Dilemele guvernării

Reforma sistemului de securitate: de la CADA la CADI *

 

MARIAN ZULEAN

The concept of Security Sector Reform (SSR) has become prominent in the last decade within the development and security studies communities. It consists of three main challenges: development of the institutional framework for both security and development areas; integrated management of national security institutions as well as building professional national security institutions accountable to the civilian authorities. The main goal of this study is to describe the status of the security sector reform in Romania and the role of civil society in that. If early reform within the defense area -as part of security sector- was triggered by CADA it is time for civil society think tanks to become stakeholders in the second generation of reforms. The last part of the study describes the contribution of some civil society NGOs to the debate of re‑drawing national security laws and calls for a coalition of civil society to analyze and advocate the second generation of reforms.

Keywords: Security Sector Reform, civil society, national security, liberty and security, accountability

Introducere

Sistemul de securitate naţională de tip democratic reprezintă condiţia funamentală pentru o bună guvernare şi pentru garantarea libertăţii şi prosperităţii individului. Determinarea instituţiilor securităţii naţionale să lucreze eficient şi responsabil, concomitent cu menţinerea libertăţilor civile este, însă, o sarcină ambiţioasă şi provocatoare. Literatura de specialitate consideră că obiectul referenţial al „reformei sistemului de securitate” este reprezentat de trei provocări:
(1) dezvoltarea unui cadru instituţional clar pentru realizarea securităţii, integrând politicile de dezvoltare cu cele de securitate;
(2) managementul tuturor instituţiilor de securitate (de apărare, ordine publică şi servicii de intelligence);
(3) construirea de agenţii şi instituţii de securitate profesioniste şi responsabile către autorităţile civile legitime.¹

În România, cu toate că au fost făcuţi paşi importanţi în domeniul reformei sistemului de securitate, în special datorită condiţionalităţii externe, pentru a îndeplini cerinţele de admitere în NATO sau UE, procesul de consolidare a democraţiei şi de transformare sistemică a instituţiilor de securitate şi de perfecţionare a mecanismelor de control democratic pare blocat. Blocarea procesului de planificare strategică, în conformitate cu Strategia de securitate naţională 2006, „îngheţarea” pachetului de legi privind securitatea natională în Parlament sau intrarea în vigoare, pe usa din dos, a Legii nr. 298/2008 privind reţinerea datelor generate sau prelucrate de furnizorii de servicii de comunicaţii electronice starnesc îngrijorari publicului român. Atât societatea civilă cât şi instituţiile de securitate naţională reclamă o serie de probleme legislative care împiedică atât eficientizarea activităţii instituţiilor de securitate, cât şi perfecţionarea mecanismelor de control democratic civil.

„Tranziţia” românească a cuprins -ca proces important- instituţionalizarea unor mecanisme de control democratic civil al tuturor instituţiilor de securitate naţională. Dar aderarea la NATO şi UE a presupus un set de criterii pentru evaluarea reformei focalizat, mai degrabă, asupra domeniului apărării, transformarea serviciilor de informaţii având un ritm mai puţin alert, fiind realizată „autarhic”, societatea civilă fiind interesată în anii ’90 de aspecte particulare, precum lustraţia, deconspirarea Securităţii sau ascultarea telefoanelor. Primele „măsuri revoluţionare”, precum de-comunizarea şi de-kaghebizarea armatei, transferul controlului asupra Departamentului Securităţii către armată şi stoparea folosirii militarilor ca forţă de muncă gratuită în economia naţională au fost iniţiate de un grup al tinerilor ofiţeri, numit Comitetul de Acţiune pentru Democratizarea Armatei (CADA). Astăzi societatea civilă are interesul să continue acest proces dobândind unele competenţe pentru a deveni un actor important al reformei sistemului de securitate naţională.

Scopul acestui studiu este de a prezenta stadiul reformei sistemului de securitate dar şi contribuţia societăţii civile –reală si potenţială- la impulsionarea unei noi etape de reformă, generând dezbateri şi strategii de schimbare a legilor securitaţii naţionale.

Ce reprezintă reforma sistemului de securitate?

Libertatea şi securitatea sunt două deziderate sociale care nasc tensiuni şi dezbateri aprinse atunci când democraţiile îşi proiectează politicile de securitate naţională. În viziunea lui Hobbes, cetăţeanul încheie cu statul un contract social: el cedează o parte din drepturi în schimbul protecţiei asigurate de către stat. De aceea statul are obligaţia să întreţină un sistem de securitate (armată, poliţie, jandarmerie şi servicii de informaţii) pentru a-şi respecta obligaţia contractuală faţă de cetăţeni. Există însă îngrijorarea că aceste instituţii pot declanşa lovituri de stat sau pot încălca drepturile şi libertăţile cetăţeneşti. În consecinţă, în procesul de consolidare a democraţiei a existat o tendinţă de a îngrădi puterile instituţiilor militarizate prin instituirea unor mecanisme de control civil. Pe de altă parte, drepturile şi libertăţile cetăţeneşti au fost codificate în documente internaţionale precum Declaraţia universală a drepturilor omului sau Carta europeană a drepturilor omului şi preluate în aproape toate Constituţiile şi legislaţiile naţionale. Cu toate acestea, respectarea acestor drepturi civile reprezintă, mai degrabă, un deziderat care trebuie realizat zi de zi.

Astăzi, fenomene geopolitice precum globalizarea aduc provocări extraordinare pentru sistemul de securitate naţională (terorismul internaţional, proliferarea armelor de distrugere în masă, reţele de crimă organizată) ce necesită flexibilitate legislativă pentru a permite instituţiilor de securitate naţională îndeplinirea misiunilor, fără violarea drepturilor civile. Dezvoltarea tehnologică permite nu numai miniaturizarea şi universalizarea interceptărilor de către serviciile de informaţii ale statului, dar şi de către firme private de securitate sau folosirea lor de către grupuri teroriste. De aceea, politicile publice care ţintesc protecţia drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti concomitent cu realizarea securităţii naţionale necesită o schimbare de paradigmă şi re-gândirea sistemului de securitate naţională. Însă, reforma sistemului de securitate nu este doar apanajul instituţiilor de securitate sau a NATO ci presupune şi implicarea societăţii civile, prin media, ONG-uri sau think-tank-uri expert.

Rolul societăţii civile în reforma sistemului de securitate

O societate democratică nu presupune numai o separare a puterilor în stat, ci şi existenţa unor mecanisme informale şi organizaţii neguvernamentale, precum organizaţii din societatea civilă, care pot exercita controlul civil, în mod indirect. Instituţii precum o presă independentă sau organizaţii neguvernamentale şi institute independente de cercetare (think-tank-uri) ar trebui să contribuie la răspândirea informaţiei către societatea civilă privind chestiunile de securitate, creând expertiză civilă.

După anul 1989, societatea civilă românească a fost interesată de aspecte importante, dar particulare, ale reformei sistemului de securitate naţională, în special de domeniul reformei morale (lustraţia, condamnarea ofiţerilor de securitate ce au comis crime împotriva umanităţii sau ascultarea telefoanelor). Au existat câteva organizaţii şi fundaţii foarte active în domeniul politicii de securitate cum ar fi Asociaţia Euro-Atlantică „Manfred Worner”, Fundaţia EURISC, Asociaţia George C. Marshall –România şi Casa NATO. Totuşi, expertiza acestor organizaţii pare să se limiteze la organizarea de conferinţe şi dezbateri, rolul lor de ansamblu în elaborarea studiilor fundamentale sau strategiilor pentru politica de securitate, fiind limitat. Mai mult, după aderarea la NATO şi UE, activitatea lor s-a diminuat. Pe de altă parte, a apărut un interes sporit al unor alte organizaţii ale societăţii civile pentru o implicare mai nuanţată şi profesionistă în acest domeniu.

S-ar impune azi să vorbim de generaţia a doua de reforme a sistemului de securitate- SSR 2.0, concentrată pe abordarea integrată şi complexă a reformei sistemului, profesionalizarea democratică, atât a elitei politice implicate în controlul democratic cât şi a personalului civil, perfecţionarea mecanismului de gestionare a crizelor, evaluarea realistă a riscurilor de securitate, rescrierea legislaţiei de securitate şi participarea societăţii civile ca grup expert (stakeholder) în procesul reformei. Vom relata câteva concluzii rezultate în urma proiectelor coordonate de Academia de Advocacy şi Centrul de Analiză şi Dezvoltare Instituţională - CADI. Aspectele principale ce necesită o abordare comprehensivă şi multidimensională a transformării sistemului de securitate sunt:
a. Dimensiunea democratică: Deşi au fost adoptate legi ce permit controlul democratic civil, nu există garanţii că normele şi mecanismele de control democratic civil sunt aplicate;
b. Dimensiunea  morală: Blocarea legii lustraţiei, lipsa unor dezbateri sau condamnări legale privind vinovăţia unor ofiţeri de securitate pentru încălcarea drepturilor fundametale ale omului afectează încrederea în instituţiile securităţii naţionale şi a instituţiiile statului, în general;
c. Dimensiunea economică: Eficienţa şi eficacitatea muncii instituţiilor de securitate, duplicarea sarcinilor, risipa de resurse, cadrul legislativdesuet - ce împiedică îndeplinirea misiunilor actuale ale instituţiilor de securitate în contextul noilor provocări ale globalizării dar destul de lax pentru a permite încălcări ale drepturilor omului.

Obstacole în calea reformei sistemului de securitate

O parte dintre problemele definite de acest studiu puteau fi rezolvate prin promovarea unei noi legislaţii însă, procesul iniţiat în 2005, odată cu promovarea unei noi Strategii de securitate naţională, a fost blocat, deşi captase atenţia societăţii civile şi a mass media. Toată lumea este de acord că legile de organizare şi funcţionare a serviciilor de informaţii sau de gestionare a situaţiilor de urgenţă, adoptate sub presiunea evenimentelor din 1990-1991, au un caracter desuet. Încercări de perfecţionare a legislaţiei de securitate au avut loc în fiecare legislatură de după 1997, setul de legi propus în legislatura 2004-2008 aflându-se încă spre dezbatere, în Senat. Unele neajunsuri au fost semnalate în cadrul unor programe ale societăţii civile. Astfel, Academia de Advocacy, împreună cu Pro Democraţia, Societatea Jurnaliştilor Români şi Societatea Timişoara, a organizat în 2006 o audiere publică la Palatul Parlamentului², analizând propunerile pachetului de legi ale securităţii naţionale, în urma căreia au rezultat, printre altele, următoarele neajunsuri:
• una dintre temele recurente multor mărturii este legată de influenţa negativă a „memoriei” fostei Securităţi, generând teama difuză că legislaţia poate acorda puteri excesive unor servicii secrete nerestrucurate;
• anumite prevederi ale proiectelor contrazic unele din principiile Strategiei de securitate naţională (2006), prin limitarea posibilităţii controlului democratic, pastrarea impresiei de stare exepţională permanentă, cu o răspundere judiciară extrem de limitată a ofiţerului de informaţii;
• controlul parlamentar este un mecanism insuficient pentru controlul democratic al serviciilor de informaţii;
• necesitatea stabilirii de competenţe precise pentru ofiţeri, mai ales în problema unor investigaţii în vedere producerii de probe în justiţie;
• activitatea generală a serviciilor de informaţii nu poate fi categorisită drept secret de stat in totalitate;
• finanţarea integrală şi exclusivă a serviciilor de informaţii de la bugetul de stat, eliminând sintagma „alte surse legale”;
• prevederile ca autorizaţia de supraveghere pe 6 luni să fie prelungită nelimitat, dreptul serviciilor de a desfăşura activităţi economico-financiare, menţinerea caracterului militar cu dreptul de a purta armă, secretizarea excesivă precum şi dreptul ofiţerului de a solicita oricărei persoane sprijin sunt considerate inacceptabile.

Atât „martorii” cât şi experţii au produs o serie de propuneri neluate în seama nici azi iar promovarea legislaţiei a intrat în malaxorul luptei politice. În legislatura 1996-2000 au fost depuse în Parlament patru proiecte de lege, alte şapte proiecte între 2001-2004, însă  nici unul dintre acestea nu a fost adoptat. Stadiul proiectelor depuse în legislatura 2004-2008, conform site-ului Camerei Deputaţilor este: „înaintate la Senat: 25.04.2007”. Una dintre explicaţiile (mai mult sau mai puţin conspiraţioniste) a blocării procesului de reformă a sistemului de securitate este că ofiţerii acoperiţi ai serviciilor de informaţii din politică şi mass media au creat acea „perdea de fum” ce a permis blocarea procesului de reformă, fiind interesaţi de păstrarea status-quo-ului. Aşa cred participanţii la dezbaterile şi Forumul organizat în cadrul proiectului „Libertate şi Securitate” al CADI. Ca o concluzie a acestor audieri se poate afirma că principalele obstacole în promovarea acestor legi au fost legate de: modul de întocmire a proiectelor de lege de tip top-down, de „inflaţia” de riscuri şi ameninţări propuse (ce ofereau serviciilor mai multe puteri decât Legea siguranţei naţionale) şi de scoaterea totala a preşedintelui din mecanismele de control democratic.

Recent, în cadrul proiectului „Libertate şi Securitate” derulat de Centrul de Analiză şi Dezvoltare Instituţională³ în 2008, deschis unei coaliţii a societăţii civile dar şi experţilor din instituţiile publice au fost identificate următoarele obstacole şi soluţii pentru reforma sistemului de securitate:
• Deşi cadrul normativ prevede mecanisme de asigurare a respectării drepturilor omului există cazuistică de încălcare a drepturilor omului constatate de CEDO, precum cazul Rotaru contra României din 2000; Ministerul Justiţiei are în vedere propunerea unui set de reglementări pentru a împiedica încălcări ale DO în activitatea de informaţii (Cătălin Predoiu);
• (Legea siguranţei naţionale) ...este desuetă şi nu încorporează principii şi norme derivate din schimbarea statutului strategic şi politic al României o dată cu aderarea ţării noastre la NATO şi UE. Amânarea adoptării unei noi legislaţii în domeniu a determinat SRI să-şi elaboreze propriile norme interne de restructurare şi, în interiorul cadrului normativ în vigoare, să încerce să se adapteze la necesitatea de a răspunde provocărilor şi riscurilor actuale de securitate (George Maior);
• Ionuţ Sterpan şi Radu Şimandan argumentează complex faptul că libertatea garantează securitatea individului iar renunţarea la unele libertăţi poate aduce vulnerabilităţi societăţii şi propune diversificarea mecanismelor de control democratic al serviciilor de informaţii.
• Corina Dragomirescu sintetizează experienţa Academiei de Advocacy şi propune implicarea activă a societăţii civile în continuarea procesului de reformă a sistemului de securitate.

În cadrul aceluiaşi proiect, Centrul de Analiză si Dezvoltare Institutională (CADI) a organizat, în februarie a.c., dezbaterea cu tema „Societatea civilă pentru reforma sistemului de securitate”, dezbatere la care au luat parte experti din instituţii politice, directori ai serviciilor de informaţii şi lideri ai societăţii civile precum Cristian Preda, Cristian Parvulescu, Sorin Ioniţă, Sorin Cucerai, Radu Nicosevici, Sever Voinescu, George Maior, Mihai Răzvan Ungureanu, Iulian Fota, Constantin Dudu Ionescu, Vlad Topan, Aurora Martin, Marian Zulean şi alţii. Conferinţa a plecat de la prezumţia că există o fereastră de oportunitate pentru promovarea reformei sistemului de securitate, din perspectiva societăţii civile.

Primul argument este legat de faptul că instituţiile şi organizaţiile internaţionale au pus pe agendă problema reformei sistemului (sectorului) de securitate. Astfel, ONU prin Programul PNUD numit „Justice and Security Sector Reform”, OECD prin Programul „Security System and Governance”, Comisia Europeană prin Conceptul „ESDP Support to Security Sector Reform” derulează programe şi acordă asistenţă pe acest domeniu.

În al doilea rând, alegerile din noiembrie 2008 au adus o majoritate parlamentară care poate promova reforma sistemului de securitate, a legislaţiei, normelor şi practicilor de control democratic civil. Este rolul societăţii civile să asigure studii, expertiză şi acţiuni de advocacy pentru impunerea pe agenda guvernului a reformei sistemului de securitate.

În al treilea rând, societatea civilă s-a maturizat şi a căpătat expertiză şi interes în domeniu. Există deja un caz de succes de funcţionare a acestui tip de coaliţie în Bulgaria. Au fost tipărite culegeri de bune practici, cum ar fi manualul „Supervizarea publică a sectorului de securitate”, elaborat de Programul Naţiunilor Unite pentru Dezvoltare (PNUD) şi Centrul pentru Controlul Democratic asupra Forţelor Armate din Geneva (DCAF) ce prezintă rolul pe care organizaţiile neguvernamentale îl pot juca în supervizarea democratică a sectorului de securitate. Ca urmare, CADI a propus constituirea unei coaliţii a organizaţiilor neguvernamentale interesate de subiect, capabile să elaboreze studii şi să asigure expertiză şi dornice să participe la acţiuni de advocacy pentru reforma sistemului de securitate.

Concluzii

Reforma sistemului de securitate este o preocupare importantă pentru transformarea societăţilor după Războiul Rece, atât în fostele ţări comuniste dar şi în lumea occidentală. Dacă prima generaţie de reforme a avut ca obiectiv reforma armatei (inclusiv reducerea efectivelor) şi adaptarea la cerinţele NATO, o a doua generaţie de reforme- SSR 2.0 (etichetată uneori cu apelativul de „transformare”) este în curs, mai ales după evenimentele din 11 septembrie 2001.

În România, reforma sistemului de securitate -SSR 2.0 cuprinde trei aspecte importante (dimensiunea morală, dimensiunea economică- a eficacităţii şi eficienţei instituţiilor şi dimensiunea democratică- de perfecţionarea a mecanismelor de control democratic civil). Ele au încercat să fie rezolvate „top-down”, printr-un pachet legislativ şi prin Strategia de securitate naţională 2006 dar procesul a fost blocat. A fost lansată ipoteza că reforma s-a încheiat odată cu predarea dosarelor de securitate către CNSAS şi cu scăderea mediei de vârstă a ofiţerilor de informaţii, că trebuie lăsate instituţiile „să lucreze” dar atât experienţa internaţională cât şi investigaţiile societăţii civile arată necesitatea de continuare a reformei, pe un nou palier. Sunt din ce in ce mai multe informaţii despre implicarea unor ofiţeri de informaţii în scandaluri de corupţie sau de insuficienta documentare a procurorilor cu informaţii relevante pentru începerea urmăririi penale, despre eşecuri legate de obiectivele de politică regională sau despre lipsa de audit şi numărul prea mare de ofiţeri de informaţii.

Există insă auspicii pozitive că acest lucru se poate realiza în viitorul apropiat. Există o majoritate guvernamentală confortabilă, un interes şi expertiză internaţională dar şi creşterea expertizei societăţii civile în acest domeniu. Atât şefii serviciilor de informaţii, preşedinţii comisiilor de control parlamentar, CSAT cât şi societatea civilă au identificat ca numitor comun necesitatea reformei sistemului de securitate. Divergenţele apar când se pune problema asupra modului în care să se continue această reformă.

CADI, în urma proiectului „Libertate şi societate” consideră că societatea civilă îşi poate asuma un rol de stakeholder important prin constituirea unei coaliţii a societăţii civile deja agreată de aproximativ 20 de ONG-uri. Un pas important ar fi constituirea unei comisii ce cuprinde toti actorii importanţi, de genul comisiilor prezidenţiale care ar cuprinde şi coaliţia societăţii civile. Pentru a nu pune căruţa înainte ar fi util de realizat un studiu de evaluare/audit a modului de funcţionare a instituţiilor de securitate şi a îndeplinirii obiectivelor strategice, elaborarea unei strategii de transformare comprehensiva a sistemului de securitate şi apoi a unei legi cadru de organizare şi funcţionare a sistemului de securitate.

MARIAN ZULEAN - conferenţiar, Facultatea de Administraţie Publică şi Afaceri, Universitatea Bucureşti, director adjunct, Institutul de Studii Populare.

 sus