Crize instituţionale – puterea legislativă

Parlament bicameral versus parlament unicameral

 

BOGDAN DIMA

The article discuss the constitutional dilemma of choosing a bicameral or a unicameral structure for the Romanian Parliament. For a long time, the bicameral design of Romanian Parliament has been criticized as beeing redundant, inefficient, and cumbersome. The 2003 constitutional revision brought some functional changes but the essence of the problem remained unresolved: both senators and deputies are elected on the basis of the same electoral system, by the same citizens, for the same time period, and they represent the same population. These specific bicameral features make the Romanian Parliament structure unique amoung the parliaments of the other states of the European Union. Moreover, the President of Romania recently called a referendum to ask the citizens wheater or not they agree with a unicameral Parliament and with the reduction of the number of MPs to maximum 300.

Keywords: bicameralism, unicameralism, structure of Parliament, types of bicameralism, constitutional change

I. Ce sunt parlamentele şi care sunt funcţiile lor?

Toate democraţiile din lume au un parlament. Ce este însă parlamentul şi care sunt funcţiile sale sunt întrebări care au primit răspunsuri multiple de-a lungul timpului.

Într-o definiţie foarte largă, parlamentele¹ sunt reprezentanţii autentici ai voinţei poporului. Originea parlamentelor se regăseşte în vechile curţi regale ale Evului Mediu. În cadrul acestor curţi, monarhii judecau cazurile legale cele mai importante şi se întâlneau cu nobilii regatului. Cu timpul, aceste adunări au devenit mult mai stabile, iar monarhii au început să le consulte mult mai intens cu privire la subiecte precum războiul, administraţia, comerţul şi taxele.

Justificarea acestor consultări se regăseşte într-un vechi principiu roman: quod omens similter tangit, ab omnibus comprobetur (ceea ce priveşte pe toţi, trebuie aprobat de toţi). Acest principiu este valabil şi în ziua de astăzi, când vorbim de regimuri democratice şi parlamente în sensul modern al termenului, mai exact autorităţi special create pentru exprimarea voinţei politice a poporului, care beneficiază de autoritatea suverană de a aproba legi.

Luând în considerare experienţa democratică americană, principiul fundamental al democraţiei liberale este acela conform căruia într-o „guvernare republicană, puterea legislativă predomină cu necesitate”, rolul central al parlamentelor fiind considerat esenţial în prevenirea tiraniei executivului².

Parlamentele moderne care funcţionează în cadrul unui regim democratic reprezintă sediul democraţiei. Parlamentul este „…locul comun al intersectării intereselor politice, al dezbaterilor contradictorii cu privire la modul de soluţionare a problemelor sociale şi la soluţionarea conflictelor majore care apar în societate.”³

Principala funcţie a unui parlament într-un sistem democratic este cea de reprezentare. Reprezentarea presupune un transfer al atributelor guvernării de la popor către autorităţile sale statale:

„…transmiterea unor atribute ale guvernării poporului de către popor se face prin intermediul alegerilor directe, universale, pluraliste, care se finalizează prin constituirea unor autorităţi publice reprezentative, care au drept scop să exprime voinţa politică a corpului electoral, în decizii apte să permită guvernarea ţării sau, cu alte cuvinte, modul în care conflictele din interiorul societăţii pot fi soluţionate.”⁴

Întrucât este greu de imaginat în zilele noastre o democraţie directă, după model atenian, sistemul de conducere politică funcţional este cel al democraţiei reprezentative, în care un număr mic de persoane reprezintă întreaga societate în cadrul unei autorităţi publice definite prin lege, în principiu, legea fundamentală.

În mod concret, într-o democraţie contemporană, reprezentarea se realizează prin intermediul partidelor politice. Candidaţii victorioşi datorează alegerea lor în mare măsură partidelor care îi susţin şi votează în parlament în concordanţă cu ceea ce decid forurile de conducere ale partidelor politice. De la cazuri extreme (India⁵) la cazuri moderate (Franţa şi Germania⁶), votul în funcţie de voinţa partidului rămâne regula pentru membrii aleşi ai parlamentelor⁷.

O altă funcţie clasică a parlamentelor este legiferarea. Într-o lucrare de referinţă cu privire la studiul parlamentelor⁸ se arată că atât teoreticienii din secolul al XVII-lea, cât şi teoreticienii din ziua de azi consideră funcţia parlamentelor de a face legi o axiomă⁹. Argumentul principal este acesta: dacă poporul este suveran, atunci reprezentanţii săi ar trebui să fie interesaţi în primul rând de regulile generale de conduită („Executives are needed to keep the country going, but legislatures could and should decide on the general rules.”¹⁰). În legătură cu această funcţie, apar anumite probleme în practică şi este nevoie de o serie de nuanţări.

În democraţiile consolidate moderne, parlamentele nu sunt singurele autorităţi care pot adopta reguli generale obligatorii pentru cetăţenii statului. Puterea executivă, prin intermediul guvernelor (în sistemele de guvernare parlamentare) sau a preşedinţilor (în sistemele de guvernare prezidenţiale) pot impune şi impun reguli de conduită prin intermediul mecanismelor constituţionale de genul delegării legislative sau al decretelor prezidenţiale. Astfel, aşa cum arată prof. Pactet, „adevărata divizare nu mai este cea dintre puterea de a face legea şi puterea de a o executa, ci dimpotrivă, între puterea care aparţine executivului de a conduce politica naţională, utilizând administraţia publică, pe de o parte, şi libertatea lăsată legislativului de a controla acţiunea executivului”¹¹.

Parlamentele îndeplinesc şi o funcţie deliberativă. În secolele XVIII şi XIX, înainte de apariţia partidelor politice disciplinate, dezbaterea şi deliberarea cu privire la problemele importante ale statului erau considerate activitatea de bază a parlamentelor. În prezent, dezbaterile în cadrul parlamentelor se pot desfăşura în două moduri diferite: dezbateri în cadrul Camerei/Camerelor Parlamentului (cazul Camerei Comunelor din Parlamentul Marii Britanii, acolo unde dezbaterile subiectelor importante pentru stat se realizează în plen) şi dezbateri în cadrul comisiilor sau comitetelor (cazul Congresului american sau al parlamentelor statelor scandinave, unde dezbaterile şi deliberările se realizează în cadrul comisiilor organizate ca structuri organizatorice în cadrul parlamentului)¹².

Cele trei funcţii clasice prezentate mai sus sunt completate de alte trei funcţii, indispensabile pentru un parlament care îşi desfăşoară activitatea într-un regim politic democratic. În primul rând este vorba de funcţia de autorizare a bugetului, parlamentul fiind autoritatea care aprobă sau respinge prin lege bugetul construit de executiv. O altă funcţie deosebit de importantă în ingineria constituţională a sistemelor de guvernare parlamentare şi semiprezidenţiale este legată de faptul că parlamentul poate aproba şi poate demite guvernul sau prim-ministrul prin acordarea, respectiv retragerea votului de încredere. Cu alte cuvinte, guvernele îşi au originea în parlamente şi trebuie să menţină sprijinul politic al parlamentului pentru a nu fi demise.

Nu în ultimul rând, ultima funcţie importantă a parlamentelor este aceea de control a activităţii şi politicilor guvernului. Există mecanisme pentru parlamentele statelor democratice prin care membrii executivului răspund în faţa parlamentelor sau a membrilor acestor parlamente (ex.: interpelări, întrebări, moţiuni simple).

Întrucât am definit şi am stabilit funcţiile pe care trebuie să le îndeplinească obiectul nostru de cercetare (parlamentul), vom analiza în continuare structura acestuia.

II. Structura parlamentelor. O alegere dificilă

Parlamentele pot avea una, două sau mai multe Camere. Africa de Sud, de exemplu, a avut un Parlament tricameral în perioada 1984-1994¹³. Totuşi, dezbaterile cele mai aprinse, atât în teorie, cât şi în practică vizează opţiunea pentru o structură parlamentară bicamerală sau o structură parlamentară unicamerală. Vom prezenta în primul rând o serie de statistici interesante la nivel mondial cu privire la structura parlamentelor (vezi II.1). În al doilea rând, vom califica tipurile de parlamente bicamerale ale statelor din spaţiul european în conformitate cu două dintre cele mai cunoscute tipologii ale bicameralismului, enunţate în teoria ştiinţelor politice (vezi II.2).

II. 1. Statistici cu privire la structura parlamentelor
Alegerea între o Cameră sau două Camere pentru un parlament nu este exclusiv o chestiune tehnică care ţine de construcţia instituţională¹⁴. Decizia de a institui un parlament unicameral sau bicameral este strâns legată de modelul de democraţie care funcţionează într-un stat. În general, modelul pur majoritarist atrage concentrarea puterii legislative într-o singură cameră, în timp ce modelul pur consensualist presupune, în principiu, un parlament bicameral, în care puterea se împarte egal între cele două camere diferit constituite¹⁵. Bineînţeles, în practica constituţională a statelor democratice, există numeroase variante intermediare, precum şi o serie de situaţii atipice¹⁶.

Într-un raport al Inter-Parliamentary Union (IPU) actualizat în 2009¹⁷ rezultă că parlamentele unicamerale sunt mult mai numeroase decât parlamentele bicamerale: 112 parlamente din 187 sunt formate dintr-o singură Cameră. De asemenea, într-un studiu comparat despre bicameralism¹⁸ se arată că aproape o treime din statele lumii au parlamente bicamerale şi două treimi au parlamente unica]merale.

Totuşi, aceste statistici sunt bazate exclusiv pe un criteriu cantitativ, fără a se lua în considerare şi o serie de criterii calitative de referinţă, unele dintre ele foarte importante.

De exemplu, într-un studiu publicat pe pagina web a Senatului francez¹⁹ se arată că bicameralismul este departe de a fi considerat o „anomalie”. Bicameralismul estre structura parlamentară adoptată de cele mai bogate state ale lumii. Dintre primele 15 state care au cel mai mare PIB, doar China şi Coreea de Sud au un parlament unicameral.

În plus, dacă ne referim exclusiv la statele Uniunii Europene, se poate observa în Anexa 1 că 12 state au parlamente bicamerale şi 15 au parlamente unicamerale. Majoritatea statelor care au un parlament unicameral sunt relativ mici ca suprafaţă şi au un număr mic de cetăţeni (Luxemburg, Malta, Grecia, Slovenia, Slovacia, Estonia, Letonia). De asemenea, este interesant de observat că Suedia şi Danemarca au renunţat la bicameralism în 1970, respectiv 1950, cu mult timp înainte să devină membre al Uniunii Europene (Danemarca în 1973 şi Suedia în 1995).

Nu în ultimul rând, într-un alt studiu celebru cu privire la 36 de democraţii, statistica bazată exclusiv pe criteriul cantitativ este complet diferită: în 1996 doar 13 din 36 de democraţii aveau un parlament unicameral. Totuşi, patru state au trecut de la bicameralism la unicameralism (Noua Zeelandă (1950), Danemarca (1953), Suedia (1970) şi Islanda (1991)²⁰. Nu a fost înregistarată nicio trecere de la unicameralism la bicameralism.

Atunci când vorbim de parlamente bicamerale trebuie să ţinem cont de faptul că cele două Camere au denumiri diferite. Camera cea mai importantă poartă denumiri diferite (Camera Deputaţilor, Bundestag, Camera Comunelor, Sejm, Camera Reprezentanţilor). Aceasta mai este definită drept Camera inferioară sau prima Cameră²¹. Membrii săi sunt aleşi pe baza votului direct al populaţiei.

Cea de-a doua Cameră sau Camera superioară a unui parlament bicameral poate avea la rândul ei denumiri diferite (Senat, Bundesrat, Camera Lorzilor). În principiu, această a doua Cameră este o constantă în statele federale şi membrii săi sunt aleşi indirect în cele mai multe cazuri. În statele federale funcţionează regula reprezentării statelor federate în una din Camere (Camera superioară, Senatul) şi reprezentării întregii naţiuni în cealaltă (prima Cameră sau Camera inferioară)²².

În studiul său, Lijphart arată că există „o relaţie puternică empiric între dihotomiile bicameral-unicameral şi federal-unitar: toate sistemele formal federale (din cele 36 de democraţii anlizate – n.n.) au legislative bicamerale, în timp ce unele sisteme nonfederale au parlamente bicamerale, iar altele unicamerale.”

Nu numai statele formal federale beneficiază de parlamente bicamerale. Sunt şi state unitare regionale (Spania şi Italia sunt cele mai potrivite exemple) care au ales o structură bicamerală pentru propriile parlamente, ceea ce confirmă afirmaţia lui Lijphart conform căreia: „Pe măsură ce creşte gradul de federalism şi descentralizare, mai întâi are loc o deplasare dinspre unicameralism spre bicameralism, apoi creşte intensitatea bicameralismului”²³.

Din analiza acestor statistici reiese că alegerea între un sistem unicameral şi un sistem bicameral necesită argumente mult mai puternice decât criteriul statistic. Fiecare stat, într-un anumit context dat şi în funcţie de o serie de factori, determină care structură a parlamentului este cea mai potrivită pentru sistemul constituţional propriu.

Întrucât unicameralismul nu ridică probleme de calificare fiind vorba de o singură Cameră ale cărei atribuţii sunt stabilite prin Constituţie şi legi, structura bicamerală a Parlamentului a fost analizată în literatura de specialitate cu mai multă atenţie, fiind identificate, pe baza dispoziţiilor constituţionale şi legale mai multe tipuri de bicameralism.

II.2. Tipuri de bicameralism
Prima clasificare cu privire la tipurile de bicameralism are la bază o întrebare cheie pentru toate sistemele de guvernare parlamentare, şi anume dacă şi de ce este nevoie de structuri bicamerale²⁴. Sartori aplică două variabile pentru a stabili care sunt tipurile de bicameralism existente în lume. Prima variabilă este puterea egală – puterea inegală a celor două Camere. A doua variabilă constă din similaritate – diferenţiere între cele două Camere, mai exact dacă acestea sunt similare sau lipsite de similaritate în natura sau în compoziţia lor. Să le luăm pe rând.

În funcţie de prima variabilă, când forţa celor două Camere este vădit inegală avem de-a face cu un sistem bicameral slab sau asimetric (ex. Marea Britanie). Când puterile celor două Camere sunt aproape egale ne aflăm în situaţia unui sistem bicameral puternic sau simetric (ex. Germania). Când puterile celor două camere sunt egale, se poate vorbi de un sistem bicameral perfect (ex. Elveţia²⁵, Italia).

Pentru a măsura tipul de bicameralism în funcţie de variabila putere egală – putere inegală avem nevoie de câteva criterii:
1. Dacă puterea celei de-a doua Camere este doar o putere care amână adoptarea unei decizii a parlamentului (de la simple hotărâri la acte normative, legi de toate felurile), atunci avem un bicameralism slab sau asimetric (vezi cazul Camerei Lorzilor care doar poate amâna legislaţia adoptată în Camera Comunelor).
2. Dacă a doua Cameră beneficiază de un drept de veto, atunci este nevoie să stabilim tipul de veto pentru a stabili şi ce tip de bicameralism avem:
a. veto absolut, adică se opune deciziei adoptate în prima Cameră fără posibilitatea niciunui recurs. De obicei, Camerele care au o putere legislativă egală sunt Camerele care au un drept de veto reciproc una asupra celeilalte. (ex.: parlamentele din SUA, Italia, Belgia, Franţa).
b. veto absolut doar în anumite domenii rezervate celei de-a doua Camere (ex.: Parlamentul Germaniei, unde veto-ul Bundesrat-ului este abolut cu privire la legislaţia care priveşte landurile).
c. veto anulabil de către o majoritate calificată (înţelegem prin majoritate calificată orice altă majoritate care nu este majoritate simplă) a primei Camere (ex. Parlamentul Poloniei).
d. veto anulabil de către o majoritate simplă a camerei inferioare (ex.: Austria, Spania)

În funcţie de a doua variabilă, similaritate – diferenţiere, se face distincţie între cele două Camere după cum urmează:
a. sunt similare în natura lor: dacă sunt amândouă alese sau dacă reprezintă amândouă populaţii, nu teritorii (ex. Parlamentul Cehiei, Parlamentul României);
b. sunt similare în compoziţia lor: dacă sunt amândouă alese prin sisteme electorale concordante (fie ambele proporţionale, fie ambele majoritare – ex. : Parlamentul României).

În condiţiile în care condiţiile de similaritate de mai sus nu sunt îndeplinite, atunci putem vorbi despre sisteme bicamerale diferenţiate (ex.: parlamentele din Marea Britanie, Irlanda, Austria).

În ceea ce priveşte cea de-a doua clasificare a bicameralismului²⁶, aceasta este mult mai complexă, întrucât ia în considerare şase diferenţe între cele două Camere ale unui parlament bicameral. Trei diferenţe sunt foarte importante întrucât determină forţa sau slăbiciunea Camerelor. Celelalte trei, deşi necesare în orice analiză, nu ne spun dacă bicameralismul este sau nu o instituţie semnificativă pentru statul în care funcţionează. Le vom prezenta mai întâi pe acestea din urmă:
a. A doua Cameră tinde să fie mai mică decât prima (de exemplu, în toate statele membre ale Uniunii Europene care au un parlament bicameral, cu excepţia Marii Britanii, a doua Cameră are un număr mai mic de membrii primei Camere).
b. Mandatul legislativ tinde să fie mai lung pentru a doua Cameră²⁷ (ex.: Franţa, Cehia, Marea Britanie – mandat pe viaţa în Camera Lorzilor). Există şi situaţii în care durata mandatului pentru membrii celei de-a doua Camere este mai mică decât durata mandatului membrilor primei Camere (ex.: unii membri ai Senatului Elveţiei sunt aleşi pentru o perioadă mai scurtă decât mandatul standard de patru ani). De asemenea, durata mandatului poate fi aceeaşi atât pentru membrii primei Camere, cât şi pentru membrii celei de-a doua Camere (ex.: Parlamentele din Olanda, Belgia, Spania, Polonia, România – mandate de patru ani; Parlamentele din Italia, Irlanda – mandate de cinci ani). Aceasta este şi regula în ceea ce priveşte statele cu parlamente bicamerale din Uniunea Europeană.
c. Alegerea membrilor Camerelor Superioare tinde să se realizeze în trepte (ex: câte o treime din Camerele Superioare ale SUA şi Indiei se aleg o dată la fiecare doi ani. La fel şi în Cehia. În Franţa, o treime din senatori se înlocuiesc la trei ani. În Belgia, din cei 71 de membri ai Senatului, 40 sunt aleşi direct şi 31 sunt aleşi indirect).

Cele mai importante trei diferenţe dintre Camerele unui parlament bicameral sunt, însă, următoarele:
a. În funcţie de puterile formal constituţionale ale celor două Camere, tendinţa este ca cea de-a doua Cameră să fie subordonată primei Camere. Aici intervin distincţiile realizate de Sartori plecând de la variabila putere egală – putere inegală a celor două Camere. De exemplu, aşa cum am arătat (vezi supra), în Austria şi Spania veto-ul celei de-a doua Camere poate fi ignorat printr-o simplă majoritate de către prima Cameră. În plus, în majoritatea statelor cu parlamente bicamerale, Guvernul îşi asumă responsabilitatea în faţa primei Camere (de ex., în Germania, care are un bicameralism puternic, Cancelarul este ales de şi este responsabil numai în faţa Bundestag-ului, în Austria numai prima Cameră poate pune în cauză responsabilitatea ministerială).
b. Importanţa politică reală a celei de-a doua Camere nu rezultă exclusiv din puterile formale atribuite de Constituţie şi legi; puterea reală depinde şi de metoda utilizată pentru alegerea membrilor celei de-a doua Camere. În toate statele membre al Uniunii Europene care au un parlament bicameral (cu excepţia României şi Cehiei), membrii Camerei Superioare sunt aleşi după o metodă diferită faţă de membrii Camerei Inferioare (ex.: În Franţa şi Olanda, membrii Camerei Superioare sunt aleşi indirect, de către colegii electorale. În Germania şi Austria, membrii Senatului sunt aleşi de către guvernele, respectiv legislativele statelor federate. În Belgia şi Spania, unii membri ai Camerei Superioare sunt aleşi prin vot direct, iar alţii sunt aleşi indirect sau numiţi de legislativele regionale. În Irlanda, un număr mare de senatori trebuie ales dintre candidaţii nominalizaţi de grupările vocaţionale şi culturale de interese. În Polonia, cei 100 de membri ai Camerei Superioare sunt aleşi pe baza unui vot majoritar, spre deosebire de membrii Camerei Inferioare care sunt aleşi pe baza unui sistem de vot proporţional complex. În Italia, senatorii sunt aleşi tot direct de către cetăţeni, dar alegerea lor depinde de majorităţile formate la nivelul regiunilor. În Cehia şi în România membrii Camerei Superioare sunt aleşi după aceeaşi metodă ca şi membrii Camerei Inferioare, dar în Cehia mandatul senatorilor este de 6 ani, diferit de cel al deputaţilor, şi o treime dintre senatori sunt aleşi la fiecare doi ani). În ceea ce priveşte membrii tuturor Camerelor Inferioare ale statelor membre ale Uniunii Europene, aceştia sunt direct aleşi de către cetăţeni. Este totuşi important să precizăm că puterea reală a unei Camere Superioare nu este exclusiv o funcţie a legitimării ei politice. De exemplu, Camerele Superioare din Germania şi Olanda sunt foarte puternice, deşi nu sunt alese direct de către cetăţeni pe baza unui vot direct ca cel pentru membrii Camerelor Inferioare.
Pe baza diferenţelor şi criteriilor utilizate mai sus, parlamentele bicamerale pot fi clasificate în simetrice sau asimetrice. „Camerele simetrice sunt acelea cu puteri constituţionale egale sau moderat inegale şi cu legitimitate democratică. Camerele asimetrice sunt foarte inegale din acest punct de vedere.”²⁸
c. Cea de-a treia diferenţă importantă între Camerele parlamentelor bicamerale constă în faptul că a doua Cameră poate fi aleasă prin metode diferite sau gândită astfel încât să suprareprezinte anumite minorităţi. Această diferenţă se aplică în principal cu privire la parlamentele bicamerale sin statele federale. De exemplu, în Senatul SUA fiecare stat federal este reprezentat de doi membrii, indiferent de mărimea statului respectiv (ex.: California, cu o populaţie de 36,1 milioane de locuitori, are în Senatul SUA acelaşi număr de reprezentanţi ca Nevada, cu o populaţie de 2,4 milioane locuitori. Bundesrat-ul german este un exemplu în care statele federate nu sunt egal reprezentate, dar statele federate mai mici sunt suprareprezentate, iar cele mari sunt subreprezentate²⁹. În Franţa, membrii Senatului sunt aleşi de către un colegiu electoral în care comunităţile mici, cu mai puţin de o treime din populaţie, au mai mult de jumătate din voturi. În schimb, în Camera Superioară a Austriei numărul membrilor este proporţional cu populaţia landurilor. Alte parlamente bicamerale sunt formate după metode de alegere similare: Italia, Cehia, România)

În funcţie de această a treia diferenţă, parlamentele bicamerale pot fi clasificate în congruente şi incongruente. Parlamente cu bicameralism incongruent întâlnim în Germania, Spania, Franţa. Parlamente cu bicameralism congruent întâlnim în Austria, Italia, Cehia, România.

Întrucât am prezentat pe larg doua dintre cele mai cunoscute clasificări ale bicameralismului, pasul următor este analiza structurii bicamerale a Parlamentului României, clasificarea acestuia conform tipologiilor enunţate mai sus şi prezentarea principalelor critici şi puncte sensibile cu care s-a confruntat atât înainte, cât şi după revizuirea Constituţiei din 2003.

III. Bicameralismul românesc – elemente specifice şi critici

Pentru a putea califica tipul de bicameralism al Parlamentului României este necesară analiza detaliată a structurii Parlamentului şi a competenţelor pe care Constituţia şi Regulamentele celor două Camere le atribuie Camerei Deputaţilor şi Senatului.

Astfel, primul pas constă în stabilirea cu claritate a elementelor comune, diferenţelor şi puterilor formale ale fiecărei Camere în conformitate cu legislaţia în vigoare (vezi III.1). Al doilea pas este calificarea tipului de bicameralism prevăzut de Constituţia în vigoare (vezi III.2) şi, nu în ultimul rând, prezentarea principalelor critici la adresa bicameralismului românesc (vezi III.3).

III. 1. Asemănări şi deosebiri între cele două Camere ale Parlamentului
Aceste asemănări şi deosebiri se bazează pe analiza dispoziţiilor Constituţiei republicate şi ale Regulamentelor celor două Camere, precum şi ale Regulamentului şedinţelor comune ale celor două Camere. Din raţiuni de spaţiu nu am discutat despre tradiţia bicamerală a Parlamentului României şi despre principalele modificări operate în urma revizuirii Constituţiei din 1991 în legătură cu organizarea şi funcţionarea celor două Camere ale Parlamentului.³⁰

Asemănările :
1. Deputaţii şi senatorii sunt aleşi pentru un mandat reprezentativ de patru ani, în serviciul poporului (art. 69 Constituţia României republicată).
2. Deputaţii şi senatorii sunt aleşi în funcţie prin acelaşi sistem electoral (art. 62 Constituţia României republicată): „scrutin uninominal, potrivit principiului reprezentării proporţionale” (vezi art. 5, al. 1 din Legea nr. 35/2008 pentru alegerea Camerei Deputaţilor şi a Senatului³¹).
3. Camera Deputaţilor şi Senatul reprezintă aceeaşi populaţie (cetăţenii cu drept de vot ai României). Senatul nu reprezintă structurile administrative descentralizate ale statului.
4. Ambele Camere îşi desfăşoară activitatea în două sesiuni ordinare pe an. Ambele Camere sunt convocate de preşedinţii lor şi ambele Camere pot stabili sesiuni extraordinare (art. 66 Constituţia României republicată).
5. Atât senatorii, cât şi deputaţii au drept de iniţiativă legislativă generală – în toate domeniile permise de Constituţie şi legi (art. 74 Constituţia României republicată).
6. Ambele Camere pot adopta acelaşi tip de acte (legi, hotărâri sau moţiuni – simple, de cenzură), în prezenţa majorităţii membrilor (art. 67 Constituţia României republicată).
7. Camerele sunt independente în stabilirea bugetelor proprii, pe care ele însele le aprobă (art. 64, al.1 Constituţia României republicată).
8. Ambele Camere beneficiază de autonomie organizatorică şi regulamentară³². Cele două Camere au structuri interne de conducere şi de funcţionare asemănătoare (art. 64 Constituţia României republicată):
a. Preşedintele Camerei;
b. Biroul Permanent (format din Preşedinte şi alţi membri: 4 vicepreşedinţi, 4 secretari şi 4 chestori la ambele Camere³³);
c. Grupurile parlamentare;
d. Comisiile parlamentare (pot fi permanente³⁴, de anchetă sau alte comisii speciale. Camerele pot constitui şi comisii comune).

Deosebirile:
1. Numărul deputaţilor este mai mare decât cel al senatorilor³⁵. Situaţia este justificată prin norma de reprezentare mai mare pentru un senator (un senator la 160.000 locuitori), faţă de norma de reprezentare pentru un deputat (un deputat la 70.000 locuitori)³⁶.
2. Singurul criteriu de eligibilitate distinct pentru parlamentari este vârsta minimă obligatorie pentru a candida la funcţia de deputat (23 de ani) sau senator (33 de ani).
3. Spre deosebire de Senat, la Camera Deputaţilor se organizează şi funcţionează Comitetul liderilor grupurilor parlamentare: art. 37 din Regulamentul Camerei Deputaţilor. Acesta are ca principală atribuţie aprobarea ordinii de zi a şedinţelor Camerei Deputaţilor şi a programului de lucru al acesteia, precum şi aprobarea modificărilor sau completărilor aduse ordinii de zi ori programului de lucru.
4. La Camera Deputaţilor este organizat şi funcţionează, în afară de grupurile parlamentare ale celorlalte partide, şi grupul parlamentar al minorităţilor naţionale.
5. Procedura de alegere a Preşedintelui Camerei Deputaţilor se diferenţiază uşor de procedura de alegere a Preşedintelui Senatului (art. 21 din Regulamentul Camerei Deputaţilor şi art. 24 din Regulamentul Senatului)³⁷.
6. În urma revizuirii, Constituţia a stabilit o repartizare riguroasă între cele două Camere a domeniilor de legiferare ale Parlamentului³⁸ (art. 75 Constituţia României republicată):
a. Numai Camera Deputaţilor poate fi sesizată prima cu anumite proiecte de legi şi propuneri legislative, urmând ca Senatul să decidă definitiv³⁹.
b. Numai Senatul poate fi sesizat primul cu anumite proiecte de legi şi propuneri legislative, Camera Deputaţilor fiind însă cea care are decizia finală⁴⁰.

III.2. Ce tip de bicameralism avem în România?
Conform tipologiei utilizate de Sartori, bicameralismul românesc post 2003 este un bicameralism puternic spre perfect (puteri egale pentru Camera Deputaţilor şi Senat), cu două Camere similare în natura şi în compoziţia lor.

Conform tipologiei utilizate de Lijphart, bicameralismul românesc post 2003 este un bicameralism puternic, simetric şi congruent.

Conform lui Muraru şi Constantinescu, bicameralismul din România este unul integral şi perfect, generat de faptul că cele două Camere „au o poziţie egală, ce rezultă din aceea că, potrivit art. 61, alin. (1) din Constituţie, amândouă sunt alese prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat, ceea ce le conferă, deci, aceeaşi legitimitate. Pe cale de consecinţă, amândouă Camerele Parlamentului au aceleaşi puteri”⁴¹.

Dacă prima Cameră sesizată este Camera Deputaţilor, atunci aceasta votează un proiect de lege pe care apoi îl trimite Senatului. Senatul poate să adopte legea în formula votată de Camera Deputaţilor, poate să aducă amendamente sau poate să nu fie de acord cu respectiva lege.

În primul caz confirmă votul dat de prima Cameră, în al doilea caz modifică voinţa primei Camere şi în al treilea caz infirmă votul deputaţilor. În toate aceste cazuri, decizia finală îi aparţine Senatului, evident dacă se menţine în limita materiilor legislative în care poate legifera conform Constituţiei.

Conform art. 75 din Constituţie, Senatul poate fi prima Cameră sesizată şi atunci procedura este identică cu cea prezentată mai sus, cu deosebirea că este inversat rolul Camerelor.

Camera care decide în mod real este Camera care are decizia finală. Din acest punct de vedere, Parlamentul României are un bicameralism puternic, în care Camerele se controlează reciproc, dar de o manieră predefinită şi coordonată, în sensul că legiuitorul constituant a indicat în textul Constituţiei care sunt domeniile de competenţă care revin celor două Camere.

Înainte de a discuta despre principalele critici la adresa bicameralismului românesc, trebuie să arătăm că Parlamentul bicameral al României este singurul din Europa în care atât senatorii, cât şi deputaţii sunt aleşi prin acelaşi sistem de vot, direct de către cetăţeni⁴², reprezintă aceeaşi populaţie şi au un mandat comun de patru ani.

III.3. Principalele critici aduse bicameralismului românesc
Bicameralismul post 2003 a fost criticat cu privire la mai multe aspecte:
a. S-a menţinut şi chiar s-a accentuat egalitatea de putere dintre cele două Camere ale Parlamentului. În plus, s-au menţinut paralelismele ineficiente şi redundante (acelaşi sistem de vot, aceeaşi durată a mandatului, aceeaşi populaţie reprezentată atât de deputaţi, cât şi de senatori).
Astfel, nu a fost operată o schimbare reală care să rezolve în mod eficient deficienţele unui tip de bicameralism care a rămas singular pe plan european.
b. Soluţia românească adoptată de Constituţia revizuită este chiar contrară bicameralismului. În fapt s-a realizat transformarea parlamentului bicameral în trei parlamente unicamerale. Este opinia prof. Ioan Vida care consideră că fiecare Cameră are o competenţă decizională, cealaltă fiind o simplă Cameră de reflecţie, fără nicio putere de decizie în procesul legislativ. De asemenea, cele două Camere acţionează ca un parlament unicameral atunci când se întrunesc în şedinţă comună.⁴³

Nu suntem de acord cu un asemenea tip de argument. Atât timp cât structural există două Camere şi nu una, atunci avem bicameralism. Atât timp cât Constituţia obligă prima Cameră sesizată să trimită celei de-a doua Camere proiectul de lege cu care a fost sesizată, suntem în prezenţa bicameralismului.

Mai mult, atunci când cele două Camere sunt în şedinţă comună nu se poate spune că este vorba în fapt de un parlament unicameral.

În primul rând pentru că este vorba de două Camere care, în mod excepţional, statuează în şedinţă comună.

În al doilea rând, întrucât legiuitorul constituant a înţeles că acele domenii cuprinse în art. 65, al. 2, care trebuie reglementate în şedinţă comună sunt deosebit de importante pentru interesul general al societăţii şi necesită o procedură de adoptare specială.

Important este să stabilim ce tip de bicameralism, care sunt efectele acestuia asupra modului în care funcţionează instituţia Parlamentului şi dacă este sau nu este necesară fie trecerea de la bicameralism la unicameralism, fie îmbunătăţirea actualului sistem bicameral.

Aşa cum se afirma într-un important studiu despre bicameralism, „Toate camerele secunde exercită influenţă chiar dacă sunt considerate slabe sau insignifiante”⁴⁴. Sau inutile, adăugăm noi.
a. O dată cu revizuirea Constituţiei a fost instituită o prezumţie în virtutea căreia o iniţiativă legislativă, chiar dacă nu a fost votată de o Cameră, se consideră adoptată prin simpla trecere a timpului. După trecerea a 45 de zile sau 60 de zile în cazul codurilor sau a altor legi de complexitate deosebită, iniţiativa legislativă se consideră aprobată⁴⁵.

Deleanu lansează una dintre cele mai dure critici la adresa bicameralismul românesc care,

„în forma lui actuală, artificial construită, implicând şi unele ficţiuni juridice inedite – adoptarea legii prin neadoptare – oferă un «exemplar» paradox: formal, aritmetic, este un bicameralism «perfect», existând două şi, slavă Domnului, numai două Camere; funcţional este un «bicameralism» radical «imperfect», doar una dintre Camere rostind definitiv «verdictul legislativ». Este una dintre cele mai stridente contradicţii, admise nonşalant pro domo de către cei care au vrut să îşi păstreze locurile. Dar este şi una dintre cele mai insuportabile situaţii, cele două Camere nefăcând altceva decât să dubleze costurile – şi aşa exorbitante, indecente, cinice – şi incompetenţa, mamutizând figuraţia.”⁴⁶

b. Bicameralismul românesc determină cheltuieli mari şi inutile pentru întreţinerea celor două Camere.

Acest tip de argument urmăreşte să sensibilizeze opinia publică cu privire la necesitatea reducerii cheltuielilor cu parlamentarii. Este un argument populist, care nu are nimic în comun cu funcţionarea democraţiei şi a instituţiilor reprezentative ale statului.

O democraţie funcţională şi eficientă nu costă niciodată prea mult. Argumentul costurilor prea mari nu poate fi luat în considerare atunci când alegerea unei structuri parlamentare este esenţială pentru funcţionarea eficientă a unui sistem constituţional.

IV. Avantajele structurii bicamerale şi avantajele structurii unicamerale a Parlamentului. Propuneri de modificare a structurii Parlamentului

Înainte de a discuta despre propunerile de modificare a structurii Parlamentului României (IV.4), este nevoie să clarificăm, pe baza literaturii de specialitate în domeniul dreptului constituţional şi al ştiinţelor politice, care sunt avantajele bicameralismului şi unicameralismului (vezi IV.1), care sunt condiţiile preliminare necesare pentru a asigura o dezbatere obiectivă şi serioasă cu privire la modificarea structurii Parlamentului (vezi IV.2). De asemenea, este important să dezbatem tema referendumului iniţiat de Preşedintele României cu privire la parlamentul unicameral şi reducerea numărului de parlamentari (vezi IV.3).

IV.1. Avantajele bicameralismului şi unicameralismului
Bicameralismul:
1. Se evită concentrarea puterii în Parlament, întrucât Camerele se vor împiedica reciproc să devină despotice sau suport pentru un regim autoritar.
2. Va creşte calitatea actului legislativ prin analiza succesivă a legilor de către două corpuri de legiuitori. Astfel, chiar dacă apar întârzieri în procesul legislativ, o a doua lectură de către a doua Cameră asigură o percepţie critică mai accentuată asupra proiectului de lege.
3. Controlul asupra executivului este mai eficient prin intermediul a două Camere⁴⁷.
4. Bicameralismul minimizează efectele tiraniei majorităţii⁴⁸.
5. A doua Cameră, prin posibilitatea de a amâna adoptarea legilor, oferă o protecţie împotriva excesului de legiferare.
6. A doua Cameră este varianta modernă a consiliului bătrânilor. Poate să dezbată anumite subiecte importante pentru societate într-o manieră mult mai puţin partizană decât prima Cameră.
7. „Din punct de vedere politic, bicameralismul îmbină principiul reprezentării la nivel naţional cu principiul reprezentării la nivel teritorial.”⁴⁹
8. În condiţiile în care cele mai multe state ale lumii urmăresc realizarea unor politici de descentralizare cât mai eficiente, care ar justifica o reprezentare independentă la nivel central, bicameralismul este singura modalitate potrivită pentru asemenea realităţi.
9. Foarte multe state au demarat un proces de democratizare şi de consolidare a statului de drept. Aceste procese au nevoie de implicarea tuturor componentelor societăţii. Bicameralismul este cel mai potrivit să realizeze un rol de coeziune şi să acţioneze ca un garant al stabilităţii în perioadele de tranziţie.
10. Bicameralismul este o modalitate modernă de asigurare a principiului separaţiei puterilor într-un stat democratic. Dezvoltarea sistemelor de vot majoritare (în care majoritatea din parlament şi majoritatea din guvern este aceeaşi) impun necesitatea unei a doua Camere pentru a tempera puterea guvernului bazată pe domnia majorităţii din prima Cameră.
11. „Bicameralismul este preferat monocameralismului pe motiv că cele două Camere prezintă siguranţă, iar concentrarea întregii puteri legislative într-un singur corp este nu numai periculoasă, ci şi nejustificată: pentru că doi ochi sunt mai buni decât unul singur, iar din prudenţă se doreşte ca fiecare proces de decizie să fie controlat şi îngrădit”⁵⁰.
12. Bicameralismul este mai potrivit în statele mari, în timp ce unicameralismul este de preferat în statele mici (ca suprafaţă şi număr de locuitori).

Unicameralismul:
1. Unicameralismul se bazează pe o logică majoritară. Un parlament care se bazează pe alegerea directă de către popor reflectă voinţa poporului şi nu poate fi obstrucţionat în niciun fel de alte structuri care nu sunt alese direct de popor şi nu reprezintă poporul. Sunt foarte potrivite cuvintele lui Abbé Sièyes: „if a second chamber dissents from the first, it is mischievous; and if it agrees, it is superfluous”⁵¹.
2. O singură Cameră este mult mai eficientă din punct de vedere economic (cheltuieli reduse) şi din punctul de vedere al luării deciziei (nu mai există posibilitatea de a prelungi adoptarea legilor, procesul legislativ desfăşurându-se mult mai rapid).⁵²
3. Existenţa a două Camere dă naştere rivalităţii dintre ele, competiţiei pentru întâietate sau pentru deplină egalitate, ceea ce poate aduce prejudicii corectei funcţionări a instituţiei parlamentare.
4. Atât timp cât membrii celor două Camere sunt aleşi prin sisteme electorale concordante (majoritare sau proporţionale), separarea organică a Camerelor devine artificială (atât una cât şi cealaltă sunt alcătuite din reprezentanţi ai naţiunii şi au, principial, aceeaşi vocaţie, legitimată de acelaşi fundament electoral).
5. Reprezentarea la nivel naţional şi reprezentarea la nivel teritorial (argument politic în favoarea bicameralismului) „dobândesc eficienţă numai în măsura în care principiul reprezentării teritoriale este efectiv asigurat şi, potrivit cu structura statului şi cu modul de organizare administrativ-teritorială a acestuia, aplicarea principiului în discuţie este justificată.”⁵³
6. „Interdependenţa Camerelor în procesul legislativ conduce la temporizarea acestuia şi, în cele din urmă, la soluţii discutabile pentru rezolvarea divergenţelor dintre ele”.
7. Unicameralismul determină înjumătăţirea „sinecurelor electorale” şi, indirect, limitarea multipartidismului, prin oferta mai redusă care poate fi făcută clientelei politice⁵⁴.
8. Unicameralismul este potrivit cu ideea de unitate a naţiunii. O singură naţiune, o singură Cameră parlamentară.
9. „În contextul creat de generalizarea Curţilor Constituţionale, controlul acestora din urmă se substituie tipului de cenzură politică rezervat, iniţial, Camerelor superioare.”⁵⁵       

Toate argumentele de mai sus au fost şi sunt criticabile. Cei care susţin unicameralismul vor identifica diverse cazuri care să invalideze un argument în favoarea bicameralismului. Şi viceversa. Aceasta nu înseamnă că argumentele prezentate sunt inutile. Ele se bazează pe analiza empirică şi comparată a practicii parlamentare în diverse state ale lumii şi reprezintă argumente puternice în dezbaterea opţiunilor exprimate în legătură cu structura parlamentelor.

Mai mult, aceste argumente ne oferă cel puţin patru concluzii:
1. Opţiunea pentru un parlament bicameral sau unicameral se înscrie în opţiunea mai largă a alegerii între un model democratic majoritarist (concentrarea puterii) sau un model democratic consensualist (dispersarea puterii).
2. Argumentele în favoarea sau în defavoarea unei anumite structuri parlamentare sunt eterogene (aparţin atât teoriilor normative, cât şi teoriilor descriptive). Ele se bazează, în principal, pe o serie de studii comparative empirice şi statistici care iau în calcul experienţele instituţionale şi politice ale anumitor state.
3. Argumentele în favoarea bicameralismului sunt mai numeroase şi mai consistente decât argumentele în favoarea unicameralismului.
4. O parte dintre argumentele în favoarea unicameralismului sunt mai degrabă critici ale bicameralismului.

IV.2. Condiţii preliminare pentru asigurarea unei dezbateri generale obiective cu privire la modificarea structurii Parlamentului României
Alegerea unei structuri parlamentare este un element esenţial pentru funcţionarea instituţiilor fundamentale şi pentru consolidarea statului de drept şi a democraţiei.

În primul rând, alegerea între o Cameră sau două Camere nu reprezintă doar o chestiune tehnică legată de construcţia instituţională⁵⁶. Decizia de a reglementa un parlament unicameral sau bicameral este strâns legată de modelul de democraţie care funcţionează într-un stat. În general, modelul pur majoritarist atrage concentrarea puterii legislative într-o singură cameră, în timp ce modelul pur consensualist presupune, în principiu, un parlament bicameral, în care puterea se împarte între cele două Camere diferit constituite⁵⁷. Bineînţeles, în practica constituţională a statelor democratice, există numeroase variante intermediare, precum şi o serie de situaţii atipice⁵⁸.

În al doilea rând, aşa cum am văzut (supra IV.1), se pare că cele mai multe argumente favorabile sunt în dreptul bicameralismului diferenţiat decât în favoarea unicameralismului. Mai mult, state importante precum SUA, Japonia, Germania, Marea Britanie, Italia, Austria au parlamente bicamerale.

În al treilea rând, cea mai potrivită structură pentru un parlament este cea care ia în calcul realităţile instituţionale şi politice din statul respectiv. Orice proiect de modificare a structurii bicamerale în România trebuie să plece de la corecta definire a tipului de bicameralism pe care îl avem deja.

În al patrulea rând, este crucială identificarea şi analizarea în detaliu a tuturor factorilor care influenţează structura şi modul de funcţionare al Parlamentului (de la sistemul electoral şi sistemul de partide la raporturile dintre Preşedinte, Prim-ministru, Guvern şi Parlament). În fapt, problema modificării structurii Parlamentului se înscrie în problema mai largă a asigurării unui sistem de cheks and balances eficient între cele trei puteri ale statului.

IV.3. Referendumul iniţiat de Preşedintele României pentru parlamentul unicameral
A fost deja iniţiată de Preşedintele României procedura de consultare a cetăţenilor prin referendum cu privire la două teme: transformarea Parlamentului bicameral în Parlament unicameral şi reducerea numărului de parlamentari la maximum 300⁵⁹. O serie de precizări trebuie făcute cu privire la acest subiect.

Din punct de vedere strict constituţional şi legal, Preşedintele este liber să stabilească prin decret prezidenţial tema de interes naţional pe care o supune votului cetăţenilor, precum şi ziua, luna, anul în care se va desfăşura referendumul⁶⁰. Există şi un precedent, în anul 2007, când Preşedintele României a convocat referendum naţional pentru introducerea votului uninominal pentru alegerea membrilor Parlamentului României în aceeaşi zi cu alegerile pentru Parlamentul European.

Totuşi, o asemenea practică a fost şi este criticată în continuare ca fiind imorală şi ilegitimă⁶¹. Practic, acest referendum şi ideea de parlament unicameral este subsumată logicii de campanie electorală şi intereselor electorale de moment⁶². În nici un caz, tema Parlamentului unicameral sau bicameral nu trebuie să fie dezbătută rapid, fără luarea în considerare a specialiştilor în drept constituţional, drept administrativ, ştiinţele politice şi fără a se organiza un cadru optim pentru dezbaterea reală a tuturor punctelor de vedere (de la opiniile exprimate de cetăţeni, la opţiunile partidelor politice, a reprezentanţilor societăţii civile şi cele exprimate de mediile academice).

Un asemenea subiect este mult prea important pentru a fi rezolvat prin câteva mesaje populiste de campanie electorală, care au drept scop câştigarea votului la urne şi nu construcţia instituţională pe termen lung şi consolidarea democraţiei. Cine sprijină un asemenea demers, înseamnă că nu a înţeles nimic din teoria democraţiei şi din experienţa democratică a statelor occidentale.

Mai mult, referendumul iniţiat de Preşedintele României pentru modificarea structurii Parlamentului se înscrie într-o serie mai largă de evenimente care au avut drept consecinţă radicalizarea raporturilor dintre puterea executivă şi puterea legislativă din România. Începând cu declaraţiile Preşedintelui României din 2005 prin care cerea alegeri anticipate pentru a scăpa de „soluţia imorală PUR”⁶³, continuând cu momentul crizei din 2007 când Preşedintele a fost suspendat de Parlament şi culminând cu momentul în care Guvernul a fost demis prin moţiune de cenzură de către Parlament la 13 octombrie 2009, poziţiile celor două autorităţi alese direct de către cetăţeni au devenit ireconciliabile⁶⁴. Mai lipseşte din această panoplie a crizelor instituţionale dizolvarea Parlamentului prin decret prezidenţial, în conformitate cu articolul 89 din Constituţia republicată, posibilitate care deja a fost anunţată public⁶⁵.

În acest context politic, orice dezbatere despre structura Parlamentului este supusă jocului politic de interese personale şi de partid.

IV.4. Soluţii posibile pentru modificarea structurii Parlamentului României
Soluţiile de îmbunătăţire a structurii Parlamentului au vizat fie desfiinţarea unei camere şi adoptarea structurii unicamerale, fie renunţarea la bicameralismul integral sau perfect, prin realizarea unor diferenţieri funcţionale între cele două Camere ale Parlamentului⁶⁶.

Modificările aduse sistemului bicameral prin Constituţia revizuită în 2003 nu au schimbat practic tipul de bicameralism stabilit în 1991. Au fost enunţate nenumărate critici cu privire la aceste modificări (vezi supra III.2). Din punctul de vedere strict al tipologiilor utilizate, bicameralismul în România este integral, perfect, puternic, simetric şi congruent. A fost şi a rămas cea mai proastă opţiune posibilă în acest moment⁶⁷.

Aceasta nu înseamnă în mod automat renunţarea la bicameralism în favoarea unicameralismului, chiar dacă numeroşi politicieni, jurnalişti, membri ai societăţii civile, precum şi teoreticieni ai dreptului şi ştiinţei politice au exprimat opinii potrivit cărora România ar trebui să renunţe la bicameralism în favoarea unicameralismului.

În plus, considerăm că, într-o societate ca a noastră, divizarea puterii este soluţia pentru un just şi eficient echilibru al puterilor, atât timp cât practica politică ne-a dovedit din plin că raporturile informale de putere dintre instituţiile fundamentale nu reflectă întotdeauna raporturile formale constituţionale dintre acestea. Astfel, o modificare Constituţiei României trebuie făcută în scopul împărţirii puterii între instituţii şi în cadrul lor, nu al concentrării puterii.

Problema nu este sistemul bicameral, ci tipul de bicameralism ales. Trei elemente esenţiale ar trebui luate în calcul în eventualitatea unei modificări a structurii Parlamentului:
a. Senatul să reprezinte colectivităţile locale, nu aceeaşi populaţie (renunţarea la dubla reprezentare inutilă).
b. Camera Deputaţilor să aibă prioritate în faţa Senatului în ceea ce priveşte adoptarea legislaţiei (renunţarea la împărţirea „negociată” a materiilor legislative între Camera Deputaţilor şi Senat).
c. Un sistem de vot şi o durată a mandatului diferite pentru senatori şi deputaţi.

Scopul final ar fi transformarea bicameralismului românesc redundant, simetric şi congruent într-un bicameralism eficient, asimetric şi incongruent, în care a doua Cameră să aibă în mod real un rol ponderator, de reflecţie.

Un asemenea bicameralism ar fi eficient din cel puţin două motive:
a. ar elimina posibilitatea ca Parlamentul să fie supus executivului, un risc real în condiţiile în care organul legislativ ar fi unicameral şi
b. ar elimina paralelismele şi egalitatea de putere rigid împărţită în interiorul Parlamentului. Activitatea Parlamentului s-ar redefini de aşa natură încât să îndeplinească în mod real rolul pe care Constituţia şi regimul democratic i l-au acordat: organ reprezentativ suprem al poporului român şi unică autoritate legiuitoare a ţării.

Anexa 1 - tabel statele membre UE

1  Am considerat semiprezidenţiale statele în care şeful statului este ales direct de către cetăţeni prin vot popular, iar Guvernul este responsabil politic în faţa Parlamentului.