2009 Alegeri europarlamentare

Participarea cetăţenească – mijloc de implicare
a cetăţeanului în procesul decizional
 

DANA MURGESCU şi CĂTĂLIN DUMITRICĂ

The paper at hand aims to analyze citizens’ participation, with a focus on the electoral process, as a means of achieving citizens’ involvement in the decision-making process sat the local, national and European level. Citizens' participation - means of involving the citizen in the decisional process.

Keywords: citizens’ participation, citizens’ consultation, European governance, decisional process, transparency, citizens’ involvement

 

Conceptul de participare cetăţenească se bazează pe necesitatea consultării cetăţenilor şi exprimarea de către aceştia a opiniilor în legătură cu deciziile care se adoptă la diferite nivele şi de care ei pot fi afectaţi în mod direct sau indirect.

Într-o comunitate sănătoasă, cetăţenii participă la procesul de luare a deciziilor de interes public, informându-se cu privire la problemele care îi afectează, solicitând autorităţilor să adopte măsurile pe care ei le consideră de cuviinţă şi participând efectiv la punerea în practică a deciziilor luate. Prin urmare, „participarea cetăţenească este procesul prin care preocupările, nevoile şi valorile cetăţenilor sunt încorporate procesului administraţiei publice locale de luare a deciziilor. Există două direcţii de comunicare (între cetăţeni şi administraţie), cu scopul general de îmbunătăţire a deciziilor (administraţiei publice locale) susţinute de către cetăţeni”¹.

Pentru a înţelege importanţa participării² cetăţeneşti în activităţile şi deciziile administraţiei publice locale, se poate porni de la ideea de bază, conform căreia participarea conferă calitate guvernării, iar o bună guvernare poate aduce investiţii, afaceri profitabile, resurse financiare, toate acestea contribuind la dezvoltarea economică locală.

Implicarea cetăţenilor poate suplini atributele organelor guvernamentale în ceea ce priveşte controlul şi metodele de constrângere şi astfel se economisesc bani şi timp pentru autorităţi.³ Se poate îmbunătăţi performanţa şi imaginea instituţiilor democratice, reducând clientelismul şi corupţia. În acelaşi timp, administraţia publică locală va fi pregătită să împărtăşească informaţiile într-o manieră onestă şi clară, încurajând cetăţenii să-şi exprime opiniile, pentru a influenţa deciziile sale şi, în acelaşi timp, cetăţenii vor înţelege drepturile şi obligaţiile care le revin şi vor fi pregătiţi să lucreze onest şi constructiv pentru a asista reprezentanţii administraţiei publice locale în rezolvarea problemelor.⁴

Participarea cetăţenilor reprezintă astfel una dintre cele mai importante resurse, un instrument important în activităţile administraţiei publice de dezvoltare socio-economică locală, imprimând calitate şi legitimând procesul decizional prin suportul acordat, atât în conceperea, cât şi în implementarea programelor şi strategiilor de dezvoltare locală. Oamenii sunt mult mai înclinaţi să susţină deciziile şi programele la realizarea cărora au participat. Pe de o parte, înţeleg aceste decizii sau programe, iar pe de altă parte sunt implicaţi afectiv şi doresc succesul acestora.

Participarea cetăţenilor la procesul de adoptare a deciziilor într-o democraţie cu tradiţie este un proces gradat, care presupune parcurgerea anumitor etape. Aceste etape se suprapun peste cele două niveluri de participare, ca parte a unui model ideal de implicare a cetăţenilor.

Primul nivel al participării este informarea, care presupune eforturi atât din partea cetăţenilor, cât şi din partea administraţiei locale. Administraţia publică este obligată să emită informaţii către cetăţeni, privind activitatea şi planurile sale, pentru ca aceştia să poată înţelege direcţiile prioritare ale politicii administrative a aleşilor locali.

Al doilea nivel se referă la consultarea cetăţenilor, aceasta fiind acţiunea autorităţilor pentru identificarea necesităţilor cetăţenilor, pentru evaluarea priorităţilor unor acţiuni sau colectarea de idei şi sugestii privind o anumită problemă.

La baza participării cetăţeneşti stau o serie de factori, între care un rol deosebit de important este jucat de către administraţia locală, care trebuie să fie deschisă spre implicarea cetăţenilor în activitatea complexă a procesului de guvernare. Un proces de guvernare eficient trebuie să asigure un transfer continuu de informaţii de la administraţie la cetăţeni, dezvoltând în acest fel un canal important de comunicare,  care-i va permite în acelaşi timp să culeagă informaţii de la cetăţeni. Participarea cetăţenească⁵, element de bază al conceptului de bună guvernare, are relevanţă în cazul diferitelor comunităţi, prin asigurarea accesului acestora la procesul de adoptare a deciziilor şi la elaborarea  politicilor a căror aplicabilitate îi influenţează în mod direct.

Supremaţia legii, respectarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale, reprezentarea democratică, reprezintă principiile democratice care au stat la baza înfiinţării şi funcţionării Uniunii Europene. Principiul egalităţii democratice, principiul democraţiei reprezentative şi cel al democraţiei participative se regăsesc în Tratatul privind Constituţia Europei⁶. Deşi la nivel instituţional rezultatele cooperării dintre statele membre sunt vizibile, mulţi dintre cetăţenii europeni se simt neglijaţi, neluaţi în seamă. Distanţa dintre cetăţeni şi organismele UE pare să se lărgească odată cu extinderea Uniunii către est.

Baza oricărui sistem democratic o constituie posibilitatea poporului, a cetăţenilor, de a lua parte la dezbaterile publice. În acest sens, Carta Albă a Guvernării Europene (dată publicităţii de către Comisia Europeană în 2001) reflectă preocupările oficialilor europeni pentru creşterea gradului de implicare a cetăţenilor în adoptarea politicilor publice, condiţie de bază pentru eficienţa acestora, mergând chiar până la recomandarea unor standarde minime de consultare a societăţii civile. Se accentuează nevoia de transparenţă procedurală şi o mai bună informare a cetăţenilor, referitor la procesul de elaborare a politicilor publice, deplasând centrul de greutate al participării cetăţeneşti din sfera electorală înspre domeniul dezbaterilor publice.

Însuşi conceptul de guvernare europeană este înţeles de Comisie ca reprezentând ansamblul regulilor, proceselor şi comportamentelor „care afectează modul în care puterile sunt exercitate la nivel european, în special în ceea ce priveşte transparenţa, participarea, răspunderea, eficienţa şi coerenţa”⁷.

Participarea cetăţenească din perspectiva europeană se defineşte astfel prin  informare, comunicare şi implicare în relaţia care se stabileşte între administraţie şi cetăţeni, iar activităţile administraţiei sunt dezvoltate şi susţinute în aşa fel încât să corespundă cât mai mult posibil nevoilor şi dorinţelor cetăţenilor.

Deoarece participarea cetăţenească este o idee relativ nouă, iniţiativa procesului trebuie să revină într-o primă fază reprezentanţilor locali. Aceasta presupune un angajament puternic al liderilor locali faţă de participarea cetăţenească, începând cu primarul şi cu  reprezentanţii consiliului local. Primarul, dar şi colaboratorii acestuia, ar trebui să-şi exprime angajamentul faţă de participarea cetăţenească clar, sincer şi în mod frecvent. Administraţia publică locală trebuie să fie la fel de deschisă la participarea tuturor cetăţenilor ca parte a comunităţii şi faţă de nevoile acestora în crearea de politici locale şi în aplicarea acestora.

În planificarea participării cetăţeneşti, este util să tratăm cetăţenii ca şi cum ar fi clienţi ai unei afaceri. Dacă cetăţenii plătesc pentru serviciile administraţiei, taxe şi impozite, ei ar trebui să fie capabili să „cumpere” acele servicii de care au nevoie şi pe care le doresc. Dacă administraţia este plătită din aceste taxe şi impozite, ar trebui să se străduiască să furnizeze servicii de cea mai bună calitate în cel mai eficient mod.

Parteneriatul dintre oameni şi administraţie depinde de modalitatea în care cetăţenii au acces la informaţiile care le influenţează viaţa. Cetăţenii ar trebui implicaţi în procesul elaborării şi aplicării politicilor locale, precum şi în stabilirea domeniilor prioritare de intervenţie. Ar trebui de asemenea  informaţi cu privire la modalitatea prin care se formează bugetul local, devenind astfel conştienţi de greutăţile şi oportunităţile financiare existente. În cadrul unor dezbateri publice, întâlniri sau audieri, cetăţenilor trebuie să li se ofere şansa formulării unor amendamente care pot fi luate în calcul de către cei responsabili cu adoptarea bugetului local.

Prin intermediul sondajelor de opinie, al interviurilor, al focus grupurilor, alîntâlnirilor publiceşi prin intermediul altor tehnici de participare cetăţenească, autorităţile ar trebui să înveţe cum se colectează şi se folosesc opiniile cetăţenilor în privinţa furnizării tuturor tipurilor de servicii publice.  Autorităţile ar trebui să încurajeze mai mult cetăţenii să participe la şedinţele Consiliului Local, putând intra astfel în contact cu problemele locale, precum şi cu procedurile prin care se ia o hotărâre sau alta, acestea putând fi astfel făcute publice.

Participarea cetăţenilor ca reprezentanţi voluntari în diferite grupuri de lucru⁸, poate contribui la eforturile administraţiei în a-şi îndeplini responsabilităţile faţă de cetăţeni,    într-un mod cât mai transparent şi eficient. Solidaritatea comunităţii faţă de provocările locale va creşte astfel prin prezenţa cetăţenilor în astfel de structuri.

Participarea cetăţenească, deşi este esenţială în cadrul unei democraţii, nu este întotdeauna uşor de realizat. Câteodată este necesară voinţă politică, perseverenţă şi o anumită dispoziţie necesară educării, atât a autorităţilor, cât şi a cetăţenilor, pe tema responsabilităţilor ce le revin într-o democraţie.

Esenţa acestor idei de participare cetăţenească este o comunicare bi-direcţională: de la administraţie la cetăţeni precum şi de la cetăţeni către administraţie. Aceasta înseamnă că reprezentanţii administraţiei trebuie să acorde o importanţă reală modului în care administraţia furnizează informaţii publicului despre operaţiunile şi planurile ei. O bună comunicare a administraţiei către cetăţeni necesită timp şi resurse dar se regăseşte în încrederea şi înţelegerea publică.

În contextul alegerilor euro-parlamentare, precum şi din perspectiva procedurii de consultare a cetăţenilor, o formă care se realizează cu o anumită periodicitate⁹ este reprezentată de exercitarea dreptului de a vota.¹⁰

Participarea cetăţenească prin exercitarea dreptului de vot poate fi analizată ca o modalitate de participare la sistemul decizional local/naţional/european, încă din faza incipientă a acestuia, cetăţenii putând decide prin participarea la vot viitoarea configuraţie a organismelor decizionale locale/naţionale/europene. Este exprimată astfel orientarea către un anumit program politic, către un anumit set de măsuri sociale, exprimarea votului fiind asociată cu delegarea puterii de decizie de la populaţie către anumiţi reprezentaţi ai acesteia, pentru o perioadă determinată de timp.

Gradul diferit de implicare a populaţiei în alegerea responsabililor locali generează o primă concluzie cu privire la nivelul de participare cetăţenească şi responsabilitate locală, care poate constitui un prim indiciu asupra modului în care cetăţenii se vor implica pe viitor în rezolvarea problemelor locale. Grupurile de indivizi îşi exprimă, prin practica votului, prin manifestări sau petiţii, decizia lor de a lua parte la decizia publică.

La nivel european, participarea electorală se regăseşte în posibilitatea cetăţenilor statelor membre de a alege reprezentanţii naţionali din Parlamentul European (PE), acesta fiind, de altfel, singura instituţie a Uniunii Europene aleasă prin vot direct de către cetăţeni¹¹.

În ciuda importanţei deosebite pe care acest fapt ar trebui să îl atribuie alegerilor euro-parlamentare, cetăţenii Uniunii Europene sunt din ce în ce mai puţin interesaţi în exprimarea opiniilor lor politice. Astfel, dacă la alegerile din 1979, 63% dintre cetăţenii cu drept de vot s-au prezentat la urne pentru alegerea membrilor Parlamentului European, acest procent a scăzut fără încetare cu fiecare nou scrutin, după cum se poate observa din figura de mai jos.

Figura 1. Participarea la vot a cetăţenilor UE.
Sursa: Prelucrare proprie a datelor publicate pe site-ul oficial al Uniunii Europene.

În primii 15 ani de la organizarea alegerilor directe pentru Parlamentul European, participarea cetăţenească a cunoscut o scădere de numai 6,2%. Deşi tendinţa era negativă, totuşi nu se poate compara cu scăderea bruscă a interesului cetăţenilor europeni pentru exercitarea dreptului de vot, interes manifestat prin obţinerea unui procent de numai 7%, între alegerile din anul 1994 şi cele din 1999 (când procentul de participare la scrutin a scăzut, pentru prima oară, sub 50% dintre cetăţenii cu drept de vot). Declinul rapid şi semnificativ în participarea cetăţenilor europeni în procedura electorală a continuat în ritm susţinut, cu o nouă scădere a gradului de participare a alegătorilor până la scrutinul din anul 2009 (rată de participare de numai 43,24%).

Există mai multe motive pentru participarea electorală din ce în ce mai scăzută. Astfel, la nivelul anului 1994 Uniunea Europeană cuprindea numai douăsprezece state membre¹², majoritatea ţări cu tradiţie democratică. Cetăţenii acestor state aveau obişnuinţa participării la viaţa socială şi politică, aveau cultură civică şi educaţie politică, înţelegeau însemnătatea votului exprimat şi importanţa apartenenţei la o comunitate activă din punct de vedere social şi politic, la nivel naţional. Firesc, aceştia au transpus acelaşi tip de gândire şi comportament şi în sfera participării cetăţeneşti la nivel comunitar. Totuşi, numărul celor care s-au prezentat la vot pentru ultimele două alegeri euro-parlamentare înainte de aderarea statelor foste socialiste a scăzut substanţial. Explicaţiile oferite de analişti s-au axat în jurul problematicii lipsei de comunicare dintre instituţiile europene şi cetăţeni şi a legăturilor extrem de slabe între preferinţele şi dorinţele cetăţenilor Uniunii şi politicile publice adoptate de către instituţiile acesteia. Sentimentul de inutilitate a acţiunii cetăţeneşti şi de ignorare a opiniei publice poate fi, la rândul lui, răspunzător pentru interesul diminuat al cetăţenilor comunitari faţă de procesul electoral.

Această abordare pesimistă în ceea ce priveşte impactul opiniei şi al participării cetăţeneşti asupra politicilor şi activităţilor UE s-a accentuat odată cu aderarea la Uniune a statelor din Europa Centrală şi de Est în anul 2004, respectiv 2007. Pentru alegerile euro-parlamentare din anul 2007, aproape 43% din cetăţenii cu drept de vot şi-au exercitat acest drept. Previziunile pentru participarea la vot în alegerile euro-parlamentare din iunie 2009 indicau, în ultimul sondaj Eurobarometer efectuat în lunile februarie-martie, că numai 34% dintre cei intervievaţi erau siguri că vor participa la scrutin. Cele mai importante motive pentru care cetăţenii comunitari au declarat că nu se vor prezenta la vot sunt legate de lipsa de informare. Astfel, 64% dintre respondenţi susţin că nu cunosc suficient despre rolul Parlamentului European, iar 59% au declarat că nu sunt suficient de informaţi pentru a vota. Totodată, 62% dintre persoanele intervievate au răspuns că votul nu va schimba nimic¹³.

Un alt aspect demn de a fi menţionat îl constituie discrepanţa uriaşă dintre statele membre în ceea ce priveşte prezenţa cetăţenilor la scrutin. Astfel, în state precum Belgia sau Luxemburg procentul participanţilor depăşeşte 90%, în timp ce în altele, de exemplu Slovacia sau Lituania, această cifră abia atinge 20%¹⁴. În plus faţă de diferenţele de natură culturală, de experienţă politică şi de conştientizare a drepturilor cetăţeneşti politice şi sociale, pe care le-am amintit anterior, sunt şi alţi factori care influenţează participarea la vot : obligativitatea votului (cazul Belgiei), neparticiparea putând fi sancţionată cu amendă sau cu interzicerea ocupării în viitor a unei funcţii în administraţia publică, sau posibilitatea de a vota electronic, existentă în mai multe state vest-europene, facilitate care, în mod sigur, creşte numărul votanţilor.

În România, scrutinul european a adus la urne chiar mai puţini cetăţeni cu drept de vot decât alegerile parlamentare naţionale. Astfel, dacă în anul 2008, pentru alegerea deputaţilor şi a senatorilor din Parlamentul României s-au prezentat 39,26% dintre cetăţeni (35,63% în mediul urban şi, respectiv, 44,24% în mediul rural), numai 27,21% au votat în alegerile euro-parlamentare (20,40% în mediul urban şi 36,56% în mediul rural)¹⁵.

Figura 2. Distribuţia participării la vot în România.
Sursa: Prelucrare proprie a datelor publicate de Biroul Electoral Central.

Un fapt evident care reiese din datele prezentate mai sus este că participarea cetăţenească prin intermediul exercitării dreptului de vot nu este eficientă. Participarea atât de redusă la scrutinul euro-parlamentar, însoţită, în România, precum şi în alte state ale Uniunii, de un grad coborât de participare în alegerile naţionale sau locale, reflectă lipsa de încredere a cetăţenilor în clasa politică şi indică o întrerupere în comunicarea dintre cetăţeni şi cei aleşi să îi reprezinte.

Totodată, cifrele statistice referitoare la participarea la vot nu exprimă întotdeauna preocuparea conştientă şi implicarea voită a votanţilor în procesul decizional. Simpla exprimare a votului nu înseamnă în mod automat preocuparea cetăţeanului respectiv pentru problemele de interes local, naţional sau european, pe care politicienii aleşi şi cu ajutorul său vor trebui să le soluţioneze. Astfel, dacă privim la cifrele participării la vot în România, atât la alegerile naţionale, cât şi la cele euro-parlamentare, am putea ajunge la concluzia, pe care noi o considerăm greşită, că cetăţenii din mediul rural sunt mai participativi decât cei din mediul urban. Ipoteza potrivit căreia alegătorii din mediul rural românesc sunt mai conştienţi decât cei care locuiesc la oraşe în ceea ce priveşte posibilitatea efectivă de influenţare a politicilor şi deciziilor publice prin intermediul procesului electoral nu poate fi argumentată cu succes. Din contră, putem spune că, cel puţin în România, dar cu posibilitatea de extrapolare spre alte state membre UE mai puţin dezvoltate, electoratul din mediul rural este, în general, mai puţin informat, mai puţin educat din punct de vedere civic şi politic, şi mai uşor de manipulat de către politicieni.

În acelaşi timp, este corectă afirmaţia potrivit căreia populaţia din mediul rural are un grad mai ridicat de coeziune socială, de sentiment de apartenenţă, de capital social şi de potenţial de cooperare. De aceea, mediul rural poate constitui nucleul dezvoltării participării cetăţeneşti, prin punerea în practică a principiului de bună guvernare referitor la subsidiaritate.

Pentru funcţionarea eficientă a Uniunii Europene şi pentru menţinerea legitimităţii politice a instituţiilor sale, este esenţial ca cetăţeanul să fie implicat într-o manieră mai directă şi într-o măsură mai mare în procesul decizional privind politicile publice care îl vor afecta. Astfel, dincolo de participarea la vot şi de alegerea unor reprezentanţi politici, cetăţeanul trebuie să aibă ocazia de a fi consultat referitor la politicile publice de nivel local, naţional şi comunitar. Numai prin cooperarea reală dintre cetăţean şi structurile administrative se poate ajunge la un climat propice dezvoltării în viitor.

DANA MURGESCU - Asist. univ. drd., SNSPA/Facultatea de Administraţie Publică.
CĂTĂLIN DUMITRICĂ - Asist. univ. drd., SNSPA/Facultatea de Administraţie Publică.

 sus