U.E. şi fenomenul migraţiilor

Politica UE în domeniul migraţiei – mai multe faţete ale aceleiaşi dileme
 

CRISTINA ELENA BOBU

This article aims at tackling the migration issue in the EU as a common public policy, in order to determine the degree to which it can be considered as such. The inquiry makes appeal to the historical evolution of the matter (approach that takes as reference the Amsterdam Treaty), the evaluation from the point of view „security vs. freedom of movement”, and in the end it goes beyond the „security argument” towards a broader approach of migration, trying to find answers to legitimate questions previously formulated.

Keywords: security, freedom of movement, soft power, Treaty of Amsterdam, community law, national law

După 2001, anul ce a marcat finalul erei bipolare în relaţiile internaţionale, Europa a început să experimenteze noi provocări în materie de securitate, marcată de trecerea de la preocuparea pentru „hard power”, puterea dobandită prin coerciţie, precum dominaţia militară, la preocuparea pentru „soft power”, puterea dobândită prin colaborare şi atragere¹. În această nouă etapă, Europa a început să cunoască o creştere tot mai mare a numărului de imigranţi legali şi ilegali, datorită globalizării şi mişcărilor transfrontaliere, intensificării profesionalizării pe piaţa muncii. Migraţia Est-Vest şi circulaţia minorităţilor etnice au căpătat amploare. Se poate spune însă că ultima decadă din istoria migraţiei europene stă sub auspiciile migraţiei în scopul angrenării pe piaţa muncii, circulaţiei în scop profesional. Migraţia este însă responsabilă şi de 85% din dezvoltarea demografică a Europei.

Se poate spune că migraţia este o zonă de dezbatere politică şi de politici publice efervescentă în ultimele două decenii, ce ne poate oferi, dacă privim în profunzime fenomenul, o exemplificare a modului în care funcţionează democraţiile liberale, gradul lor de adaptabilitate şi deschidere faţă de schimbare. La nivel naţional, reacţiile politice faţă de imigranţi reflectă ideile de naţiune, toleranţă². Pe masură ce subiectul privind imigraţia, azilul, cetăţenia, a avansat în sfera preocupărilor politice ale UE în anii ’90. UE a încercat să găsească instrumentele necesare pentru conturarea unei politici comune în privinţa migraţiei, care nu de puţine ori s-a lovit de provocarea pe care acest fenomen a adus-o conceptului de suveranitate a statului  naţiune. Acest text îşi propune o analiză a principalelor etape care au marcat istoria domeniului migraţiei în politica comunitară, având drept moment de referinţă Tratatul de la Amsterdam, care a introdus politica privind migraţia în sfera de competenţă a comunităţii europene.

Politicile în domeniul migraţiei înainte şi după Tratatul de la Amsterdam

În Europa postbelică şi post-colonială din anii ’50, ’60, ’70, imigranţii care veneau pe continent fie din fostele colonii, fie ca forţă de muncă cu contract, adusă special în anumite state europene, au constituit întotdeuna responsabilitatea statelor care îi găzduiau, fiind supuşi legilor acestor state în materie de cetăţenie şi naţionalitate. În contextul UE, interdependenţa economică şi uniunea monetară au schimbat modul de exercitare a suveranităţii de către fiecare stat membru al comunităţii europene, iar graniţele deschise, libertatea de mişcare şi mobilitatea muncii au creat contextul pentru un fenomen al migraţiei perceput în acelaşi timp ca o necesitate, dar şi ca factor de risc.

Astăzi imigranţii şi minorităţile nu mai pot fi văzuţi exclusiv drept imigranţi, care vor fi oarecum integraţi în comunităţile statelor care îi primesc. În ultimele două decenii, problematica migraţiei a suferit modificări fundamentale în raport cu perioada menţionată anterior, incluzând noi forme de migraţie din Europa Centrală şi de Est, la sfârşitul războiului rece; o creştere tot mai mare a numărului celor care caută azil şi al refugiaţilor; o modernizare evidentă a telecomunicaţiilor şi a sistemului global de transport ce facilitează  mobilitatea.

Politica de integrare la nivelul UE a făcut să apară întrebări inevitabile : grupurile de imigranţi stabilite într-un stat ar trebui să poată beneficia de libertatea de mişcare în cadrul UE? În acest caz statele naţiune ar trebui să renunţe la integrarea deplină a imigranţilor în cultura dominantă pentru a deveni cetăţeni cu drepturi depline? Se poate pune problema crearii unei „cetaţenii europene” care să rezolve aceste dileme?

A fost foarte dificil pentru UE să găsească o soluţie adecvată problematicii libertăţii de circulaţie vs. controlul imigraţiei. Astfel, în paralel cu acordurile privind libertatea de circulaţie, UE a dezvoltat un acord în privinta controlului imigraţiei externe: Acordul Schengen, ce permite frontiere interne deschise, cooperarea la nivelul poliţiei statelor şi libertatea de circulaţie a cetăţenilor europeni, însă cu o monitorizare strictă a cetăţenilor non-UE.

Agenda extinderii UE către Europa de Est a adus în prim-plan un criteriu important pentru aderarea la UE, ce se raportează de fapt la soluţionarea dilemei „libertate de circulaţie vs. controlul imigraţiei”, şi anume acceptarea acquis-ului Schengen, a standardelor impuse în acest sens. Au apărut în acest cadru noi întrebari legate de drepturile politice şi sociale ale cetăţenilor din statele terţe; ar putea ei beneficia de dreptul libertăţii de circulaţie chiar dacă nu sunt cetăţeni cu drepturi depline ai ţărilor unde sunt rezidenţi? S-a remarcat însă şi dezvoltarea unor legi comune contra discriminării, în cadrul legislaţiei comunitare, ce contribuie la „îmbunătăţirea” drepturilor şi la protecţia minorităţilor. Toate aceste demersuri pot fi considerate ca un efort pentru a găsi un cadru comun al UE vis-à-vis de politica privind migraţia, care să depăşească diferentele de la nivel national, sau „primii pasi” până la includerea politicii privind migraţia în Tratatul de la Amsterdam ; migraţia a fost subiectul ce a marcat agenda conferinţei interguvernamentale din 1996/1997 (cooperarea în cadrul celui de-al treilea pilon „Justiţie si Afaceri Interne”). În acest context imigraţia a fost abordată în termeni de „securitate” şi „control”.

Tratatul de la Amsterdam reprezintă etapa în care iniţiativele de cooperare la nivel european în privinţa justiţiei, libertăţii şi securităţii au devenit subiect al legislatiei comunitare, ce include politicile privind acordarea vizelor, condiţiile de eliberare a permisului de rezidenţă pentru imigranţi, azilul, etc. Din această etapă putem spune că eforturile comunităţii europene dobândesc rezultate palpabile în privinţa politicilor imigraţiei si azilului. Astfel, Consiliul European de la Tampere³ (1999) a decis crearea unei zone de libertate, securitate şi justiţie în UE, cu un program de acţiune ce fusese aprobat la Consiliul de la Viena (1998). Programul adoptat la Consiliul de la Tampere a introdus patru direcţii în politica privind migraţia : un sistem european comun privind azilul, o politică a migraţiei legale şi a integrării cetăţenilor din ţările ce nu sunt membre UE, lupta împotriva imigraţiei ilegale şi cooperarea cu ţările de origine şi de tranzit. Următorul moment important a fost „Programul Haga” ce a adus un nou suflu agendei UE în privinţa politicii imigraţiei şi azilului,, punând bazele unei politici comune în privinţa imigraţiei şi azilului, având drept instrument un plan multianual până în 2009.

În urma unui studiu derulat de Comisie în iunie 2000, a fost prezentată o Comunicare⁴ în acelaşi an (noiembrie 2000) în privinţa politicii comunitare a migraţiei, având meritul de a apropia statutul legal al cetăţenilor statelor terţe de statutul cetăţenilor statelor membre UE, ceea ce presupune tratament egal şi promovarea diversităţii. Putem lua drept referinţă în acest sens şi Directiva 2000/43/EC⁵, care subliniază principiul tratamentului egal între persoane indiferent de rasă sau origine etnică. O altă Directivă, 2000/78/EC⁶ merită menţionată în acest context, deoarece prevede tratamentul egal în termeni de angajare şi condiţii de muncă, creată cu scopul de a combate discriminarea bazată pe varstă, sex sau religie.

Putem spune totuşi că bazele unei politici comune în privinţa migraţiei au fost puse în 1986, odată cu Actul Unic European, sau chiar din perioada anterioară, din 1985, când guvernele Germaniei, Franţei şi Ţărilor de Jos au semnat Tratatul Schengen, ce stabilea proceduri comune privind imigraţia în statele semnatare. A urmat apoi în 1992 Tratatul de la Maastricht, prin care au fost creaţi cei trei piloni, al treilea fiind dedicat Justiţiei şi Afacerilor Interne. În acest ultim cadru, principalele preocupări au vizat politica azilului, regulile privind traversarea frontierelor comune externe şi politica imigraţiei. Deşi al treilea pilon este unul interguvernamental, ce inseamnă că acordurile trebuie adoptate pe baza votului unanim, UE a menţionat în Tratat că anumite decizii pot fi transferate în pilonul Comunităţilor Europene, model de decizie supranaţională unde deciziile se iau pe baza votului majoritar. Acest aspect a creat speranţa că poate fi atins obiectivul unei politici comune în viitor. Odată cu Tratatul de la Amsterdam⁷ politica migraţiei şi azilului a devenit una dintre principalele politici ale UE, ce a intrat sub incidenţa responsabilităţii comune.

După Comunicarea din noiembrie 2000, Comisia a propus o directivă privind condiţiile de intrare şi rezidenţă a imigranţilor în scopuri economice (2001/332 E/08). Această iniţiativă este prima care a reglementat canalele prin care imigranţii au primit drept de acces în statele membre UE în scopuri economice. Aceasta propunere raspundea de fapt la două nevoi : găsirea de resurse umane pentru piaţa muncii din statele membre UE, ce au experimentat diminuarea forţei de muncă în termeni de calitate şi cantitate ; armonizarea regulilor de intrare şi de rezidenţă în Europa.

Pentru a fundamenta aceste noi directii, Comunicarea Comisiei 2005/184 ce implementeaza Programul Haga a identificat noi priorităţi, ce vizau controlul migraţiei şi făceau apel la „o abordare echilibrată a controlului migraţiei, prin dezvoltarea unei politici comune care să se adreseze migraţiei legale la nivelul Uniunii, dar şi printr-o intensificare a combaterii migraţiei ilegale, a traficului de fiinţe umane, în special femei şi copii”⁸.

În acest context Comisia a prezentat Planul Strategic privind Migraţia Legală⁹,  care să ajute UE să facă faţă provocărilor sale economice şi demografice, dar şi să controleze fenomenul migraţiei. Acest plan acoperă perioada 2006-2009 iar printre propuneri se numără şi Cardul Verde European, care să permită forţei de muncă din ţări terţe, cu o foarte bună calificare profesională, să lucreze în ţări membre UE fără permis de muncă, acest card putând fi considerat o viză de rezidenţă la nivel avansat.

Securitate naţională vs. libera circulaţie

Cu toate acestea putem vorbi despre o politică comună în privinţa migraţiei? În prezent instituţiile UE definesc în mod oficial drepturile imigranţilor, modul în care pot fi acestea protejate, modul în care statele membre pot acorda viza şi azil. Totuşi statele membre continuă să controleze canalele de migraţie, procesul de integrare, cetăţenia, permisul de rezidenţă, permisul de muncă, etc. Statele continuă să aibă posiblitatea de a evita constrângerile rigide ale nivelului supranaţional ; un exemplu ar fi dreptul statelor membre de a stabili volumul imigranţilor din state terţe pe piaţa lor, deşi migraţia este înscrisă în primul pilon, cel al deciziilor supranaţionale. Migraţia a devenit o principală problemă de preocupare în materie de securitate, mai ales după cele două evenimente marcante din istoria recentă, atacurile teroriste din New York (2001) şi din Madrid (2004). Putem spune că preocupările în privinţa securităţii naţionale, manifestate de statele membre, diminuează impactul politicilor comunitare în privinţa migraţiei, precum şi capacitatea UE de a crea un mediu pozitiv pentru imigranţi. Acest aspect determină creşterea migraţiei ilegale, şi accentuează dogmele xenofobe ale politicii de extremă dreapta şi a ziarelor, potrivit cărora imigranţii sunt hoţi, terorişti, criminali, indezirabili..

Argumente dincolo de perspectiva „securităţii”

Aspectul demografic constituie o problemă pentru societăţile europene, care se confruntă în prezent cu îmbătrânirea şi cu efectul fertilităţii scăzute asupra forţei de muncă, prefigurându-se ca un număr de 12 milioane de europeni să iasă la pensie până în 2025. Din perspectiva UE, atragerea forţei de muncă calificate pe continent reprezintă un aspect important, ce se regaseşte şi în Strategia Lisabona, care îţi propune să transforme UE în cea mai competitivă şi dinamică economie bazată pe cunoaştere din lume, până în 2010. Nu putem ignora nici beneficiile pe care le obţin statele terţe/ţările de origine, prin acest flux şi prin urmare, beneficiile pentru ambele părţi. Totuşi există disensiuni între cercetători, mulţi fiind preocupaţi de aspectele legate de securitate. Pe de altă parte, marile regiuni economice ale lumii sunt în competiţie pentru atragerea forţei de muncă din exterior.

O altă abordare pentru a stopa fluxul uriaş de imigranţi din ţări terţe ar putea consta în contribuţia UE la soluţionarea problemelor în ţările de origine. Programe care să stimuleze creşterea economică vor duce automat la reducerea numărului de emigranţi. Un exemplu este MEDA, o iniţiativă ce a distribuit 800 milioane euro ţărilor mediteraneene. Asistând aceste ţări cu programe de training, de asigurare a unui control mai bun al frontierelor, de modernizare, UE speră să poată beneficia pe termen lung de rezultate. Un alt exemplu este Politica Europeană de Vecinătate ; creată iniţial pentru a pregăti statele candidate pentru aderarea la UE, aceasta s-a transformat într-un sistem al cărui scop este crearea unei vecinătăţi „prietenoase” în jurul UE, oferind participare la piaţa comună precum şi ajutor financiar¹⁰.

Avand toate aceste argumente în minte, poate că Europa ar trebui să continue eforturile de a depăşi statutul de „Fortareaţa Europa” cât mai curând.

CRISTINA ELENA BOBU - Licenţă în ştiinţe politice în cadrul F.S.P, Universitatea din Bucureşti, licenţă în sociologie în cadrul Facultăţii de Filozofie, Universitatea Al. Ioan Cuza din Iaşi, master în Antropologie socială şi Dezvoltare Comunitară, Facultatea de Sociologie şi Asistenţă Socială, Universitatea din Bucureşti.

 sus