Crize instituţionale în Uniunea Europeană

Guvernul britanic şi Tratatul de Reformă
certitudinea pragmatismului britanic - incertitudinea viitorului constituţional al UE

BOGDAN GHENEA

This article explores the British government’s standpoint on the Reform Treaty of the European Union. It reveals a constant ambivalence manifested by the British government towards the European constitutional project, in which pragmatic national interest coexists with an integrationist rhetoric.

Keywords: EU constitutionalization, intergovernmentalism, Reform Treaty, national interest, opt-out

Eşecul referndumurilor de ratificare a Constituţiei Europene din Franţa şi Olanda a aruncat Uniunea Europeană într-o criză profundă, procesul efectiv de constituţionalizare europeană fiind trecut pe line moartă şi înlocuit cu o „perioadă de reflecţie” al cărei rezultat în timp a fost Tratatul de Reformă de la Lisabona. Semnat în capitala portugheză pe 13 septembrie 2007 acest „mini-tratat” amendează Tratatul asupra Uniunii Europene şi Tratatul Comunităţii Europene. Fără a fi la fel de ambiţios, Tratatul de la Lisabona menţine totuşi o parte din prevederile Tratatului Constituţional: desfiinţarea structurii celor trei piloni institutionali ai UE, categorii şi domenii de competenţe ale UE similare, introducerea preşedinţiei permanente a Consiliului European şi instituţiei Înaltului Reprezentant, alegerea Comisiei de către Parlamentul European, reducerea numărului comisarilor europeni.

Diferenţele fundamentale faţă de Tratatul Constituţional sunt observabile mai ales prin tendinţa de eliminare a elementelor simbolice (terminologia utilizată) care, deşi din punct de vedere legal reprezintă nişte detalii minore, pot provoca implicaţii majore asupra viitorului procesului de integrare. Înlocuirea termenului de Ministru European al Afacerilor Externe cu cel de Înalt Reprezentant şi accentul pus pe suveranitatea naţională şi pe limitele competenţelor UE se înscriu în această logică¹.

Deşi schimbările operate la nivelul conţinutului nu sunt majore, ceea ce diferenţiază în chip fundamental Tratatul de la Lisabona faţă de Constituţia Europeană este structura diferită a celor două tratate. Sub Tratatul de la Lisabona se renunţă la ideea creării unui singur text consolidat care să înlocuiască Tratatul asupra Uniunii Europene (TEU) şi Tratatul Comunităţii Europene (TFEU) precum în cazul Constituţiei Europene. Cele două tratate sunt amendate de catre actul de la Lisabona, însă existenţa lor ca două entităţi separate este menţinută, creându-se astfel o structură a tratatelor pe două niveluri diferite². Totodată, eliminarea structurii celor trei piloni prevăzută de textul Constituţiei Europene nu este realizată complet întrucât Tratatul de la Lisabona conservă elementele interguvernamentale, în special în domeniul CFSP.

Tratatul de la Lisabona a fost recepţionat pozitiv de către guvernul Marii Britanii, fiind considerat o entitate complet diferită faţă de Constituţia Europeană. Ministrul de externe britanic, David Miliband, identifica în noul tratat diferenţe fundamentale faţă de Constituţia Europeană atât în ceea ce priveşte structura, conţinutul, cât şi consecinţele pe care noua amenajare legislativă a Uniunii Europene le va produce asupra clasicei dezbateri interguvernamentalism vs federalism. În opinia decidentului britanic, odată cu Tratatul de la Lisabona disputa era tranşată în favoarea viziunii interguvernamentaliste, proiectul federalist de creare a unui superstat european fiind abandonat în detrimentul unei Uniuni Europene formate dintr-o „coaliţie de state naţiuni”³.

În poziţia sa oficială asupra noului tratat, guvernul britanic a dorit să sublinieze abandonarea conceptului constituţional pe care o consfinţeşte Tratatul de la Lisabona, precum şi menţinerea libertăţii de manevră în domeniile cheie, prin acceptarea aşa numitelor „red lines” impuse de către statul britanic în negocierea tratatului. Pentru Marea Britanie aceste „red lines” au vizat protecţia propriei legislaţii în domeniul social, de securitate socială, impozitare şi al muncii, protecţia sistemului common law, precum şi mentinerea independenţei în politica externă şi de apărare⁴.

Totodată, Marea Britanie a negociat opt-outs în privinţa aplicării Cartei Drepturilor Fundamentale şi în domeniul Justiţiei şi Afacerilor Interne. Executivul britanic a urmărit excluderea aplicării prevederilor Cartei de către curţile europene şi naţionale în cazurile în care aceste prevederi ar veni în contradicţie cu legislaţia şi practica internă a statului britanic⁵. În ceea ce priveşte Justiţia şi Afacerile interne, Marea Britanie a obţinut derogarea de la regula majorităţii calificate, putând astfel selecta politicile la care doreşte să participe. În acelaşi timp, menţinerea unanimităţii în domeniul Politicii Externe şi de Securitate Comună a fost considerată o victorie deplină a viziunii britanice asupra unui domeniu extrem de sensibil al Uniunii Europene.

Tratatul de Reformă de la Lisabona a fost semnat de noul guvern laburist condus de Gordon Brown şi supus procedurii de ratificare parlamentară. În ciuda numeroaselor presiuni venite din spaţiul public şi politic pentru organizarea unui referendum, Parlamentul britanic a respins această propunere, laburiştii şi liberal-democraţii considerând că acest tratat nu mai prezintă implicaţii constituţionale pentru Marea Britanie, în timp ce pentru conservatori acesta reprezenta o constituţie europeană mascată sub alt nume. Tratatul de la Lisabona avea să fie aprobat de Camera Comunelor prin votul din 11 martie 2008 (346 pentru, 206 împotrivă şi 81 de abţineri)⁶.

Desi existau premise ca votul din Camera Lorzilor să reconfirme încă o dată euroscepticismul britanicilor, surpriza a venit şi de această dată din exterior. Irlanda, singurul stat care a organizat un referendum, avea sa respingă Tratatul de la Lisabona prin votul popular negativ din 12 iunie 2008 (53,4% împotriva, 46,6% pentru). Din nou, după experienţa eşuată a referendumurilor din Franţa şi Olanda asupra Constituţiei Europene, electoratul european arunca viitorul constituţional al Uniunii Europeane în incertitudine.

Conditia sine qua non pentru ca Tratatul de la Lisabona să intre în vigoare este ca acesta să fie ratificat de toate statele membre. În urma votului negativ din Irlanda acest deziderat a devenit o imposibilitate. Cu toate acestea, instituţiile europene s-au pronunţat pentru continuarea procesului de ratificare până la alegerile europarlamentare din 2009, considerând că refuzul irlandez nu poate fi apreciat ca fiind şi refuzul celorlalte state, guvernul irlandez având în continuare datoria de a realiza ratificarea după ce a semnat tratatul⁷. Această poziţie este în flagrantă contradicţie cu cea ocupată de către instituţiile UE în urma eşecurilor referendare din 2005, când procesul de ratificare avea să fie abandonat definitiv.

Acest standard dublu cu care a operat Uniunea Europeană în cazul celor două eşecuri de ratificare din 2005 si 2008 avea să fie observabil şi în poziţia executivului britanic faţă de continuarea procesului de ratificare. Deşi numeroase voci au declarat Tratatul de la Lisabona un subiect încheiat, executivul britanic a surprins prin decizia de a continua procesul de ratificare aflat în curs, modificându-şi astfel cu 180 de grade poziţia faţă de cea ocupată în 2005, când trecuse pe linie moartă ratificarea după voturile negative date de către francezi şi olandezi Constituţiei Europene.

Preluând discursul instituţiilor europene, executivul britanic şi-a atras criticile unei părţi semnificative a opoziţiei politice şi a mass-media, îngrijorate că votul popular irlandez nu avea să fie respectat iar un al doilea referendum avea să fie forţat⁸. Cu toate acestea, Marea Britanie avea să finalizeze procedurile de ratificare ale Tratatului de la Lisabona pe 16 iulie 2008. Interesant de remarcat este faptul că votul din Camera Lorzilor, unde laburiştii deţin o pondere mai mică decât conservatorii, a fost net în favoarea ratificării tratatului şi împotriva organizării unui referendum. Acest rezultat s-a datorat în mare parte aportului liberal-democraţilor care au susţinut procesul de ratificare, considerând că o eventuală ratificare va crea o imagine pozitivă a Marii Britanii şi îi va reface acesteia credibilitatea şi autoritatea morală în cadrul Uniunii Europene⁹.

În lumina acestor motivaţii, ratificarea britanică a Tratatului de la Lisabona poate fi interpretată ca rezultat al unui calcul precis şi pragmatic al statului britanic, acesta beneficiind de o conjunctură favorabilă. Ratificarea britanică a fost realizată după eşecul referendumului irlandez, într-un moment în care miza concretă a acesteia era practic zero. Imposibilitatea intrarii în vigoare a tratatului în lipsa unanimităţii a oferit Marii Britanii posibilitatea de a înfăptui un act simbolic, de natură să diminueze percepţia negativă asupra relaţiei pe care Marea Britanie o are cu Uniunea Europeană, în special în ceea ce priveşte proiectele de reformă şi aprofundare a integrării europene.

Pragmatismul în abordarea dezbaterilor şi proiectelor europene, schimbarea repetată a strategiilor şi alianţelor pentru a-şi maximiza propriile interese naţionale în funcţie de oportunităţile ivite, au diminuat credibilitatea Marii Britanii pe plan european ca partener fezabil şi coerent de cooperare pentru înfăptuirea unui proiect european durabil¹⁰. Proiectul constituţional european nu face excepţie aici, Marea Britanie fiind cel mai reticent membru în acceptarea compromisurilor pe teme europene din cadrul lucrărilor Convenţiei privind viitorul Europei şi a Conferinţelor Interguvernamentale, şi o permanentă frână în calea unei accentuări a integrării prin introducerea unor repetate opt-outs în domenii cheie (spaţiul Schengen, monedă unică, imigraţie, Justiţie şi Afaceri Interne etc.).

Ambivalenţa Marii Britanii este sesizabilă şi după realizarea ratificării în dezbaterile asupra scenariilor posibile pentru intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona¹¹. Deşi a ratificat tratatul de la Lisabona, executivul britanic nu este convins că reforma instituţională a Uniunii Europene este esenţială, opinând că aderarea a noi state şi susţinerea alegerilor europarlamentare sunt posibile şi sub actuala configuraţie¹². În acelaşi timp, disponibilitatea din ce în ce mai scazută a statelor membre pentru o nouă perioadă de reflecţie este în avantajul Marii Britanii, executivul manifestându-şi în repetate rânduri dorinţa de a orienta agenda Uniunii Europene în direcţia realizării reformei economice si combaterii terorismului şi a modificărilor climatice¹³.

În prezent, incertitudinea ce planează asupra viitorului constituţional al Uniunii Europene este în avantajul Marii Britanii, capabilă să exploateze beneficiile apartenenţei la Uniunea Europeană, dar menţinându-şi în acelaşi timp veto-ul în domeniile sensibile. Ignoranţa electoratului european şi incapacitatea instituţiilor europene de a comunica eficient cu cetăţenii săi, sunt azi principala frână în calea proiectului de constituţionalizare european, dar în acelaşi timp, aliaţi de nădejde ai interguvernamentalismului britanic.

BOGDAN GHENEA - licenţiat, Facultatea de Ştiinţe Politice, Universitatea Bucureşti, masterat Politică Europeană şi Românească, Facultatea de Ştiinţe Politice.

 sus