Editorial

Criza executivului, criza democraţiei
 

DAN PAVEL

The crisis of the executive power in Romania is an institutional crisis. The origins of this crisis can be explained by a path-dependency paradigm. The author used institutional analysis in order to identify the main dimensions of the executive power crisis: excess of legislative functions of the Cabinet and the subordination of the Parliament; political subordination of the executive; disfunctional executive coalitions; the lack of institutional performance of the Cabinet, ministries and governmental agencies; obstacles for administrative decentralization; the relationship between the President and the Prime Minister; the relationships of the President with the legislative power and the judicial power. Policies failed in critical areas: health; education; social protection; infrastructure; agriculture; public safety; integration of the Roma communities and so on.

Keywords: crisis of the executive; disfunctional executive coalitions; democracy crisis; institutional performance; institutional analysis; policy & policies

În relatările presei, criza executivului din România este curent legată de frecvenţa scandalurilor dintre premierul în funcţie şi preşedintele ales, abuzurile bugetare ale unor miniştri, salariile enorme şi nejustificate ale unor birocraţi ori de schimbările operate în cadrul guvernului. De fapt, criza executivului este o trăsătură a sistemului, care durează de aproape două decenii şi are dimensiuni instituţionale care denotă încălcarea sistematică a principiului separării puterilor în stat, ineficienţa politicilor promovate, neputinţa consensului, lipsa continuităţii, schimbarea priorităţilor. Criza instituţionalizată a executivului este criza democraţiei. Criza executivului este cea mai importantă criză instituţională din arhitectura complexă a sistemului politic. Criza puterii executive din România este vizibilă în cele mai importante dimensiuni ale funcţionării sale:
• excesul legislativ al executivului şi subordonarea puterii legislative
• subordonarea politică a executivului
• disfuncţionalitatea coaliţiilor executive
• constanta lipsă de performanţă instituţională a Cabinetului, ministerelor şi agenţiilor guvernamentale
• obstacolele puse descentralizării administrative a  puterii executive
• relaţia preşedinte-premier şi raporturile preşedintelui cu Cabinetul
• rolul preşedintelui în raport cu celelalte două puteri ale statului.

Puterea executivă din România nu s-a bucurat de atenţia cuvenită din partea specialiştilor în ştiinţe politice. Dovada cea mai concludentă vine din lipsa unor analize instituţionale serioase. Majoritatea comentatorilor sînt preocupaţi obsesiv de relaţiile interpersonale dintre ocupanţii principalelor funcţii executive în stat. Ei nu observă persistenţa crizei chiar şi după schimbarea din funcţie a respectivilor ocupanţi.  S-a scris enorm despre relaţia dintre preşedinte şi premier, mai ales de relaţia conflictuală dintre Băsescu şi Tăriceanu în trecutul apropiat, mai încoace de subordonarea absolută a lui Boc faţă de acelaşi Băsescu, iar mai în urmă de relaţiile dintre Iliescu şi Petre Roman ori dintre Constantinescu şi Radu Vasile,  dar au fost ignorate dimensiunile cruciale şi funcţiile puterii executive. Prin urmare, deliberat în acest text voi da mai puţină atenţie relaţiilor personalizate dintre preşedinte-premier, precum şi poziţionării preşedintelui faţă de celelalte două puteri ale statului, care au variat de-a lungul timpului, în funcţie de politicianul în funcţie la Palatul Cotroceni¹.

Puterea executivă din democraţiile consolidate ale lumii sau din cele aflate în tranziţie poate fi privită în mod tradiţional sau din perspective moderne, reformatoare. Aceste perspective moderne nu au însă sens decît în cazul unor reforme generate tocmai de eficienţa instituţională a celor trei puteri în stat, care permite şi afirmarea unor raporturi mai subtile. Astfel, de pildă, forma americană de guvernămînt funcţionează ca „a government of separated institutions sharing powers².” Cel puţin pînă înainte de 9/11 şi de George Bush, jr.. După aceea, s-a vorbit despre modul în care hipertrofierea puterilor externe, militare, dar mai ales din domeniul securităţii naţionale, ale preşedintelui singurei supraputeri a lumii a afectat echilibrul şi separarea puterilor în stat, atît în sens tradiţional, cît şi modern. După instalarea lui Barack Obama la White House, sintagma lui Neustadt pare relevantă din nou. În cazul funcţionării puterii executive din ţara noastră nu se pune problema perspectivelor moderne.

Tradiţional, principalele funcţii ale puterii executive, aşa cum arată şi numele, sînt legate de exercitarea şi administrarea puterii, de conceperea, managementul şi impunerea politicilor, dar mai ales de „executarea”, punerea în practică a legilor votate de puterea legislativă, de Parlament. Aceeaşi funcţie executivă se exercită şi în (im)punerea hotărărilor luate de instanţele de judecată, de puterea judecătorească. Eficienţa executivului provine întotdeauna din autoritatea exercitării funcţiilor enumerate şi a încă unora. În practica ultimelor două decenii s-a observat că în ciuda problemelor serioase în impunerea autorităţii sale, în ciuda ineficienţei „executive”, lipsuri care ar fi trebuit remediate prin soluţii legate direct de acele funcţii, puterea executivă, în particular guvernul, s-a concentrat excesiv pe arogarea unor funcţii legislative. Statistica ordonanţelor simple şi a ordonanţelor de urgenţă ale guvernului (OSG şi OUG) atestă exagerările fiecărui cabinet în parte de după adoptarea Constituţiei din 1991. În mod obiectiv, au existat perioade în democraţia postcomunistă, cînd nevoile generate de schimbarea de regim politic, de adoptarea Constituţiei democratice, iar apoi de prima alternanţă guvernamentală, au pus Parlamentul în faţa unor suprasarcini de legiferare. Primul Raport al Consiliului Legislativ (instituţie care a început să funcţioneze în 1996) către Parlament, din 1998, a conţinut o sinteză a activităţii legislative din perioadele 1947-1989 şi decembrie 1989-decembrie 1997. În perioada 1947-1989, au fost emise 2.138 de acte normative (o medie de aproximativ 50 de acte normative pe an). Din raportul Consiliului Legislativ, opinia publică a aflat că în perioada comunistă existaseră sute de decrete ale Consiliului de Stat (mai exact, 312) şi sute de hotărîri ale Consiliului de Miniştri (380) care nici măcar nu fuseseră publicate vreodată. Între 22 decembrie 1989 şi noiembrie 1991, cînd s-a elaborat prima constituţie democratică postcomunistă, au fost emise 939 de acte normative, adică aproximativ 500 de acte normative pe an. Comparativ, de 10 ori mai mult decît în perioada comunistă. Între decembrie 1991 şi decembrie 1997, au fost emise 6.600 de acte normative, inclusiv actele normative de modificare (1.100 acte normative anual !!!). Această efervescenţă legislativă venea şi din necesitatea abrogării unor acte normative din vremea comunistă, precum şi a actelor normative emise înainte de votarea Constituţiei din 1991, după care stagnarea politică şi economică i-a obligat pe cei aflaţi la guvernare şi preocupaţi de reforme să accelereze ritmul. La vremea publicării acelui raport, scorul abrogării era de 1.289 acte abrogate dintr-un total de 2.138.

Cînd s-a produs prima alternanţă la putere din 1996, Cabinetele Ciorbea şi Vasile au fost obligate să recurgă des la ordonanţele simple şi de urgenţă, dată fiind „urgenţa” crizei de atunci, provocată în mare parte de politicile Cabinetului Văcăroiu. Iată şi datele de atunci: în perioada noiembrie 1992-noiembrie 1996, Cabinetul Văcăroiu a emis „doar” 19 ordonanţe de urgenţă şi 213 ordonanţe simple. În perioada decembrie 1996-septembrie 1999, Cabinetele Ciorbea şi Vasile au emis 288 de ordonanţe de urgenţă şi 322 de ordonanţe simple. Am analizat în altă parte care era ritmul mediu pentru votarea unei legi în Parlament în perioada 1996-2000, precum şi cîteva exemple cu privire la „recordurile” realizate de legi mai complicate în Parlament, pînă ajungeau să fie votate. Dintr-o multitudine,  exemplul meu favorit este Legea de modificare şi completare a Legii Învăţămîntului, care a stat în Parlament 750 de zile (cu toate că iniţial fusese o ordonanţă de urgenţă a Cabinetului Ciorbea, mult apreciată, mai ales pe plan internaţional, pentru că deschidea perspective atît majorităţii, cît şi minorităţilor etnice). Un alt exemplu, pe care îl analizez într-o carte în pregătire, pentru că are multiple alte semnificaţii, este al unei iniţiative legislative de notorietate, la nesfîrşit tergiversată, mutilată, subminată, cunoscută sub numele de „Legea Ticu”, cea cu deconspirarea Securităţii ca poliţie politică, accesul la propriul dosar, înfiinţarea CNSAS, şi pe care a renegat-o chiar iniţiatorul, din pricina numeroaselor deformări (în literă şi spirit) la care fusese supusă. Detaliile menţionate sînt extrem de semnificative pentru demonstraţia de aici: exista un deficit legislativ enorm, funţionalitatea Parlamentului era cu mult sub cea de după anul 2000 (cînd s-au simplificat lucrurile în cele două camere parlamentare, datorită unor măsuri hotărîte luate de PDSR/PSD). În concluzie, au existat anumite cauze, motivaţii şi contexte pentru sporirea atribuţiilor legislative ale puterii executive, a guvernului³. Timpul a trecut, cauzele, motivaţiile şi contextele iniţiale au dispărut, problema însă a devenit mult mai gravă decît inţial.

După 2000, cînd deja deficitul legislativ a scăzut, iar cele două camere ale Parlamentului au devenit mult mai eficiente, nu s-a mai justificat păstrarea ritmului sufocant al ordonanţelor simple şi de urgenţă. Cu toate acestea, succesiv, de la Cabinetul Năstase la Cabinetul Tăriceanu, iar apoi la Cabinetul Boc, ritmul a crescut din nou⁴. În repetate rînduri, rapoartele Comisiei Europene au atras atenţia asupra acestor excese legislative ale executivului, dar cu toate că „au luat act” de respectivele avertismente, guvernele de diferite „coloraturi” nu le-au dat mare atenţie. Ele au continuat cu excesele legislative. După 2008, în ciuda constituirii unei largi coaliţii executive, dintre PSD şi PD-L, care controla peste 70% din votul parlamentar, Cabinetului Boc nu i-au mai ajuns nici măcar excesele în domeniul ordonanţelor de urgenţă, astfel încît şi-a asumat excesiv răspunderea în Parlament pentru „pachete de legi” care au fost votate în mare viteză, cu toate că se impunea trecerea lor prin comisiile de specialitate ale celor două camere, precum şi parcurgerea circuitului legislativ obligatoriu pentru o legislaţie care se dorea reformistă. În septembrie 2009, în locul asumării răspunderii pentru un singur pachet legislativ, guvernul şi-a asumat răspunderea pentru trei pachete legislative controversate (salarizarea unitară a tuturor categoriilor bugetare; educaţia naţională, învăţămîntul de toate gradele; reorganizarea agenţiilor guvernamentale, cu reducerea cheltuielilor bugetare). Dincolo de alterarea principiului separării puterilor şi al echilibrului dintre ele, problema este că respectivele „pachete” legislative au început să genereze dificultăţi sociale şi economice majore.

Cadrul conceptual conceput de Arend Lijphart pentru a sublinia diferenţele dintre democraţia majoritară şi democraţia consensuală conţine zece diferenţe în privinţa celor mai importante reguli şi instituţii democratice (concentrarea a puterii în cabinete monocolore vs. împărţire a puterii în coaliţii largi multipartidice; relaţii legislativ-executiv în care executivul este dominant vs. echilibru între executiv şi legislativ; sistem bipartidist vs. sistem multipartidist; centralizare a puterii legislative de către un parlament unicameral vs. separare a puterii legislative între două camere, cu puteri egale, dar constituite diferit; bănci centrale dependente de executiv vs. bănci centrale independente ş.a.m.d.). Prin cele mai multe dintre trăsăturile sale dominante, România se apropie de modelul consensualist al democraţiei, care este superior democraţiei majoritare. Însă trăsătura dominaţiei executivului asupra legislativului este proprie democraţiilor majoritare. Dacă adăugăm la aceasta şi propunerea preşedintelui Băsescu de trecere la parlamentul unicameral, inferior democratic celui bicameral, este clară opţiunea anumitor forţe politice pentru o democraţie majoritară. În condiţiile democraţiei deficitare din România, orice diminuare a principiilor separării puterilor şi a controlului reciproc, a principiului separării puterii legislative în două camere, este un dezastru politic, rezultat din dorinţa unor actori politici de a „opera” mai uşor în controlarea puterii⁵.

Dacă puterea legislativă este subordonată executivului, iar puterea juridică nu s-a emancipat de „influenţe politice” şi de dependenţa de anumite componente ale puterii executive, la rîndul ei, puterea executivă este subordonată politic partidului aflat la putere sau coaliţiilor de guvernare. Adică, se subordonează unei oligarhii sau unor grupuri particulare de interese, nu interesului public. Dacă liderul formal sau informal al respectivului partid ori al coaliţitie este deosebit de puternic, puterea executivă ajunge să fie jucăria unui singur om. În loc să intre în mecanismul democratic al separării puterilor în stat, în loc să funcţioneze şi să se întărească principiile democratice check and balances, la noi puterea executivă este subordonată unor actori politici cu interese particulare, partidele şi coaliţiile. Exemplele sînt numeroase. De pildă, aşa s-a hotărît pe vremea guvernului Roman şi a preşedinţiei lui Iliescu intervenţia „minerilor” şi a „forţelor de ordine” împotriva manifestanţilor din Piaţa Universităţii, în iunie 1990. Pe vremea guvernului monocolor (care în concepţia naivă a unora reprezintă idealul guvernării perfecte şi eficiente) al lui Adrian Năstase, modul discreţionar şi abuziv în care PSD controla şi folosea puterea executivă pentru interesele particulare ale partidului a ieşit la iveală din stenogramele secrete ale organismelor de conducere ale respectivului partid, care au apărut în presă⁶. Lipsa oricărui control din partea unui aliat de coaliţie a împins guvernările monocolore la abuzuri inimaginabile, care se vor repeta ori de cîte ori se va mai încerca o asemenea experienţă.

Funcţionarea coaliţiilor executive a scos în evidenţă alte faţete ale crizei puterii executive din România, însă într-un mod la fel de îngrijorător precum guvernările monocolore. În perioada postcomunistă, doar coaliţiile legislative au funcţionat, în vreme ce nici una dintre coaliţiile executive nu a funcţionat normal pe perioada întregului mandat de patru ani al guvernului numit după alegeri. Coaliţiile executive au eşuat parţial sau total în toate cele trei încercări majore din perioada postcomunistă:
– în perioada noiembrie 1996- noiembrie 2000, la guvernare s-a aflat „coaliţia celor trei coaliţii”, formată din Convenţia Democratică din România (care cuprindea 18 formaţiuni politice şi civice, dintre care la acea dată funcţionau ca partide PNŢCD, PNL, PNL-CD, PER, FER, PAR), Uniunea Social-Democrată (compusă din PD şi PSDR, două partide membre ale Internaţionalei Socialiste, lucru care trebuie mereu reamintit, pentru a contracara prejudecata unor jurnalişti sau adversari politici ai respectivei formaţiuni că între 1996 şi 2000 la putere ar fi venit „dreapta”) şi UDMR – care „era o metaorganizaţie a societăţii civile, care includea partide şi platforme politice diverse (liberală, creştin-democrată, social-democrată, reformistă, etc.,), dar şi asociaţii civice, ceea ce o făcea să funcţioneze ca o coaliţie politică şi electorală”⁷. Convenţia Democratică obţinuse în 1996 succese remarcabile în alegerile locale, cîştigînd alegerile parlamentare şi alegerile prezidenţiale, prin Emil Constantinescu, un profesor universitar în care multă lume investise încredere şi speranţe. Cu toate că situaţia economică şi politică era foarte dificilă, datorită şantajului cu părăsirea coaliţiei din partea PD, pe vremea aceea condus de Petre Roman şi scandalului declanşat de ministrul pedist al transporturilor, Traian Băsescu, împotriva premierului Victor Ciorbea, coaliţia executivă a fost pusă în mod serios sub semnul întrebării. Au fost făcute atunci mari eforturi pentru salvarea coaliţiei, pentru că liderii unora dintre partidele aflate împreună considerau că respectiva coaliţie era mai importantă decît partidele componente, şi atunci au fost sacrificat persoane, iar primul a fost premierul ţărănist Ciorbea, înlocuit de Radu Vasile, înlocuit şi el după un an de Mugur Isărescu. Meritul acelei coaliţii a fost de a fi încercat şi chiar de a reuşi să lupte cu o moştenire economică dezastruoasă din partea guvernării anterioare, însă pe fondul unei constante degradări a situaţiei economice, care abia în ultimul an a fost stopată, ceea ce a permis pentru prima dată o creştere economică. Coaliţia de atunci s-a confruntat şi cu situaţii de o gravitate extraordinară, în timpul mineriadelor din 1999, cînd chiar regimul democratic a fost ameninţat. Popularitatea coaliţiei şi a Preşedintelui au puternic afectate de susţinerea intervenţiei NATO împotriva Serbiei, datorită crizei din Kosovo, pe care PDSR şi Iliescu au exploatat-o populist. Coaliţia de atunci a avut însă rezultate remarcabile în planul demarării reformelor în toate domeniile sensibile, în apropierea de NATO şi UE, dar toate acestea erau umbrite de situaţia economică grea, de conflictele sociale izbucnite şi întreţinute de forţe politice ostile, care au reuşit chiar să genereze sentimente puternice antiamericane şi anti-NATO, precum şi simpatia faţă de regimul lui Miloşevici. A fost însă singura dată cînd o coaliţie executivă a funcţionat ca atare de la începutul şi pînă la sfîrşitul mandatului, fără schimbări majore⁸. Menţinerea cu orice preţ în stare de funcţionare a coaliţiei respective s-a contabilizat ulterior negativ asupra principalilor actori politici din coaliţie, adică asupra CDR, dar mai ales a PNŢCD, principala componentă a ceea ce mai rămăsese din Convenţie, care nu a mai reuşit să treacă în 2000 pragul electoral. Coaliţia de atunci a rezistat pînă la capăt, însă modul în care a guvernat şi anumite decizii ale ei i-a readus la putere în 2000 exact pe cei care îi înlăturase de la putere în 1996, PDSR şi Ion Iliescu;
– în perioada decembrie 2004- aprilie 2007, la guvernare a fost o nouă coaliţie, compusă din Alianţa DA (PNL şi PD) – UDMR – PUR/PC. Alianţa DA a fost o variantă simplificată a Convenţiei Democratice, cu numai două partide, fiind animată de aceleaşi obiective, înlăturarea de la putere a PSD (noul nume al PDSR) şi împiedicarea lui Adrian Năstase de a deveni succesorul lui Iliescu. Cu toate că PSD a cîştigat alegerile (împreună cu cu PUR/PC), partidul lui Iliescu şi Năstase (care pe timpul precampaniei şi campaniei electorale din 2004 ocupau posturile de Preşedinte al României şi de Prim-Ministru al Guvernului României) nu a reuşit să formeze o majoritate în parlament. În schimb, datorită cîştigării alegerilor prezidenţiale de către Traian Băsescu, preşedintele PD, copreşedintele şi candidatul la prezidenţiale al Alianţei DA, s-a putut forma o altă majoritate, cu sprijinul a ceea ce Preşedintele României numea „soluţia imorală”, partidul condus de Dan Voiculescu. Băsescu l-a nominalizat pe Călin Popescu Tăriceanu, preşedintele PNL şi copreşedintele Alianţei DA, în funcţia de prim ministru. Eşecul respectivei coaliţii nu s-a datorat însă „soluţiei imorale”, ci incapacităţii conducătorilor politici ai ţării şi liderilor PNL şi PD de a gestiona profesionist şi în spirit democratic coaliţia executivă. În loc să se concentreze pe reforme, pe priorităţile politice, economice şi sociale, coaliţia a fost subminată de certurile nesfîrşite dintre Băsescu şi Tăriceanu, care au condus pînă la urmă la divorţul dintre PNL şi PD. În aprilie 2007, PD şi-a retras reprezentanţii din Cabinetul Tăriceanu, dată care poate fi considerată şi ca punct de referinţă pentru sfîrşitul Alianţei DA. Cu toate că realizarea obiectivului esenţial al integrării în UE s-a datorat partidelor aflate atunci la guvernare, dar şi celor din guvernările precedente, care au făcut importante reforme politice, economice, sociale, realizări pentru care în mod logic a plasat acele formaţiuni în categoria de policy-oriented parties, într-o mulţime de alte împrejurări cruciale, dar mai ales în exercitatea puterii executive, ele au acţionat în conformitate cu paradigma comportamentală a formaţiunilor din categoria office-seeking parties. Deşi coaliţia şi-a pierdut una din principalele componente, premierul Tăriceanu şi-a dus la capăt mandatul, cu un cabinet minoritar, într-o formulă redusă de coaliţie, PNL-UDMR, dar care a avut în PSD un sprijinitor în Parlament, chiar dacă formal nu se constituise o coaliţie parlamentară. Supravieţuirea premierului şi a guvernului său s-a datorat şi unei extraordinare conjuncturi economice, creşterii economice constante, precum şi accesului la prosperitate ori la o viaţă ceva mai decentă a mai multor categorii sociale şi profesionale;
– în perioada 22 decembrie 2008 – 1 octombrie 2009, la guvernare a fost coaliţia PSD-PD-L, „cea mai puternică coaliţie din perioada posctomunistă”, după cum o caracteriza preşedintele Băsescu. A fost şi cea mai scurtă coaliţie executivă. Ca şi precedentele două coaliţii majore, şi această coaliţie s-a preocupat de reformele necesare, însă şi existenţa ei a fost marcată de puternice conflicte între reprezentanţii PSD şi cei ai PD-L, de criza economică şi financiară globală, care a impus pînă la un punct anumite eforturi comune. Conflictul politic dintre PSD şi PD-L, care avea o istorie, mai ales după desprinderea din 1992 a celor două formaţiuni din Frontul Salvării Naţionale, a fost dat uitării în decembrie 2008, iar obiectivele comune de guvernare păreau mai importante decît orice altceva. Însă consensul nu a durat mult. Conflictul din interiorul coaliţiei a crescut pe măsura apropierii alegerilor prezidenţiale din 2009, cînd Preşedintele Băsescu devenise din ce în ce mai contestat, fiind confruntat cu mai mulţi contracandidaţi, dintre care unul era chiar Mircea Geoană, Preşedintele PSD şi Preşedintele Senatului. După încheierea ei bruscă, dar de mulţi anticipată, această coaliţie merită analizată de sine stătător, ba chiar într-un număr separat din Sfera Politicii.

Dacă ne referim la ultima coaliţie, trebuie separate aspectele superficiale de cele cu adevărat importante. Coincidenţa a făcut ca – exact în perioada pregătirii numărului tematic din Sfera Politicii despre „criza executivului” – executivul tocmai să treacă prin criza decesului coaliţiei PSD-PD(L), ale cărei consecinţe nu le cunoaştem încă. Analiza semnificaţiilor particulare ale noii crize poate fi însă finalizată abia după consumarea alegerilor prezidenţiale. Coincidenţa este potenţial derutantă, deoarece ar putea să inducă ideea că tema acestui număr este strict legată de sfîrşitul coaliţiei începute în decembrie 2008. Or, criza executivului este o stare cronică, peste care s-a suprapus ultima criză. Criza ultimei coaliţii executive nu este decît un simptom al crizei executivului, care datează de fapt încă din decembrie 1989. Criza executivului este una dintre faţetele crizei democraţiei, care datează chiar de la început, din „momentul 0” al schimbării de regim politic. Democraţia românească a fost prost aşezată de la bun început. Fundaţia acestei noi „Case a Poporului” a fost greşit pusă, iar stîlpii de rezistenţă (cele trei puteri ale statului) au fost aşezaţi strîmb. Degeaba s-au chinuit cei de la PSD să schimbe tencuiala acestei construcţii în 2003, cînd a fost revizuită Constituţia, degeaba se chinuie Băsescu să schimbe ţiglele de pe acoperiş, cu propunerea sa iraţională de întărire a puterii legislative prin reducerea celor două camere parlamentare la una singură! De fapt, problemele adevărate ale democraţiei autohtone şi ale puterii executive sînt fundaţia şi stîlpii de susţinere. Teza fundamentală a instituţionalismului istoric se potriveşte perfect pentru a descrie consecinţele în timp ale modului greşit în care s-a procedat în „momentul 0” al noului regim politic, cînd s-au pus bazele democraţiei româneşti, iar în particular ale fiecărei puteri în stat:

„Adepţii instituţionalismului istoric accentuează rolul alegerilor instituţionale realizate în momentul apariţiei diferitelor sectoare de politici, sau chiar a sistemelor politice. Teoria sună astfel: alegerile iniţiale (atît structurale, cît şi normative) vor avea un efect general asupra alegerilor ulterioare privind politicile. Această abordare adoptă principiile de bază ale instituţionalismului şi subliniază importanţa alegerilor structurale realizate la iniţierea unei politici. Astfel se argumentează că alegerile iniţiale au un impact îndelungat, chiar dacă ulterior apar unele schimbări structurale”⁹.

În această periodă de criză a democraţiei, suprapusă crizei economice şi financiare, peste care se suprapun precampania şi campania electorală, spaţiul public este dominat de tezele partizane ale luptătorilor, militanţilor şi simpatizanţilor forţelor politice angajate în „războiul civil românesc”, care se învinovăţesc reciproc pentru eşecul ultimei coaliţii (precum şi pentru eşecul penultimei coaliţii) şi pentru faptul că nu au gestionat profesionist tocmai politicul şi politicile. De fapt, toţi au dreptate cînd se învinovăţesc unii pe alţii, pentru că liderii celor două partide nu au învăţat absolut nimic din experienţa coaliţiilor anterioare. Că nu au citit literatura de specialitate cu privire la domeniul numit teoria coaliţiilor este o constatare ce poate părea deplasată, mai ales că politicienii „practicanţi” de la noi ignoră şi dispreţuiesc studiile cu privire la coaliţii. Este un paradox al vremurilor moderne, însă el a fost observat încă din antichitate, de către Socrate, care descria democraţia ca fiind politica un mecanism de decizie, prin intermediul căruia iau decizii cei care sînt necalificaţi în domeniul respectiv. Nu poţi practica la nivelul excelenţei meserii practice precum medicina, ingineria, electronica, avocatura şi altele, fără a cunoaşte bine literatura de specialitate din domeniile respective, dar pot practica politica cei care habar nu au de literatura de specialitate cu privire la politică. Merită reţinute însă anumite aspecte factuale. Dacă ne uităm la coaliţiile de mai sus, ele încalcă logica instituţională obişnuită a coaliţiilor¹⁰. Observînd sute de coaliţii din zeci de ţări, specialiştii au ajuns la concluzia că durata unor coaliţii este cu atît mai scurtă cu cît dintr-o coaliţie fac parte mai multe partide. La fel, conflictele dintr-o coaliţie sînt cu atît mai uşor de rezolvat cu cît din ea fac parte mai puţine partide. Or, realitatea românească a fost exact de-a-ndoaselea: coaliţiile au durat cu atît mai puţin cu cît au făcut parte din ele mai puţine partide; iar relaţiile au fost cu atît mai conflictuale cu cît din coaliţii au făcut parte mai puţine partide. Cea mai scurtă şi cea mai conflictuală coaliţie a fost cea dintre PSD şi PD(L). Ea a durat doar nouă luni.

În politică sînt posibile două tipuri de învăţare: cea din propria experienţă, din propriile greşeli, reuşite, şi cea din experienţa altora, din greşelile şi reuşitele altora. Dincolo de imperfecţiunile constituţionale semnalate de atîţia, care în toate celelalte perioade nu au afectat bicefalitatea executivă, eşecul exercitării puterii executive în coaliţie s-a datorat parţial tipologiilor existente de cultură politică şi cultură instituţională a liderilor marcanţi ai respectivelor partide. În politica modernă, democraţia se învaţă, guvernarea democratică se învaţă, guvernarea profesionistă se învaţă¹¹. În politica românească, calificarea politică şi democratică „s-a făcut la locul de muncă”, iar studiile politice, democratice şi de management politic ale celor mai mulţi dintre liderii politici s-au făcut „prin corespondenţă”. Respectivele neajunsuri s-au manifestat în toate coaliţiile executive din perioada postcomunistă, fiind mai vizibile decît în guvernările monocolore tocmai datorită conflictului politic permanent între diferiţii participanţi la actul decizional;

Dificultăţile prelungite prin care trece democraţia românească reprezintă obstacole uneori insurmontabile pentru cercetătorii care încearcă o analiză sistematică, consistentă, logică a acesteia, pe baza cadrelor conceptuale din teoria democraţiei. Iar analiza instituţională a componentelor instituţionale ale democraţiei se confruntă cu provocări atît de spectaculoase încît chiar statutul epistemologic al disciplinei este pus sub semnul întrebării. Principalele disfuncţionalităţi ale democraţiei autohtone provin din eşecul general, repetat, neasumat însă, de a constitui instituţii autentice, instituţii care să corespundă definiţiilor acceptate şi care să îndeplinească funcţiile obişnuite ale unor instituţii politice, democratice. Chiar principalele instituţii ale democraţiei autohtone sînt mărturii ale eşecului numit „democracy building” ori „institutional building”: Parlamentul, Guvernul, Justiţia, Preşedinţia, partidele politice, administraţia, coaliţiile de guvernare, poliţia ş.a.m.d. În România postcomunistă, nici una dintre instituţiile democraţiei enumerate nu funcţionează normal. Ca o consolare, dar care poate funcţiona şi ca o sugestie pentru politicienii preocupaţi de consolidarea democraţiei, au funcţionat în schimb coaliţiile legislative¹². Aceasta sugerează concentrarea mai mare asupra reformării Parlamentului, în sensul întăririi sale, al unui bicameralism asimetric.

Afirmaţia cu privire la disfuncţionalitatea tuturor instituţiilor democratice pare să vină în contradicţie atît cu teoria democraţiei, cît şi cu practica politică. Astfel, conform teoriilor acceptate ale democraţiei, trecerea timpului (factorul timing) în condiţii de stabilitate politică (fără războaie civile, fără lovituri de stat, fără „mineriade”) conduce la întărirea instituţiilor şi la consolidarea democraţiei. Iar în practica politică, atît integrarea României în NATO, cît şi în UE a fost condiţionată de realizarea unor criterii politice legate în mod particular de funcţionarea anumitor instituţii şi norme, iar în general de anumiţi parametri ai consolidării democratice. Democraţia noastră contrazice atît teoriile democraţiei, cît şi anumite „confirmări” internaţionale primite din partea unor parteneri instituţionali dintre cei mai credibili.

Exemplele şi testele care ilustrează disfuncţionalitatea instituţiiilor şi disfuncţionalitatea democraţiei sînt numeroase. Există un exemplu de notorietate internaţională: problemele justiţiei din România sînt atît de grave încît au provocat numeroase avertismente din partea Uniunii Europene, iar Comisia Europeană monitorizează cu atenţie funcţionarea justiţiei, care nu a reuşit încă să se autoteformeze. Justiţia din ţara noastră funcţionează adesea sub presiune politică, iar o parte a ei, partea care ţine de diferitele „procuraturi” funcţionează la comandă politică. U.S. State Department sau organizaţii nonguvernamentale internaţionale (precum Amnesty International) confirmă rezervele factorilor europeni. Şi cum să aplici analiza instituţională unei realităţi politice în care instituţiile nu sînt de fapt instituţii? Pare un nonsens.

Dar la fel se petrec lucrurile pentru cine compară teoria democraţiei cu practica democratică sau pentru cei care aplică teoriile partidelor politice chiar organizaţiilor intitulate partide politice. Lipsa de încredere a opiniei publice în instituţiile democraţiei este o confirmare la nivel perceptiv, intuitiv a disfuncţionalităţii acestora. Oricine poate să facă un exerciţiu simplu¹³, pentru a verifica validitatea celor afirmate mai sus: se ia oricare partid din România postcomunistă şi se verifică dacă îndeplineşte funcţiile partidelor politice. Or, partidele politice reprezintă instituţii indispensabile ale democraţiei.  Analiza instituţională a celor trei puteri ale statului democratic scoate însă la iveală concluzii şi mai şocante decît cele care decurg din disfuncţionalitatea partidelor. Puterea executivă, puterea legislativă, puterea judecătorească – fiecare în parte este disfuncţională, fiecare în parte este în criză. Oare de ce? Disfuncţionalitatea celor trei puteri în stat pune sub semnul întrebării atît statul de drept, cît şi caracterul democratic al sistemului politic românesc.

Drama specialistului în ştiinţe politice din ţările non-anglo-saxone este de a constata că mai nimic din ceea ce învaţă în ţările anglo-saxone nu se aplică în afara ariei în care limba engleză este limbă maternă, iar democraţia s-a născut firesc, de jos în sus. Exagerarea de mai sus trebuie corectată, însă. Pentru că democraţiile consolidate au apărut şi au rezistat şi în afara ariei lingvistice menţionate, iar această invenţie epistemologică anglo-saxonă numită political science se aplică şi acolo. Desigur, părţi din ştiinţa politică se aplică pe arii mult mai extinse ori chiar pentru perioade de timp care au precedat cu secole ori chiar milenii democraţiile moderne, însă cu amendamente serioase faţă de modelele conceptuale, metodologice şi teoretice create pentru a analiza şi explica raţional o realitate în care raţionalitatea pare adesea prezentă, măcar în forma de „rational choice.” Dacă ne uităm însă la criza economică şi financiară globală, economiştii şi finanţişti ne spun că s-a întîmplat orice altceva în afară de lucruri care pot fi explicate prin „teoria alegerii raţionale”, a cărei sursă epistemologică este tocmai ştiinţa economică. Prin urmare, „ce se aplică”, „unde” şi „cum se aplică” ipotezele şi teoriile din ştiinţa politică vor fi mereu pentru specialistul lucid şi creativ un fel de „întrebări ale Sfinxului.” De ce? Pentru că altminteri ar cădea în plasa concepţiei că lumea în care trăieşte este la fel de uniformă precum teoriile care pretind că o explică.

Criza puterii executive este vizibilă în ţara noastră mai ales cînd luăm în considerare activitatea Cabinetului, a ministerelor şi agenţiilor guvernamentale. Este vorba despre activitatea de fond a acestora, de continuitatea lor, care nu depinde de alternanţele la guvernare, de schimbarea premierului ori de modificările la nivelul coaliţiilor executive, nici de înlocuirea din funcţii a unor miniştri, secretari de stat şi a altor birocraţi. Lipsa de performanţă instituţională a Cabinetului, ministerelor şi agenţiilor guvernamentale este cu atît mai flagrantă cu cît nu s-a schimbat nimic, în ciuda schimbărilor enumerate mai sus. Dacă studiem activitatea tuturor acestor instituţii executive, începînd de la programele anunţate de diferite forţe politice sau lideri aflaţi la conducere, continuînd cu activitatea lor curentă şi terminînd cu bilanţul respectivelor instituţii, nici măcar nu întîlnim imperativul şi standardul performanţei instituţionale. Cu alte cuvinte, dacă nici nu şi-au propus realizarea performanţei instituţionale, dacă nu au definit-o, nu iau stabilit criteriile şi standardele, cum să pretindem din partea politicienilor şi a birocraţilor performanţă instituţională?¹⁴

Opinia publică, presa şi liderii politici aflaţi în opoziţie, ba uneori chiar şi cei aflaţi la guvernare, sînt la unison cînd subliniază de ani de zile falimentul „politicilor” (policies) din cele mai importante domenii care afectează viaţa cotidiană şi existenţa indivizilor şi a acestei naţiuni. Falimentul politicilor de sănătate, învăţămînt-educaţie, agricultură, protecţie socială, siguranţa cetăţeanului, administraţie publică, infrastructură, construcţia de locuinţe, investiţii, protecţia mediului, protecţia copilului, integrarea romilor ş.a.m.d., sînt fiecare în parte, dar mai ales toate la un loc, de notorietate naţională şi internaţională¹⁵. Am pentru fiecare în parte numeroase exemple, iar dosarele de presă pentru neîmplinirile „politicilor” sînt consistente. Nu producerea dovezilor pentru susţinerea tezelor de mai sus este problema. Eventual, devine o problemă cînd una dintre „politici” este transformată în subiect de controversă între reprezentanţii diferitelor partide care au avut acces de-a lungul timpului la gestionarea „politicilor.” Adevărata problemă este însă cea a cercetării şi înţelegerii cauzelor crizei executivului. După cum arătat de la bun început, criza executivului este criza democraţiei. Cercetarea şi înţelegerea cauzelor crizei executivului este în mare parte legată de cercetarea şi înţelegerea cauzelor crizei democraţiei.

Cauzele pentru care instituţiile democratice din ţara noastră funcţionează prost sau nu funcţionează sînt multiple. În viziunea instituţionalismului istoric, aşa cum am arătat, principala cauză este legată efectiv de procedurile de început, „de punctul O”. În mitologia populară şi mediatică cu privire la schimbarea de regim politic din decembrie 1989, la loc de cinste stă ideea că vechea nomenclatură, foştii securiştii, vechii procurori şi judecători, precum şi alţii ca ei, au rămas la putere şi controlează totul. Fenomenul este doar parţial adevărat, pentru că lor li s-au alăturat numeroase alte grupuri sociale sau profesionale ori indivizi cu iniţiativă, care în regimul comunist nu aveau nici oportunităţi, nici drepturi individuale. Schimbarea de regim politic din decembrie 1989 are caracteristicile formale ale unei revoluţii, dar nu au existat actori politici care să fi acţionat pentru a îndeplini explicit obiectivele unei „revoluţii.” Ceea ce s-a petrecut poate fi povestit şi repovestit într-o mie de feluri. Un alt factor important a fost natura actorilor politici implicaţi în iniţierea reformelor democratice şi în deschiderile către capitalism şi economia de piaţă.

NOTE