Politici publice

Abordarea economică a politicilor educaţionale
principii, teorii şi posibile acţiuni de piaţă în învăţământul românesc

 

Ovidiu Măntăluţă

The paper, starting from economic and sociological concepts, makes a deeper reflexion on investment behavior, both in education and material goods. The article is trying to solve the contradiction between economic and sociological theories ant to put at work the theories of human capital in the field of education. The conclusion is that broadening the area of research with new approaches on human capital depreciation and considering education as a public good, will result a greater flexibility in using public money for education.

Keywords: human capital, investment in education,
school budget, ressource allocation

1. Rezolvarea contradicţiei dintre viziunea economică şi cea sociologică asupra banilor şi resurselor în general; în ce măsură educaţia şi rezultatele sale pot fi considerate bunuri publice sau bunuri private

Sinteza dintre cele două viziuni se poate realiza prin intermediul teoriei acţiunii raţionale, care structurează şi permite explicarea fenomenelor de schimbare, de mişcare, transformare – exprimate generic prin ″dezvoltare″, ″reformă″, pro­gres″¹. Totodată, fenomenele sociale de echilibru pot fi descrise mai bine de teoriile structural-funcţionaliste, care reuşesc să transpună acţiunea de la nivelul actorilor individuali către nivelul macrosocial, al sistemelor.

James S. Coleman consideră cele două teorii ca fiind complementare, neexistând probleme de natură metodologică în a opera simultan cu concepte economice şi sociologice (Coleman, 2005). Totodată, teoria capitalului uman, o teorie socio-economică, permite calcularea echivalentului monetar la un moment dat al unei entităţi (capitalul uman) la care au contribuit mai multe categorii de actori, dar care este individualizată, localizată la un singur individ. Un punct util de pornire este în acest caz estimarea contribuţiilor la crearea capitalului uman, conform definiţiei acestuia, utilizată de OECD (2001): „Cunoaşterea, abilităţile, competenţele şi atributele încorporate în indivizi şi care facilitează crearea bunăstării personale, sociale şi economice″².

Există mai multe metodologii de calcul, care iau în considerare câştigurile viitoare expectate, investiţiile trecute încorporate în individ sau caracteristicile individuale ale competenţelor la un moment dat. Valoarea actuală a capitalului uman este definită ca valoarea netă în prezent a salariilor şi plăţilor viitoare expectate. Toate cele trei tipuri de metodologii ar trebui, în cazul ideal (informaţie completă, piaţă perfectă), să conducă la aceleaşi valori – dar în realitate, există diferenţe notabile, mai ales cânt intervin efecte ale ratelor dobânzii şi ratelor de depreciere oscilante.

1.1. Calculul capitalului uman prin raportare la câştigurile viitoare
Valoarea capitalului uman al individului este dependentă de beneficiile viitoare pe care individul le poate realiza prin folosirea capitalului. Deoarece nu se poate cunoaşte cu certitudine cursul viitoarelor beneficii, acastă valoare apoate fi doar estimată folosind beneficiile expectate, a căror evaluare necesită luarea în calcul a riscurilor şi incertitudinii.

1.2. Calculul capitalului uman prin raportare la investiţiile din trecut
Folosind această metodologie, se calculează capitalul uman ca măsură a şirului de investiţii din trecut şi care au apărut ca urmare a unor decizii ale individului, familiei, ale altor actori cum sunt profesorii, şcoala, autorităţile, guvernul, angajatorii etc. Stocul curent de competenţe şi de cunoaştere al unui individ este o sumă (compunere), nu neapărat aritmetică, a şirurilor de evenimente trecute prin care a trecut acel individ. Mergând pe această cale, este dificil în primul rând de inventariat contribuţiile tuturor, apoi de estimat ponderea sau importanţa acestor investiţii, ele, încă o dată, nefiind simplu aditive. În practică, se realizează o serie de simplificări, rămânând doar trei categorii de actori: 1) individul şi familia sa, 2) angajatorii şi 3) autorităţile – locale şi centrale, contribuţiile fiind considerate aditive, fiind exprimate în termeni monetari sau în echivalentul monetar al timpului investit.

• Investiţii realizate de individ şi de familia sa: taxe de şcolarizare, alte forme de ajutor al familiei (achitarea de cursuri suplimentare, meditaţii, cărţi, computer etc.); venituri pierdute pe durata studiilor.
• Investiţii ale guvernului şi autorităţilor locale: costurile educaţiei publice, burse şi alte forme de sprijin şcolar (manuale, transport şcolar, facilităţi plătite de comunitate).
• Investiţii ale angajatorului: cursuri şi alte forme de dezvoltare a resursei umane suportate de angajator, formare, consiliere, instruire la locul de muncă, posibilitatea de a învăţa din propria experienţă sau a altora.

Toate aceste investiţii se compun, intervenind rata dobânzii şi preferinţa de timp a subiectului, aprecierea prin acumularea experienţelor de viaţă, deprecierea prin distrugerea în timp a competenţelor şi cunoaşterii. La un moment dat, individul posedă un stoc de capital uman care are anumite atribute de piaţă: cunoaşterea, capabilităţile, deprinderile de lucru, alte competenţe – competenţe interpersonale, competenţe sociale; aceste competenţe sunt evaluate pe piaţa actuală a forţei de muncă.

Investiţiile în capitalul uman sunt puse la lucru, mai curând sau mai târziu, în funcţie de rata preferinţei de timp, pentru a produce venituri – constituind tabloul câştigurilor viitoare, legate de atributele de piaţă ale capitalului uman şi de capabilităţile individului, şi având un aport de satisfacţie şi utilitate pentru acel individ.

Deoarece capitalul uman este incorporat în indivizi şi are, cel puţin în această aproximaţie, proprietăţi sumative, se poate calcula stocul naţional de capital uman, sau pe orice nivele de agregare; totuşi, deoarece crearea capitalului uman este o succesiune de activităţi sociale, aditivitatea simplă devine problematică, şi trebuie să fie luate în considerare şi alte modalităţi de estimare. Totuşi, pentru a simplifica lucrurile, majoritatea autorilor preferă să expliciteze modul de calcul al capitalului uman şi să accepte limitele definite şi acceptate de majoritatea autorilor între capitalul uman, capitalul social şi cunoaştere.

Formule de calcul simple pentru capitalul uman au fost folosite încă din anii ’30, când acest capital uman era numit „valoarea vieţii individului″ şi a început să fie luat în considerare de firmele de asigurări care efectuau calcule de risc pe baza acestor valori. În anii ’90 se ştia deja că modelul de consum, de economisire şi de comportament educaţional (sau în raport cu educaţia) al individului, fie acesta părinte sau fiu, sunt influenţate de capitalul uman şi de estimările subiective ale acestuia; deciziile financiare şi educaţionale luate de subiecţi sunt mai bune sau mai proaste, optimale sau suboptimale în funcţie de acurateţea acestei estimări³. Enunţăm sinteza concluziilor la care au ajuns Merton, Bodie şi Samuelson (pp. 29-32 op. cit.):
• Calculul şi contabilizarea capitalului uman sunt esenţiale pentru a explica toate comportamentele agenţilor economici raţionali privind investiţiile, forţa de muncă şi consumul. Ignorarea capitalului uman din calculele economice conduce la probleme de planificare eronată, prin omisiunea variabilelor.
• Comportamentul economic al salariaţilor privind propriul capital uman şi investiţiile lor în acesta devine mai conservator (mai puţin dispus la risc) odată cu înaintarea în vârstă. Baza raţională a acestui comportament constă în evaluarea propriului capital uman ca fiind consumat, nemaiputând fi refăcut.
• Comportamentul de asumare a riscurilor la tineri se explică prin estimarea acestora că pot reface prin muncă pierderile, iar aceştia îş vor asuma inclusiv riscurile privind locul de muncă, printr-un comportament de mărire a flexibilităţii. La orice vârstă, flexibilitatea sporită privind locul de muncă este asociată cu un risc mai mare al individului. Comportamentele flexibile sunt acelea care oferă oportunităţi de a lucra ore suplimentare, de a avea mai multe slujbe, de a amâna pensionarea, de a lucra în sistem de ″freelancer″.
• Statusul familial contează mult în comportamentul fiecărui membru, în raport cu flexibilitatea faţă de muncă. În familiile cu mai mulţi potenţiali membri lucrători, flexibilitatea este mai mare în comparaţie cu lucrătorii individuali.
• Flexibilitatea individuală faţă de muncă, la nivel microeconomic, va conduce la o stabilizare a ofertei de muncă la nivel macroeconomic şi la o mai mare stabilitate financiară; totodată, structura consumului va fi influenţată mai puţin de şocurile financiare.
• Ocupaţiile sunt asociate cu diferite nivele ale riscurilor veniturilor, iar aceste niveluri de risc sunt corelate direct cu comportamentul investiţional:ocupaţii cu risc scăzut al veniturilor conduc la comportamente mai riscante în raport cu investiţiile, inclusiv cu investiţiile în educaţie.

2. Un set de propuneri pentru cercetarea în economia educaţiei din România

2.1. Comportamentul investiţional al individului
Consider util ca în cercetările viitoare privind economia educaţiei în România să testăm următoare ipoteze, pentru toate categoriile de indivizi:
– comportamentul de investiţie în educaţie este văzut ca un comportament investiţional tipic, asociat cu rate diferite de risc estimat; acest comportament depinde de statutul socio-ocupaţional şi de nivelul veniturilor;
– asigurarea egalităţii de şanse poate fi realizată prin preluarea riscului educaţional al individului de către alte instanţe: şcoală, asigurări sociale, sisteme de împrumuturi educaţionale;
– împărţirea riscurilor educaţionale cu alte instanţe conduce la sporirea investiţiei în educaţie a individului;
– un sistem de finanţare a învăţământului care să satisfacă simultan criteriul de eficienţă alocativă (preţul să fie egal cu costul marginal) şi cel de eficienţă Pareto pentru indivizi poate fi construit pornind de la principiul echităţii; o formulă alocativă optimală va asigura compensarea riscurilor individului cu granturi de compensare (matching grants) asigurate de instanţe decizionale superioare – şcoala, consiliul local, guvernul.

Ceeea ce trebuie elucidat în viitor, şi care se bazează pe concluzii derivate din practica în teritoriu din ultimii ani⁴, este dacă optimizarea alocărilor în raport cu elevul este compatibilă cu o optimizare a alocărilor în raport cu unitatea şcolară, văzută ca entitate; este ştiut că în modelele de alocare proporţională cu numărul de elevi, şcolile mici sunt defavorizate, primind alocaţii mai mai mici decât cele actuale.

2.2. O discuţie interesantă privind rata dobânzii şi rata de preferinţă în investiţia în capitalului uman se realizează de James J. Heckman⁵, care ajunge la următoarele concluzii teoretice:
– rata dobânzii ridicată influenţează negativ investiţia în capitalul uman, fiind preferată investiţia în capital financiar şi investiţia în capital fizic;
– rata dobânzii ridicată şi oscilantă încurajează consumul de bunuri şi scade interesul pentru investiţia în capital uman;
– rata dobânzii ridicată poate conduce la creşterea investiţiei în educaţie dacă costurile asociate cu investiţia în educaţie sunt deductibile din taxele şi impozitele plătite de cetăţeni.

Aceste consideraţii teoretice pot conduce la conturarea unor ipoteze, care să fie testate apoi cu date reale, cu privire la România, şi care să pornească de la concluziile amintite. Totodată, conduce la profilarea unor posibile soluţii fiscale, privind deductibilitatea cheltuielilor pentru educaţie din impozitele plătite. Opţiunea părinţilor pentru transferul direct al averii sau transferul asupra copiilor prin investiţia în educaţie deschide încă o direcţie interesantă de cercetare, deoarece conduce la estimarea investiţiei private în educaţie.

2.3. Deprecierea capitalului uman
O cercetare recentă realizată în Spania a condus la construirea unui model teoretic privind deprecierea capitalului uman⁶; variabilele incluse în model sunt: câştigurile brute pe oră, exprimate în Euro la valoarea din 1994, nivelul de educaţie al individului, măsurat în numărul de ani ai ciclurilor de studii parcurse (4 -primar, 8-gimnaziu, 12-studii medii, 16-universitate), experienţa măsurată în ani; variabile dummy: statutul marital, dacă au existat perioade de şomaj în anii din urmă, profesie, regiune, mărimea firmei, domeniul de activitate.

Concluziile au confirmat ceea ce se cunoştea din studii anterioare, anume că deprecierea depinde de statutul profesional – deprecierea prin inactivitate sau şomaj afectând puternic profesiile liberale şi managerii; capitalul uman al celor cu studii superioare se deteriorează cu o rată mai mare decât a muncitorilor cu nivel scăzut de educaţie; s-a mai constatat că formarea continuă şi cursurile urmate de personal încetinesc rata de depreciere.

O altă ipoteză de verificat în cadrul cercetărilor viitoare este scăderea generală a stocului de capital uman din Romania, urmare a deprecierii capitalului uman prin scăderea valorii capitalului uman al profesorilor; contribuţia acestora la formarea capitalului uman al tuturor cetăţenilor este esenţială.

3. Abordarea microeconomică a şcolii; metafora economică – şcoala ca întreprindere

Microeconomia analizează comportamentul de piaţă al consumatorului (individul) şi a producătorului (întreprinderea) pentru a înţelege procesele decizionale ale firmelor şi indivizilor sau gospodăriilor (consumatorilor individuali sau agregaţi). În acest demers, este analizată interacţiunea dintre cumpărătorii şi vânzătorii de bunuri şi servicii precum şi factorii care influenţează alegerile pe care aceştia le fac – cele mai intens studiate fenomene sunt cele de formare a preţurilor pe diferite pieţe şi cele care determină structura cererii şi a ofertei. Abordarea microeconomică se ocupă în mod unitar de consumator, de firmă, de regulile ce acţionează între actorii pieţei şi de emitentul acestora (guvernarea), de forţa de muncă şi de proprietate. Lucrând în cadrul acestei convenţii, pe care am denumit-o metafora economică, şcoala devine sediul organizării şi combinării resurselor, producţiei de bunuri publice (setul de bunuri numit generic educaţie) şi al construirii unei părţi a capitalului uman.

În analiza comportamentului uman, inclusiv în raport cu educaţia şi cu şcoala, paradigma utilitaristă cost-beneficii, pe care se construieşte teoria microeconomică, a produs studii importante şi o întreagă şcoală, reprezentată prin lucrările lui Gary S. Becker şi, strict aplicate la sistemul de învăţământ şi la şcoli, lucrările lui Eric Hanushek.⁷ Totodată, ″câştigurile şi costurile psihologice (prestigiu social, preţuirea celorlalţi etc.), dar care se prelungesc imediat în avantaje materiale″⁸ se pot explica pe baza teoriei microeconomice.

3.1. Resursele şi decizia
Teoria microeconomică⁹ ″tinde să modeleze activităţile economice ca interacţiuni ale agenţilor economici individuali, ce îşi urmăresc interesele lor private″; agenţi economici individuali pot consideraţi compania, şcoala, familia, sau, la limită, individul. Elementele teoriei microeconomice care au fost preluate integral în studiul şcolii şi educaţiei sunt situate în sfera deciziei individuale, din care fac parte teoria consumatorului, setul de consum sub constrângeri bugetare, preferinţe şi utilitate, funcţia de utilitate.

Urcând de la planul decizional al individului către planul decizional al instituţiei (şcoala) şi al autorităţii de guvernare (locale, regionale, naţionale), se pune imediat problema priorităţilor alocărilor de resurse, datorită rarităţii acestora şi a costurilor de oportunitate (o alegere făcută în direcţia consumului sau accesului la o anumită resursă sau serviciu se face în detrimentul altor opţiuni). Instituţiile şi autorităţile reglementatoare din domeniul educaţional acţionează, pe de o parte, pe un plan instituţional, stabilind reguli de acces, selecţie, priorităţi, dar şi pe plan social, influenţând şi coordonând comportamentul uman prin diferite mecanisme, explicite sau implicite.

În momentul în care încercăm să clasificăm resursele, la toate nivelele de agregare administrativă se pune problema încadrării resurselor în funcţie de tipul acestora – materiale, financiare, umane, şi accesului indivizilor la acestea. În literatura economică, bunurile sunt clasificate după criteriul acces în funcţie de gradul de competiţie şi de gradul de exclusivitate. După gradul de competiţie, bunurile se încadrează între două extreme: bunuri supuse competiţiei şi bunuri nesupuse competiţiei, iar după gradul de exclusivitate, în bunuri exclusive şi non-exclusive¹⁰ (accesul este limitat sau nu în funcţie de apartenenţa la clasă, confesiune, categorie socio-profesională etc.).

Teoria microeconomică a devenit din ce în ce mai matematizată, iar pentru ca majoritatea concluziilor rezultate din dezvoltările bazate pe grupe de axiome, produse în cadrul acestei teorii, să fie valide în aplicaţiile acesteia la situaţii reale, inclusiv la sistemul educaţional, o serie de presupuneri (asumpţii) de bază au fost enunţate; o abatere semnificativă de la aceste condiţii duce la artificialitate şi la o slabă valoare ştiinţifică a modelelor rezultate, de aceea, ori de câte ori apar excepţii notabile, aceastea vor fi analizate separat, pentru a evalua validitatea modelelor construite. De cele mai multe ori, aceste presupuneri sunt particularizate şi amendate, iar utilizarea rezultatelor furnizate de teoriile generale trebuie facută cu maximă prudenţă¹¹.

3.2. Asumpţii de bază în studierea fenomenelor economice (după E. Roy Weintraub¹² şi Guoqiang Tian. 2007):
• Raritatea resurselor: oamenii se confruntă cu situaţii competiţionale pentru resursele rare;
• Oamenii fac alegeri raţionale între rezultatele care pot fi identificate şi asociate cu o valoare (economică); în cadrul comportamentului raţional, se presupune acţiunea conform intereselor egoiste, ale individului sau ale firmei;
• Libertatea economică: atât cooperarea cât şi schimbul sunt voluntare;
• Indivizii tind să îşi maximizeze utilitatea iar firmele să îşi maximizeze profitul;
• Oamenii acţionează independent pe baza unui set de informaţii complete şi relevante;
• Preferinţa pentru decizia descentralizată apare atunci când informaţia este incompletă sau asimetrică pentru decident;
• Compatibilitatea intereselor: sistemul sau mecanismul economic trebuie să rezolve problema intereselor conflictuale dintre indivizi sau unităţi economice;
• Drepturile de proprietate sunt bine definite;
• Echitatea în raport cu oportunităţile de piaţă;
• Alocarea eficientă a resurselor.

Pentru analiza fenomenelor din educaţie utilizând metode economice trebuie evaluat gradul în care presupunerile de bază sunt îndeplinite, găsite acele ipoteze simplificatoare care se potrivesc descrierii fenomenului, iar în etapa de interpretare să se precizeze cât mai bine limitele concluziilor la care s-a ajuns utilizând axiomatica respectivă.

3.3. Obiectivele instituţiilor şi organizaţiilor educaţionale şi întrebările economice fundamentale
În activitatea instituţiilor şi organizaţiilor, dimensiunea decizională este însoţită întotdeauna de dimensiunea economică; acest complex resurse-decizie se referă la fixarea scopurilor, alegerea alternativelor şi a criteriilor folosite pentru evaluarea alternativelor şi a obiectivelor. Scopul şi obiectivele sunt corelate cu specificul activităţii (″producţei″ în mod generic), cu volumul activităţii, cu modul de lucru şi cu programarea activităţilor. În final, activităţile sunt utile unui grup de beneficiari şi/sau societăţii în ansamblu, care îşi însuşeşte, apreciază, critică, evaluează, respinge sau refuză scopurile, activităţile sau rezultatele acestora. Aceste atitudini şi comportamente ale indivizilor şi grupurilor sunt însoţite, direct sau indirect, de manifestări cu specific economic sau de relaţii de tip economic sau financiar: vânzare – cumpărare, plata taxelor şi impozitelor, angajarea de credite. În final, diferitele nivele decizionale trebuie să răspundă, printre altele, şi la întrebările de bază ale economiei, în sensul cel mai larg: Ce să se producă? În ce cantităţi să se producă? În ce mod se va produce? Când să se producă? Cui va folosi producţia? (după caz, se va putea citi în loc de producţie „activitatea″, „instruirea″, „predarea″, „învăţarea″, „educarea″ etc.).

3.4. Educaţia, învăţământul, reprezintă zone de consum sau de investiţie?
3.4.1. Aspecte teoretice: capitalul uman
Tratamentul educaţiei ca investiţie sau consum poziţionează politicile macroeconomice şi, în general, politicile unui stat, în paradigme diferite – cu efecte şi consecinţe puternic diferenţiate. Doi laureaţi ai premiului Nobel pentru economie, Theodore W. Schultz pentru aspecte macroeconomice ale ţărilor în curs de dezvoltare şi Gary S. Becker pentru aspecte microeconomice şi ale comportamentului individual au demonstrat următoarele teze:
– primul, că investiţia în resursele umane, prioritară faţă de investiţia în echipamente, infrastructură şi alte bunuri, este cea mai bună strategie de dezvoltare, atât pentru ţările bogate cât mai ales pentru ţările sărace¹³;
– cel de al doilea, prin consacrarea capitalului uman ca element de bază în analiza socio-economică, a dovedit productivitatea acestei abordări, din punct de vedere ştiinţific şi al politicilor publice. Extinderea domeniului analizei microeconomice la o arie largă a comportamentului şi a interacţiunilor umane, inclusiv asupra comportamentului în raport cu educaţia, a condus la concluzia că rezultatele învăţării şi ale educaţiei în general au mai degrabă caracteristicile unui capital şi ale unei investiţii: „Deci, capitalul uman şi capitalul tangibil apar diferite doar prin modelul temporal de depreciere, şi nu prin esenţa lor″¹⁴.

3.4.2. Consecinţe administrative
3.4.2.1. Filosofia investiţională este reflectată în scopul general al bugetelor şi în structura acestora
Bugetele cu care operează guvernul, administraţia locală şi instituţiile publice servesc mai multor scopuri: să reflecte politicile instituţiilor, priorităţile şi obiectivele sociale largi, obiectivele sectoriale sau specifice; să asigure cadrul de alocare a finanţelor publice şi pentru managementul acestora; să furnizeze mijloacele pentru controlul cheltuirii fondurilor alocate; să arate plătitorilor de impozite cât de eficient au fost cheltuiţi banii lor, la toate nivelele de alocare şi decizie bugetară. De aceea, contează foarte mult obiectivele stabilite şi informaţia relevantă atunci când se construieşte un buget, şi este necesar un sistem bine proiectat de colectare şi verificare a informaţiei privind sistemul pentru care se realizează bugetul. În aceeaşi măsură, fără sisteme de clasificare şi codificare complete, coerente şi logice, bugetele nu pot fi planificate şi controlate, nu pot fi trasparente şi supuse analizei.

O clasificaţie bugetară trebuie proiectată pentru:
– a furniza o structură care să poată reflecta priorităţile în cheltuielile programate de guvern;
– a arăta care parte din administraţia centrală sau locală este responsabilă pentru managementul intrărilor şi pentru obţinerea de rezultate;
– a facilita faciliteze controlul;
– a facilita analiza economică.
Deşi există standarde internaţionale care formează baza clasificaţiilor bugetare ale diverselor ţări, există şi deosebiri notabile, care depind de evoluţia sistemelor de administraţie şi management financiar, de sistemele şi normele contabile, de istoria dezvoltării economice şi de cultura administrativă. Ţările care au suferit tranziţia de la un sistem de planificare centralizat la sisteme economice de piaţă au trebuit să facă schimbări radicale ale clasificaţiei bugetare, pentru ca acestea să poată reflecta mai bine scopuri, obiective şi programe. O dominantă a cerinţelor pe care au trebuit să le satisfacă sistemele financiare a fost adaptarea la constrângeri bugetare puternice şi ţinerea deficitului bugetar la nivele scăzute. Adesea, sistemele au permis guvernelor să ascundă cu uşurinţă unele cheltuieli, acestea fiind clasificate drept secrete sau, pur şi simplu, fiind eludată publicarea lor detaliată; secretul a constat de cele mai multe ori în ascunderea de public a deciziilor privind alocarea financiară – fie aceasta incorectă, insuficient argumentată sau promovând ineficienţa cheltuirii banului public. Totuşi, reformele din ţările în curs de dezvoltare, inclusiv cele din ţara noastră, au promovat transparenţa alocărilor şi a managementului financiar, creşterea posibilităţii de a corela bugetul cu politicile publice, facilitând analiza şi controlul.

Bugetele reprezintă rezultatul unor proceduri alcătuite din tranzacţii şi negocieri; acestea se produc în interiorul metodologiilor, legislaţiei şi regulilor existente, iar cheltuiala finală ce se efectuează reprezintă finalul acestui lanţ de tranzacţii. Deoarece aproape toate aceste cheltuieli se realizează în principal din surse financiare, tot acest parcurs trebuie controlat şi supus raportărilor financiar-contabile, iar toate aceste alocări, raportări şi corelări dintre finanţare şi obiective se realizează prin intermediul clasificaţiei bugetare. Acest sistem de clasificare, regulile şi sistemele financiar-contabile, pot înfăţişa mai bine sau mai puţin bine investiţia în educaţie şi dezvoltarea capitalului uman, obiectivele educaţionale ale întregului sistem sau ale diferitelor entităţi (autorităţi locale, instituţii, programe de sine stătătoare) – consecinţa directă fiind că politicile sectoriale, dezvoltarea instituţională şi rezultatele sunt respectiv mai uşor sau mai greu de formulat, urmărit şi înţeles.

3.4.2.2. Clasificaţia economică şi funcţională ne furnizează instrumentele pentru a analiza compoziţia/structura bugetului. Această structură se referă la echilibrul existent între cheltuielile de capital şi cheltuielile curente, dar şi la raportul părţilor care conţin costurile de personal şi costurile de operare.

Problema cheie în structura oricărui buget constă în calitatea echilibrului/ reprezentării dintre salarii, costuri de operare şi cheltuieli de capital – de aceea analiza echilibrelor constituie un domeniu important al economiei. Dacă partea de cheltuieli curente din buget este dominată de salarii, atunci cei care beneficiază de salarii ar putea să nu dispună de suficient capital de lucru pentru a-şi îndeplini misiunea /atribuţiile: de exemplu, bugetele educaţionale sunt dominate de salarii, şi adesea şcolile duc lipsă de resurse non-salariale – clădiri şi spaţii, procurare de echipament şi materiale didactice, facilităţi de cazare şi masă, activităţi cultural-educative etc.

În sănătate, componenta non-salarială poate fi foarte ridicată, dar aceasta este dominată de achiziţia de medicamente, şi atunci componenta operaţională va fi restrânsă iar activitatea poate să aibă de suferit – lipsă de capacitate administrativă şi de furnizare a serviciilor, mijloace şi echipamente precare, consumabile şi componente de înlocuire în cantităţi şi calitate insuficientă, know-how şi formare profesională, sisteme şi structuri de intervenţie şi sprijin slabe etc.

Multe sisteme de clasificare bugetară fac dificilă analiza părţii salariale. De exemplu, într-un buget sectorial am putea găsi un singur articol privind subcapitolul administrarea şi finanţele care să nu facă distincţie între diferitele categorii de personal. Din punct de vedere macroeconomic (clasificaţia economică) putem fi interesaţi doar de partea totală reprezentând salariile, dar pentru scopuri de management şi control avem nevoie de mai multe detalii.

3.4.2.3. Investiţii de capital şi surse de venit
Una din trăsăturile unui bun sistem de codificare este capacitatea acestuia de a corela cheltuielile de capital cu cheltuielile curente. Trebuie să remarcăm că distincţia dintre cheltuieli curente şi cele de capital în buget este cumva arbitrară, şi în general este o convenţie contabilă. Cheltuielile de capital se află într-un domeniu în care sunt precizate şi profituri/ rezultate sau cel puţin, prin ratele de amortizare, modul în care cheltuielile rezultate din investiţie se repartizează pe o perioadă de timp şi sunt acoperite din beneficii, pe când cheltuielile curente reprezintă consum imediat – aceasta este o justificare practică pentru separarea investiţiilor de cheltuielile curente, prin reguli specifice.

Totuşi, artificialitatea convenţiei transpare imediat, dacă ne raportăm la concepte economice cum ar fi „capitalul uman″, al cărui rol este crucial în educaţie şi sănătate – dacă ne aşteptăm de la capitalul fizic să producă beneficii, la fel ne aşteptăm şi de la capitalul uman. Bineînţeles, dacă definim investiţiile de capital drept numai infrastructură şi bunuri cu valoare mare şi folosinţă îndelungată, distincţia este folositoare. Totuşi, multe ţări în curs de dezvoltare reflectă în clasificarea bugetară faptul că primesc bugete de sprijin de la diferite organisme internaţionale prin faptul că pot introduce cheltuielile curente în proiectele care beneficiază de sprijin financiar extern¹⁵.

În ţările cu economie planificată centralizat, cum a fost şi România, bugetarea se concentra în special pe bugetarea cheltuielilor de capital, deoarece investiţiile de capital erau percepute în exclusivitate ca sursă a creşterii în modelele de creştere economică folosite – dacă guvernul făcea investiţii, economia creştea, iar investiţiile însemnau obligatoriu infrastructură şi echipamente, „fabrici şi uzine″; în acelaşi timp, învăţământul era considerat un sector neproductiv, şi trecut în exclusivitate în partea de cheltuieli a bugetului. Conceptul de planificare a bugetului curent şi, de aici, planificare a tuturor resurselor, a fost absorbit cu greu de personalul de specialitate din ţările foste comuniste, şi, de aici, o slabă pătrundere a conceptului şi tuturor teoriilor şi aplicaţiilor bazate pe „capitalul uman″.

Un sistem de clasificare şi codificare bugetară permite, deasemenea, identificare veniturilor pe surse. Adesea, se obişnuieşte corelarea sursei de venituri cu un anumit tip de cheltuieli (line item budgeting), ceea ce introduce adeseori inflexibilitate în managementul finanicar. Din punct de vedere economic, al centrului de cost care este şcoala, este mai puţin important, sau prea puţin important, care sunt sursele de venituri, deoarece banii, din orice sursă, sunt la fel (fungibilitatea banilor), chiar dacă banii sunt cu destinaţie specială (earmarked funds). În România, ca şi în multe ţări în care instituţiile publice nu au posibilitatea de a se împrumuta de la bănci, şi în care predictibilitatea bugetului este scăzută, cheltuielile curente, din care mare parte sunt cheltuieli de personal, sunt separate cu stricteţe de cele de capital, tocmai pentru a preveni disfuncţiile majore în momentul în care apar deficite şi « rectificări în jos » ale bugetului; primele « sacrificate » sunt cheltuielile de capital, şi nu cele curente.

3.4.2.4. Fungibilitatea este o noţiune centrală în economie şi înseamnă „substituibil cu o altă cantitate″; de exemplu, fungibilitatea banilor se traduce prin plata unei datorii cu orice fel de bani, indiferent de provenienţa acestora.

Sarcina administratorului de la nivel inferior (la nivelul centrului de cost) este ca banii de cont să fie cheltuiţi în funcţie de serviciile şi bunurile achiziţionate. Sarcina managementului financiar şi a administraţiei de nivel superior este să prevină ca din acele conturi să se cheltuie banii oricum, ci numaî în vederea atingerii obiectivelor. Astfel, dacă centrul de cost nu coincide cu centrul decizional, apare tensiunea între nivelele ierarhice, în care decizia financiară a nivelului ierarhic superior, şi care este corelată cu obiectivele acestuia (cel puţin teoretic) nu este acceptabilă pentru nivelul ierarhic inferior, deoarece acesta doreşte o fungibilitate mai mare şi o liberate decizională mai mare.

3.4.2.5. Libertatea decizională
Libertatea decizională privind bugetul se înscrie într-un continuum, de la constrângere şi obligativitate totală, până la libertate totală de alegere. Analiza bugetului se realizează în funcţie de structura şi ponderile diferitelor tipuri de cheltuieli, dar şi în funcţie de cât de uşor sau cât de greu este să schimbăm destinaţia sumelor, să schimbăm structura cheltuielilor sau a priorităţilor.

Libertatea decizională în privinţa bugetului este în general o funcţie de timp. Itemii de cheltuieli poziţionaţi de la obligativitate totală până la libertate totală îşi pot schimba locul pe măsură ce trece timpul. Acoperişul nereparat, întreţinerea neefectuată şi investiţia în spaţii şcolare şi dotări pot deveni la un moment dat extrem de constrângătoare, obligatorii chiar – prin acoperişul spart începe să plouă, pereţii nereparaţi riscă să se dărâme, instalaţia de încălzire învechită moral consumă mult peste normele admise şi nu putem să menţinem cheltuielile la nivelul anterior, elevii nu beenficiază de materiale şi echipamente moderne şi părinţii îi trimit la alte şcoli – se pierd bani şi norme didactice, sau, şcoala a devenit foarte solicitată, ar putea să obţină mai muţi bani dacă va creşte numărul de elevi, dar nu dispune de spaţii.

Bugetarea istorică, de tip incremental, pe care o practicăm în prezent în România, are un viciu profund – ne aşteptăm ca de la an la an să crească alocările, pe structura existentă, dar la un moment dat aceste cheltuieli, prost structurate, nu mai pot fi crescute şi devin nesustenabile – la nivel de şcoală sau la nivele mai ridicate de decizie. Partea din buget alocată salariilor devine o problemă – nu putem concedia personalul, care este protejat de legi şi nici directorii nu s-ar gândi la aceasta, chiar dacă ar putea. În aceste condiţii, nu putem angaja mai mult personal pentru curriculum diferenţiat, chiar dacă elevii şi părinţii ar dori acest lucru, nu putem discuta de o dinamică şi o dezvoltare a şcolii.

Când analizăm eforturile bugetului public şi dispunem de cifrele furnizate de acesta, cheltuielile sectoriale se află la numărător iar totalul cheltuielilor la numitor. De exemplu, propunerea ţintă pentru localitatea X este ca 35% din bugetul local să fie cheltuit pentru învăţământ – dar în componenţa acestui buget există mari diferenţe între sume ce pot fi cheltuite discreţionar (la liberă alegere) şi cheltuieli cu destinaţie precisă. De aceea, orice manager de buget este interesat să obţină o libertate decizională cât mai mare (bugete sumă globală), fiindcă aici de fapt intervine finanţarea obiectivelor definite la acel nivel decizional.

3.5. Eficienţa ca măsură a randamentului în condiţii de constrângeri economice şi eficacitatea ca măsură a îndeplinirii obiectivelor
Eficienţa, ca şi concept în microeconomie, are mai multe accepţiuni; totodată, a generat o clasă de concepte legate de eficienţă în mai multe ştiinţe sociale: sociologie, ştiinţe politice.
Eficienţa statică:
Este definită la un moment dat de timp, ca raport dintre output-uri, rezultate sau realizări şi input-uri, investiţii, costuri, efort etc. şi are două accepţiuni optimale:
– Eficienţa alocativă (sau optimul alocativ), care este realizată atunci când valoarea pe care consumatorii o acordă unui bun sau unui serviciu egalează costul resurselor folosite pentru producerea bunurilor sau serviciilor. Valoarea atribuită de consumatori este reflectată în preţul plătit sau în intenţia de a plăti preţul respectiv. Teoria optimului economic spune că, pentru a atinge eficienţa alocativă, este necesar ca preţul să fie egal cu costul marginal (costul necesar pentru a produce încă o unitate de produs).
– Eficienţa Pareto (sau optimul Pareto) este realizată într-o mulţime dată de indivizi dacă alocarea prealabilă de bunuri nu poate fi modificată în favoarea unui individ oarecare, fără să se înrăutăţească pentru ceilalţi.

3.6.Limitările teoriei micro-economice
Teoria microeconomică, şi teoriile economice în general, suferă limitări chiar în descrierea fenomenelor economice tipice, pentru care au fost create. Gradul de generalitate al unei teorii economice şi aria sa de aplicabilitate sunt, sau expuse iniţial de către aceasta, sau rămâne la latitudinea practicianului să evalueze în ce măsură, la ce fenomene, şi cu ce grad de încredere un anume set de instrumente matematice poate fi folosit. De aceea, importante în domeniul analizei economice sau socio-economice sunt abordările metodologice, printre cele mai însemnate fiind cele amintite anterior, ale lui Gary S. Becker şi ale şcolii de analiză comportamentală socio-economică, de inspiraţie weberiană.

Matematizarea tot mai puternică a modelelor microeconomice necesită o aprofundată analiză a premiselor şi a transpunerii sub forma de condiţii şi relaţii matematice a relaţiilor dintre indivizi, dintre grupuri sau instituţii, prin intermediul bunurilor, serviciilor sau al schimburilor informaţionale, al banilor sub formă de finanţe, taxe sau cheltuieli. Evidenţierea limitelor teoretice ale modelelor şi validitatea concluziilor se realizează prin testarea şi re-testarea acestora pe serii de date experimentale, pentru a vedea dacă şi în ce măsură acestea explică şi prezic corect ceea ce se întâmplă în realitate. Ipoteza teoretică a interesului egoist, de exemplu, nu înseamnă că oamenii sunt egoişti, ci, în anumite condiţii experimentale sau reale, se poate neglija aportul cooperării şi schimbului de informaţii între oameni: de pildă, se pot neglija aspectele de cooperare între elevi în cazul redactării unor lucrări de test, iar, dacă aceste lucrări sunt folosite în scopul selecţiei pentru un număr limitat de locuri într-o instituţie de învăţământ, se poate enunţa ipoteza competiţiei, fără ca această competiţie să aibă un aspect material sau economic.

BIBLIOGRAFIE
Bodie, Z., Merton, R., & Samuelson, W. (1992), „Labor supply flexibility and portfolio choice in a life cycle model″. Journal of Economic Dynamics and Control, 16 (3), 427-449.
Becker, G.S. „Investment in Human Capital: A Theoretical Analysis″. The Journal of Political Economy, Vol. 70, No. 5, Part 2: Investment in Human Beings (Oct., 1962), pp. 9-49, pag 6.
Coleman, J. S., „The Economic Approach to Sociology″, World and I, 1/1/2005.
Dogaru, I. (2002), „Formula de finantare a invatamantului preuniversitar din Romania: studii si proiecte″, Bucureşti, Editura Economică. 
Guoqiang TIAN. 2007. Lecture Notes Microeconomic Theory. Department of Economics Texas A&M University
Hanushek, Eric A. (1999), „Adjusting for Differences in the Costs of Educational Inputs″, in Selected Papers in School Finance. William J. Fowler, Jr., editor. Washington, D.C.: U.S. Department of Education, National Center for Education Statistics.
Hanushek, Eric A., Steven Rivkin, and Lori L. Taylor. 1996, „Aggregation and the Estimated Effects of School Resources″, The Review of Economics and Statistics (1996): 611-627.
Hanushek, Eric A. (1994), „Money Might Matter Somewhere: A Response to Larry V. Hedges, Richard D. Laine, and Robert D. Greenwald″, Educational Researcher 23(4): 5-8.
Hanushek, Eric A. (1989), „The Impact of Differential Expenditures on School Performance″, Educational Researcher, May: 45-62.
Heckman, J.J. „A Life-Cycle Model of Earnings, Learning, and Consumption″. The Journal of Political Economy, Vol. 84, No. 4, Part 2: Essays in Labor Economics in Honor of H. Gregg Lewis (Aug., 1976), pp. S11-S44.
de Hevia Payá, J., Arrazola, M., Risueño Gómez, M., Sanz. J. F. „A proposal to estimate human capital depreciation: some evidence for Spain″.: Hacienda pública española, ISSN 0210-1173, Nº 172, 2005, pags. 9-22
Heyne, P.The Economic Way of Thinking. Science Research Associates Chicago, 1980
Iluţ, P. 2004. Valori, atitudini şi comportamente sociale. Editura Polirom, Bucureşti.
OECD (2001), „The Well-being of Nations: The Role of Human and Social Capital″, OECD, Paris.
Schultz, T. W. „Investing in Poor People: An Economist’s View″. The American Economic Review. Vol. 55, No. 1/2 (Mar., 1965), pp. 510-520, pag 515.
Schultz, T. W. „The Rate of Return in Allocating Investment Resources to Education″. The Journal of Human Resources,Vol. 2, No. 3 (Summer, 1967), pp. 293-309.
Tommasi, D., Schiavo-Campo, S. ″Managing Government Expenditure″ – http://www1.worldbank.org/publicsector/pe/oecdpemhandbook.pdf
Weintraub, E. R. „How Economics Became a Mathematical Science″. Durham, NC/London: Duke University Press, 2002.
Zilberman, D.; Economics of resources and the environment http://are.berkeley.edu/courses/EEP101/spring05/Chapter07.pdf

Ovidiu Măntăluţă - Doctorand în Ştiinţele Educaţiei, Facultatea Psihologie şi Ştiinţele Educaţiei Bucureşti, cercetător la Institutul de Ştiinţe ale Educaţiei, în cadrul Laboratorului de Management Educaţional. Coordonator al mai multor teme de cercetare în domeniul economiei educaţiei. 

 sus