Crize instituţionale în Uniunea Europeană

Tratatul Instituind o Constituţie pentru Europa şi Tratatul de la Lisabona
Cauzele eşecului proiectului constituţional al Uniunii Europene din perspectiva Republicii Franceze
 

ANCA ALEXANDRU

The thesis of this paper is that the French debate on the “European Constitution” will not be reinitiated in case the ratification or functioning of Lisbon Treaty would fail. I shall start my article from the 2005 French referendum, when the French Republic rejected the Treaty on Establishing a Constitution for Europe, fact that blocked EU’s constitutional evolution. Thus, the hypothesis of research is that the public opinion dindn’t sustained the constitutional project as a vote against the government politics. Other factors also contributed: the absence of social cohesion inside the Union and the lack of a constitutional moment. Finally, my article will explain the position of the French executive power in case the ratification or functionment of the Lisbon Treaty would fail.

Keywords: European Union, French Republic, Treaty on Establishing a Constitution for Europe, Lisbon Treaty, constitution-making

 

Ratificarea Tratatului Instituind o Constituţie pentru Europa nu a fost una lipsită de peripeţii pentru Republica Franceză, deşi aceasta alesese, în 2005, o cale profund democratică: referendumul. În cadrul ziarului Le Figaro, se lansa atunci teza conform căreia Hexagonul trecea printr-un moment crucial în istorie, similar Revoluţiei Franceze (punctul de trecere la statul-naţiune modern), deoarece, printr-un proces refendar se afirmau, din nou, afilierea la tradiţia democratică, conform căreia voinţa naţiunii supune voinţa elitelor politice. Deloc întâmplătoare, raportarea discursului politic la Revoluţia Franceză amintea de semnificaţiile profunde ale acelei perioade, ce atribuise statului puteri politico-militare, printr-o doză impresionantă de naţionalism, legitimându-se astfel un proces referendar la care anunţase că va recurge şi un alt stat comunitar, Olanda.

Aspecte politice interne – neîncrederea opiniei publice în instituţiile UE şi guvern

De ce a fost neîncrederea în instituţiile Uniunii Europene unul din factorii importanţi ce-au dus la respingerea Tratatului la referendumul francez din 2005? John Erich Fossum argumentează că „o constituţie trebuie să fie susţinută cu succes şi de un set de instituţii capabile să transpună scopul şi valorile în legi […] Acestea-şi vor aduce aportul în deliberarea publică şi eficientizarea procesului colectiv de luare a deciziilor prin procedurile de vot”¹. Se poate vorbi aşadar, raportat la nivelul opiniei publice franceze, de un eşec al Convenţiei privind Viitorul Europei, ce-şi propusese să construiască o uniune „mai democratică, mai transparentă şi mai eficientă, şi să aducă cetăţeanul mai aproape de design-ul european şi instituţiile europene”², în instituţiile căreia naţiunea franceză încetase să mai creadă, în 2005.

Mai mult, Jean Claude Piris³ susţine că există două motive principale pentru care unii cetăţeni francezi s-au exprimat la referendumul din 2005 în favoarea Tratatului Constituţional: pe de o parte, o lege fundamentală ar fi eficientizat procesul de integrare europeană (39%), pe de altă parte 16% din respondenţi au răspuns în favoarea acestuia graţie opiniei pozitive asupra procesului de integrare în general. În schimb, motivele celor ce-au votat împotrivă au fost mai diversificate: situaţia economică a Republicii era prea precară (26%), Constituţia era din punct de vedere economic prea „liberală” (19%), era o expresie a opoziţiei faţă de Guvern şi/sau preşedintele Republicii (18%), textul Tratatului nu era îndeajuns de „social” (16%), Tratatul Constituţional era prea complicat (12%)⁴.

Rezultatul negativ al referendemului din 2005⁵, văzut de ziarul Le Figaro ca un «eveniment de ruptură» asupra ratificării Tratatului instituind o Constituţie pentru Europa desemna un cadru complex compus dintr-o serie de eşecuri politice interne: politica internă defectuoasă şi lipsită de rezultate socio-economice, absenţa unui spirit comunitar pro-european în interiorul naţiunii franceze, neîncrederea statului în beneficiile directe pe care le aduce construcţia europeană şi în instituţiile Uniunii, imaginea deficitară a Uniunii Europene⁶. Totuşi, votul acordat împotriva Constituţiei Uniunii Europene nu a fost unul acordat construcţiei europene în sine, deoarece doar 10% din cetăţenii intervievaţi s-au declarat împotriva apartenenţei Republicii la Uniune⁷.

Mai mult, sondajele de opinie au exemplificat concret motivele eşecului consultării populare: „Constituţia ar avea efecte negative asupra locurilor de muncă în Franţa (relocaţia întreprinderilor franceze şi reducerea joburilor), situaţia economică precară, draftul Constituţiei este prea liberal/nu îndeajuns de social. […] Cetăţenii francezi sunt divizaţi între cei care susţin integrarea europeană şi cei care se gândesc mai mult la situaţia socio-economică a Franţei”⁸.

Pe acel fundal, supravegherea postreferendară - reflectată prin sondajele de opinie - ilustra o imagine de ansamblu caracterizată de mefienţa naţiunii franceze în progresul construcţiei europene şi beneficiile ce-ar fi decurs din reînnoirea parteneriatului comunitar dar, în acelaşi timp, şi de necesitatea menţinerii influenţei franceze în interiorul Uniunii. Problemele ridicate de aceste sondaje reflectau în chip expres că, pentru Hexagon, viitorul Uniunii Europene nu se raporta la constituţionalism, ci la aspecte legate de funcţionarea concretă a acestei construcţii caracterizată prin diversitate; însuşi nivelul diferit de dezvoltare al statelor membre ale Uniunii în care se reflecta direct nivelul de viaţă, punea problema funcţionării inechitabile a comunităţii în contextul federalismului, concurenţei fiscale şi sociale⁹.

Rezultatul referendar din 2005 privind ratificarea Tratatului Constituţional al cărui părinte fusese un francez, Valéry Giscard d’Estaing, a echivalat simbolic şi cu un vot de protest adus de naţiunea franceză elitelor politice care se îndepărtaseră, conform sondajelor de opinie, de reprezentarea intereselor acesteia adâncind acut clivajul dintre cele două partide principale franceze: Uniunea pentru Mişcarea Populară (blocul de centru dreapta) şi Partidul Socialist (de stânga). Împotriva ratificării Tratatului s-au declarat atunci 55% dintre alegători, deşi mass-media anticipase acest rezultat ca un protest direct împotriva dezinteresului guvernului în chestiunile arzătoare privind politica internă a statului ca şomajul, deficitul bugetar şi combaterea rasismului¹⁰.

Aspecte politice externe – Republica Franceză ca actor în construcţia europeană şi corpul deliberativ al Convenţiei privind Viitorul Europei

Două curente principale sunt identificate de Paul Magnette¹¹ în evoluţia constituţională a construcţiei europene: primul, susţinut de Marea Britanie prin Tony Blair, legat intrinsec de creşterea economică a statelor ce decurge din crearea pieţei unice, un Commonwealth, în timp ce al doilea, reprezentat de Republica Franceză şi început de predeceserorul lui Nicolas Sarkozy, Jacques Chirac, vizează o „Europă” rezultată dintr-o Federaţie de state-naţiune. Schematic, Blair dorea o „Europă” puternică economic, dar păstrând specificul naţional al statelor, o „super-putere” coordonată la nivelul politicilor naţionale dar care să nu presupună însă federalizare, în timp ce modelul Chirac, federal prin excelenţă, avea în vedere o evoluţie constituţională europeană cu scopul creării unui bloc comunitar federal funcţional, susţinut şi de perspectiva lui Joschka Fischer ce „proiectează asupra Europei modelul federalismului cooperativ german”¹². În acest sens, dezbaterile perioadei ridicau problema asupra perfectării fie a unor noi Tratate, fie a unei Constituţii ce-ar putea optimiza atât funcţionarea instituţiilor construcţiei europene, cât şi relaţiile politico-economice dintre statele membre.

Astfel, votul negativ al Hexagonului din cadrul procesului referendar a deschis calea către noi dezbateri privind viitorul construcţiei europene în absenţa acestui actor fundamental, ce ridicase primul pilon pe care avea să se dezvolte actuala Uniune- Comunitatea Economică a Cărbunelui şi Oţelului (CECO), absenţa ethosului francez din ecuaţia comunitară punând serioase probleme asupra credibilităţii viitoarei construcţii. Aceste discuţii luau în calcul faptul că în 2007 deja două treimi din statele membre ale Uniunii ratificaseră Tratatul, însumând 270 de milioane de cetăţeni, printre care nu se numărau şi cetăţenii francezi. De remarcat că într-un stat ca Germania, definit prin abuzurile lui Hitler asupra procesului referendar¹³, absenţa luării în calcul al unui asemenea demers era complet justificabilă, în timp ce, în cazul francez, răspunsul negativ fusese surprinzător. În plus, respingerea Tratatului Constituţional în urma votului popular exprimat de naţiunea franceză punea totodată problema mefienţei opiniilor publice (în special a celor franceză şi olandeză!) în ceea ce privea viabilitatea democraţiei supranaţionale europene¹⁴, în contextul mefienţei în instituţiile Uniunii Europene.

Un alt aspect ce trebuie luat în calcul în analiza eşecului ratificării Tratatului Constituţional la referendumul francez priveşte modalitatea în care s-au desfăşurat discuţiile în elaborarea draftului Tratatului la Convenţia privind Viitorul Europei (în 2003). În pofida cuvântării lui Giscard d’Estaing la inaugurarea lucrărilor Convenţiei în care acesta a accentuat importanţa caracterului constituţional al Tratatului, componenţa corpului deliberativ prevestea din start adoptarea unui document legislativ failibil, prin absenţa experţilor în drept constituţional¹⁵. Concret, „Convenţia nu era compusă din experţi, nici nu fusese creată drept corp corporatist. Aceasta era compusă din oficiali ai instituţiilor Uniunii Europene iar majoritatea membrilor Convenţiei erau parlamentari”¹⁶. Piris susţine ideea lui Fossum precizând că 220 de persoane alcătuiau componenţa corpului deliberativ al Convenţiei Europene ce propusese draftul Tratatul Constituţional, din care două treimi erau parlamentari aleşi (51% din parlamentele naţionale şi 14% din Parlamentul European) şi un sfert numiţi de guverne.

O nouă şansă pentru Europa. Tratatul de la Lisabona şi procesul francez de ratificare

Respingerile franceză şi olandeză ale Tratatului Instituind o Constituţie pentru Europa au accentuat fundalul crizei instituţionale cu care se confrunta Uniunea Europeană la acea dată, soluţia acestei probleme constând în perfectarea unui nou Tratat din care să se elimine însă, caracteristicile constituţionale¹⁷. Tratatul de la Lisabona a fost astfel un răspuns pentru statele radicale ca Marea Britanie şi Cehia¹⁸ (ce doreau inclusiv înlăturarea simbolurilor constituţionale ca drapelul, imnul, deviza, etc.), axându-se pe câteva obiective precise: tehnice, pe de o parte, ca reformarea instituţiilor Uniunii Europene cu un accent deosebit pe întărirea rolului Parlamentului European (stabilirea puterilor legislative, bugetare dar şi controlului public al acestuia) şi regândirea procedurii decizionale, printr-o nouă regulă de vot¹⁹, politice, pe de altă parte, ca introducerea unor noi drepturi sociale²⁰ şi întărirea rolului Uniunii în anumite domenii ca cel al „libertăţii, securităţii şi justiţiei”²¹.

Raportat la nivelul elitelor politice, ratificarea Tratatului de la Lisabona fusese un efort major pentru Partidul Socialist (PS) ce-şi demonstrase fragilitatea în raport cu principalul partid de opoziţie, Uniunea pentru o Mişcare Populară (UMP); scindaţi, socialiştii formau două tabere diametral opuse, prima, formată din cei împotriva ratificării, ce-ar fi votat „nu” la Congresul de la Versailles, a doua, reunind membrii ce doreau ratificarea Tratatului. Discuţiile din cadrul PS atinseseră şi metoda de ratificare a Tratatului, o parte din socialişti declarându-se împotriva metodei parlamentare susţinute de Nicolas Sarkozy şi pentru un nou referendum. Discursul socialistului Jean-Marc Ayrault²² a fost cel mai răsunător, accentuând faptul că era prima dată când Parlamentul era invitat să înlocuiască poporul după un eşec referendar, anticipând astfel periclitarea imaginii democraţiei franceze. În acelaşi discurs, Ayrault sublinia utilitatea Tratatului de la Lisabona, deoarece acesta nu numai că regândeşte instituţiile Uniunii Europene în contextul procesului de extindere, ci reformează în plus şi politicile europene, însă legitimitatea acestuia trebuie să-şi afle originea în consimţământul cetăţenilor francezi, şi, pe o scară mai largă, cetăţenii UE²³.

În pofida acestor obstacole, la mai puţin de trei ani de la respingerea ratificării prin referendum a Tratatului Constituţional, Adunarea Naţională, apoi Senatul, acceptă Tratatul de la Lisabona, prima cu 336 voturi pentru şi 52 împotrivă, al doilea, cu 265 voturi pentru, 42 împotrivă şi 13 abţineri. În spatele acestui proces s-au situat însă lungi dezbateri între „dreapta” şi „stânga”, deputaţii şi senatorii UMP, votând in marea lor majoritate „pentru”, având drept susţinător forte al cauzei un Nicolas Sarkozy, în timp ce PS reuşise, după lungi eforturi să reunească multiplele facţiuni din interiorul partidului în jurul acestei chestiuni, fapt ce-a asigurat majoritatea favorabilă Tratatului, în pofida votului negativ exprimat de comunişti: „Procesul de ratificare a fost cu siguranţă cea mai importantă problemă în Franţa. Dezbaterile din Le Monde şi Le Figaro înregistrau o poziţie negativă (13%) şi una pozitivă (14%)”²⁴, fapt ce descrie interesul acordat de elitele politice franceze dezbaterii privind viitorul Uniunii Europene.

Contrar argumentelor unor teoreticieni în favoarea unei Constituţii²⁵ a Uniunii Europene, nu vom asista la un sprijin francez în acest sens

Câţiva teoreticieni au susţinut cu tărie importanţa adoptării unei Constituţii a Uniunii Europene. Maria Kruk-Jarosz argumentează că o Constituţie a Uniunii Europene poate fonda identitatea europeană, fiind mai adecvată Tratatului internaţional deoarece ar fi depozitara unor valori europene comune ca statul de drept, libertatea individuală şi drepturile omului, egalitatea etc: „S-ar părea că o Constituţie a Uniunii Europene ar putea exista fără a atenta la locul tradiţional ocupat de constituţiile nationale ale statelor membre […] Condiţia ar fi ca specificitatea acesteia să fie recunoscută şi să se găsească formula normativă care să reglementeze raporturile dintre statele membre fără să degradeze constituţiile naţionale”²⁶.

Respingerea franceză din 2005 a Tratatului Constituţional poate fi înţeleasă şi dacă ne raportăm, dincolo de cauzele politico-economice ale Franţei la acea dată, la teoria „momentelor constituţionale”. Aceasta aparţine lui Bruce Ackerman²⁷ şi susţine că politicile constituţionale se produc în momentul crizelor politice grave sau în relaţie cu perioade de transformări cruciale în dezvoltarea societăţilor. Pornind de la această premisă, dincolo de momentul Revoluţiei Franceze, există un moment mai recent în istoria Republicii care argumentează specificul tradiţiei constituţionale franceze: anul 1958. Adoptată prin referendum la 28 septembrie şi promulgată la 4 octombrie, Constituţia din 1958 a fost un răspuns direct al statului francez condus la acea dată de generalul Charles de Gaulle la criza constituţională generată atât de problema algeriană cât şi de dezintegrarea imperiului colonial francez din nordul Africii²⁸, şi avea drept scop creşterea stabilităţii politico-sociale. Or, cadrul în care au avut loc discuţiile privind elaborarea unui text constitutional propriu-zis al Uniunii (şi nu al unui Tratat) nu pune problema vreunei ameninţări de război ce-ar putea mobiliza constituţionaliştii francezi, aşa cum se întâmplase la izbucnirea crizei algeriene, de exemplu, căci „fiecare perioadă semnificativă în dezvoltarea politică a Franţei a fost însoţită de o constituţie ce i-a marcat era – de la prima constituţie din 1791 până la constituţia celei de-a V-a Republici”.

Robert Podolnjak argumentează că s-au strecurat cel puţin două greşeli fundamentale în elaborarea Tratatului Constituţional iar aceste lacune au dus la dezvoltarea unui paradox, şi anume creşterea dezbaterilor constituţionale au creat aşa-zisul „moment constituţional” ce nu s-a soldat cu o constituţie: prima, ambivalenţa metodei de ratificare (referendum sau legiferare prin Parlament) a condus la „alegerile dezastruoase ale Franţei şi Olandei”, a doua, absenţa unor modele comparate cum sunt cazurile sistemelor federale american şi elveţian, din care constituţionaliştii europeni nu se inspiraseră. Ceea ce a rezultat în urma Convenţiei Europene prezidată de Giscard d’Estaing, fusese un Tratat ce nu îndeplinea două condiţii sine qua non în vederea eficienţei: dimensiunea redusă a documentului şi limbajul non-tehnic²⁹, fapt ce a generat serioase probleme de comprehensiune asupra conţinutului propriu-zis al documentului în rândul opiniei publice.

Alte argumente care releva dificultatea ratificării unei constituţii propriu-zise sunt cele aduse de Leonard F. M. Besselink³⁰ şi Heinrich Schneider³¹, experţi ce susţin ca nici măcar nu putem vorbi de un «moment constituţional european» dacă ne raportăm la cadrul politic în care au loc aceste discuţii şi la experienţele anterioare ce-au dus la apariţia unor constituţii în cazuri explicite de „cataclisme politice” (cum au fost războaiele mondiale sau căderea regimurilor totalitare), drept pentru care, sub aspect formal, o constituţie a Uniunii s-ar încadra în tipologia non-revoluţionară, în timp ce „Conceptul francez asupra Constituţiei se încadrează tiparului revoluţionar […] De asemenea şi constituţiile Republicii Italiene şi a Republicii Federale Germane”³². În plus, preambulul Tratatului de la Paris ce punea bazele Comunităţii Economice a Cărbunelui şi Oţelului (faza de început a construcţiei europene) stipula că „pacea mondială poate fi păstrată numai prin eforturi creative comensurate cu pericolele ce o ameninţă” exemplificând că Uniunea Europeană a debutat ca o construcţie ce avea în vedere securitatea statelor membre ca răspuns la ameninţarea totalitară, miză cu efect mobilizant care însă, nu mai este de actualitate, în contextul în care obiectivul de actualitate al Uniunii şi în particular, al Republicii Franceze, este acela al cooperării economice.

Quel futur pour L’Union Européenne? Opinia publică franceză şi elita politică

Raportat strict la naţiunea franceză, studiul comparat al eurobarometrelor din 2005 şi 2007 reflectă în chip explicit că respingerea referendară din 2005 a fost un vot de protest adus guvernării politice deficitare; în primăvara anului 2007³³, odată cu începerea reformelor sub noul guvern condus de François Fillon, concluzia ultimului eurobarometru înregistra (sic!) o mai mare deschidere a opiniei publice franceze către o Constituţie a Uniunii, francezii fiind ataşaţi de simbolurile Uniunii (drapelul şi moneda), arătându-se, în acelaşi timp, mai încrezători în viitor. Dacă intenţiile proconstituţionale ale fiecărui stat comunitar în parte, duc la crearea «demos-ului constituţional», din schimbările de optică ale perioadei 2005-2007 putem deduce că măsura în care naţiunea franceză va sprijini crearea unui «demos constituţional» va corespunde nivelului de satisfacţie privind rezolvarea crizelor politice interne ale Republicii şi nu neapărat din necesitatea apartenenţei la construcţia europeană sau spiritul civic comunitar.

În 2008, Fillon anunţa într-un articol din Le Figaro³⁴, că guvernul urma să adopte măsuri privind „mari transformări economice şi sociale” ce vizau „reformarea pieţei muncii³⁵, reforma economiei franceze, a instituţiilor, a asigurărilor obligatorii, a sistemului din sănătate”, concluzionând că această relansare se va înscrie „într-un cadru de relansare europeană pe care o vom începe la începutul lunii iulie”. Pe langă aceste chestiuni, în contextul în care Republica Franceză avea să preia preşedinţia Comisiei Europene, Anne Rovan³⁶ considera că marea problemă cu care se confruntă Hexagonul, şi care trebuie în mod imperios rezolvată (printr-o reducere mai drastic a cheltuielilor publice), era aceea a deficitului bugetar, aflat totuşi în scădere faţă de anii precedenţi.

După această intervenţie, se constată o ameliorare a indicatorilor ce vizează încrederea în construcţia europeană şi apartenenţa la aceasta, dar şi în beneficiile rezultate din această apartenenţă³⁷. Constantă rămâne însă poziţia Republicii asupra procesului de extindere, 60% dintre repondenţi declarându-se împotriva extinderii, şi doar 32%, pentru³⁸. Însă raportul naţional francez din primăvara anului 2007 arată o mai mare creştere a încrederii cetăţenilor francezi în instituţiile Uniunii Europene. În 2008, eurobarometrul din toamnă³⁹ arăta în chip explicit că încrederea francezilor în guvern este în scădere (65% dintre respondenţi sunt mai degrabă neîncrezători în guvern), dar şi lipsa de încredere în partidele politice, în general (84% dintre respondenţi). Deşi francezii au o mai mare încredere în instituţiile UE, aceştia se declară împotriva procesului de extindere (62%). Totuşi, eurobarometrele ultimilor ani eludează întrebări referitoare la o constituţie a UE sau a unui nou Tratat Constituţional, semn că acest subiect preocupă actualmente, mai mult teoreticienii în drept constituţional decât elitele politice şi opinia publică.

Declaraţiile preşedintelui francez apărute în Le Figaro după eşecul referendar din Irlanda permit să înţelegem motivele presiunii asupra ratificării Tratatului de la Lisabona. Înaintea ratificării parlamentare din 2007, Sarkozy accentua că Republica are propriile interese, printre care şi acela de redobândire a poziţiei de „mare jucător” în construcţia europeană, în special în domeniul cooperării economice⁴⁰, concluzionând că dacă Tratatul de la Lisabona nu va intra în vigoare, Uniunea nu se poate lărgi. Această poziţie reflectă perfect teza elaborată de Olsen privind dificultatea în crearea unui „popor european”, în contextul în care anumite state doresc şi deţin poziţii privilegiate în cadrul Uniunii, prin accentuarea clivajului state mari – state mici, în detrimentul principiului de state egale.

UMP şi PS, principalele partide politice din Franţa, nu mai susţin proiectul «Constituţiei Europene». Discursul elitei politice franceze se axează asupra necesităţii intrării în vigoare a Tratatului de la Lisabona şi al doilea referendum irlandez, anunţat pentru toamnă⁴¹. Eforturile elitei politice franceze în salvarea Tratatului de la Lisabona, reflectă că acestea au înţeles că adoparea unei constituţii „reale” a Uniunii (problemă intens tratată de teoreticienii în drept constituţional) este indezirabilă şi nu va fi luată în calcul în contextul valorii simbolice atribuită de specificul naţional al fiecărui stat în parte Constituţiei şi intereselor diferite ale statelor membre, semn că «demos-ul» constituţional comunitar nu poate fi construit artificial, în absenţa unei solidarităţi între statele Uniunii Europene. Le Monde şi Le Figaro acordă o atenţie deosebită procesului de ratificare a Tratatului de la Lisabona, eludând, astfel, noi dezbateri privind o Constituţie a Uniunii Europene. Urgentarea ratificării Tratatului Simplificat şi insistenţele prin care Sarkozy a încercat să convingă partidele politice irlandeze în organizarea unui nou referendum, precum şi absenţa luării în calcul a unei Constituţii propriu-zise a Uniunii Europene, dezvăluie că Republica îşi va aduce contribuţia în elaborarea unor noi tratate, în cazul eşecului Tratatului de la Lisabona.

ANCA ALEXANDRU - licenţă în ştiinţe politice în cadrul Facultăţii de Ştiinţe Politice, Universitatea din Bucureşti, master în specializarea Politică Europeană şi Românească obţinut la F.S.P.

 sus