Minorităţi

Reprezentarea minorităţilor în consiliile locale
o analiză a prevederilor legislative speciale referitoare la minorităţi 

 

ISTVÁN GERGŐ SZÉKELY

The article offers an analysis of the special electoral procedures applied in Romania to ensure a better representation of national minorities in the local councils. Although this special mechanism has been introduced into the electoral law in order to compensate for the negative consequences of the increased electoral thresholds, it is unable to provide real help for the minorities. The domain of applicability of the rule is very limited, moreover, it may even take away seats from the minorities which they would have obtained, had they been treated just like the political parties. After the analysis of the current legislation, the article explores several alternatives for improving the system: a draft bill submitted by the minorities themselves, and certain other possibilities sketched by the author.

Keywords: minorities, political representation, electoral system, reserved seats, lowered thresholds

 

Introducere: sistemul electoral şi minorităţile naţionale

Participarea efectivă la deciziile politice, în special în domeniile care îi privesc direct, este unul dintre drepturile esenţiale ale persoanelor aparţinând minorităţilor naţionale. Acest principiu este enunţat şi în cel mai important tratat internaţional referitor la drepturile minorităţilor, ratificat şi de România – Convenţia-cadru pentru Protecţia Minorităţilor Naţionale.¹ Importanţa participării efective a minorităţilor la deciziile politice a fost subliniată şi de Înaltul Comisar pentru Minorităţile Naţionale al Organizaţiei pentru Securitate şi Cooperare în Europa (OSCE). La solicitarea acestuia, au fost elaborate, în 1999, Recomandările de la Lund cu privire la Participarea Efectivă a Minorităţilor Naţionale la Viaţa Publică, în care statelor li s-a propus adoptarea unui sistem electoral care să faciliteze reprezentarea minorităţilor atât la nivel central, cât şi la nivel regional sau local.²

Dar ce înseamnă un sistem electoral benefic pentru minorităţi? Potrivit unui raport realizat de Comisia de la Veneţia³, în marea majoritate a ţărilor sistemul electoral nu conţine elemente speciale care se referă doar la minorităţi, prin urmare participarea politică a acestora depinde de regulile electorale generale, adică de reglementări care tratează toţi competitorii în mod identic. Însă atunci când şansele minorităţilor să obţină mandate sunt reduse (de exemplu pentru că sunt prea mici), se poate recurge la ajustarea unor elemente ale sistemului, sau la aplicarea unor măsuri speciale pentru minorităţi.

Elementele care pot fi ajustate cel mai uşor pentru a ajuta minorităţile sunt pragul electoral şi limitele circumscripţiilor electorale. Prima tehnică nu necesită prea multe explicaţii: pragul poate fi menţinut la o valoare foarte scăzută sau chiar eliminat, astfel încât formaţiunile minoritare să fie capabile să îl atingă. Delimitarea districtelor electorale este un procedeu mai complex. Uneori acest lucru presupune doar respectarea graniţelor etnice, religioase etc., alteori însă limitele naturale ale circumscripţiilor nu sunt date, ci trebuie stabilite în mod intenţionat astfel, încât să rezulte teritorii relativ omogene, locuite în majoritate de persoane aparţinând minorităţii. Cel mai cunoscut exemplu pentru acest procedeu (denumit affirmative gerrymandering) este SUA, unde regăsim circumscripţii majoritar-minoritare (majority-minority districts), create astfel încât să aibă o populaţia majoritară afro-americană sau latină.⁴

Deşi intenţia de a ajuta minorităţile este evidentă, ajustarea unor elemente ale sistemului electoral se poate realiza prin formulări perfect neutre în legislaţie, fără a face referi explicite la grupuri specifice, păstrând aşadar aparenţa că toţi competitorii electorali sunt trataţi în mod identic. Soluţiile speciale menite să faciliteze reprezentarea minorităţilor se aplică însă doar pentru aceştia şi presupun instituţionalizarea apartenenţei la grup ca un criteriu care conferă dreptul la tratament special. Cele mai răspândite soluţii speciale sunt cotele statutorii (obligaţia de a nominaliza un anumit procent de candidaţi minoritari), neaplicarea pragului electoral sau aplicarea unui prag alternativ mai redus pentru organizaţiile minorităţilor (dar numai pentru acestea!) şi mandatele rezervate.⁵

În pofida celor constatate de studiul Comisiei de la Veneţia citat adineauri, din ce în ce mai multe ţări recurg la soluţii speciale pentru a ajuta minorităţile să obţină reprezentare. Andrew Reynolds⁶ identifică nu mai puţin de 32 de state (şi două autorităţi de facto) care rezervă mandate minorităţilor în parlament sau nu aplică pragul electoral pentru organizaţiile acestora. Soluţiile speciale pot fi întâlnite şi la nivel regional, judeţean sau local, de exemplu în Slovenia, Croaţia sau Ungaria.

Şi legislaţia electorală românească satisface recomandările forurilor internaţionale preocupate de protecţia minorităţilor, cel puţin la prima vedere. Este binecunoscut faptul că în Camera Deputaţilor sunt reprezentate în momentul de faţă nu mai puţin de 19 minorităţi, şi acest lucru nu a trecut neobservat nici în literatura de specialitate. Pe de o parte, studiile comparate despre problematica reprezentării minorităţilor listează România între exemplele demne de urmat, ca un caz pozitiv în ceea ce priveşte integrarea politică a minorităţilor.⁷ Pe de altă parte, sistemul de reprezentare a fost analizat şi comentat şi de numeroşi autori autohtoni, tonul acestor lucrări fiind mult mai rezervat.⁸

Foarte puţin s-a scris însă despre ceea ce se întâmplă la nivelul administraţiilor locale sau judeţene. Faptul că organizaţiile minorităţilor beneficiază de un fel de ajutor pentru a obţine mandate şi la acest nivel a rămas neglijat de politologi. Prin urmare, în restul lucrării ne vom concentra doar asupra acestui aspect destul de ignorat al regimului minorităţilor din România şi nu vom aborda sistemul folosit la nivelul Parlamentului. Obiectivul principal este de a evalua eficienţa reglementării electorale speciale folosite pentru consiliile locale, printr-o analiză a rezultatelor produse de aceasta şi de a schiţa posibile alternative pentru îmbunătăţirea sistemului.

Minorităţile naţionale la alegerile locale – evaluarea cadrului legal

Deşi primele alegeri locale din România postcomunistă s-au organizat în 1992, prevederi speciale referitoare la minorităţi au apărut în legislaţie doar în 2004. Până în 2000 organizaţiile minorităţilor erau tratate de legea alegerilor locale la fel ca partidele politice, fără a beneficia de măsuri care să faciliteze reprezentarea lor.⁹ Sistemul introdus înaintea primelor alegeri a fost unul de reprezentare proporţională după metoda celor mai mari resturi. Mandatele se alocau în două etape: întâi se acordau fiecărui competitor atâtea mandate de câte ori a atins coeficientul electoral¹⁰, apoi mandatele încă nealocate au fost împărţite în ordinea descrescătoare a voturilor neutilizate de care dispuneau competitorii. Coeficientul electoral a fost egal cu câtul împărţirii numărului total de voturi valabil exprimate la numărul de mandate disponibile.¹¹ Voturile neutilizate înseamnă voturile care au rămas competitorilor după atribuirea mandatelor prin atingerea unui număr întreg de coeficienţi electorali, precum şi cele inferioare coeficientului.

Principiile de bază ale sistemului electoral au rămas neschimbate din 1992, fiind modificate pe parcursul timpului doar unele detalii, însă aceste detalii au avut consecinţe foarte importante pentru minorităţi. Dintre modificări vom discuta aici trei: evoluţia pragului electoral, condiţiile depunerii candidaturilor şi introducerea unui mecanism special pentru minorităţi, menit să faciliteze reprezentarea acestora în consiliile locale.

Pragul electoral
În alegerile din 1992 şi 1996 nu a existat un prag electoral explicit, prin urmare cel mai important factor pentru minorităţi a fost numărul mandatelor din consiliu, ceea ce a determinat valoarea coeficientului electoral. Absenţa unui prag explicit nu poate fi interpretată ca o ajustare intenţionată a sistemului care a ţinut cont de interesele minorităţilor. De fapt, condiţiile create de lege pentru aceştia nu erau foarte favorabile, deoarece coeficientul electoral funcţiona ca un prag implicit, prin urmare în consiliile compuse din puţini membri obţinerea mandatelor era destul de dificilă. În anul 2000, s-a introdus un prag electoral, egal cu limita de 5% din voturile valabil exprimate în cazul în care coeficientul electoral era superior limitei de 5%, sau cu coeficientul electoral, dacă acesta era inferior limitei de 5% (modalitatea de calcul al coeficientului nu a suferit modificări).¹² Practic, modificarea însemna că în localităţile în care consiliul local era format din mai mult de 20 de membri şi în consiliile judeţene (formate din cel puţin 37 de membri până în 2000), pragul de 5% nu era aplicat, trebuia atins doar coeficientul electoral, care era mai mic decât 5% din voturile valabil exprimate. Aşadar, în pofida apariţiei pragului, şansele minorităţilor au rămas practic neschimbate: erau în continuare mai bune pentru consiliile judeţene şi în localităţile mari, cu consilii locale compuse din mulţi membri.¹³

În anul 2004, pragul s-a stabilit la 5%, indiferent de valoarea coeficientului electoral, iar modalitatea calculării coeficientului se modifică: se iau în considerare doar voturile exprimate pentru competitorii care au atins pragul.¹⁴ Datorită acestei ultime modificări a pragului electoral, şansele minorităţilor de a obţine mandate au scăzut considerabil şi în localităţile mari. Practic, acolo unde ponderea minorităţilor nu depăşeşte în mod semnificativ 5%, reprezentarea prin organizaţii proprii a devenit un obiectiv foarte dificil de atins.

Condiţiile candidaturii
Legea nr. 67/2004 a introdus o diferenţiere între organizaţiile minorităţilor reprezentate în Parlament (în Consiliul Minorităţilor Naţionale) şi organizaţiile nereprezentate în Parlament, acestora din urmă stabilindu-li-se condiţii mult mai dificile pentru a participa la alegeri. Potrivit modificării, organizaţiile aparţinând minorităţilor naţionale reprezentate în CMN pot participa automat la alegeri, fără a fi nevoite să îndeplinească alte condiţii. Însă organizaţiile nereprezentate în Parlament pot depune candidaturi numai dacă prezintă la Biroul Electoral Central o listă de membri, numărul acestora trebuind să fie mai mare decât 15% din numărul total al cetăţenilor care la ultimul recensământ s-au declarat ca aparţinând minorităţii respective. Mai mult, dacă numărul membrilor necesari pentru îndeplinirea acestor condiţii este mai mare de 25.000 de persoane, lista membrilor trebuie să cuprindă cel puţin 25.000 de persoane domiciliate în cel puţin 15 din judeţele ţării şi municipiul Bucureşti, dar nu mai puţin de 300 de persoane pentru fiecare dintre aceste judeţe şi municipiul Bucureşti. ¹⁵

Deşi această prevedere a devenit foarte controversată, fiind criticată atât de organizaţiile minorităţilor din afara parlamentului, cât şi de specialişti din ţară¹⁶ şi din străinătate¹⁷ ca fiind restrictivă şi discriminatorie, ea este în vigoare şi astăzi. Mai mult, restricţia a fost preluată şi pentru alegerile parlamentare. Drept consecinţă, numărul formaţiunilor reprezentând minorităţile care au depus candidaturi s-a redus drastic începând cu alegerile locale din 2004. La aceste alegerile s-au putut prezenta doar organizaţiile reprezentând minorităţile existente în Parlament în acel moment, iar în 2008 au reuşit să participe doar două organizaţii nereprezentate în Parlament: Alianţa pentru Unitatea Romilor şi Uniunea Democrată a Ucrainenilor din România.¹⁸ Practic, această modificare a instituţionalizat monopolul politic al organizaţiilor reprezentate în Parlament asupra comunităţilor pe care le reprezintă.

Soluţia specială menită să faciliteze reprezentarea minorităţilor
Poate nu întâmplător, odată cu stabilirea pragului de 5% în 2004, s-a încercat introducerea unui element care să compenseze consecinţele negative pentru minorităţi: a apărut finalmente un mecanism electoral special menit să înlesnească obţinerea de mandate pentru organizaţiile minorităţilor naţionale, dar din păcate, numai pentru consiliile locale, nu şi pentru cele judeţene. Acest mecanism special este cu totul diferit de cel aplicat la nivelul Camerei Deputaţilor şi este foarte dificil de clasificat, deoarece nu seamănă nici cu mandatele rezervate, nici cu neaplicarea pragului electoral. Avem de-a face cu ceva unic, original, dar – după cum vom vedea – prost conceput.

Pentru o înţelegere mai uşoară a mecanismului special, reamintim cititorului că mandatele de consilier local se alocă în două etape. În prima etapă se acordă atâtea mandate, de câte ori competitorul a întrunit coeficientul electoral, iar în a doua, mandatele încă neatribuite se repartizează în ordinea descrescătoare a voturilor neutilizate. Prevederea specială referitoare la organizaţiile minorităţilor intervine în cea de a doua etapă. Legea prevede ca „în cazul în care nici una dintre organizaţiile cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale, alta decât cea maghiară, nu a obţinut cel puţin un mandat, se atribuie un mandat de consilier, din cele rămase din prima etapă, organizaţiei care a întrunit pragul electoral şi a obţinut cel mai mare număr de voturi valabil exprimate dintre toate aceste organizaţii.”¹⁹

Prin urmare, mecanismul poate fi aplicat doar în situaţiile în care nici o organizaţie minoritară nu a întrunit coeficientul electoral, însă cel puţin una a atins pragul de 5%. Organizaţiile minoritare care au atins coeficientul vor fi tratate în mod identic cu partidele politice sau alianţele acestora: vor primi atâtea mandate, de câte ori au întrunit coeficientul, şi vor participa la etapa a doua pe baza voturilor neutilizate.²⁰

Efectul prevederii speciale este acela de a propulsa în mod automat prima dintre organizaţiile minoritare care au obţinut un număr de voturi cuprins între pragul de 5% şi coeficientul electoral pe locul întâi al listei pe care competitorii sunt înscrişi în ordinea descrescătoare a voturilor neutilizate. Partidele sau alianţele vor primi mandate în etapa a doua doar după ce unei organizaţii minoritare aflate în această situaţie i s-a alocat un mandat. Însă dacă sunt mai multe organizaţii minoritare în această situaţie, numai prima dintre ele va fi ajutată, iar celelalte vor fi excluse automat din restul procesului de alocare, indiferent de numărul de voturi neutilizate de care dispun.

Din păcate, chiar şi fără o analiză profundă, se poate observa că domeniul de aplicabilitate al prevederii speciale este destul de limitat, deoarece poate beneficia de pe urma ei:
• doar o singură formaţiune (cea cu cele mai multe voturi);
• dacă nu reprezintă minoritatea maghiară;
• dacă a obţinut un număr de voturi cuprins între valoarea pragului electoral de 5% şi coeficientul electoral (acest interval devine din ce în ce mai îngust, cu cât numărul membrilor din consiliul local creşte, iar în cazul în care consiliul are mai mult de 20 de membri, coeficientul electoral nu poate fi mai mare decât pragul. Intervalul este cel mai larg în comunele mici, cu consilii formate din 9 sau 11 de membri);
• dacă nici o altă formaţiune minoritară (excluzând iarăşi maghiarii) nu a obţinut încă mandate în consiliu.

Prevederea ar reprezenta un ajutor real pentru minorităţi doar în cazul în care organizaţia minoritară propulsată pe primul loc al listei nu ar fi fost capabilă să obţină mandatul prin forţe proprii, adică dacă nu ar fi avut suficiente voturi neutilizate pentru a „prinde” ultimul mandat repartizat în etapa a doua. Pentru a ilustra: dacă o organizaţie minoritară este a treia din punctul de vedere al voturilor neutilizate şi mai sunt trei mandate de repartizat, este absolut indiferent dacă aceasta va primi primul sau al treilea mandat acordat în etapa a doua. Organizaţia clasată a treia ar fi avantajată doar dacă numărul mandatelor care au rămas ar fi mai mic decât trei. Organizaţiilor care au suficiente voturi neutilizate le este indiferent dacă „sar” pe primul loc al listei sau rămân pe un loc inferior, dar care încă furnizează un mandat.

Până acum soluţia specială pare să fie benefică, deşi eficienţa ei depinde de frecvenţa situaţiilor în care voturile neutilizate ale formaţiunilor minoritare nu ar fi suficiente pentru a prinde ultimul mandat. Din păcate însă, prevederea suferă şi de deficienţe mult mai serioase, deoarece poate conduce la un fenomen complet absurd. Prevederea se aplică doar dacă nici o altă organizaţie minoritară (în afara celor maghiare) nu a primit încă mandat. Potrivit normelor tehnice de repartizare a mandatelor, acest lucru înseamnă că dacă s-a acordat deja un mandat unei organizaţii minoritare, restul organizaţiilor vor rămâne nereprezentate, dacă nu au atins coeficientul electoral.²¹ Consecinţa absurdă este că o organizaţie minoritară poate fi privată astfel de mandate pe care le-ar fi câştigat dacă ar fi fost tratată în mod identic cu partidele politice (adică în absenţa prevederii speciale).

Aşadar, există trei posibilităţi. Dacă toate formaţiunile minoritare au atins coeficientul electoral, toate vor obţine mandate. Dacă unele l-au atins, dar restul nu, aceştia din urmă nu vor primi mandate, indiferent de numărul voturilor neutilizate, chiar dacă acestea ar fi suficiente pentru un mandat în condiţiile neaplicării prevederii. Dacă nici o organizaţie minoritară nu a atins coeficientul, prima dintre ele va primi un mandat, dar celelalte vor fi excluse, indiferent de numărul voturilor neutilizate de care dispun.

Utilitatea prevederii speciale depinde deci de frecvenţa situaţiilor în care o organizaţie minoritară obţine mandatul într-adevăr datorită prevederii speciale şi a celor în care o pierde datorită aplicării ei, deşi ar fi obţinut-o dacă ar fi fost tratată în mod identic cu partidele politice. Răspunsul este din păcate unul dezamăgitor. Într-o lucrare anterioară am reprodus procesul de repartizare a mandatelor în fiecare localitate în care cel puţin o organizaţie a minorităţilor a atins pragul electoral, şi am comparat rezultatul cu ceea ce s-ar fi întâmplat dacă organizaţiile minoritare ar fi fost tratate la fel ca şi partidele politice. Am constatat că numărul mandatelor care s-au obţinut într-adevăr datorită clauzei speciale a fost nesemnificativ. În 2004 am identificat doar opt mandate din cele 382 obţinute de minorităţi care nu ar fi revenit acestora în lipsa prevederii speciale, iar în 2008 doar patru din cele 351. În schimb, în 2004 s-au înregistrat şase cazuri în care minorităţile au pierdut mandate datorită prevederii speciale, iar în 2008, cinci. Astfel, câştigul net al minorităţilor a fost de două mandate în 2004, iar în 2008 bilanţul a fost negativ.²² Prin urmare, soluţia nu numai că nu este eficientă, ci poate fi interpretată şi ca un gest de ipocrizie faţă de minorităţi.

Nu putem trece cu vederea nici faptul că măsura de acţiune afirmativă nu se aplică pentru minoritatea maghiară. Avem de-a face cu un caz evident de discriminare, o astfel de diferenţiere între minorităţi nu poate fi justificată prin faptul că minoritatea maghiară este cea mai numeroasă din România şi că dispune de o organizaţie (UDMR) care este capabilă să intre în Parlament prin întrunirea pragului de 5%, fără a recurge la mandatele speciale pentru minorităţi. Aşa cum s-a subliniat şi în raportul Comisiei de la Veneţia²³, reprezentarea la nivel local nu trebuie să depindă de reprezentarea la nivel naţional. O parte semnificativă a maghiarilor trăiesc în localităţi unde ponderea lor este scăzută²⁴, în această privinţă ei nu se deosebesc de celelalte minorităţi.²⁵

Concluzia este deci că tratamentul preferenţial garantat de legislaţie minorităţilor la nivelul consiliilor locale nu reprezintă un ajutor real pentru a îmbunătăţi calitatea reprezentării, mai mult, reglementarea este şi discriminatorie. Având în vedere eficienţa scăzută, consecinţele absurde şi caracterul discriminatoriu faţă de minoritatea maghiară, păstrarea măsurii speciale pentru minorităţi din legea alegerilor locale în forma ei actuală este lipsită de sens. Abrogarea ei şi revenirea la practica de dinainte de 2004, când organizaţiile minorităţilor erau tratate la fel ca partidele politice, cel puţin ar simplifica într-o oarecare măsură procesul de distribuire a mandatelor. Problema subreprezentării serioase a minorităţilor naţionale la nivelul local şi judeţean²⁶ poate fi însă rezolvată doar prin adoptarea unei soluţii speciale mai puternice decât cea din prezent.

Posibilităţi de regândire

Desigur, şi minorităţile au înţeles după experienţa alegerilor din 2004 că soluţia specială în vigoare nu reprezintă un ajutor real pentru a îmbunătăţi calitatea reprezentării. Prin urmare, deputaţii minoritari au propus înlocuirea prevederii speciale cu un mecanism similar celui folosit la nivelul Camerei Deputaţilor. Vom analiza pe scurt această propunere, după care vom schiţa şi alte alternative.

Propunerea minorităţilor: un sistem asemănător celui în vigoare la nivel naţional
Pe 21 iunie 2006, un număr de 11 deputaţi din grupul parlamentar al minorităţilor naţionale au înaintat un proiect de lege pentru modificarea legii nr. 67/2004.²⁷ În expunerea de motive a iniţiativei, deputaţii au constatat că „textul acum în vigoare este deficitar, întrucât nu asigură o participare reală şi reprezentativă a minorităţilor naţionale la viaţa publică a colectivităţilor locale, numărul consilierilor locali ai organizaţiilor cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale fiind mult inferior ponderii acestor minorităţi în configuraţia etnică a localităţilor respective.”²⁸

Minorităţile au propus abrogarea sistemului în vigoare, şi înlocuirea acestuia cu o prevedere similară celei aplicate pentru Camera Deputaţilor. Conform iniţiativei, „organizaţiile cetăţenilor aparţinând unei minorităţi naţionale […], legal constituite, care nu au obţinut în alegeri cel puţin un mandat de consilier local, au dreptul, împreună, la un mandat de consilier local, dacă au obţinut, pe întreaga circumscripţie electorală comunală, orăşenească sau municipală, după caz, un număr de voturi egal cu cel puţin 10% din numărul mediu de voturi valabil exprimate pe circumscripţie pentru alegerea unui consilier local.”²⁹

Deşi minorităţile ar fi dorit ca la alegerile din 2008 să se aplice deja sistemul propus prin amendament, iniţiativa nu a fost votată până la alegeri, neajungând să fie supus votului în Camera Deputaţilor, deşi a fost aprobată de Senat la 29 aprilie 2008.³⁰ Dincolo de greutatea cu care legislaţia poate fi amendată, întrebarea este dacă acest sistem propus de minorităţi ar rezolva cu adevărat problema reprezentării acestora la nivel local. Cu certitudine, printr-o astfel de soluţie specială reprezentarea minorităţilor în consiliile locale s-ar îmbunătăţi, cel puţin prin prisma numerelor (problema monopolului politic ar rămâne desigur sau s-ar agrava şi mai mult, dar propunerea nu se atinge de condiţiile candidaturii). Problema este însă că din proiectul de lege lipsesc garanţiile care ar putea preveni proliferarea mandatelor acordate în mod preferenţial. 10% din numărul mediu de voturi necesar pentru alegerea unui consilier local poate fi foarte scăzut într-o comună mică, câteva zeci de voturi pot fi suficiente pentru un mandat. Prin urmare, tentaţia va fi foarte mare pentru organizaţiile minoritare (sau pentru antreprenorii electorali care vor reuşi să se strecoare sub sigla acestor organizaţii) să prezinte candidaţi şi în localităţi unde comunitatea respectivă nu este prezentă şi nu vor avea o misiune imposibilă. Deoarece mandatele s-ar acorda peste norma de reprezentare, am putea asista chiar la o umflare artificială a consiliilor locale, în care ponderea reprezentanţilor minorităţilor ar putea deveni disproporţional de ridicată.³¹

Alte posibilităţi pentru îmbunătăţirea sistemului
Deşi în forma ei actuală este problematică, prevederea specială ar putea fi modificată astfel încât elementele discriminatorii şi restrictive să fie eliminate. Cea mai evidentă modificare care se impune este extinderea aplicabilităţii şi pentru maghiari. Acest lucru ar presupune însă în mod automat şi eliminarea restricţiei potrivit căreia prevederea nu mai poate fi aplicată dacă o organizaţie minoritară a obţinut deja mandate prin atingerea coeficientului electoral, deoarece în caz contrar şansele minorităţilor mici de a fi reprezentate în localităţile unde există o populaţie semnificativă de maghiari ar fi practic compromise.

Dar eliminarea acestei restricţii ar fi binevenită şi din motive care nu au nimic de a face cu interesele maghiarilor. Nu este corect ca un mandat care ar fi fost obţinut dacă organizaţiile minoritare ar fi fost tratate la fel ca partidele politice să se piardă întocmai datorită aplicării unei prevederi care teoretic ar trebui să ajute minorităţile. În mod similar, faptul că o altă formaţiune minoritară a obţinut mandate prin întrunirea coeficientului electoral nu poate justifica descalificarea altor organizaţii, deoarece prevederea specială ar trebui să ajute întocmai acele organizaţii care nu sunt capabile să atingă coeficientul. Iar dacă mai multe formaţiuni se află în situaţia de a avea prea puţine voturi neutilizate, ar fi mai fericit ca toate să primească mandate în mod preferenţial, în limita locurilor disponibile, decât să se favorizeze doar prima dintre ele. Prin urmare, soluţia specială ar deveni mai justă dacă s-ar acorda în etapa a doua mandate de consilier în mod prioritar tuturor formaţiunilor minoritare care au obţinut un număr de voturi cuprins între pragul electoral şi coeficientul electoral, indiferent de rezultatul celorlalte organizaţii minoritare.³²

Modificările schiţate până acum ar elimina consecinţele absurde ale mecanismului special, dar nici în această formă nu s-ar obţine o ameliorare spectaculoasă a reprezentării, deoarece incidenţa situaţiilor în care prevederea ar reprezenta un ajutor real ar rămâne în continuare scăzută. Rezultatul nici nu s-ar apropia de ceea ce s-ar putea obţine prin aplicarea unor soluţiilor speciale „clasice”, cum ar fi mandatele rezervate sau neaplicarea pragului. Mecanismul special ar fi cu adevărat folositor doar dacă situaţiile în care o formaţiune a atins pragul electoral dar nu are suficiente voturi neutilizate pentru a obţine un mandat ar deveni mai frecvente. O modalitate de a obţine acest lucru ar fi combinarea prevederii speciale (în formă modificată) cu un prag electoral mai scăzut pentru minorităţi (dar numai pentru minorităţi!). Un prag mai scăzut în sine nu ar fi suficient, deoarece ar atrage după sine doar revenirea la situaţia de dinainte de 2004, când şansele minorităţilor depindeau în primul rând de coeficientul electoral, determinat la rândul său de numărul mandatelor de consilier. Însă cu un prag mai redus intervalul dintre prag şi coeficient s-ar lărgi, iar situaţiile în care voturile neutilizate nu ar fi suficiente pentru un mandat în etapa a doua ar deveni mai frecvente decât în prezent cu pragul de 5%.

Trebuie făcută însă o menţiune importantă. Partea restrictivă a prevederii, potrivit căreia aceasta nu poate fi aplicată dacă o formaţiune minoritară a obţinut deja mandate, este menită să împiedice proliferarea nerezonabilă a mandatelor acordate prin tratament preferenţial, ceea ce ar putea dezavantaja ceilalţi competitori electorali. Cu un prag de 5% restricţia nu are prea mult sens, însă cu un prag mai redus pentru minorităţi am putea avea teoretic prea multe formaţiuni minoritare care au obţinut un număr de voturi cuprinse între pragul electoral şi coeficientul electoral, dar totuşi insuficiente ca voturi neutilizate.³³ Dacă toate aceste organizaţii ar fi propulsate în etapa a doua în faţa partidelor politice (care nu ar beneficia de un prag mai redus), partidele ar avea într-adevăr motive să fie îngrijorate. Aşadar, cu cât pragul este mai scăzut, cu atât mai uşor pot fi justificate restricţiile: este nevoie de ele pentru a proteja majoritatea, dar în primul rând pentru a descuraja organizaţiile minoritare (sau pentru antreprenorii electorali) să-şi încerce norocul şi în localităţi unde nu există o comunitate semnificativă de cetăţeni minoritari. Esenţa este deci că trebuie găsit un echilibru care să permită o reprezentare mai bună decât în prezent, dar care să nu defavorizeze excesiv nici ceilalţi competitori electorali.

Concluzii

Mesajul principal al analizei este că reglementarea specială în vigoare este deficientă, ea dăunează mai mult minorităţilor decât ajută. Nici soluţia propusă de reprezentanţii organizaţiilor minoritare reprezentate în Parlament nu pare satisfăcătoare, deoarece lipsesc garanţiile pentru a preveni înmulţirea excesivă a mandatelor care ar putea fi acordate în mod preferenţial. În acelaşi timp este evident că minorităţile au nevoie de o soluţie specială pentru a contracara trend-ul din ce în ce mai negativ de subreprezentare de care vorbesc rezultatele electorale.

Din punct de vedere teoretic, există o mulţime de modele care ar putea fi luate în considerare pentru reformarea sistemului în vigoare. Minorităţile au propus trecerea la ceva similar unui sistem cu mandate rezervate (deşi din perspectivă teoretică iniţiativa lor ar fi clasificată mai corect un sistem cu un prag alternativ foarte generos). Problema cu această iniţiativă este că nu oferă garanţii ferme pentru a preveni abuzurile şi etno-business-ul. Cea mai puternică garanţie ar fi introducerea unor registre electorale speciale de genul celor folosite în Slovenia, Croaţia sau Noua Zeelandă, unde au dreptul să voteze pentru organizaţiile minorităţilor doar persoanele care figurează în aceste liste.

În România, introducerea listelor nu pare o opţiune realistă în momentul de faţă, aşa ceva nu ar fi în interesul elitelor minorităţilor. Există însă şi modalităţi mai puţin radicale pentru îmbunătăţirea sistemului. Aşa cum am încercat să schiţăm în lucrare, prevederea specială în vigoare ar putea fi modificată şi eventual completată cu un prag electoral mai redus, astfel încât elementele absurde şi discriminatorii să fie eliminate, iar domeniul său de aplicabilitate să fie extins, desigur ţinând cont şi de interesele celorlalţi competitori. La final, mai trebuie făcut un comentariu: la schiţarea alternativelor nu am adresat în detaliu problema condiţiilor discriminative referitoare la candidatură. Motivul este simplu: dacă acestea vor rămâne în vigoare, indiferent de mecanismul special la care se recurge, sistemul va rămâne în esenţă nedemocratic.

ISTVÁN GERGŐ SZÉKELY - Cercetător, Institutul pentru Studierea Problemelor Minorităţilor Naţionale, Cluj-Napoca.

 sus