Crize instituţionale – puterea executivă

Semiprezidenţialismul românesc postdecembrist

 

BOGDAN DIMA

The article debates from an institutional perspective the criticized romanian semipresidential constitutional design with a dual executive: the popularly elected President and the Prime minister responsible toghether with the Government in front of the Parliament. Until now, Romania had three presidents and nine prime ministers1. Since 1991, the ratio of forces between the prime ministers and romanian presidents was diferent from case to case: sometimes obedient, sometimes tensioned or even conflictual. In this article we shall discuss the concept and tipology of semipresidentialism in an european context (part I) and the specific features of both constitutional design and political practice of romanian postcommunist semipresidentialism (part II). In part III, we shall focus on the sensible debate of choosing another form of government for Romania, both from a political and normative perspective.

Keywords: semipresidentialism, dual executive, form of government, presidential powers, constitutional design

I. Consideraţii teoretice cu privire la semiprezidenţialism¹

Înainte de a defini conceptul de semiprezidenţialism este necesar să precizăm contextul în care termenul a apărut, dar şi să enunţăm conceptele înrudite (prezidenţialismul şi parlamentarismul), de la care semiprezidenţialismul a preluat anumite trăsături (vezi I.1). Principalul obstacol care trebuie depăşit în legătură cu orice studiu despre semiprezidenţialism este definirea conceptului² şi identificarea diferenţelor cu privire la clasificările statelor cu sisteme de guvernare semiprezidenţiale (vezi I.2). În al treilea rând, semiprezidenţialismul este o formă de guvernare care a apărut prima dată în spaţiul european (Republica de la Weimar, a V-a Republică franceză, Austria, Irlanda, Finlanda, Portugalia). În plus, multe state din Centrul şi Sud-Estul Europei au ales semiprezidenţialismul ca formă de guvernare după căderea regimului comunist (Bulgaria, Polonia, România, Slovacia etc.). Din aceste motive, o analiză consecventă cu privire la semiprezidenţialismul românesc nu poate ignora experienţa statelor europene cu sisteme semiprezidenţiale de guvernare (vezi I.3).

I.1 Trei concepte cheie: parlamentarism, prezidenţialism, semiprezidenţialism
În literatura de specialitate, raporturile dintre legislativ şi executiv şi raporturile intraexecutive (dintre preşedinte şi prim-ministru sau/şi prim-ministru şi membrii guvernului) au reprezentat o constantă a cercetărilor comparative.

În special după 1970, dar mai ales după 1990, analiza comparativă a formelor de guvernare a statelor lumii a cunoscut o dezvoltare puternică, datorată în special noilor transformări la nivel mondial: ne referim la ceea ce Huntington³ numea „al treilea val de democratizare”, proces în care un număr considerabil de state din Europa, America Latină, Africa şi, mai târziu, din fostul bloc sovietic au trecut de la un regim nedemocratic la un regim democratic.

În mod invariabil, trecerea de la un regim nedemocratic la un regim democratic presupune o perioadă de tranziţie, urmată de o perioadă de consolidare democratică⁴. Un element fundamental în aceste procese de transformare a societăţii îl constituie forma de guvernare asumată normativ, mai exact edificiul constituţional care stabileşte cum este organizată puterea politică în stat şi care sunt raporturile de putere dintre actorii instituţionali care reprezintă puterea executivă şi actorii instituţionali care reprezintă puterea legislativă. 

Procesul alegerii unei forme de guvernare de către un stat se înscrie în cadrul mai larg al problematicii raporturilor dintre cele trei puteri ale statului, aşa cum raporturile dintre cele trei puteri se înscriu în problematica şi mai largă a funcţionării democraţiilor şi a consolidării democratice.

Discuţiile teoretice cu privire la formele de guvernare şi la aranjamentele constituţionale din cadrul statelor democratice au urmărit cu precădere identificarea şi prezentarea diferenţelor dintre parlamentarism şi prezidenţialism⁵ sau analiza, din perspectivă comparativistă, a unuia dintre cele două sisteme⁶.

În ceea ce priveşte parlamentarismul, esenţa acestei forme de guvernare constă în faptul că parlamentul este suveran. Spre deosebire de formele de guvernare prezidenţiale care divizează puterea între legislativ şi executiv, parlamentarismul se bazează pe împărţirea puterii între legislativ şi executiv⁷. Sunt considerate sisteme parlamentare monarhiile constituţionale şi republicile în care preşedinţii sunt aleşi de către Parlament. Modelul ideal de parlamentarism este cel al Marii Britanii.

În ceea ce priveşte prezidenţialismul, această formă de guvernare presupune existenţa unei diviziuni clare între executiv şi legislativ. Conform lui Sartori⁸, un sistem este prezidenţial dacă îndeplineşte cumulativ trei condiţii: 1. Şeful statului (preşedintele) rezultă dintr-o alegere populară, 2) În timpul mandatului prestabilit, preşedintele nu poate fi lipsit de încredere prin vot parlamentar şi 3) Preşedintele prezidează sau conduce guvernele numite de el. Modelul ideal al prezidenţialismului este SUA.

O dată cu apariţia modelului de guvernare francez (anii 60), dar mai ales o dată cu explozia semiprezidenţialismului în majoritatea statelor foste comuniste (anii 90), au fost publicate o serie de articole şi cărţi care au tratat pe larg această nouă formă de guvernare⁹. Mai mult, semiprezidenţialimul, ca formă de guvernare, este analizat ca alternativă la prezidenţialism şi parlamentarism¹⁰. Modelul ideal de semiprezidenţialism este considerat sistemul de guvernare al celei de-a V-a Republici franceze.

Studiile cu privire la parlamentarism, prezidenţialism şi semiprezidenţialism au urmărit să definească cele trei concepte, să identifice principalele trăsături ale fiecărei forme de guvernare şi au analizat practica politică şi dispoziţiile constituţionale din numeroase state ale lumii, situate pe toate continentele. Scopul fundamental a fost acela de a identifica avantajele şi dezavantajele fiecărei forme de guvernare, pentru a stabili care aranjament constituţional este mai potrivit pentru consolidarea democraţiei, creşterea stabilităţii şi eficienţei guvernamentale.

Rezultatele cercetărilor întreprinse nu au fost însă unitare. Unii¹¹ au considerat că parlamentarismul are mai multe avantaje decât prezidenţialismul şi, astfel, parlamentarismul ar fi cea mai potrivită formă de guvernare pentru consolidarea democraţiei.

Alţii¹² au formulat opinii critice cu privire la argumentele în favoarea parlamentarismului şi au considerat că un sistem prezidenţial, dacă funcţionează în anumite condiţii favorabile este mai potrivit decât sistemul parlamentar, în timp ce alţi autori¹³ considerau semiprezidenţialismul ca fiind o alternativă la problemele profunde generate atât de parlamentarism, cât şi de prezidenţialism.

O ultimă precizare cu privire la cele trei formule enunţate până acum: prezidenţialismul, parlamentarismul şi semiprezidenţialismul sunt concepte descriptive¹⁴. Ele nu sunt, deci, concepte normative¹⁵. Au fost introduse în terminologia de specialitate prin intermediul unor studii cu privire la practicile politice ale unui stat sau prin studii comparative cu privire la practicile politice ale mai multor state. Din acest motiv apar diferenţe importante de la autor la autor atunci când aceste concepte sunt definite şi explicate prin raportare la practicile politice ale statelor analizate.

I.2 Definiţii şi tipologii
Revenind la problematica articolului, se poate afirma că termenul de semiprezidenţialism a fost şi este cel mai controversat. Unii autori înlocuiesc acest termen cu alte formule: regimul premier-prezidenţial şi regimul prezidenţial-premier¹⁶, în funcţie de poziţia dominantă a premierului asupra preşedintelui sau viceversa. Mai mult, această  formă de guvernare a fost descrisă în literatura de specialitate drept executiv bipolar, executiv divizat, sau republică prezidenţială parlamentarizată. Terminologia variată dovedeşte cât de diferite sunt aceste sisteme atât în teorie, cât şi în practică¹⁷.

Pentru prima dată în context academic, termenul de semiprezidenţialism a fost utilizat de Duverger¹⁸. Acesta definea semiprezidenţialismul exclusiv din perspectivă normativistă:

„un regim politic este considerat semiprezidenţial dacă constituţia care îl stabileşte combină trei elemente: (1) preşedintele republicii este ales prin sufragiu universal; (2) beneficiază de puteri considerabile; (3) are lângă el un prim-ministru şi miniştri care au putere executivă şi guvernamentală şi care pot rămâne în funcţie numai dacă parlamentul nu îşi arată opoziţia faţă de ei”¹⁹ (t.n.)

Ulterior, au fost formulate alte definiţii, mai mult sau mai puţin cuprinzătoare. Linz consideră că „sistemul executiv dual are un preşedinte care este ales de către popor direct sau indirect şi nu este numit de către parlament, iar prim-ministrul are nevoie de încrederea parlamentului” ²⁰ (t.n.). La acest trăsături de bază se adaugă alte aspecte asociate de cele mai multe ori cu semiprezidenţialismul: preşedintele numeşte prim-ministrul şi preşedintele poate să dizolve parlamentul.

Sartori consideră că „Singura caracteristică pe care orice tip de semiprezidenţialism trebuie să o aibă…este o structură de autoritate duală, o configuraţie cu două capete”²¹. În urma analizării unor cazuri de semiprezidenţialism (Republica de la Weimar, Portugalia, Austria, Irlanda, Islanda, Sri Lanka şi Finlanda), acelaşi autor identifică cinci caracteristici ale acestei forme de guvernare²²:
1. şeful statului este ales prin vot popular – direct sau indirect – pentru o perioadă prestabilită;
2. şeful statului împarte puterea executivă cu un prim-ministru şi intră într-o structură de autoritate dublă, care se caracterizează prin trei elemente definitorii;
3. preşedintele este independent de parlament, dar nu poate să guverneze singur sau indirect, iar directivele sale trebuie acceptate şi mediate de guvernul său;
4. prim-ministrul şi cabinetul acestuia sunt independenţi de preşedinte, în măsura în care sunt dependenţi de parlament  (sunt supuşi atât încrederii, cât şi neîncrederii parlamentare şi au nevoie de suportul unei majorităţi parlamentare);
5. structura de autoritate duală admite diferite echilibre şi aranjamente mutuale de putere în interiorul executivului, astfel încât să subziste „autonomia potenţială” a fiecărei unităţi sau componente a executivului.

Robert Elgie oferă o definiţie minimală a semiprezidenţialismului şi se bazează exclusiv pe dispoziţiile formale ale constituţiilor şi nu pe judecăţile subiective cu privire la puterile actorilor politici sau la practica politică a statelor: „un regim în care există atât un preşedinte ales popular pentru o perioadă fixă de timp şi un prim-ministru şi cabinetul său, responsabili în faţa legislativului” ²³ (t.n.). Spre deosebire de Duverger, Elgie şi Moestrup nu mai iau în considerare puterile preşedintelui ales direct.

În ceea ce priveşte tipologia statelor semiprezidenţiale, au existat mai multe opinii.

Shugart şi Carey²⁴împart sistemele de guvernare care au un preşedinte popular ales de către popor, dar care nu sunt prezidenţiale, în două categorii: sisteme premier-prezidenţiale şi sisteme prezidenţial-premier. Distincţia se realizează în funcţie de cine are mai multă putere în cadrul executivului: preşedintele sau premierul.

Conform lui Elgie şi Moestrup, statele cu sisteme semiprezidenţiale sunt mai numeroase, iar practica politică eterogenă. Autorii merg mai departe şi realizează o tipologie a statelor semiprezidenţiale în funcţie de puterile preşedinţilor şi de raporturile pe care le generează cu prim-miniştri²⁵:
a. state semiprezidenţiale în care preşedinţii sunt mai puternici decât prim – miniştrii (Rusia, Belarus);
b. state în care prim-miniştrii au o poziţie dominantă în executiv (Austria, Irlanda, Islanda, Slovenia);
c. state în care preşedinţii şi prim-miniştrii au o influenţă aproximativ egală în executiv (Franţa, Lituania, România, Ucraina).

În ceea ce îl priveşte pe Duverger, acesta concepe două categorii de regimuri semiprezidenţiale²⁶:
1. regimurile aparent semiprezidenţiale („les regimes d’apparence semi-presidentielle”). Acestea sunt semiprezidenţiale în drept, dar parlamentare în fapt (Islanda, Austria, Irlanda).
2. regimurile cu practică semiprezidenţială („les regimes a pratique semi-presidentielle”). Acestea sunt sistemele în care preşedinţii îşi exercită puterile pe care Constituţiile i le oferă (Finlanda, Portugalia, a cincea Republică franceză, fosta Republică de la Weimar).

Alte clasificări ale semiprezidenţialismului sunt rezultatul interacţiunii regulilor şi procedurilor constituţionale, pe de o parte, şi opţiunile alegătorilor la vot, pe de altă parte. Skach operează o distincţie între subtipurile de semiprezidenţialism generate electoral (electorally generated subtypes within semipresidentialism)²⁷.

Primul subtip este cel al majorităţii consolidate (consolidated majority) – atât preşedintele, cât şi prim-ministru au aceeaşi majoritate în legislativ.

Cel de-al doilea subtip este cel al majorităţii divizate (divided majority) – prim-ministrul are majoritatea în legislativ, iar şeful statului nu are. Această situaţie este cunoscută sub denumirea de coabitare.

Cel de-al treilea subtip este cel al minorităţii divizate (divided minority) – nici prim-ministrul, nici şeful statului nu au majoritatea în legislativ.

Din punctul de vedere al stabilităţii guvernamentale, primul subtip este cel mai stabil, al doilea se apropie de situaţia existentă în parlamentarism, în timp ce al treilea este cel mai dificil, în sensul că există un cabinet minoritar şi un conflict politic între premier şi preşedinte, gradul de instabilitate guvernamentală fiind cel mai ridicat. De astfel, atunci când ne aflăm în situaţia minorităţii divizate există o tendinţă accentuată a instituţiilor de a face uz de puterile excepţionale de care dispun (provocarea unui referendum, suspendarea preşedintelui, dizolvarea parlamentului, utilizarea excesivă a decretelor).

Pe de altă parte, unii autori²⁸ consideră că sistemele semiprezidenţiale de guvernare nu reprezintă o sinteză între sistemul prezidenţial şi sistemul parlamentar, cât mai degrabă o alternanţă între faze parlamentare şi faze prezidenţiale.

O problemă în strânsă legătură cu diversitatea definiţiilor, dar şi a practicilor semiprezidenţialismului este dificultatea calificării unor state ca fiind semiprezidenţiale sau parlamentare. Un exemplu este binevenit: Austria, Irlanda şi Islanda au preşedinţi aleşi direct de către cetăţeni şi guverne conduse de prim-miniştri, care sunt responsabile în faţa legislativului. Din punct de vedere normativ (conform dispoziţiilor constituţiei), toate cele trei state au forme de guvernare semiprezidenţiale. Din punctul de vedere al practicii politice, preşedinţii celor trei state nu şi-au exercitat atribuţiile conferite de constituţii, accentul fiind pus pe activitatea guvernelor şi a prim-miniştrilor. Astfel, unii autori (vezi Sartori) considera că cele trei state au forme de guvernare parlamentare.

Totuşi, o asemenea calificare nu ia în considerare dispoziţiile constituţionale, ceea ce poate conduce la o volatilitatea accentuată a conceptului utilizat, cu atât mai mult cu cât nu pot fi identificate şi analizate toate situaţiile practice şi contextele politice care au generat la un moment dat o anumită practică politică. Mai mult, practica politică se poate modifica, deşi normele constituţionale sunt aceleaşi, ceea ce conduce la modificarea categoriilor conceptuale. Totodată, este adevărat că regulile constituţionale nu pot fi separate de practica politică a statului.

De aceea, clasificarea unui sistem de guvernare ca fiind semiprezidenţial sau parlamentar ar trebui să ia în calcul atât dimensiunea normativă (Constituţia), cât şi dimensiunea practicii politice.

Considerăm că definirea sistemului semiprezidenţial de guvernare ar trebui realizată exclusiv pe baza unei definiţii normative minimale (vezi Elgie şi Moestrup, Semi-presidentialism, 2008), în timp ce calificarea sistemului de guvernare ca fiind semiprezidenţial, parlamentar sau prezidenţial (vezi cazul Belarusului) trebuie realizată atât în funcţie de dispoziţiile constituţionale, cât şi în funcţie de practica politică a unui stat, făcându-se de fiecare dată precizarea la care referent se face raportarea (constituţia formală sau constituţia materială, pentru a prelua terminologia lui Sartori²⁹).

I.3. Semiprezidenţialismul în Europa
Semiprezidenţialismul ca formă de guvernare este un produs al Europei, atât din punctul de vedere al apariţiei sale, cât şi al dezvoltării ulterioare. Modelul clasic teoretic al semiprezidenţialismului este considerat Franţa celei de-a cincea Republici, deşi, înaintea Franţei, primul exemplu istoric de semiprezidenţialism a fost Republica de la Weimar (1919 – 1933). Alte state europene semiprezidenţiale sunt: Finlanda după 1919, Austria după 1929, Irlanda după 1937, Islanda după 1945, Portugalia după 1976. În afară de Islanda, toate sunt acum state membre ale Uniunii Europene.

După 1989, majoritatea statelor foste comuniste au adoptat sistemul de guvernare semiprezidenţial. Unele sunt state membre ale Uniunii Europene (Bulgaria, Lituania, Polonia, România, Slovacia, Slovenia), altele nu sunt state membre ale Uniunii Europene (Croaţia, Macedonia, Ucraina).

În ceea ce priveşte semiprezidenţialismul de natură europeană, acesta a apărut în circumstanţe unice şi foarte speciale în state diferite³⁰.

Mai mult, un autor³¹ arată că sistemul de guvernare semiprezidenţial a fost introdus în state care şi-au obţinut independenţa faţă de alte state sau faţă de o putere dominantă şi au căutat un simbol al naţiunii. Este cazul Finlandei, al Irlandei şi al Islandei, dar şi al Portugaliei. După 1990, majoritatea statelor foste comuniste au adoptat această formă de guvernare. De exemplu, în studiul recent cu privire la semiprezidenţialism în Centrul şi Sud-Estul Europei³² sunt analizate 12 state foste comuniste, toate funcţionând după un sistem semiprezidenţial.

În acest articol, sistemul de referinţă pentru analiza formei de guvernare din România este dat de statele cu regim democratic, membre ale Uniunii Europene. Conform dispoziţiilor constituţionale ale statelor membre au fost identificate 15 state cu sisteme de guvernare parlamentare (7 monarhii constituţionale şi 8 republici parlamentare) şi 12 state cu sisteme de guvernare semiprezidenţiale. Totuşi, trebuie să facem precizarea că unele forme de guvernare semiprezidenţiale funcţionează în practică ca forme de guvernare parlamentare (Irlanda, Slovenia, Austria), ceea ce transformă spaţiul european într-un spaţiu al formelor de guvernare parlamentare.

În acelaşi timp, este important de observat că România este mai aproape, ca experienţă a tranziţiei, de fostele state comuniste care au aderat la Uniunea Europeană decât de monarhiile constituţionale ale Europei sau republicile parlamentare occidentale.  Statele foste comuniste din Centrul şi Sud-Estul Europei care au devenit state membre ale Uniunii Europene, la care adăugăm şi statele baltice (Estonia, Letonia, Lituania) sunt în majoritatea lor semiprezidenţiale (şase sunt sisteme semiprezidenţiale şi patru sunt sisteme parlamentare)³³.

În ceea ce priveşte forma de guvernare semiprezidenţială, pentru a putea opera cu acest concept şi pentru a putea realiza distincţii în cadrul statelor care au adoptat acest sistem de guvernare avem nevoie de identificarea puterilor³⁴ preşedintelui, dar şi a raporturilor de putere dintre legislativ şi executiv, precum şi a raporturilor de putere intraexecutive. Posibilele tensiuni, conflicte între legislativ şi executiv sau între preşedinte şi prim-ministru se pot datora şi unei împărţiri ambigue a puterii între cele trei instituţii.

Pentru a putea caracteriza cu precizie semiprezidenţialismul românesc prin comparaţie cu statele semiprezidenţiale ale Uniunii Europene avem nevoie de analiza dispoziţiilor constituţionale care partajează atribuţiile între preşedinte şi prim-ministru, precum şi între legislativ şi executiv şi de analiza practicii politice postdemebriste, care, nu de puţine ori, a demonstrat că designul constituţional nu corespunde întotdeauna realităţii politice.

II. Semiprezidenţialismului românesc. Trăsături specifice

Întrucât o calificare corectă a sistemului de guvernare presupune atât analiza dispoziţiilor constituţionale cu privire la preşedinte, guvern şi parlament, cât şi analiza practicii politice rezultate în urma dispoziţiilor reglementare, într-o primă parte vom califica semiprezidenţialismul românesc din perspectivă normativă, iar în a doua parte vom prezenta specificul sistemului de guvernare din România aşa cum rezultă din practica politică postdecembristă.

II.1. O perspectivă normativă: semiprezidenţialism atenuat sau parlamentarizat
Prerogativele constituţionale ale Preşedintelui României sunt limitate prin comparaţie cu prerogativele altor preşedinţi de republici semiprezidenţiale europene (Franţa, Finlanda, Polonia).

Dar să vedem pentru început care sunt atribuţiile Preşedintelui României. Pe criteriul conţinutului, atribuţiile Preşedintelui pot fi grupate în şase categorii³⁵:
1. atribuţii privind legiferarea: promulgă legile; poate cere o singură dată reexaminarea legii; sesizează Curtea Constituţională în legătură cu neconstituţionalitatea legilor sau în legătură cu conflictele juridice de natură constituţională.
2. atribuţii privind organizarea şi funcţionarea puterilor publice: prezentarea de mesaje Parlamentului; consultarea Guvernului cu privire la probleme urgente şi de importanţă deosebită; participarea la şedinţele Guvernului şi prezidarea acestora atunci când participă; organizarea de referendumuri de interes naţional, după consultarea prealabilă a Parlamentului.
3. atribuţii privind alegerea, formarea, avizarea formării, numirea sau revocarea unor autorităţi publice: dizolvarea Parlamentului cu îndeplinirea unor condiţii prealabile foarte restrictive; desemnarea unui candidat pentru funcţia de prim-ministru; numirea Guvernului pe baza votului de învestitură acordat de Parlament; revocarea şi numirea unor miniştri în caz de remaniere guvernamentală sau vacanţă a postului, la propunerea prim-ministrului; numirea a trei judecători la Curtea Constituţională; numirea în funcţie a magistraţilor la propunerea CSM; numiri în funcţii publice conform art. 94 lit. c (ex. numeşte doi membri în CNA); acordarea gradelor de mareşal, general şi amiral.
4. atribuţii în domeniul apărării ţării şi asigurării ordinii publice: declararea, cu aprobarea prealabilă a Parlamentului, a mobilizării parţiale sau generale a forţelor armate; luarea de măsuri pentru respingerea oricărei agresiuni armate îndreptate împotriva României; instituirea stării de asediu sau a stării de urgenţă, parţiale sau totale; conducerea CSAT; propune directorii serviciilor de informaţii care, la rândul lor, sunt numiţi în funcţie de Parlament, în şedinţă comună.
5. atribuţii în domeniul politicii externe: încheierea, în numele României, a tratatelor negociate de Guvern şi supunerea lor spre ratificare Parlamentului; acreditarea şi rechemarea, la propunerea Guvernului, a reprezentanţilor diplomatici ai României; aprobarea înfiinţării, desfiinţării sau schimbării rangului misiunilor diplomatice; acreditarea în România a reprezentanţilor diplomatici ai altor state.
6. alte atribuţii: conferirea de decoraţii, titluri onorifice; acordarea graţierii individuale.

Majoritatea acestor prerogative sunt supuse restricţiilor şi controlului din partea altor autorităţi publice. Ne referim aici la Parlament şi la Guvern. Această simplă enumerare a puterilor Preşedintelui României nu înseamnă că le exercită pe toate în realitate. Din acest motiv, în doctrina românească de drept constituţional, sistemul de guvernare reglementat de Constituţia din 1991 a fost calificat drept un sistem semiprezidenţial atenuat sau parlamentarizat. La originea acestei idei a stat unul dintre cei care au redactat Constituţia, Antonie Iorgovan. Acesta a identificat 12 argumente constituţionale (normative) care dovedesc caracterul atenuat al semiprezidenţialismului românesc postdecembrist. Le vom reţine pe cele mai semnificative³⁶:
1. Atât Parlamentul, cât şi Preşedintele sunt aleşi prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat, fiind organe reprezentative la nivel naţional, însă doar Parlamentul este organ reprezentativ suprem al poporului român.
2. Dreptul Preşedintelui de a dizolva Parlamentul prevăzut în art. 89 presupune îndeplinirea cumulativă a nu mai puţin de şase condiţii, ceea ce îl face aproape imposibil de aplicat în practică.
3. Constituţia consacră două forme de răspundere a Preşedintelui: răspunderea politică pentru fapte grave de încălcare a constituţiei (art. 95) şi răspunderea penală pentru înaltă trădare (art. 96)³⁷.
4. Învestitura Guvernului, deşi iniţiată şi finalizată de Preşedinte, presupune obligatoriu acordarea votului de încredere de către Parlament. Cu alte cuvinte, majoritatea politică formată în Parlament este esenţială pentru naşterea unui nou Guvern.
5. Guvernul în întregul lui şi fiecare membru, solidar cu ceilalţi membri, răspund politic numai în faţa Parlamentului, potrivit art. 109, alin. (1) din Constituţie.
6. Nu doar Preşedintele, ci şi fiecare Cameră a Parlamentului poate cere urmărirea penală a membrilor Guvernului, pentru faptele săvârşite în exerciţiul funcţiei lor, Preşedintele putând dispune doar suspendarea acestora din funcţie, dacă s-a cerut urmărirea penală, potrivit art. 109, alin. (2).
7. Preşedintele nu are drept de iniţiativă legislativă, aceasta aparţinând Guvernului, parlamentarilor sau unui număr de cetăţeni conform art. 74, alin. (1) din Constituţie.
8. Refuzul Preşedintelui de a promulga o lege se poate exercita o singură dată, după primirea acesteia.
9. Cele mai importante atribuţii ale Preşedintelui în domeniul politicii externe şi al stărilor excepţionale sunt condiţionate fie de intervenţia Guvernului, fie de cea a Parlamentului.
10. Decretele Preşedintelui (actele sale juridice) emise în exercitarea celor mai importante atribuţii ale sale sunt contrasemnate de prim-ministru, conform art. 100, alin. (1) din Constituţie.

Toate aceste argumente sunt valabile în logica lor normativă. Problema esenţială, însă, este dacă aceste argumente corespund practicii politice postdecembriste şi logicii de acţiune a celor trei preşedinţi pe care i-a avut România până acum. Mai mult, anumite prerogative constituţionale ale Preşedintelui României sunt de natură să genereze o influenţă politică puternică a Preşedintelui asupra celorlalţi actori politici şi instituţionali.

II.2. Practica politică postdecembristă
În România postdecembristă, raporturile de putere dintre Preşedinte şi prim-ministru, precum şi dintre executiv şi legislativ au fost, nu de puţine ori, tensionate, chiar conflictuale. Aceste raporturi nu pot fi explicate numai prin intermediul normelor constituţionale. Există o serie de factori eterogeni, extrem de importanţi, care au determinat o anumită practică politică. Ne referim aici la personalitatea preşedinţilor în funcţie, tipul de regim nedemocratic anterior tranziţiei³⁸, clivajele societăţii româneşti în tranziţie³⁹, majorităţile parlamentare⁴⁰, coaliţiile legislative şi executive, gradul de fragmentare a partidelor⁴¹ etc. Asemenea factori, prezentaţi cu titlu exemplificativ, determină o serie de efecte care modifică modul în care se aplică regulile constituţionale şi modul în care funcţionează sistemul de guvernare.

Din raţiuni de spaţiu, în acest articol ne vom referi exclusiv la modul în care preşedinţii postdecembrişti ai României au înţeles să îşi exercite atribuţiile constituţionale, precum şi la influenţa pe care au exercitat-o în practica politică postdecembristă. Din acest punct de vedere, se poate afirma că o constantă a practicii politice decembriste a fost aceea că preşedinţii au exercitat şi exercită o influenţă politică mult mai mare decât le conferă prerogativele constituţionale, uneori acţionând chiar în afara Constituţiei.

Mai mult, în practică, sistemul de guvernare nu a fost unul semiprezidenţial atenuat, ci unul semiprezidenţial accentuat, în care Preşedintele a avut un rol foarte important, uneori crucial.

Vom identifica o serie de argumente şi situaţii politice pentru a demonstra această ipoteză:

1. Toţi preşedinţii postdecembrişti au avut cel puţin o relaţie conflictuală cu unul dintre prim-miniştrii postdecembrişti. (Iliescu versus Petre Roman, Constantinescu versus Radu Vasile, Traian Băsescu versus Popescu Tăriceanu).

Primul conflict a condus la demisia cabinetului Roman în urma celei de-a treia mineriade, al doilea conflict a dus la emiterea unui decret neconstituţional prin care Preşedintele l-a revocat pe prim-ministru fără a avea acest drept. Al treilea conflict nu a condus la demisia, demiterea sau revocarea prim-ministrului. În schimb, situaţia politică din perioada 2005-2008 s-a caracterizat prin numeroase conflicte constituţionale între Preşedinte şi prim-ministru, precum şi printr-un conflict instituţional puternic între Preşedinte şi Parlament, care a culminat cu suspendarea Preşedintelui de către Parlament.

Este interesant de observat că, în urma fiecărui conflict major dintre Preşedinte şi prim-ministru, Preşedintele care a supravieţuit prim-ministrului cu care a fost în conflict (Iliescu lui Roman, Constantinescu lui Radu Vasile şi Băsescu lui Tăriceanu) s-a implicat puternic în desemnarea unui prim-ministru obedient în urma alegerilor parlamentare (Iliescu l-a desemnat pe Stolojan în 1991, pe Văcăroiu în 1992; Constantinescu l-a desemnat pe Isărescu în 1999 şi Băsescu l-a desemnat pe Boc în 2008).

2. Înainte de a fi aleşi, preşedinţii României au avut o poziţie ierarhic superioară în raport cu premierii pe care i-au desemnat în cadrul partidului sau alianţei alături de care au câştigat alegerile (vezi Iliescu şi Petre Roman, Iliescu şi Adrian Năstase, Emil Constantinescu şi Victor Ciorbea, Emil Constantinescu şi Radu Vasile, Traian Băsescu şi Popescu Tăriceanu, cu specificarea că cei din urmă făceau parte în 2004 din aceeaşi alianţă, dar din partide diferite)⁴².

Astfel, a existat o tensiune a legitimităţilor diferite, producerea conflictului fiind rezultatul relaţiilor politice intra- şi interpartizane. În anumite cazuri, Preşedintele României a ajuns la un conflict deschis cu prim-ministrul întrucât acesta din urmă nu a fost obedient sau a manifestat semne de independenţă. Este cazul lui Roman în 1991⁴³ şi al lui Tăriceanu în 2005⁴⁴.

3. Din cauza legitimităţii sale directe, Preşedintele se bucură de o mai mare stabilitate decât prim-ministrul. Aceştia sunt responsabili împreună cu Guvernul în faţa majorităţii politice din Parlament. Mai mult, Preşedintele este o figură însemnată în arhitectura instituţională⁴⁵. Majoritatea parlamentară este concepută de electoratul român ca o majoritate prezidenţială, care nu numai că este obligată să îl susţină pe şeful statului, dar este adusă la putere de acesta⁴⁶. Din acest motiv, argumentul 4 de la punctul II.1 trebuie nuanţat, în sensul că Preşedintele influenţează puternic (sau poate influenţa) procedura de formare a Guvernului prin prerogativa de numire a unui candidat la funcţia de prim ministru. De altfel, această influenţă politică a fost accentuată prin decalarea alegerilor prezidenţiale de cele parlamentare⁴⁷. 

4. Răspunderea politică instituită prin art. 95 din Constituţie este o modalitate de limitare a puterii Preşedintelui. Cu toate acestea, în practica politică iniţierea acestei proceduri poate conduce la efecte politice negative pentru anumite partide, pentru anumiţi lideri politici şi poate afecta puternic chiar legitimitatea unor instituţii fundamentale.

Art. 95 a fost aplicat de două ori în istoria postdecembristă a României. Prima dată a fost în 1994, pentru Preşedintele în funcţie de atunci. Curtea Constituţională a dat un aviz negativ în urma consultării sale de către Parlament, dar procedura a fost continuată până s-a ajuns la votul final pentru suspendarea Preşedintelui. În şedinţa comună a celor două Camere nu a fost obţinută majoritatea absolută a voturilor cerută de Constituţie pentru suspendarea şefului statului.

A doua situaţie a fost înregistrată în 2007, când Preşedintele în funcţie a fost suspendat cu votul majorităţii deputaţilor şi senatorilor. Ulterior, s-a organizat un referendum şi a fost reconfirmat în funcţie de către cetăţeni cu o majoritate covârşitoare.

Procedura de suspendare a Preşedintelui din 2007 a marcat o criză politică gravă, în care Parlamentul şi Preşedintele s-au aflat pe poziţii ireconciliabile. Divergenţele dintre Parlament şi Preşedinte din 2007 s-au bazat pe diferenţe de ordin politic. Criza politică a generat o criză constituţională. Ca urmare a reconfirmării în funcţie de către popor a Preşedintelui suspendat, o serie de probleme au fost ridicate cu privire la legitimitatea Parlamentului. Un autor de drept constituţional⁴⁸ consideră că „în cazul în care Parlamentul abuzează de dreptul său de a-l suspenda pe Preşedinte şi electoratul dezaprobă prin vot acţiunea, Parlamentul nu mai are nici un fel de legitimitate”. Drept urmare, după revenirea în funcţie a Preşedintelui suspendat, ar trebui să aibă loc alegeri anticipate.

Evident că, în lipsa unei dispoziţii constituţionale exprese, dizolvarea Parlamentului nu  se poate realiza. În schimb, în urma referendumului din 19 mai 2007, cetăţenii l-au reconfirmat în funcţie pe Preşedintele demis cu o majoritate covârşitoare: 74,48% nu au fost de acord cu suspendarea Preşedintelui. Ulterior, această reconfirmare a popularităţii Preşedintelui a determinat o serie de efecte electorale care au generat mutaţii în sistemul de partide românesc⁴⁹.

5. Procesul de selectare a candidaţilor la funcţia de Preşedinte este un factor important care poate afecta raporturile dintre instituţiile fundamentale. În general, în statele foste comuniste, persoanele care au obţinut funcţia de Preşedinte erau liderii cei mai puternici şi cei mai vizibili ai celor mai importante partide.

Preşedinţii României postdecembriste (Iliescu în 1990, Constantinescu în 1996, Iliescu în 2000 şi Băsescu în 2004) au fost puternic mediatizaţi, au condus partidele sau coaliţiile care i-au sprijinit şi aveau o influenţă puternică în rândul structurilor politice de partid.

Mai mult, în statele foste comuniste, liderii care au condus procesul de tranziţie de la un regim nedemocratic la un regim democratic au fost sprijiniţi puternic de majoritatea cetăţenilor. Legitimitatea lor în calitate de lideri ai transformării regimului politic era uriaşă şi s-a conturat înainte de a se redacta primele constituţii democratice (cazul Cehiei, Poloniei, Ungariei, României). Unii dintre aceşti lideri şi-au păstrat influenţa şi puterea şi au transformat instituţia prezidenţială într-un centru nervos al politicii naţionale (cazul României, Poloniei).

Astfel, implicarea acestor personalităţi active în activitatea Guvernului şi a altor instituţii fundamentale a fost o constantă a practicii politice postdecembriste. Mai mult, aşa cum arăta un autor⁵⁰, preşedinţii vor utiliza întotdeauna în timpul mandatului lor puterile legislative, nonlegislative şi simbolicepe care le au.

6. Există o serie de factori care influenţează activitatea preşedinţilor, dar care nu pot fi cuantificaţi: personalitatea preşedintelui în funcţie, precum şi personalitatea prim-ministrului, mesajele politice pe care le transmite în calitate de şef al statului, în special mesajele prin care critică o anumită politică publică, anumite partide, lideri politici sau instituţii.

Preşedinţii României au avut relaţii nonconflictuale numai cu prim-miniştrii obedienţi (Stolojan, Văcăroiu, Isărescu). Nu este întâmplător faptul că toţi aceşti prim-miniştri erau independenţi politic când au dobândit funcţia. Ceea ce poate conduce la concluzia că raporturile tensionate şi conflictuale dintre preşedinte şi prim-ministru sunt mai probabile atunci când cei doi lideri fac/au făcut parte din acelaşi partid politic sau din partide politice diferite.

În ceea ce priveşte mandatul 2000-2004, acesta s-a caracterizat prin influenţa sporită a prim-ministrului, care era şi preşedintele celui mai puternic partid din Parlament. De altfel, nu se poate pune semnul egalităţii între stilul de a conduce al Preşedintelui Iliescu până în 1996, când a avut loc prima alternanţă la putere din istoria postdecembristă, şi stilul de a conduce al Preşedintelui Iliescu după 2000.

7. Ambiguitatea textului constituţional cu privire la raporturile de putere dintre Preşedinte, Guvern şi Parlament a determinat apariţia unor situaţii de blocaj constituţional care au fost speculate de preşedinţii României.

Ne referim aici la trei situaţii:
a. Preşedintele Iliescu a dorit să participe la alegerile prezidenţiale din 1996, cu toate că a fost ales de două ori Preşedinte al României: o dată în 1990 şi o dată în 1992, înainte şi după Constituţia din 1991. Prin Hotârârea Curţii Constituţionale nr. 1/1996 publicată în M. Of. din 9 septembrie 1996, Preşedintelui în funcţie la acea dată i se acordă dreptul de a candida în alegerile prezidenţiale.
b. În 13 decembrie 1999, în urma unei crize politice prelungite, Emil Constantinescu îl revocă din funcţia de prim-ministru pe Radu Vasile prin decretul prezidenţial nr. 426. Constituţia nu prevedea expres o asemenea putere pentru Preşedintele României, iar decretul era vădit neconstituţional. Totuşi, emiterea lui a pus capăt unei crize prelungite⁵¹. În urma acestui eveniment, la revizuirea Constituţiei din 2003 s-a adăugat alin. (2) la art. 107: „Preşedintele nu-l poate revoca pe primul-ministru”.
c. A treia situaţie a fost provocată de refuzul Preşedintelui Băsescu de a numi în funcţia de ministru al justiţiei persoana propusă de prim-ministrul Tăriceanu (Decizia nr. 98 din 7 februarie 2008 asupra cererii de soluţionare a conflictului juridic de natură constituţională dintre Preşedintele României şi Guvernul României, formulată de prim-ministru)⁵².

Prin această decizie, Curtea Constituţională îi recunoaşte dreptul Preşedintelui României de a refuza o singură dată, motivat, propunerea prim-ministrului de numire a unei persoane în funcţia vacantă de ministru. Prim-ministrul este obligat să propună o altă persoană.

Mai mult, există numeroase decizii ale Curţii Constituţionale de soluţionare a conflictelor juridice de natură constituţională care au avut la bază acţiuni, inacţiuni şi declaraţii ale Preşedintelui Traian Băsescu sau care au fost iniţiate de acesta (vezi deciziile nr. 53/20.01.2005⁵³, 435/26.05.2006⁵⁴, 356/5.04.2007⁵⁵, 97/7.02.2008⁵⁶, 270/10.03.2008⁵⁷, 1.222/12.11.2008⁵⁸ şi decizia nr. 838/27.05.2009⁵⁹).

Constituţia României impune un sistem de guvernare semiprezidenţial, în care raporturile dintre Preşedinte, Guvern şi Parlament sunt ambiguu reglementate, existând un potenţial de conflict între autorităţile statului. În acest context, este posibil ca anumiţi actori politici să forţeze Constituţia chiar în punctele ambigue pentru a genera asemenea conflicte în scopul dobândirii de noi puteri.⁶⁰

În sine, existenţa acestor conflicte juridice de natură constituţională dovedeşte limitele Constituţiei în vigoare, precum şi posibilităţile pe care le oferă Preşedintelui României de a-şi exercita influenţa la limita sau dincolo de limita Constituţiei.

III. Modificarea sistemului de guvernare în România

Semiprezidenţialismul românesc postdecembrist este un sistem de guvernare cu multe lacune. De la ambiguităţile dispoziţiilor constituţionale privitoare la raporturile dintre cei doi şefi ai executivului până la disputele de orgolii şi de legitimitate între instituţii, putem afirma că sistemul de guvernare din România trebuie reformulat.

Cele şapte argumente prezentate nonexhaustiv la punctul II.2 dovedesc că Preşedintele României, în ciuda atribuţiilor formale reduse, a exercitat, exercită sau poate să exercite o influenţă reală asupra actorilor politici şi instituţionali. În acest context, principala problemă a semiprezidenţialismului românesc este că funcţionează pe baza unui edificiu constituţional ambiguu şi neclar, iar practica politică se desfăşoară la limita sau, în anumite momente,  în afara limitelor fixate de Constituţie. Un sistem de guvernare performant este acela care asigură atât stabilitate guvernamentală, cât şi eficienţă instituţională. Nu în ultimul rând, un sistem de guvernare performant se bazează pe o repartizare clară şi predictibilă a puterilor între instituţiile fundamentale ale statului, în ultimă instanţă pe un sistem real şi funcţional de cheks and balances.

Un sistem instituţional nu trebuie schimbat în funcţie de relaţiile politice personalizate dintre actorii politici autohtoni. Cu alte cuvinte, dacă Preşedintele şi prim-ministrul României nu se înţeleg într-o anumită perioadă de timp, aceasta nu înseamnă că dispoziţiile constituţionale trebuie modificate. Dar dacă neînţelegerile persistă în timp, chiar dacă actorii politici se schimbă, înseamnă că sunt inerente designului constituţional şi este nevoie de reconfigurarea sistemului instituţional, astfel încât să elimine potenţialul de conflict.

Eficienţa normele constituţionale se verifică prin activitatea de zi cu zi a instituţiilor fundamentale. În condiţiile în care analiza practicii politice indică deficienţe majore de funcţionare a formelor de guvernare existente, atunci este datoria dreptului să intervină pentru a corecta neajunsurile şi/sau ambiguităţile constituţionale, dar într-o modalitate pragmatică şi eficientă, care să ia în calcul experienţele anterioare.

Constituţia nu este şi nu se doreşte a fi eternă. Doctrina şi practica din dreptul comparat sunt de acord în a preciza că puterea constituantă de astăzi nu poate obliga ad infinitum puterile constituante ce vor urma sau, în plastica exprimare a lui J.J. Rousseau, „e absurd ca voinţa să îşi impună lanţuri pentru viitor” (Despre contractul social, Cartea II, Capitolul 1)⁶¹ .

Astfel, o constituţie se poate modifica pentru a răspunde schimbărilor sociale, economice, politice din cadrul societăţii. Constituţia României, ca majoritatea covârşitoare a constituţiilor scrise, menţionează expres posibilitatea de a modifica textul constituţional şi, în acelaşi timp, include şi principalele reguli referitoare la această importantă operaţiune juridică şi politică - a se vedea Titlul VII - Revizuirea Constituţiei (art. 150 - 152)⁶². Modificarea Constituţiei, dincolo de dimensiunea juridică - procedurile speciale necesare revizuirii, cine are iniţiativa revizuirii, necesitatea unor majorităţi speciale şi a unui referendum, limitele revizuirii - este o problemă care ţine de voinţa politică a actorilor politici şi civici care îşi desfăşoară activitatea în societate.

Din cauza importanţei deosebite pe care Constituţia o are în cadrul unei democraţii liberale, orice modificare a legii fundamentale trebuie să fie circumscrisă unor proceduri care garantează realizarea compromisului democratic între toţi actorii sociali supuşi viitoarei ordini de drept pe care o impune legea supremă. Înţelegem prin această expresie o serie de proceduri prealabile şi necesare care transced procedura formalistă impusă de articolele 150 - 152 din Constituţie.

În acest articol nu vom oferi soluţii pentru modificarea sistemului semiprezidenţial de guvernare sau pentru îmbunătăţirea lui. Aceste soluţii trebuie construite numai după ce se oferă un răspuns la câteva întrebări cheie, legate de eficienţa instituţională a actualei forme de guvernare. Este semiprezidenţialismul românesc necesar pentru a bloca concentrarea puterii în mâna unei singure persoane sau a unui singur partid, altfel spus, să blocheze abuzul şi arbitrariul politic? Avem nevoie de o modificare radicală a sistemului de guvernare? Dacă da, atunci în ce direcţie? Mai multă putere pentru Preşedinte, pentru Guvern sau pentru Parlament? O nouă repartizare a puterilor între aceste autorităţi echivalează cu modificarea raporturilor de putere dintre ele, în sensul că unele vor avea un rol mai important, iar altele îşi vor diminua influenţa.

În orice caz, cunoaşterea aprofundată a teoriilor cu privire la formele de guvernare, a raporturilor constituţionale dintre Preşedinte, Guvern şi Parlament, precum şi analiza practicii politice postdecembriste sunt condiţii preliminare necesare pentru a demara un proces de revizuire sau modificare a semiprezidenţialismului românesc.