Crize instituţionale – puterea executivă

Conflictul dintre preşedinte şi premier
o analiză a instituţiei prezidenţiale din România (2004-2008)
 

ANDREI STAN

The following study aims to offer a frame for analysis of the institutional conflict between president and prime minister that we witness in the last years in Romania. Our main thesis is based on the theory that the president in a semipresidential political sistem established by ambiguous constitutional articles tends to exceed his responsibilities, especially when the political majority is divided (in the case of the so-called „cohabitation”). The repetead interventions of the Constitutional Court show very clear that the Romanian political system needs to be reformed.

Keywords: presidential institution, conflict, prime minister, semipresidentialism, ambiguous articles, Constitutional Court, Băsescu, Tăriceanu

Articolul de faţă îşi propune să analizeze instituţia prezidenţială din România ultimilor ani din perspectiva conflictului apărut în cadrul puterii executive între preşedinte şi primul-ministru. Întrebarea de cercetare pe care se bazează demersul nostru este următoarea: de ce a apărut şi continuă să apară acest conflict? Ipoteza pe care vom încerca să o testăm poate fi enunţată astfel: conflictul preşedinte-premier din cadrul puterii executive este  posibil datorită unor prevederi constituţionale neclare, ambigue sau incomplete – tocmai acele prevederi din Constituţia României de la 1991 şi modificată în 2003 care privesc rolul şi atribuţiile preşedintelui. Aceste prevederi constituţionale neclare instituie un sistem politic semiprezidenţial care îşi arată limitele în momentele de criză politică. Conflictul apare în momentul în care preşedintele României propune o grilă proprie de interpretare a constituţiei; nefiind însă clar din punct de vedere constituţional care sunt atribuţiile exacte, rolul şi puterea reală de decizie ale preşedintelui în cadrul executivului, acesta tinde să îşi sporească atribuţiile conferite şi uneori să le depăşească, ajungând uneori să le încalce pe cele ale primului-ministru. Se ajunge astfel la conflict instituţional cu premierul. Vom analiza, în consecinţă, atribuţiile şi rolul preşedintelui ce decurg din constituţie şi vom urmări direct unele dintre acţiunile concrete din perioada 2004-2008 ale actualului şef de stat care au cauzat conflicte instituţionale cu primul-ministru, pentru a reliefa neclaritatea prevederilor constituţionale.

Care sunt variabilele pe care le vom utiliza în demersul nostru? Pornim de la următoarea premisă: cu cât atribuţiile privind rolul preşedintelui în cadrul puterii executive sunt mai neclare, cu atât conflictul preşedinte-premier este mai posibil. Prin urmare, variabilele independente sunt constituite de articolele din constituţie care descriu rolul preşedintelui în cadrul puterii executive. O altă variabilă independentă pe care o vom utiliza în cercetarea noastră este constituită de deciziile Curţii Constituţionale, decizii care au clarificat diverse conflicte juridice de natură constituţională între preşedinte şi prim-ministru şi care au avut rolul de a completa şi explica  prevederile constituţionale. Astfel, aceste decizii tot mai dese ale Curţii reprezintă o recunoaştere de facto a următorului aspect: prevederile din constituţie care descriu rolul şi atribuţiile preşedintelui în cadrul puterii executive sunt lacunare, deci pot fi interpretate diferit de cei doi actori ai dihotomiei, ajungându-se în acest mod la conflictul analizat aici. Reformulând, judecata noastră este următoarea: conflictul este evident şi se produce în contextul unor prevederi constituţionale neclare; neclaritatea lor reiese din tot mai desele recurgeri la judecata Curţii Constituţionale¹.

O altă variabilă independentă avută în vedere o constituie conflictul personal, cauzat, la rândul lui, de unul partizan: conflictul, în acest cadru instituţional dihotomic, este cu atât mai posibil cu cât adversitatea personală dintre preşedinte şi premier creşte, adversitate cauzată de provenienţa celor doi actori politici din partide diferite. Perioada 2004-2008, perioada pe care se axează studiul nostru – căci între aceşti ani conflictul dintre preşedinte şi prim-ministru a fost mai evident ca oricând, a marcat debutul şi la noi a ceea ce în cazul francez (modelul de semiprezidenţialism care a fost importat sub o formă modificată de România la începutul anilor ’90) este denumit sub numele de coabitare politică: provenienţa preşedintelui şi a premierului din partide politice diferite care se află în raport de opoziţie în interiorului legislativului. Deşi iniţial partidele celor doi actori politici au câştigat puterea sub forma unei alianţe şi au alcătuit şi guvernul împreună, partidul din care provine preşedintele a ieşit ulterior de la guvernare şi a trecut în opoziţie. De aici şi adversitatea dintre cei doi care explică, la rândul ei, perpetuarea conflictului din cadrul puterii executive.

Demersul metodologic pe care îl asumăm este următorul: vom pleca de la celebra descriere a sistemelor politice semiprezidenţiale propusă de Maurice Duverger şi completată de  Giovanni Sartori² şi vom arăta că sistemul politic românesc este unul care se încadrează în această categorie. Prin urmare, ca şi în cadrul celei de a V-a Republici Franceze, ne putem aştepta la inerenţa conflictului dintre preşedinte şi premier. De aceea, sursele primare le vom folosi rezidă în articolele din constituţie care instituie această dihotomie, precum şi în deciziile Curţii Constituţionale care se alătură prevederilor constituţiei. Ele explică în ce constă conflictul preşedinte-premier şi încearcă să completeze lacunele constituţionale. Sursele secundare sunt reprezentate de lucrări ale specialiştilor în drept constituţional care interpretează rolul şi atribuţiile preşedintelui. De asemenea, cercetarea se mai întemeiază şi pe observarea şi prezentarea unor acţiuni ale preşedintelui Băsescu care arată clar existenţa conflictului din cadrul puterii executive: spre exemplu, refuzul prelungit şi repetat al acestuia de a numi doi miniştri la propunerea primului-ministru Tăriceanu. În ceea ce priveşte contextul bibliografic al temei, menţionăm că la ora actuală există doar interpretările experţilor în drept constituţional la prevederile constituţionale ale atribuţiilor preşedintelui, însă nu există niciun studiu românesc care să facă o analiză clară a instituţiei prezidenţiale şi care să explice conflictul preşedinte-premier.

După cum am afirmat deja, conflictul din cadrul puterii executive apare atunci când în interiorul acesteia există o dihotomie, altfel spus, când aceasta are două capete. Acesta este în genere cazul semiprezidenţialismului iar conflictul dintre preşedinte şi prim-ministru a fost evident în Franţa celei de a V-a Republici (considerată a fi  prototipul acestui tip de sistem politic) în timpul coabitărilor. Prin urmare, conflictul din interiorul puterii executive ar fi inerent semiprezidenţialismului. Despre sistemul politic din România s-a spus, de asemenea, că s-ar încadra şi el acestui tipar. Să vedem dacă este aşa sau nu.

Într-un celebru articol din 1980, cercetătorul francez Maurice Duverger descria un nou tip de sistem politic. Trei trăsături fundamentale defineau, în optica acestuia, semiprezidenţialismul: ,,A political regime is considered semipresidential if the constitution which established it combines three elements: 1. the president of the republic is elected by universal suffrage, 2. he posseses quite considerable powers, 3. he has opposite to him, however, a prime minister and ministers who possess executive and governamental power, so they can stay in office only if the parliament does not show opposition to them.”³ Această perspectivă asupra trăsăturilor constitutive ale semi-prezidenţialismului a fost amendată şi completată de către unul dintre cei mai importanţi adepţi ai abordării analitice, Giovanni Sartori. În viziunea cercetătorului italian, semi-prezidenţialismul este ,,un sistem politic care prezintă următoarele proprietăţi sau caracteristici: i) şeful statului (preşedintele) este ales prin vot popular – direct sau indirect – pentru o perioadă prestabilită; ii) şeful statului împarte puterea executivă cu un prim-ministru şi intră astfel într-o structură de autoritate duală ale cărei trei criterii definitorii sunt: iii) preşedintele este independent de parlament, dar nu îi este permis să guverneze singur sau în mod direct; directivele date de el trebuie totuşi  să fie primite şi mediate de guvernul său; iv) reciproc, primul ministru şi cabinetul său sunt independenţi de preşedinte în măsura în care sunt dependenţi de parlament şi, aceasta, în măsura în care sunt supuşi atât încrederii cât şi neîncrederii parlamentare (sau ambelor) şi în măsura în care au nevoie de sprijinul unei majorităţi parlamentare; v) structura de autoritate dualistă a semiprezidenţialismului admite diferite echilibre şi, de asemenea, aranjamente mutuale de putere în interiorul executivului, astfel încât să subziste «autonomia potenţială» a fiecărei unităţi sau componente a executivului.”⁴

După cum putem vedea, cel puţin patru din cele cinci trăsături ale semi-prezidenţialismului sunt identificabile şi în cazul românesc; rezerva apare la nivelul celei de a treia caracteristici propusă de Sartori, căci nu se poate spune că guvernul este ,,al său”, deci al preşedintelui. Conform articolului 81 din Constituţie, aşa cum a rezultat aceasta în urma legii de modificare din 2003, preşedintele României este ales prin ,,vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat”⁵; în ceea ce priveşte împărţirea puterii executive cu primul ministru, preşedintele este cel care îl desemnează pe premier şi de asemenenea poate participa la şedinţele guvernului, pe care tot el le prezidează (articolele 85 şi 87); cabinetul este supus atât încrederii cât şi neîncrederii parlamentare (articolele 103 şi 109). Putem concluziona, pe baza definiţiei lui Sartori şi a articolelor din constituţie, că sistemul politic românesc este unul semi-prezidenţial. Cu alte cuvinte, prima sursă a conflictului preşedinte-premier rezidă chiar în constituţie, care instituie un sistem semi-prezidenţial caracterizat în mod esenţial de existenţa celor două capete în interiorul puterii executive. De aici, inerenţa conflictului la nivel instituţional.

Teza centrală pe care o avansăm aici este că acest sistem predispus la conflict a fost ,,întărit” de prevederi constituţionale neclare, ambigue sau incomplete. Sau pur şi simplu anumite practici (cum ar fi dreptul preşedintelui de a refuza o propunere de ministru) nici măcar nu sunt amintite de textul constituţional. În acest context, în care atribuţiile din cadrul puterii executive ale preşedintelui şi ale primului-ministru nu sunt clar delimitate şi precizate, conflictul dintre cei doi actori politice este cu atât mai posibil. Fiecare preşedinte consideră că programul cu care vine la putere devine programul ce reprezintă interesul naţional, căci, în lectura constituţiei, conform articolului 80, ,,Preşedintele României reprezintă statul român…” şi va tinde să încerce să pună în practică acest program: ,,Critica activităţii guvernului nu emană de la opoziţia politică, ci de la actorul presupus [preşedintele, n.n.] a da voce statului însuşi. Delimitarea de conduita unui prim ministru este cauţionată nu de reconfigurările partizane, ci de invocarea obiectivelor naţionale.”⁶ Aici este de obicei punctul în care poate intra în conflict cu primul-ministru şi, după cum am văzut, chiar a intrat, deoarece reflexul necondiţionat este acela de încerca să maximizeze atribuţiile prevăzute constituţional şi care sunt partajate în cadrul puterii executive.

Să vedem acum care sunt articolele din constituţie ce precizează aceste prevederi şi de ce sunt ele neclare. În primul rând, articolul 85 consacră dualitatea puterii executive: preşedintele este cel ce numeşte un candidat la funcţia de prim-ministru şi tot el îl numeşte pe baza votului de încredere acordat de legislativ; în caz de remaniere guvernamentală sau de vacanţă a unui postul de ministru, tot preşedintele este cel care revocă sau numeşte pe unii membri ai cabinetului, la propunerea premierului; iar în caz de remaniere guvernamentală prin care se schimbă compoziţia politică a guvernului, preşedintele îşi poate exercita funcţia de numire sau revocare doar pe baza aprobării parlamentare. Este evident aici că ,,divizarea executivului trebuie plasată pe fundalul existenţei a două tipuri diferite de legitimitate, fiecare cu repercusiuni la nivelul funcţiilor constituţionale alocate. În vreme ce şeful de stat se întemeiază pe o alegere directă de către naţiune şi este asociat cu funcţiile de garant al atributelor fundamentale ale statului român, primul ministru este instanţa decisivă în cadrul guvernului, această din urmă structură fiind învestită de către parlament, printr-un vot solicitat în acest sens.”⁷

Articolul 86 stabileşte că preşedintele poate consulta guvernul cu privire la probleme de importanţă deosebită, iar articolul 87 admite că preşedintele poate lua parte din proprie iniţiativă la şedinţele de guvern în care sunt dezbătute probleme de interes naţional şi că preşedintele prezidează şedinţele executivului la care participă. Cel din urmă articol subliniază, într-un fel, preeminenţa preşedintelui faţă de primul ministru în cadrul puterii executive, dar în niciun fel (din punct de vedere teoretic) nu poate submina autoritatea premierului. În acest loc poate apărea din nou conflictul, căci decizia de a participa la aceste şedinţe aparţine în întregime preşedintelui, chiar dacă primul ministru va susţine că nu este de acord cu prezenţa preşedintelui sau că în şedinţa respectivă nu vor fi dezbătute probleme majore.

Nu în ultimul rând, să nu uităm că, în cadrul relaţiilor dintre preşedinte şi premier, legea fundamentală menţionează, la articolele 103 şi 107, că preşedintele este cel care desemnează un candidat la funcţia de prim-ministru, dar că nu îl poate revoca pe acesta.

Articolele care trezesc interesul nostru şi care merită comentate sunt însă articolele 85-87, menţionate anterior. Acestea sunt sursa neînţelegerilor şi a conflictului dintre cei doi deţinători ai puterii executive. Ele sunt neclare deoarece nu conţin o delimitare exactă a atribuţiilor preşedintelui. Spre exemplu, la articolul 85, este prevăzut faptul că preşedintele numeşte şi revocă, în caz de remaniere guvernamentală, pe unii miniştri, la propunerea primului ministru. Ce înseamnă acest ,,numeşte”? Pur şi simplu aprobă propunerea primului ministru? Este preşedintele obligat să accepte propunerea sau o poate refuza? Şi, în cazul în care refuză o propunere a primului ministru privind numirea unui nou ministru, de câte ori are preşedintele dreptul să refuze în continuare şi alte propuneri? Textul constituţional este, cel puţin în acest punct, confuz. Nu se precizează exact dacă preşedintele poate refuza propunerea primului ministru. De altfel, putem merge şi mai departe cu întrebările, deoarece textul constituţional este total neconcludent: în cazul în care preşedintele refuză o propunere a primului ministru, are premierul dreptul să propună din nou aceeaşi persoană? Este obligat preşedintele, în acest caz, să accepte nominalizarea?

Aceste aspecte nici măcar nu sunt prevăzute de textul constituţional. În cazul apariţiei unui conflict preşedinte-premier, era clar că fiecare actor va încerca să-şi susţină punctul de vedere şi că va încerca să-şi maximizeze atribuţiile, marşând tocmai pe această lipsă a menţionării de cazuri concrete şi pe ambiguitatea textului. Din nefericire, aceste conflicte au apărut şi a fost nevoie de intervenţia Curţii Constituţionale pentru a clarifica, a oferi o interpretare corectă constituţei şi a o completa astfel. Prin intervenţiile ei, tot mai numeroase în timpul administraţiei Băsescu, Curtea a validat astfel faptul că textul constituţional este lacunar şi ambiguu şi că el poate sta la baza apariţiei şi prelungirii conflictelor în cadrul puterii executive.

Să analizăm acum câteva cazuri concrete. Cel puţin două au fost conflictele din interiorul puterii executive care au privit numirea unor miniştri şi care au atras atenţia mediatică. Conflictul dintre preşedintele Băsescu şi primul ministru Tăriceanu a fost de notorietate şi acesta s-a prelungit şi la nivel executiv. Astfel, la propunerile primului ministru de numire în funcţie la ministerul de externe a lui Adrian Cioroianu şi la ministerul de justiţie a Noricăi Nicolai, preşedintele a răspuns negativ, motivând că cei doi candidaţi nu întrunesc o serie de calităţi (nu ar dispune de competenţa profesională necesară). Mediatizarea a fost cu atât mai puternică, cu cât în anul 2007 preşedintele Băsescu fusese acuzat de guvern că tergiversează acceptarea demisiei lui M.R. Ungureanu din funcţia de ministru de externe. De fapt, acesta nu a fost de acord cu propunerea făcută de primul ministru privind numirea lui Cioroianu şi cazul a ajuns la Curtea Constituţională. Această instanţă, acuzată în mod constant în perioada postcomunistă de partizanat politic (şi eliberată oarecum în 2004-2008 de aceste suspiciuni, căci partidul care decisese numirea celor mai mulţi membri ai Curţii – P.S.D.-ul – fusese dislocat de la putere) a fost nevoită să se pronunţe şi să soluţioneze neclaritatea textului constituţional care nu prevedea nimic în legătură cu dreptul preşedintelui de a refuza o propunere de ministru din partea premierului. Astfel, în 5 aprilie 2007, Curtea Constituţională a decis că ,,Preşedintele României nu are drept de veto faţă de propunerea primului-ministru, ci are dreptul de a verifica corespunderea pentru funcţie a candidatului şi poate cere primului-ministru o altă propunere de candidat la funcţie. În toate cazurile respingerea candidaturii trebuie să fie motivată” şi că ,,Preşedintele României nu are drept de veto, dar poate cere primului-ministru să renunţe la propunerea făcută, atunci când constată că persoana propusă nu îndeplineşte condiţiile legale pentru exercitarea funcţiei de membru al Guvernului.”⁸

Celălalt caz de notorietate a fost refuzul repetat al preşedintelui de a o numi pe Norica Nicolai în funcţia de ministru al justiţiei, situaţie în care primul ministru a fost nevoit din nou să se adreseze Curţii Constituţionale. La baza conflictului s-a aflat din nou ambiguitatea textului constituţional, căci legea fundamentală nu precizează nicăieri de câte ori are dreptul preşedintele de a refuza o propunere a premierului. La 7 februarie 2008, Curtea completează lacunele constituţionale şi decide în acest caz, statuând că ,,în exercitarea atribuţiilor prevăzute de articolul 85 alin. (2) din Constituţie, Preşedintele României poate refuza, o singură dată, motivat, propunerea primului-ministru de numire a unei persoane în funcţia vacantă de ministru. Primul-ministru este obligat să propună o altă persoană.”⁹

Aceste decizii şi multiplicarea lor nu fac decât să confirme faptul că fiecare dintre cei doi actori politici din cadrul puterii executive pot interpreta în manieră proprie prevederile constituţionale şi pot acţiona în consecinţă, mai ales dacă preşedintele îşi propune un program ,,agresiv”, prin care să fie ,,activ”: ,,Raporturile tensionate dintre preşedinte şi premier par să fie trăsătura definitorie de până acum a mandatului lui Traian Băsescu: în centrul controversei politice se află, deloc surprinzător, limita până la care preşedintele poate interveni, instituţional, fără a afecta/submina poziţia şefului de cabinet. În fapt, ca şi predecesorii săi, Traian Băsescu, ca titular al unui oficiu de asemenea natură, este obligat să îşi configureze, explicit sau nu, o manieră proprie de lectură a constituţiei, în privinţa rolului pe care aceasta din urmă îl rezervă şefului de stat. Decalajul dintre text şi constituţia «vie» nu poate fi ignorat de observatorii vieţii publice: postura de preşedinte activ, în care noul şef de stat a ales deliberat să se instaleze, nu are un corespondent integral în atribuţiile alocate.”¹⁰

O altă variabilă independentă pe care o putem utiliza pentru explicarea conflictului din cadrul puterii executive o reprezintă şi provenienţa partizană a deţinătorilor celor două funcţii. În contextul în care alianţa care adusese cele două partide la guvernare în 2004, P.N.L. şi P.D., s-a scindat şi P.D.-ul a ieşit chiar de la guvernare, acuzând grav pe foştii parteneri că nu îndeplinesc programul de guvernare, era inerent ca şi liderii celor două partide să intre în conflict (deşi oficial preşedintele republicii trebuie să fie echidistant faţă de toate formaţiunile politice, niciun preşedinte de până acum nu a renunţat în totalitate la relaţiile cu partidul care l-a adus la putere). Prin urmare, în perioada 2004-2008 asistăm la un conflict instituţional dublat de unul personal, conflict personal cauzat de poziţionarea partizană diferită (chiar în opoziţie) a celor doi actori analizaţi.

Nu în ultimul rând, dorim să atragem atenţia supra faptului că sistemul politic românesc nu a preluat toate atribuţiile care îi sunt conferite preşedintelui în cazul celei de a V-a Republici Franceze. Astfel, preşedintele român nu beneficiază de dreptul de a provoca alegeri atunci când doreşte acest lucru, cu alte cuvinte nu poate demite adunările (decât în cazul strict delimitat constituţional al refuzului repetat al parlamentului de a numi noul guvern), nu poate legifera prin referendum, nu îl poate revoca pe primul ministru.¹¹ De asemenea, nici măcar nu poate semna hotărârile şi ordonanţele guvernului chiar atunci când ele sunt adoptate la şedinţele acestuia pe care preşedintele le prezidează.¹²

Comparaţia cu cazul francez nu este pur întâmplătoare, deoarece francezii şi-au dat seama de deficienţele sistemului semiprezidenţial şi au încercat să le corecteze. În primul rând, legiuitorul francez a căutat să-i confere preşedintelui acele atribuţii care să îi permită să joace rolul important care decurge din alegerea sa directă de către populaţie. La noi, preşedintele este ales prin vot direct de către populaţie, dar dispune, aşa cum am văzut, de atribuţii restrânse. De asemenea, francezii au observat rolul nefast al coabitărilor şi au căutat să diminueze riscul ca acestea să se mai producă, prin suprapunerea alegerilor parlamentare cu cele prezidenţiale. Din nefericire, la noi tendinţa a fost în sens invers: cutia Pandorei pare deschisă pentru români, căci decalajul dintre alegeri a fost deja instituţionalizat.

Aici se află, de altfel, şi cheia unei viitoare reformări a sistemului politic actual şi a rezolvării conflictului dintre preşedinte şi premier: românii trebuie să opteze clar fie pentru un sistem prezidenţial, fie pentru unul parlamentar, sau să încerce o operă de ,,inginerie constituţională” prin îmbunătăţirea celui existent şi delimitarea clară a atribuţiilor în cadrul puterii executive. Raportul Stanomir¹³, apărut anul acesta, la cererea preşedintelui României, încearcă să aducă clarificări privind tipurile de sisteme politice şi propune câteva recomandări de reformă constituţională. Este recunoscut astfel că actualul sistem constituţional este predispus la apariţia conflictului instituţional între cei doi deţinători ai puterii executive.

ANDREI STAN - Absolvent Master Politică Europeană şi Românească, Facultatea de Ştiinţe Politice, Universitatea Bucureşti.

 sus