2008 Alegeri şi schimbare politică

Schimbarea politică şi schimbarea administrativă.
Ce se schimbă şi ce se păstrează în administraţie
odată cu schimbarea de guvern
 

IRINA BUJDER

This article analyses the influence of local administration over the elections results in November 2008 and the administrative change determined by the government change. The electoral system in single member constituencies determined the rise of power of the local elected officials; in the meantime the central government is constantly affecting the administrative stability. In conclusion, the present change of political power in December 2008 confirms the character of politics-administration relations in Romania, based on neo-traditional practice and patronage.

Keywords: Local administration, 2008 Romanian parliamentary election, traditional practices, political patronage

 

Organizarea alegerilor generale în nou sistem electoral, în colegii uninominale, rezultatul echilibrat al alegerilor şi negocierile dintre partide pentru formarea noului guvern au generat, în afara schimbărilor politice fireşti, o serie de modificări şi discuţii la nivel administrativ. Atenţia noastră se va îndrepta astfel către rolul, de „păpuşar” sau „marionetă”, jucat de administraţie în schimbarea puterii.

Regimurile reprezentative şi democratice se caracterizează teoretic prin separaţia dintre regim şi stat, dintre politic şi administrativ. Cele două se influemţează reciproc, dar rămân separate, încă de la momentul la care administraţia s-a clădit pe regulile birocraţiei, aşa cum le descrie Max Weber.1 De­­cizia policită determină acţiunea administrativă, dar în timp ce statul rămâne impresonal şi stabil, regimul politic este un spaţiu dinamic al alternanţei. Unul dintre cele mai graitoare exemple este cel oferit de Martin Shefter, care trece în revistă schimbarile politice din istoria Statelor Unite însoţite de stabilitatea instituţiilor administrative ale statului. În mod evident ponderea lor sau numărul func­ţionarilor se schimbă odată cu marile schimbări, ca New Deal, dar stabilitatea funcţiei publice şi a serviciilor publice oferite este un element de continuitate esenţial în timpuri tulburi din punct de vedere politic.2

Dar separaţia dintre politic şi administrativ se dovedeşte problematică de câte ori examinăm procese de tranziţie, mai ales dacă este vorba despre tranziţia de la un regim totalitar, care infiltrase toate sectoarele societăţii, începând cu administraţia, la un regim democratic liberal bazat pe separaţii. În acest caz apar şi transformările administrative. Dar tocmai în baza separaţiei invocate mai sus, ne putem aştepta în mod legitim ca transformarea administrativă să se producă cu o oarecare întârziere.

Pe de altă parte avem exemplul pe care îl prezintă Robert Putnam în lucrarea sa dedicată introducerii nivelului administrativ al regiunilor in Italia.3 El arată cum structurile administrative determină schimbări la nivel politic şi social.

Din această perspectivă post-comunismul românesc ar trebui să surprindă crearea unei baze pentru legitimarea raţional-legală4 a celor care ocupă demnităţile publice în instituţii democratice şi în acelaşi timp separarea de sfera politică a unei administraţii neutre, impersonale şi ierarhice şi care să se rutinizeze pe noile sale baze. În acest context tipul de legitimare care funcţionează în societate este condiţionat de două variabile: ansamblul legislativ, pe de o parte, şi nevoile şi aşteptările de la nivelul comunităţii, de altă parte. Plecând de la legitimitatea tradiţională denaturată de eşuarea construcţiei charismei în timpul regimului comunist, pentru conducătorul partidului sau pentru organizaţia de tip bolşevic5, românii şi-au propus, ca societate şi corp politic, să se apropie de tipul ideal raţional-legal; iar această tranziţie, evidentă la nivel naţional, s-a dorit şi la nivelurile subnaţionale. Dar exigenţele comunităţii s-au schimbat în timp, pe parcursul ultimelor două decenii, de la imperativul politicilor reparatorii de tipul retrocedărilor funciare la necesitatea şi dorinţa de a absorbi fonduri structurale nerambursabile. Trecerea de la politicile reparatorii la cele vizând infrastructura şi la noile politici sociale condiţionează supravieţuirea noului regim de formare a unei administraţii eficiente şi moderne. Doar aceasta poate răspunde noilor exigenţelor comunitareastfel încât artizanii politici ai guvernării să nu-şi piardă legitimitatea.

Luând exemplul lui Putnam unul dintre cele mai potrivite locuri în care se poate vedea cum funcţionează democraţia în dinamica sa (şi cum funcţionează procesul pe care l-a traversat România, acela de democratizare) este nivelul local al politicii şi cel care îi este aferent în structura administrativă.

În parte ca o conformare voluntară şi spontană la modelul propus, al democraţiilor occidentale, care oferă o valoare intrinsecă unei anumite marje de autonomie locale, în parte ca răspuns cuminte la exigenţele Uniunii Europene în procesul de aderare, nivelul local a devenit în România actuală tot mai autonom, iar administraţia lui a început încet să capete aspectul unei guvernări care are nevoie de legitimitate. De fapt, legitimitatea aleşilor locali devine una solidă şi raţională pe măsură ce nivelul local primeşte legi special dedicate şi autonomie. Descentralizarea este ea însăşi un indicator al democraţiei liberale în forma sa contemporană. Departe de a fi o condiţie suficientă şi nici una neapărat necesară, descentralizarea este considerată de către decidenţii politici o foarte bună cale spre creşterea participării civice şi a eficienţei guvernamentale. Mai mult, cele mai recente contribuţii în cercetarea politicii locale comparate se bazează pe autori liberali clasici, ca John Stuart Mill, şi scot în evidenţă dublul rol al localităţii. Ea este un leagăn şi totodată un laborator al democraţiei. Posibilitatea cetăţenilor de a influenţa guvernarea este mult mai mare în relaţia cu puterea locală. De altfel, prin această participare, cetăţenii au la dispoziţie resursele de cunoaştere necesare înţelegerii posibilităţilor pe care le deschide şi limitelor pe care le presupune democraţia. Politicienii au şi ei posibilitatea să înveţe la nivel local, acolo unde distanţa dintre guvernaţi şi guvernanţi este redusă.6

Se impune aici o diferenţiere substanţială. Avem pe de o parte administraţia publică locală, a cărei conducere se constituie prin alegeri şi care a arătat, în mai multe rânduri de-a lungul campaniei electorale pentru alegerile parlamentare din noiembrie 2008, că are capacitatea, resursele, cunoştinţele şi tacticile potrivite penru a influenţa scrutinul de pe 30 noiembrie, iar pe de altă parte structurile deconcentrate, care par a fi mai degrabă victimele jocurilor politice guvernamentale.

Ne întrebăm mai întâi care au fost efectele implicării primarilor, preşedinţilor de consilii judeţene şi a consilierilor de la nivel local în campaniile electorale şi care sunt acum beneficiile lor? Ce se va schimba în judeţele, oraşele şi comunele care au contribuit la alegerea noii puteri guvernamentale?

Modificarea sistemului electoral în sensul votului în colegii uninominale a adus în prim planul competiţiei electorale diferenţierea ofertelor candidaţilor de la nivelul local determinat de fiecare colegiu. Astfel, la acest nivel, sistemul oferă atât posibilitatea reprezentării platformei electorale a partidului care propune un candidat, cât şi posibilitatea adaptării acestei platforme de către candidat la particularităţile specifice respectivului colegiu. Majoritatea ofertelor electorale au ocolit însă acest proces de sinteză şi adaptare, candidaţii bazându-şi în principal oferta electorală pe satisfacerea unor nevoi imediate ale alegătorilor. Astfel, variind între cadouri în produse alimentare şi promisiuni pentru mai multe spaţii verzi la nivelul colegiului (care nicidecum nu rezidă în atribuţiile unui membru al Parlamentului), ofertele electorale au eşuat să fie o dovadă a responsabilităţilor pe care candidaţii şi le-ar fi asumat pe termen lung şi în virtutea adevăratelor atribuţii ale unui parlamentar.

În urma modificărilor aduse Constituţiei României în 2003, pentru prima dată alegerile parlamentare au fost disociate de cele prezidenţiale, aspect care a a avut urmări semnificative cu privire la strategia de campanie a competitorilor politici. Dacă în mod tradiţional candidatul la preşedinţie era purtătorul principal de mesaj, având funcţia de focalizare a mesajului ideologic, lipsa „locomotivei” tradiţionale s-a resimţit direct în calitatea campaniei electorale. Gradul în care competitorii politici au reuşit să se adapteze la noile promovări a fost îngreunat şi mai mult de multiplicarea purtătorilor de mesaj la nivel judeţean în contextul organizării scrutinului în colegii uninominale. Astfel, faptul că această campanie a fost una anostă nu este în ansamblu un lucru surprinzător. Acolo unde oamenii politici locali erau personalităţi puternice, notorii şi influente, candidaţii parlamentari au mizat pe susţinerea preşedinţilor de Consilii Judeţene şi a primarilor de municipii, pe care publicul român îi cunoaşte ca „baroni locali”. Unele dintre cazurile cele mai cunoscute sunt cel al Primarului sectorului 5 al Capitalei Marian Vanghelie şi al Primarului Constanţei, Radu Mazăre.

Cei doi reprezintă exemplele cele mai evidente ale modului în care se organizează mobilizarea, controlul şi distribuţia resurselor în interiorul şi în jurul partidelor. După o serie de scandaluri de corupţie în presa locală şi centrală, în 2004, PSD le-a retras sprijinul primarului sectorului 5 al Capitalei, Marian Vanghelie şi primarului Municipiului Constanţa, Radu Mazăre. Aceştia au câştigat, însă, detaşat în alegerile din vara anului 2004 posturile pentru care au candidat, demonstrând nu doar că păstrează controlul asupra mijloacelor materiale de administrare şi în cazul în care partidul ar fi dorit să îi deposedeze, dar şi că aceştia pot să construiască separat de partid, o legitimitate proprie. „Baronii locali” români dovedesc o capacitate remarcabilă de a câştiga încrederea cetăţenilor în campaniile electorale, printr-o gestiune a resurselor autonomă, dincolo de acţiunile şi resursele centrului partidului lor.

Este evident că „baronii locali” sunt mai puternici în Partidul Social Democrat decât în alte partide, chiar dacă nu este singurul partid care găzduieste astfel de figuri politice. Fenomenul este o consecinţa a statului PSD, care oferă o foarte importantă pondere hotărârilor luate de filialele judeţene ale partidului. Jurnaliştii de politică au remarcat în luna decembrie că Radu Mazăre, Nicuşor Constantinescu, Preşedintele Consiliului Judeţean Constanţa şi Liviu Dragnea Preşedintele Consiliului Judeţean Teleorman s-au mutat practic la Bucureşti pe periada negocierilor pentru formarea guvernuşui Boc, pentru a putea influenţa numirile în demnităţile executive.

Problema distribuţiei şi alocării resurselor către administaţia locală a generat deja disputele puternice în formularea bugetului anului 2009, mai ales la nivelul Ministerului Administraţiei şi Internelor. Acestea au culminat cu demisia ministrului Liviu Dragnea, motivată de insuficenţa bugetară. „Una dintre obiecţiile comune la reforma conducerii locale este aceea că a dus la un nivel local atomizat, incapabil să acţioneze eficient în conformitate cu noile sale funcţii.”7 Altfel spus dificultăţile rezultate în urma descentralizării, prin sporirea sarcinilor, lipsa de experienţă a decidenţilor locali „sunt amplificate de deconcentrarea extrema a resurselor guvernamentale şi administrative la nivel local.”8 Aşadar oamenii politici locali pot invoca atât lipsa resurselor pentru a pune în operă politici proprii, generata de problema formulării bugetului, cât şi ineficienţa distribuirii acestor resurse.

Dat fiind numărul mare de primari şi preşedinţi de Consilii Judeţene care aparţin unuia dintre partidele aflate în guvern şi care aşteaptă legitim o suplimentare bugetară, date fiind eforturile de susţinere electorală facute în ultuima parte a anului 2008, distribuţia resurselor guvernamentale către aceştia va fi nesatisfăcătoare pentru nivelul local. Astfel, între PD-L şi PSD, dar şi în interiorul partidelor există deja şi sunt posibile şi pe mai departe conflicte generate de „baronii” şi susţinătorii locali.

Pe de altă parte, administraţia publică cetrală şi structurile ei deconcentrate din teritoriu, începând de la prefecţi, au apărut mai degrabă ca victime ale negocierilor politice care au generat guvernul. Schimbarea prefecţilor, idee vehiculată în timpul negocierilor dintre cele două partide care formează acum guvernul, schimbarea secretarilor şi subsecretarilor de stat, cu atenţie mai mare la apartenenţa lor politică decât la competenţa profesională, sunt toate efecte ale schimbării de putere. Vor afecta toate aceste ingerinţe politice în administraţie eficenţa acesteia? Răspunsul anicipat este mai degrabă nu. Administraţia publică românească nu îşi bazează eficenţa pe implementare unor politici publice reglementare sau redistributive clar formulate de guvern, ci pe acţiuni distributive, motivate politic şi personal. În acest peisaj politico-administrativ instituţiile publice funcţionează coerent în condiţiile afinităţii politice dintre decidenţi şi executanţi.

Pentru a pune în operă acest tip de politici distribuutive, de la nivel central spre clientela din teritoriu, reprezentanţii de frunte ai guvernului au nevoie de oameni fideli la nivel local. Guvernul a decis în ianuarie 2009, la o lună de la investire, schimbarea din funcţie a prefecţilor din judeţele, Constanţa, Covasna, Dolj, Neamţ, Mureş şi Teleorman. O parte din foştii titulari au fost transferaţi în posturi de inspectori guvernamentali. Fostul prefect al judeţului Constanţa, Dănuţ Culeţu a fost promovat ca inspector guvernamental, locul său fiind luat de Tit Liviu Brăiloiu, fratele primarului de la Eforie şi candidat al PSD la alegerile parlamentare din 2008. La nivelul judeţului Covasna, prefectul Gyorgy Ervin a predat ştafeta lui Codrin Dumitru Munteanu. Munteanu a fost subprefect al Capitalei şi subprefect în Covasna şi preia postul de prefect cu susţinerea PSD, după cum afirmă presa politică cotidiană. Silviu Dumitru, fostul prefect de Dolj, a fost instalat, conform principiului mobilităţii, în funcţia publică de inspector guvernamental. Atribuţiile de prefect vor fi exercitate, cu caracter temporar, de Stancu Florin-Ionuţa, director al Direcţiei Generale pentru Asistenţă Socială şi Protecţia Copilului Dolj, susţinut de PSD, conform ziarelor locale şi naţionale. Emil-Marius Paşcan, fost purtător de cuvânt al primarului de Tărgu-Mureş, a preluat scaunul de prefect de Mureş, la scurt timp după ce a renunţat la apartenenţa la Partidul Democrat-Liberal. La Teleorman, prefectul Zorinel Niculcea a fost transferat în calitatea de inspector guvernamental. Potrivit hotărârii de Guvern semnate de premierul Emil Boc, Ionel Izină a fost repus în funcţia publică de prefect al judeţului pe care o pierduse în august 2007.

Guvernarea românească, decizia politică şi cea administrativă, interdependente, nu pot fi integrate perspectivei pluraliste asupra democraţiei a lui Robert Dhal. Astfel, nu negocierea politică a autorităţilor cu grupuri din societatea civilă, inclusiv cu grupurile şi organizaţiile economice de pe piaţă, dau legitimitate şi eficienţă guvernării din România. Această legitimitate nu se construieşte nici prin capacitatea de evaluare pe care o oferă alegerile, având în vedre limitele de participare şi consens pe care le prezintă alegerile româneşti, prin prezenţa scăzută la urne a alegătorilor şi prin permanente suspiciuni de fraudă, foarte vizibile la alegerile locale din 2008. Pe de altă parte, folosirea experţilor de către autorităţile publice este foarte limitată, iar managerul public la nivelul comunităţilor este o posibilitate încă neexplorată în România.

Aşadar, mecanismele de legitimare orientată către output pe care Scharpf le trece în revista, mecanisme de natură pluralistă, 9 nu sunt utilizate în cazul românesc. Care sunt în acest caz mecanismele folosite? Un posibil răspuns este cel care urmează ideile enunţate ale Ken Jowitt10. Un neo-tradiţionalism propriu României poate fi anticipat dacă urmărim studiile asupra perioadei comuniste. Spaţiul rural românesc, la început tradiţionalist şi conservator, s-a transformat, trecând prin procese de adaptare succesivă. Acţiunile sale patrimoniale şi anti-birocratice nu mai sunt motivate de raportarea la tradiţie, ci de condiţiile de viaţă şi de nevoia de asigurare a hranei.11 În mod interesant, o practică patrimonială similară celor descrise în lumea rurală poate fi identificată în industrie. Generată la ţară de colectivizare şi încă accentuată de momentul în care satul devine sursă de materii prime pentru industrie, cultura şi acţiunea bazată pe relaţii personale este, la nivelul unei fabrici, determinată de modul în care este impusă planificarea economică. Planul impus şi cerut nu corespunde, observă Verdery, cu resursele accesibile, astfel că singura opţiune pentru supravieţuire a managerilor care reprezintă regimul însuşi este să trişeze în relaţia cu statul.12

Deprinderile de acest gen s-au perpetuat după căderea comunismului şi par a fi destul de bine acceptate la nivelul comunităţilor mai mici şi sunt, pe de altă parte, asimilate corupţiei în oraşele mari. Discursul despre corupţia politică şi economică, care face carieră în România anilor 2000, a fost mai degrabă un mecanism de delegitimare a adversarilor politici. Dar dincolo de aceste tehnici ale competiţiei politice actuale, politicile care cad uneori legal sub acuzaţii de corupţie, mai ales în cazul conflictului de interese, pot să devină un mecanism modern de legitimare orientată către output în toate sectoarele de activitate în care autorităţile locale au atribuţii. Departe de a fi neo-tradiţionale (chiar dacă nu sunt specifice secolului al XXI-lea) politicile distributive pe care le descrie Theodore Lowi în articolul său „Four Systems of Policy, Politics, and Choice”13. Politicile distributive, care iau de cele mai multe ori forma partonajului, beneficiari direcţi limitaţi şi se află la intersecţia intereselor de partid şi ale membrilor de partid cu interese descentralizate, locale. Ceea ce face aceste politici acceptabile de către cea mai mare parte a societăţii, care nu beneficiază de ele, este faptul că toate costurile de realizare şi implementare a măsurilor de patronaj sunt distribuite între membrii comunităţii şi mai cu seamă între contribuabili. În afara impozitelor nu se exercită o presiune suplimentară asupra cetăţenilor, dar nici un beneficiu pentru comunitate în ansamblu nu este vizibil, pentru că este mai mic decât cel generat de politic transparente şi care nu sunt dictate de patronaj, iar progresul este mai lent.14

Acest tip de politici se dovedesc deocamdată suficient de eficiente în România pentru a susţine legitimitatea elitelor politice locale şi în parte a celor naţionale. Ele sunt acceptate pentru că generează o dezvoltare, mai ales la nivelul infrastructurii, care este pozitivă pentru întreaga societate. Contestaţiile îndreptăţite care se ridică ţin de costurile foarte ridicate şi de ritmul lent al dezvoltării. Dar aceete contestaţii nu ating un nivel care să afecteze activitatea politică şi administrativă. În condiţiile în care administraţia publică se află, sub diferite raporturi, în relaţii de patronaj şi clientelism cu politicul, rămâne o întrebare deschisă, pentru moment, reacţia administraţiei publice la măsurile privind funcţia publică din primele luni ale guvernului Boc.

IRINA BUJDER - Masterand la Facultatea de Ştiinţe Politice, Universitatea din Bucureşti.

 sus