninominale constituite potrivit prevederilor art. 11, prin scrutin uninominal, potrivit principiului reprezentării proporţionale”. Colegiile uninominale sunt trasate prin împărţirea circumscripţiilor electorale (al căror număr a crescut cu o unitate, la 43, prin adiţionarea circumscripţiei pentru românii cu domiciliul în străinătate) în unităţi relativ egale ca populaţie¹⁴ cu câte un singur mandat, separat pentru Camera Deputaţilor şi Senat. Ca atare, candidaturile depuse de partide sunt individuale. În ce priveşte transformarea voturilor în mandate, legea vorbeşte despre aplicarea aceluiaşi principiu al reprezentării proporţionale, stabilind aceleaşi două etape de repartizare a mandatelor – la nivel de circumscripţie electorală (cu metoda coeficientului electoral simplu) şi la nivel naţional (cu metoda d’Hondt) – ca şi până în 2008. Excepţia o reprezintă cazul în care un candidat obţine majoritatea absolută a voturilor la nivelul colegiului uninominal în care a candidat. Totuşi, mandatele câştigate majoritar de reprezentanţii unui partid se deduc din cele acordate partidului respectiv conform proporţionalităţii electorale. Aceasta este cheia „misterului” care a făcut ca, în unele cazuri, mandatul să nu fie acordat candidatului plasat pe prima poziţie (fără ca aceasta să însemne majoritatea absolută a voturilor) în colegiul respectiv. În ceea ce priveşte pragul electoral, acesta se menţine la nivelul de 5%, dar este dublat de un prag alternativ. Astfel, un partid intră în procesul de atribuire a mandatelor dacă obţine cel puţin 5% din voturile valabil exprimate la nivel naţional sau dacă, în 6 colegii uninominale pentru Camera Deputaţilor şi în 3 pentru Senat (condiţie cumulativă) candidaţii săi se situează pe primul loc. Deşi pare favorabil partidelor mici care pot atrage şi arunca în confruntarea electorală notabilităţi, pragul alternativ oferă false speranţe. El avantajează doar acele formaţiuni ale căror voturi sunt suficient de bine concentrate geografic pentru a le asigura succesul cumulat în 6 colegii pentru Cameră şi 3 pentru Senat. Şi ca efecte în ceea ce priveşte componenţa forului legislativ şi raporturile de forţe din Parlament, lucrurile rămân neschimbate. Altfel spus, nu s-a optat pentru un sistem care să fabrice o majoritate la urne. În fine, numărul de deputaţi şi de senatori aleşi rămâne practic neschimbat. Aşadar, Legea nr. 35/2008 menţine modul de scrutin de tip RP, inclusiv metodele proporţionale utilizate anterior, pe care însă îl asociază cu exercitarea votului în unităţi electorale uninominale.

Rezumând, pentru alegerea parlamentarilor s-au utilizat varietăţi ale sistem proporţional complex, diferenţiate prin tipul de vot asociat (vot plurinominal până în 2004 şi vot uninominal în 2008), nivelul pragului electoral legal (0% în 1990, 3% în 1992 şi 1996, 5% în 2000, 2004 şi 2008) sau prin metoda utilizată pentru distribuirea mandatelor la nivel naţional (iniţial o metodă prin coeficient, ulterior o metodă prin divizori).

Aminteam mai sus că opţiunea pentru un sistem electoral de tip RP este motivată de calitatea sa de a fi just. Să vedem în ce măsură parlamentele alese până acum au asigurat o bună justeţe electorală, urmărind evoluţia a patru parametrii: prima electorală acordată primului partid¹⁵, ponderea voturilor neutilizate¹⁶, pragul electoral efectiv¹⁷ şi, sinteza acestora, disproporţia parlamentară (indicele G)¹⁸, ale căror valori sunt redate în tabelul de mai jos.

Ca dinamică, se remarcă existenţa a două intervale diferite: primul, până în 2000, momentul maxim al disproporţionalităţii parlamentare, pe durata căruia valorile indicatorilor au fluctuat; cel de al doilea, al ultimelor două alegeri, caracterizat prin ameliorarea parametrilor sistemului, cu excepţia pragului efectiv. Comparativ cu celelalte state din Uniunea Europeană, România înregistrează o valoare medie a disproporţionalităţii parlamentare – 4,98% – care o situează înaintea Greciei, Spaniei, Marii Britaniei şi Franţei, dar şi a Bulgariei, Cehiei, Poloniei, Lituaniei şi Ungariei. E drept, cu această performanţă România rămâne în continuare în zona statelor în care disproporţionalitatea parlamentelor alese proporţional este ridicată.

Dar capacitatea parlamentului de a asigura o bună reprezentare a cetăţenilor votanţi a fost discutată, e drept, mai rar, şi în legătură cu mărimea adunării alese. Să revedem, mai întâi, dinamica numărului de parlamentari¹⁹:

Remarcând reducerea numărului de parlamentari cu 62 (12%) în 2008 faţă de 1990, precizăm că dimensiunile Camerei şi Senatului sunt stabilite prin legea alegerilor, în baza normei de reprezentare, adică în raport cu mărimea populaţiei. Fără a putea vorbi de existenţa unei legi universale în acest sens, în literatura de specialitate se consideră că o aproximare rezonabilă a acestei relaţii este dată de regula rădăcinii cubice, conform căreia numărul mandatelor parlamentare (din prima cameră) tinsă să se apropie de rădăcina cubică a populaţiei²¹. Din această perspectivă, dimensiunile Camerei Deputaţilor ar corespunde unei populaţii mai mari, de peste 30 de milioane, şi, pe cale de consecinţă, reducerea numărului parlamentarilor ar fi justificată. Trebuie însă să reţinem că regula amintită este importantă pentru că ne semnalează limita sub care disproporţionalitatea parlamentelor tinde să crească semnificativ. De altfel, acesta este şi motivul pentru care, în practică, legislativele, chiar şi cele din ţări cu populaţie redusă, tind să aibă un număr sporit de locuri. Ca atare, am putea aprecia că o reducere drastică a dimensiunii parlamentului ar avea potenţialul efect al sporirii disproporţionalităţii de reprezentare, şi aşa considerat a fi situată la un nivel prea mare²².

Am văzut că, dincolo de dimensiunile lor diferite, legea electorală nu distinge între Camera Deputaţilor şi Senat sub aspectul modului în care sunt compuse. Cu alte cuvinte, camerele sunt alese la fel şi, ca atare, au aceeaşi legitimitate democratică. Totodată, egalitatea dintre camere se menţine şi dacă le privim prin prisma puterilor date de legea fundamentală. Astfel, referindu-ne la cea mai importantă funcţie a parlamentului, cea legislativă, constituţia nu acordă puteri sporite uneia sau alteia dintre camere şi nici nu rezervă domenii speciale de acţiune pentru una dintre ele. În ciuda a ceea ce se spune în mod popular şi, uneori, chiar în medii academice, revizuirea constituţională din 2003 nu a schimbat acest statut al camerelor. Prin introducerea noţiunilor de primă cameră sesizată şi cameră decizională,care definesc rolurile pe care le joacă atât Camera Deputaţilor cât şi Senatul²³, nu s-a realizat decât o departajare administrativă a lor, camerele parlamentare prezervându-şi egalitatea în procesul legislativ. În fapt, egalitatea camerelor a fost întărită în urma revizuirii constituţionale, prin eliminarea votului din plenul camerelor reunite ca etapă finală a procesului legislativ, care, în baza dimensiunii sale superioare, avantaja Camera Deputaţilor. Pe de altă parte, camerele sunt egale şi sub aspectul reprezentării, ambele fiind gândite a asigura reprezentarea întregii naţiuni. Singura diferenţă de reprezentare dintre camere provine din existenţa unui număr de deputaţi ai organizaţiilor minorităţilor naţionale, aleşi şi ei direct, deşi în condiţii speciale, dar această diferenţă nu le afectează egalitatea în mod decisiv. Aşadar, prin Constituţie s-a statuat o egalitate cvasi-perfectă între cele două camere sub aspectul alegerii (legitimităţii) şi al atribuţiilor, pe de-o parte, şi al reprezentării, pe de altă parte, care încadrează bicameralismului românesc în categoria celui simetric şi congruent. Parlamentul românesc se alătură astfel celor din Belgia, Italia, Japonia sau Olanda. Amintind că structurile parlamentare cu camere simetrice şi congruente, ca şi cele asimetrice şi incongruente, descriu un bicameralism mediu din perspectiva gradului de divizare a puterii legislative²⁴, vom putea concluziona că, alături de alte argumente, tipul bicameralismului românesc punctează în favoarea unei forme a democraţiei consensuale în România.

Ales prin scrutin de tip RP şi cu o structură bicamerală simetrică şi congruentă, parlamentul este, sub aspect funcţional, consecinţa normelor constituţionale care-i reglementează activitatea, dar, cel puţin în aceeaşi măsură, a compoziţiei sale politice. Din această perspectivă, vom putea pune în evidenţă trei dintre caracteristicile principale ale parlamentului ca instituţie politică în acţiune.

Pe de-o parte, faptul că nici una dintre cele şase alegeri ale deputaţilor şi senatorilor nu s-a ţinut înainte de termenul normal, ne arată că instituţia parlamentară se bucură de o stabilitate excepţională. În principal, sursa acestei realităţi rezidă în prevederile articolului 89 din Constituţie, cu privire la dizolvarea parlamentului. Atribuită formal şefului statului, această prerogativă prezidenţială poate fi îndeplinită numai atunci când sunt îndeplinite o serie de condiţii cumulative. Astfel, „După consultarea preşedinţilor celor două Camere şi a liderilor grupurilor parlamentare, Preşedintele României poate să dizolve Parlamentul, dacă acesta nu a acordat votul de încredere pentru formarea Guvernului în termen de 60 de zile de la prima solicitare şi numai după respingerea a cel puţin două solicitări de învestitură”.²⁵ În fapt, aceste condiţii sunt cele specifice unei crize politice grave, în care ţara nu mai este guvernată. Iar într-o astfel de situaţie, soluţia nu poate fi decât alegeri parlamentare anticipate. Aşadar, impunând condiţii speciale pentru dizolvarea parlamentului, legea fundamentală a restricţionat drastic posibilitatea utilizării acestei proceduri ca instrument politic al declanşării alegerilor anticipate, cum, bunăoară, se întâmplă în Marea Britanie, unde partidul aflat la guvernare convoacă alegerile anticipate când apreciază că este momentul optim. Toate acestea fac ca, în România, dizolvarea Parlamentului să fi cvasi-imposibilă. Numai SUA depăşeşte România, dar acolo preşedintele este şi premier, iar separaţia puterilor în stat este totală, de altfel acesta fiind specificul regimului politic de tip prezidenţial. Pe o scală a gradului de dificultate a dizolvării parlamentului, exceptând cazul SUA, cel mai aproape de situaţia constituţională a României se poate plasa Germania²⁶, în timp ce Franţa²⁷ şi Italia²⁸ s-ar situa la polul opus.

Pe de altă parte, în timp ce beneficiază de stabilitate instituţională, parlamentul este afectat de o instabilitate cronică în ce priveşte compoziţia internă. Astfel, privind ansamblul celor şase legislaturi, delimitarea dintre majoritatea şi minoritatea parlamentare este mai degrabă indistinctă şi fluctuantă, suficient de multe partide parlamentare neasumându-şi declarat şi consecvent unul sau altul din cele două roluri sau oscilând între poziţia Puterii şi cea a Opoziţiei. Istoria postcomunistă ne oferă numeroase exemple în acest sens, unul dintre cele mai reprezentative fiind cazul PUNR din perioada guvernului Văcăroiu (1992-1996), când, deşi nu o recunoşteau public, reprezentanţi ai săi deţineau portofolii ministeriale. Invers, în mandatul 1996-2000, PD, parte a coaliţiei guvernamentale, a jucat rolul unui veritabil partid de opoziţie în raport cu principalul partid aflat atunci la guvernare, PNŢCD, determinând chiar schimbarea premierului. Nu în ultimul rând, după constituirea guvernului Tăticeanu II, în aprilie 2007, PSD, formal situat în opoziţie faţă de partidele guvernamentale, PNL şi UDMR, a acţionat politic alături de acestea. Totodată, în condiţiile în care normele interne dar mai ales cutumele parlamentare fac posibil ca parlamentarii care părăsesc partidul din partea căruia au concurat în alegeri să activeze în cadrul altui grup politic, chiar dacă cu statutul formal de independenţi, mobilitatea în interiorul parlamentului a ajuns deseori la cote ridicate²⁹. Aici trebuie subliniat că trecerea la alegerea prin vot uninominal a parlamentarilor nu poate deveni o barieră în calea acestui fenomen, atâta vreme cât este folosit pentru justificarea ideii conform căreia parlamentarii sunt independenţi de partidul aparţinător. Luând forma unor adevărate migraţii intra-parlamentare în anumite perioade, dar specifică oricărei legislaturi, mobilitatea parlamentarilor are efecte directe asupra compoziţiei politice a forului legislativ şi, deci, asupra raporturilor sale cu puterea executivă. Totuşi, putem adăuga că instabilitatea interna a parlamentului a jucat, uneori, rolul unei supape ce a permis dezamorsarea conflictelor politice, având un anume rol reglator şi în ceea ce priveşte configuraţia partidistă a sistemului politic, mai ales în perioada sa iniţială.

Referindu-ne tot la compoziţia politică a legislativului, vom aminti că ambele Camere sunt conduse de câte un Preşedinte (ales la începutul fiecărei legislaturi) provenind, de regulă, din rândurile partidului sau coaliţiei majoritare. Alături de Preşedinte, conducerea fiecărei Camere este asigurată de către un Birou permanent, a cărui componenţă reproduce în general structura politică a parlamentului. Deputaţii şi senatorii se organizează în grupuri parlamentare pe criteriul politic, limita minimă fiind stabilită prin regulamentele interioare. Camerele îşi constituie comisii permanente, care pot fi diferite ca număr şi titulatură în funcţie de decizia fiecărei camere, şi comisii de anchetă sau alte comisii speciale. Şi acestea respectă componenţa politică a parlamentului. Ca atare, se poate afirma că regula algoritmului politic este primordială în organizarea activităţii forului legislativ, ea reproducându-se şi în cazurile acelor instituţii care sunt constituite prin decizia parlamentului (de exemplu, Consiliul de administraţie al Televiziunii publice, al Radiodifuziunii, conducerea Curţii de Conturi etc.).

În fine, să zăbovim şi asupra poziţiei parlamentului în ansamblul sistemului politic, în mod deosebit în raport cu guvernul. Ştim că, în conformitate cu textul constituţional, parlamentul este unica autoritate legiuitoare, după cum guvernul este responsabil în faţa parlamentului. Totuşi, practica politică este diferită. Mai întâi, fără a fi în posesia unei statistici riguroase pentru întraga perioadă postcomunistă, există puternice argumente pentru a aprecia că în materie legislativă parlamentul a jucat, deseori, un rol minor în raport cu cel asumat de guvern. Nu am în vedere faptul că iniţiativa legislativă aparţine practic guvernului, de altfel un aspect al normalităţii funcţionale a sistemelor de guvernare contemporane, ci chiar activitatea legislativă propriu-zisă a cabinetului. Constituţional, guvernul are capacitatea de a interveni în acest domeniu exclusiv al parlamentului, însă această capacitate este limitată, mai ales după revizuirea legii fundamentale în 2003. Concret, guvernul poate emite ordonanţe numai în baza unei legi speciale de abilitare adoptată de parlament care stabileşte domeniile, exclusiv cele care fac obiectul legilor organice, şi data până la care pot fi emise aceste acte normative. Cât priveşte ordonanţele de urgenţă, acestea au statut de instrumente legislative excepţionale, putând fi adoptate numai în situaţii extraordinare şi, cum spune constituţia, cu obligaţia de a motiva urgenţa. Domeniul lor de aplicare este, de asemenea, strict reglementat constituţional³⁰. Cu toate acestea, atât înainte, cât şi după 2003, guvernele, indiferent de culoarea şi compoziţia lor politică au abuzat de acest drept, transformând puterea executivă într-o adevărată putere legiuitoare. Astfel, o statistică din timpul legislaturii 1996-2000 arată dimensiunile impresionante ale acestei realităţi: în anul 1997 au fost adoptate 221 de legi, 70 de ordonanţe şi 92 de ordonanţe de urgenţă, în 1998 numărul legilor a crescut la 261, cel al ordonanţelor aproape s-a dublat, ajungând la 131, iar cel al ordonanţelor de urgenţă a scăzut la 72, pentru ca în 1999 să fie adoptate mai puţine legi – 210 – decât ordonanţe – 120 – şi ordonanţe de urgenţă – 218 – la un loc; în fine, în 2000, numărul legilor adoptate a ajuns la 233, cel al ordonanţelor la 138, iar al ordonanţelor de urgenţă la cifra de 297³¹. Dar nu numai numărul actelor normative emise de guvern este semnificativ în acest sens, ci şi importanţa acestora. Spre exemplu, modificarea, şi încă substanţială, a Legii nr. 370/2004 pentru alegerile prezidenţiale din 2009 s-a făcut prin OUG nr. 95 din 3 septembrie 2009. Mai mult, legea privind referendumul a fost modificată printr-o ordonanţă de urgenţă emisă de un guvern interimar³².

Apoi, istoria guvernării postdecembriste ne oferă un alt argument puternic pentru a proba autonomia extinsă a guvernului în raport cu parlamentul. Ştim că în cele şase legislaturi parlamentare, între 28 iunie 1990 şi 13 octombrie 2009, au funcţionat 11 cabinete: Roman, Stolojan, Văcăroiu, Ciorbea, Vasile, Isărescu, Năstase, Tăriceanu I, Tăriceanu II, Boc I şi Boc II (interimar). Este remarcabil faptul că, deşi au existat legislaturi în cadrul cărora au funcţionat mai multe cabinete, nici unul dintre acestea nu a căzut prin procedura parlamentară a moţiunii de cenzură, cu excepţia guvernului Boc II. Dar chiar şi în acest caz, schimbarea operată la nivelul formulei guvernamentale a fost consecinţa directă a modificării raporturilor dintre partidele politice parlamentare, fără producerea unei veritabile răsturnări politice. Mai adăugăm şi faptul că poziţia premierului în cabinet, pe care o putem defini cu formula primul între egali³³,mai ales în cadrul cabinetului de coaliţie, formă dominantă în perioada postcomunistă, este dependentă într-o măsură însemnată de instituţii exterioare parlamentului, unele fără suport constituţional, precum organismele de decizie ale coaliţiilor ce reunesc partidele reprezentate în guvern.

Încercând a rezuma cele spuse până aici, vom reţine, mai întâi, că, în baza utilizării aceluiaşi scrutin de tip RP pentru alegerea deputaţilor şi a senatorilor, cât şi a puterilor sale formale, parlamentul românesc are caracteristicile unui bicameralism simetric şi congruent, ceea ce se traduce printr-o divizare moderată a puterii legislative, specifică unei democraţii consensualiste. Din această perspectivă, o reformă parlamentară în sensul diferenţierii puterii de reprezentare şi menţinerii simetriei camerelor ar asigura accentuarea caracterului consensual al politicii româneşti, în timp ce, invers, concentrarea puterii legislative într-un parlament unicameral sau divizarea ei slabă într-un bicameralism asimetric şi congruent ar conduce, alături, bunăoară, de alegeri prin scrutin majoritar, către conturarea unei forme a democraţiei majoritariste. Apoi, avându-şi o sursă principală tot în modul de scrutin practicat, nemodificat sub aspectul central al formulei electorale proporţionale, parlamentul s-a caracterizat printr-o structură minoritară, cu consecinţa directă a majorităţilor parlamentare fabricate (post-electoral). Subliniem aici excepţia majorităţii parlamentare atipice din 1990, ca şi situaţia excepţională a majorităţii parlamentare din 2008 constituită în contradicţie cu logica electorală. Totodată, echilibrul politic din parlament s-a ameliorat constant, şi ca efect al pragului electoral, dar mai ales ca urmare a transformărilor petrecute în sistemul de partide. O tendinţă similară a înregistrat şi disproporţionalitatea parlamentară, deşi media sa continuă să fie ridicată, în principal datorită pragul electoral efectiv. Pe de altă parte, în ciuda poziţiei formale a parlamentului în sistem şi a stabilităţii sale instituţionale, practica politică românească tinde către o „raţionalizare” a puterilor parlamentului. Într-un fel, experienţa românească o reia pe cea franceză a celei de a V-a Republici, unde principiul răspunderii politice a guvernului în faţa parlamentului este organizat „de o manieră dificilă de a controla activitatea guvernamentală cotidiană şi cvasiimposibil de a demite guvernul.”³⁴ Cu deosebirea esenţială că sursa „raţionalizării” puterilor parlamentului este, în Franţa, chiar constituţia, în timp ce în România este localizată la nivelul partidelor politice. În fapt, prin intermediul unor practici cutumiare precum cele ale algoritmului politic şi organismelor partidiste extraconstituţionale, partidele politice îşi asigură controlul asupra instituţiilor politice ale statului. Mai mult, puterea partidelor politice „nu se limitează doar la controlul (...) asupra executivului şi legislativului, ci înseamnă în egală măsură şi o colonizare a societăţii economice”³⁵, impunând în România un sistem politic de tip partidocratic. Cum însă „monopolul absolut al personalului resurselor şi politicilor guvernamentale³⁶” este deţinut nu de partidele politice propriu-zise, ci de părţile (grupările interne) care le compun, mai nimerită mi se pare a fi formula de sistem partitocratic. În aceste condiţii, este aproape de la sine înţeles că instituţia parlamentară traversează o criză funcţională, a cărei depăşire ar presupune o rapidă reformă instituţională. În acelaşi timp însă, este dificil de operat o reformă având scopul de a reda parlamentului rolul definit de constituţie atâta vreme cât sistemul politic românesc se individualizează prin poziţia hegemonică a partidelor politice.