Politică externă

Afganistan – „testul cu turnesol al NATO”?
 

LIVIU TATU

This article provides an assessment of the first NATO's „out of area” mission. It also highlights the huge challenges that NATO should face in Afghanistan: building functional state capacities, reconstructing a primitive infrastructure, providing basic security services to Afghans, managing a growing Taliban insurgency. This mission is a crucial test for an alliance that should redisgn itself in order to remain relevant in a 21st century security environment.

Keywords: nation-building, coalition of willing,
Enduring Freedom, PRTs-Pronvincional Reconstructing Teams,
ISAF-International Security Assistance Force, network security

Decizia implicării Alianţei Nord - Atlantice în operaţiunile de gestionare şi de menţinere a climatului de securitate în Afganistan a reprezentat un moment important pentru istoria organizaţiei, fiind prima misiune efectivă „out of area”¹ a organizaţiei.

Într-un discurs susţinut la 29 octombrie 2004, la seminarul „Global NATO?” organizat de Institutul Clingendael din Olanda, secretarul general al NATO, Jaap de Hoop Scheffer a subliniat importanţa implicării NATO în Afganistan² şi de ce guvernele şi parlamentele statelor membre trebuie să susţină pe viitor implicarea organizaţiei în misiuni în afara spaţiului euro-atlantic. Renunţarea la abordarea strict geografică a misiunilor de menţinere a securităţii de către Alianţă este o dezbatere care a cuprins comunitatea academică euro-atlantică, imediat după încheierea războiului rece, şi care în ciuda numeroaselor transformări la nivelul securităţii internaţionale nu a încetat să continue. „Nu divulg un secret când spun că foarte mulţi au eşuat în a vedea relevanţa misiunii NATO în Afganistan. …Trebuie să subliniem faptul că misiunile noi ale Alianţei Nord-Atlantice sunt esenţiale pentru securitatea personală a cetăţenilor noştri la fel cum intimidarea juca un rol în timpul războiului rece. Şi aceasta este o misiune care merge mult mai departe de eforturile Biroului de Diplomaţie Publică al NATO. Este o sarcină pentru politicienii noştri – membrii ai guvernului şi ai parlamentului şi nu mai puţin pentru comunitatea de analiză şi cercetare”³ preciza în cadrul aceluiaşi eveniment secretarul general al NATO, Jaap de Hoop Scheffer.

La doar o lună de la summit-ul NATO de la Istanbul, unde a fost adoptată de către liderii statelor membre decizia privind extinderea rolului organizaţiei în Afganistan, secretarul general al NATO, Jaap de Hoop Scheffer a participat la forumul Manfred Worner organizat la Bruxelles, la 12 iulie 2004 şi a făcut o succintă introspecţie asupra agendei viitoare a alianţei. Prima chestiune în materie de securitate a discursului său a fost concentrată pe misiunea din Afganistan şi pe rolul viitor al Alianţei Nord-Atlantice, subliniind că Afganistanul este prioritatea numărul unu a NATO, încă din prima sa zi în calitate de secretar general al organizaţiei⁴. Susţinerea extinderii misiunii ISAF în Afganistan a suscitat dezbateri aprinse între aliaţi⁵. Funcţionarea şi îndeplinirea angajamentelor Alianţei indiferent de misiunea militară în care este implicată organizaţia este condiţionată de acceptul guvernului sau al parlamentarilor statelor membre, care trebuie să aprobe participarea cu personal militar, suport logistic sau financiar la operaţiunile Alianţei.

La începutul anului 2006 mai mulţi deputaţi olandezi aparţinând Partidului D66 s-au opus suplimentării numărului de soldaţi olandezi prezenţi în cadrul Forţei Internaţionale de Asistenţă pentru Securitate privind susţinerea misiunii de extindere a ISAF în sudul statului afgan. Parlamentarii din legislativul de la Haga şi-au motivat intenţia prin valul mare de atentate şi nivelul ridicat al violenţei de la finalul anului 2005.

La 29 ianuarie 2006, în cadrul unei conferinţe de presă la Bruxelles, secretarul general al NATO, Jaap de Hoop Scheffer a transmis un mesaj direct şi plin de exigenţă parlamentului de la Haga pentru a aproba suplimentarea numărului de trupe pentru susţinerea extinderii ISAF în sudul Afganistanului⁶: „Aceasta este o alianţă bazată pe solidaritate unde statele nu pot alege şi selecta”. Avertismentul secretarului general denotă posibilitatea declanşării oricând a unei crize de fond în interiorul alianţei, care ar putea influenţa funcţionarea eficientă a organizaţiei şi desfăşurarea viitoarelor misiuni, datorită modului în care aleg aliaţii să contribuie la buna desfăşurare a unei misiuni, chiar dacă fusese adoptată prin consens în cadrul summit-ului la nivel înalt al organizaţiei. „Afganistanul este un teren de teste pentru întregul proces de transformare al alianţei” preciza ambasadorul american la NATO, Victoria Nuland, citată de acelaşi jurnalist de la International Herald Tribune, Judy Dempsey,⁷ ceea ce arată nu doar că succesul împotriva talibanilor este obligatoriu, dar că viitorul Alianţei poate fi incert în funcţie de rezultatul implicării în lupta împotriva terorismului şi în reconstrucţia post-conflict a acestui stat. Tensiunile între aliaţi privind extinderea misiunii ISAF în sudul statului la jumătatea anului 2006, au alimentat şi mai mult scepticismul administraţiei de la Washington privind implicarea viitoare a organizaţiei în gestionarea unui conflict internaţional şi instituţionalizarea conceptului de „coaliţii de voinţă” pentru rezolvarea unei potenţiale situaíi de criza.

În cadrul unei conferinţe de presă susţinută la 1 iunie 2006, la cartierul general al NATO, la Bruxelles, secretarul general Jaap de Hoop Scheffer sublinia pe de o parte creşterea gradului de violenţă în Afganistan la care sunt expuşi soldaţii aflaţi sub comanda NATO, şi a atentatelor teroriste îndreptate împotriva trupelor ISAF şi a Echipelor de Reconstrucţie Provinciale, indicând că există încă „mulţi care se opun”⁸, rezistenţa fiind exercitată nu doar de grupările de talibani, dar şi membrii reţelelor implicate în traficul de narcotice care nu doresc exercitarea controlului guvernului de la Kabul şi în ultimele zone din sud şi vest, aflate în prezent sub controlul insurgenţilor. De asemenea la nivelul „populaţiei afgane se poate observa o stare de frustrare”⁹ şi de teamă generată de lipsa securităţii în zonele aflate sub controlul insurgenţilor, iar populaţia din regiunile  aflate sub controlul guvernului central, se află sub o stare continuă de teamă şi frică. Capitala Kabul este un oraş sub asediu, cu străzile împânzite de soldaţi înarmaţi, iar teama de un posibil atentat este la fiecare colţ de stradă¹⁰.

Capacitatea de răspuns a aliaţilor pe fondul adoptării unor măsuri concrete privind gestionarea unei chestiuni de securitate a fracţionat comunitatea euro-atlantică, iar tensiunile se reactivează pe cele două maluri ale Atlanticului de ori câte ori apar diferenţe între modul în care fiecare aliat înţelege să se implice în rezolvarea unei situaţii postconflict.

Declanşarea campaniei împotriva terorismului de către administraţia de la Washington, operaţiunea Libertate Durabilă (Enduring Freedom) şi implicarea NATO în comanda şi gestionarea activităţii ISAF a evidenţiat disproporţionalităţile privind capabilităţile militare şi logistice ale aliaţilor europeni faţă de trupele americane, precum şi greutatea procesului decizional politic pentru desfăşurarea trupelor aparţinând statelor europene în teatrele de operaţiuni.  

Coeziunea de care trebuie să dea dovadă statele europene în cazul extinderii misiunii ISAF şi a preluării controlului operaţiunilor pe întreg teritoriul statului afgan, fapt care implică o posibilă retragere a trupelor americane din cadrul ISAF, sau posibil chiar din Afganistan, pentru că administraţia de la Washington să-şi orienteze eforturilor militare asupra gestionării situaţiei post-conflict din Irak pune sub un mare semn de întrebare succesul în ceea ce priveşte instaurarea unui stat de drept afgan autoguvernabil.

În ciuda consensului decizional afişat în cadrul reuniunilor la nivel înalt, „ambiţiile există”¹¹ în sânul alianţei pentru că la acest moment nu există o „solidaritate eficientă în special în ceea ce priveşte contribuţia financiară”¹² a statelor europene la misiunea NATO în Afganistan, iar dezbaterile din parlamentele naţionale privind suplimentarea numărului de soldaţi şi a pachetului financiar necesar desfăşurării misiunii îngreunează capacitatea de răspuns a alianţei şi agenda viitoare a organizaţiei în această zonă, şi inevitabil procesul de reconstrucţie al statului afgan.



„Afganistanul este cea mai importantă misiune a NATO. Solidaritatea cere, ca în această alianţă, dacă te afli în posibilitatea de a participa în această operaţiune, trebuie să participi. Nu trebuie să spui, îmi pare rău, este foarte periculos, sau noi nu vom merge. Acesta este un argument pe care nu îl voi accepta. Pentru ce aveţi forţe armate?”¹³.

În toată perioada de timp scursă de la preluarea comandei ISAF de către Alianţa Nord – Atlantică, atât oficialii alianţei implicaţi în procesul de transformare a statului afgan într-o entitate autoguvernabilă, cât şi comunitatea academică sau mass-media internaţională au analizat capacitatea Alianţei de a gestiona situaţia din Afganistan şi implicaţiile pe care operaţiunile ISAF le au asupra relaţiilor între aliaţi interiorul organizaţiei.

Implicarea Alianţei Nord-Atlantice în Afganistan, gestionarea misiunilor de menţinere a păcii şi de reconstrucţie, capacitatea trupelor ISAF de a răspunde provocărilor întâlnite în lupta de eliminare a traficului de droguri, precum şi importanţa pe care o joacă statul afgan  pe tabloul luptei împotriva terorismului, dar şi alte aspecte deosebit de senzitive privind starea de tensiune şi teamă care îmbracă oraşul Kabul, dar şi oraşele din regiunile nordice şi vestice ale Afganistanului sunt prezentate într-un raport intitulat „Câştigăm războiul împotriva terorismului?” realizat de şase experţi şi analişti, Steven Simon, analist în cadrul Corporaţiei RAND, Gerard Baker, editor la The Times of London, Peter Bergen, analist pe probleme de terorism în cadrul CNN, Reuel Marc Gerecht, rezident în cadrul American Enterprise Institute, Philip H. Gordon, Directorul Centrului privind Statele Unite şi Europa din cadrul Institutului Brookings şi fostul subsecretar al apărării  Walter Slocombe¹⁴. Raportul aduce în discuţie problemele la nivelul cooperării militare inter-aliaţi, în ceea ce înseamnă dotărilor tehnologice, o serie de state participante, state fondatoare ale NATO, avînd serioase probleme în acest sens, mai ales în ceea ce priveşte transportul trupelor în câmpul de luptă, la nivelul comunicării securizate între aparate aeriene de luptă. Pe fond însă diferenţele transatlantice în materie de apărare şi echipamente tehnologice de luptă şi comunicare scoteau la iveală vechile divergenţe inter-aliate, şi care infuenţau în mod serios coerenţa cooperării militare. Raportul scotea la iveală şi anumite inexactităţi în ceea ce priveşte cooperarea militară între misiunea ISAF aflată sub comanda NATO şi Operaţiune Enduring Freedom condusă de Statele Unite, statele europene fiind cu greu ulterior convinse ca este impetuos necesară implicarea masivă în afara zonei iniţiale circumscrise  capitalei Kabul, dar şi în ceea ce priveşte luptele cu insurgenţii şi un doar la nivelul misiunilor de patrulare, antrenare şi instruire a armatei şi poliţiei afgane.

Pentru prima dată în istoria sa, NATO se confruntă cu o misiune cu totul nouă, şi toate provocările care apăreau nu necesitau aşteptare şi dezbateri serioase în cadrul structurilor civile politice şi militare ale organizaţiei, ci pur şi simplu trebuiau rezolvate din mers. De aceea misiunea ISAF, înseamnă pe de o parte maturizarea organizaţiei privind complexul proces de stabilizare şi reconstrucţie a unei entităţi statate şi pe de altă parte adaptarea din mers şi transformarea sarcinilor asumate de organizaţie în funcţie de provocările zilnice.

Afganistanul a reprezentat tema principală a agendei de discuţii a sesiunii de primăvară a Adunării Parlamentare a NATO, desfăşurată la 28-30 mai 2006, la Paris. Încă din prima zi a discuţiilor parlamentarii din statele membre ale alianţei au analizat raportul realizat de parlamentarul olandez Bert Koenders, în cadrul vizitei efectuate în Afganistan alături de alţi şase parlamentari şi în timpul căreia s-au întâlnit cu oficiali militari ai NATO, cu preşedintele afgan Hamid Karzai şi cu reprezentanţi ai organizaţiilor internaţionale prezente în Afganistan¹⁵.

„Afganistanul este cel mai important teatru de operaţiuni. Este testul cu turnesol pentru abilitatea NATO de a acţiona şi de a îndeplini ceea ce statele membre au promis. Alianţa şi-a pus în joc credibilitatea pentru succesul acestei misiuni” precizează în raport parlamentarul olandez Bert Koenders¹⁶.

Raportul face cunoscute provocările, prezente la adresa securităţii interne a statului afgan şi în ceea ce priveşte desfăşurarea procesului de reconstrucţie reprezentate de nivelul ridicat al violenţelor, producerea şi traficul cu opium. Producţia de opium reprezintă în Afganistan aproximativ 2,8 miliarde de dolari, aproximativ o treime din produsul intern brut al acestui stat. Deasemenea Afganistanul produce aproximativ 90% din cantitatea existentă la nivel mondial de opium, însă mare parte este prelucrat şi transformat în heroină şi morfină¹⁷.

Operaţiunile Aliate din Afganistan sunt un test crucial al NATO în afara Europei. Credibilitatea NATO depinde de succesul operaţional al acestei campanii de stabilizare post-conflict¹⁸. Un potenţial eşec în acest teatru operaţional ar putea afecta iremediabil coeziunea politică şi militară a Alianţei - care pe fond reprezintă unul dintre cele mai importante asset-uri ale unei alianţe care încă se zbate să işi afirme relevanţa în gestiunea mediului de securitate post 9/11.

Cu ocazia reuniunii miniştrilor apărării din statele membre NATO, desfăşurată la Bruxelles, la 8 iunie 2006, secretarul general al NATO Jaap de Hoop Scheffer a precizat în cadrul mai multor luări de poziţie reconfirmarea implicării alianţei în extinderea misiunii ISAF în partea de sud şi est a statului afgan: „NATO va sprijini menţinerea securităţii în Afganistan,  dar acesta este doar un singur picior al scaunului.... Vom fi alături de poporul afgan.”¹⁹ Această reuniune a avut rolul de a aduce într-un cadru de discuţii nu doar pe cei 26 de miniştrii ai apărării din statele membre NATO, dar şi pe şefii ministerelor apărării din celelalte 11 state participante la misiunea NATO în Afganistan²⁰. Ulterior Alianţa şi-a extins misiunea acoperind în prezent mare paret din teritoriul statului afgan, ceea ce face ca mandatul ISAF să fie cu atât mai greu şi să necesite cu atât ami multe resurse tehnologice, militare şi financiare.

Misiunea Alianţei Nord-Atlantice este „nu doar o poveste de securitate”²¹, iar prezenţa în Afganistan impune un angajament comun din partea tuturor statelor membre, pentru că succesele înregistrate până în prezent sunt deosebit de fragile, pentru că nu doar ameninţările deosebit de puternice afectează succesul misiunilor ISAF, dar şi diferenţele existente între aliaţi asupra modului cum înţeleg să aloce suficiente resurse²². Mai precizează raportorul olandez în documentul înaintat membrilor Adunării Parlamentare a NATO, atrăgând atenţia asupra faptului că deşi este o misiune deosebit de grea pentru organizaţie, iar un eşec este iminent în orice clipă, pentru că susţinerea guvernelor statelor membre este obligatorie, nu doar la nivelul declarativ şi al voinţei politice transmise pe căile oficiale de comunicare, dar şi la ceea ce înseamnă susţinere tehnică, financiară şi la nivelul resurselor umane concrete prin contingente serioase de trupe. Această misiune este deosebit de grea pentru Alianţă şi pentru că, pentru prima dată în istoria sa, organizaţia se confruntă cu o misiune complexă de securizare a unui mediu conflictual aflat în plin process de stabilizare, şi în acelaşi timp cu multiple sarcini integrate şi subsumate generic conceptului de «nation-building».

În ceea ce priveşte procesul de reconstrucţie al statului afgan, ca durată şi complexitate, această misiune necesită eforturi sporite din partea tuturor aliaţilor, pentru că NATO se confruntă cu o experienţă cu totul nouă, desfăşurând până în prezent misiuni de descurajare, de intervenţie sau securizare a teritoriului euro-atlantic sau a unor teritorii aflate în afara spaţiului statelor membre. În acest sens este necesară o colaborare integrată cu ONU, UE şi  chiar şi cu alte organizaţii internaţionale a căror expertiză este benefică în acest tip de misiune, fie că este vorba de OSCE sau chiar de instituţii financiare precum Banca Mondială sau Fondul Monetar Internaţional, pentru că un eşec în Afganistan nu afectează serios doar NATO, ci în primul rând statul afgan şi zona de securitate din această parte a lumii.  Acest lucru este împărtăşit şi de raportorul olandez şi de numeroşi analişti occidentali.

Plus valoarea NATO în mediul de securitate post 9/11 înseamnă în primul rând expertiza de nişă pe dimensiunea operaţiunilor de stabilizare post conflict, totuşi, în sine această activitate poate fi cu greu asumată exclusiv de către NATO, de aici este nevoie de o articulare a unui concert internaţional multiinstituţional, din care NATO să facă parte şi care să îşi proiecteze instrumentele de o manieră conjugată care să vizeze stabilizarea pe termen lung a statului afgan. În ansamblu este nevoie de o coordonare integrată a efortului comunităţii internaţionale de a investi în consolidarea structurală a Afganistanului, miza fiind aceea a transformării acestuia într-un stat stabil.

Această viziune a concertului multiinstituţional a fost articulată cu prioritate şi în lumina acestor lecţii internalizate pe parcursul campaniei din Afganistan, la ultimul summit NATO de la Riga, din noiembrie 2006. Astfel în documentul care practic programează profilul şi meniul operaţional în care NATO se va specializa, se precizează că forţele Alianţei trebuie să fie capabile să furnizeze sprijin şi expertiză militară operaţiunilor de stabilizare şi reconstrucţie în toate etapele unei crize, cu deosebire pe dimensiunea articulării şi securizării unor zone de „safe haven”, a unui mediu de securitate sigur.  Mai mult se precizează faptul că sprijinul şi asistenţa militară acordată eforturilor de reconstrucţie vor fi furnizate până în momentul în care condiţiile din teatrul operaţional vor permite actorilor cu responsabilitate primară în aceasta zonă să preia controlul²³.

Afganistanul, şi misiunea ISAF în genere reprezintă testul de o importanţă enormă pentru verificarea capacităţii Alianţei de gestionare a unui proces deosebit de complex de stabilizare şi securizare postconflict, de «nation-building», chiar şi în cadrul unui concert multiinstituţional alături de alte organizaţii şi organisme internaţionale.

În mediul de securitate post 11 Septembrie 2001, testul Afganistan reprezintă piatra de temelie a transformării Alianţei, sau în cazul unui eşec nedorit, aducerea în centrul atenţiei comunităţii internaţionale a acelui tip de coaliţii de state (denumite generic coaliţii de voinţă) care să desfăşoare misiuni de stabilizare şi gestionare post-conflict cu mandat din partea Consiliului de Securitate al ONU.

„Afganistanul rămâne operaţiunea cheie a NATO şi este crucială pentru  viitorul alianţei.”²⁴, însă este obligatoriu pentru succesul acestei misiuni şi a celor viitoare ca statele membre să înţeleagă că retorica politică nu poate înlocui nicicând îndeplinirea angajamentelor asumate, iar pentru ca misiunea organizaţiei să se încheie cu prezenţa pe scena internaţională a unui stat afgan care să se guverneze singur şi stabil din punct de vedere economic, politic, social şi militar, trebuie ca aliaţii să îşi respecte promisiunile, cooperarea cu autorităţile civile şi militare de la Kabul să se desfăşoare cât mai bine,  iar misiunea pe care NATO şi-a asumat-o în plan militar, trebuie dublată pe componenta de reconstrucţie civilă a principalelor instituţii şi mecanisme ale statului afgan de către expertiza şi sprijinul concertat al Uniunii Europene, al Organizaţiei Naţiunilor Unite, OSCE sau al altor instituţii şi organizaţii a căror plus valoare pe aceste domenii de nişă este impetuos necesară, astfel încât procesul de stabilizare şi reconstrucţie al statului afgan să nu dea greş.

Succesul misiunii ISAF depinde de transpunerea în fapt a obligaţiilor asumate la Riga, de transpunere în practică a conceptului de «network-security» şi de adaptare continuă la realităţile curente.

Acest concept de «network-security» în cazul Afganistanului poate fi transpus în practică utilizîndu-se modelul Berlin Plus, care în cazul situaţiei din Balcani începe să dea roade. Discursul Secretarului General al NATO, Jaap de Hoop Scheffer din 29 ianuarie 2007, de la Berlin întăreşte necesitatea unei proiecţii concertate a NATO şi a UE, în baza aranjamentelor Berlin Plus în afara Europei în zone foarte sensibile pentru pacea şi securitatea internaţională, precum Afganistan-ul: „mediul de securitate din secolul XXI neecesită un nou tip de relaţii NATO-UE. Este o chestiune ce priveşte conexarea celor două instituţii laolaltă astfel încât instrumentele variate ale celor două instituţii să poată fi folosite în comun şi cat mai eficient posibil. De ce? Pentru că devine tot mai elocvent faptul că dimensiunile militare şi non-militare ale securităţii trebuie folosite împreună. ”²⁵ Este necesară o filozofie comună, integrată a NATO şi a UE pentru a răspunde eficient provocărilor mediului de securitate post 9/11. 

Perspectiva acestui răspuns concertat nu este nouă, fiind o temă întâlnită frecvent pe agenda NATO. Discursul de la 22 septembrie 2006 în care Secretarul General al NATO, pleda pentru dezvoltarea unei „culturi a cooperării” multi-instituţionale activabilă în contextul unui răspuns proactiv unde fiecare organizaţie internaţională participă cu o componentă de nişă milita deschis pentru susţinerea unui astfel de model de rezolvare. Aceste proiecţii vor fi validate politic în documente care clarifică şi planifică abordarea strategică a NATO, de tipul Directivei Politice Generale adoptate în cadrul summit-ului de la Riga.”²⁶

Cancelarul german Angela Merkel, preciza la 10 februarie 2007, la conferinţa pe probleme de securitate, organizată anual la Munchen, o viziune esenţială pentru developarea anumitor abordari paradigmatice legate de politica internaţională: „Din punctul meu de vedere Afganistanul demonstrează că NATO are nevoie de două lucruri pentru a preveni, a evita pe cît posibil surprizele neplăcute şi a împiedica apariţia ameninţărilor - pe de o parte asta înseamnă robusteţe şi pe de altă parte putere de convingere. Pentru mine aceste două lucruri înseamnă «securitate interconectată», altfel spus legătura de nedesfăcut între abordarea militară şi măsurile civile. Nu vreau să fiu avocatul unei «Alianţe civile», dar vreau să precizez imaginea proprie a Alianţei ca parte a unui profil amplu civil-militar. Pentru mine acesta este rolul NATO în secolul XXI.²⁷

LIVIU TATU - Masterat în Relaţii Internaţionale-2006 (Facultatea de Istorie, Universitatea Bucureşti), Licenţiat în Istorie-2004 (Facultatea de Istorie, Universitatea Bucureşti).

 sus