Raportul Tismăneanu: ecouri

Despre naţionalizarea comunistă a imobilelor
şi clauzele constituţionale ale exproprierilor

 

EMANUEL-MIHAIL SOCACIU

The main objective of this paper is to analyze the communist nationalization of houses in the theoretical framework provided by the main discussions of the takings clause in recent legal philosophy. The first thesis defendend here is that nationalization should be considered as a taking, rather than a regulation. A second argument tries to support the thesis that the natinalization decree violates the taking clause of the 1948 communist constitution of Romania, in any reasonable moral and legal interpretation of it.

Keywords: nationalization, communist nationalization,
housing nationalization, private property, public rights

Cadrul legal al naţionalizării

Drepturile de proprietate privată, împreună cu deţinătorii lor, reprezentau nu doar sursa teoretică a tuturor neajunsurilor sociale în doctrina comunistă, ci şi inamicul principal al primelor „bătălii” purtate, în acţiunea politică practică, pentru construirea unei societăţi comuniste. Această viziune a fost formulată mai mult decât explicit de către părinţii fondatori ai teoriei politice comuniste: „teoria comuniştilor poate fi sintetizată printr-o singură expresie: abolirea proprietăţii private”¹.

După dobândirea şi securizarea puterii politice, una dintre primele preocupări ale comuniştilor români a fost conturarea cadrului constituţional care să facă posibilă aplicarea prescripţiei teoretice a socializării. Acest efort s-a materializat în Constituţia din 1948 a Republicii Populare Române, prima constituţie comunistă a României. Principalele norme constituţionale privind regimul proprietăţii nu păreau extrem de diferite, în litera lor, de prevederile analoage din constituţiile statelor occidentale democratice. Astfel, articolul 5 precizează că, în Republica Populară Română, „mijloacele de producţie aparţin sau Statului, ca bunuri ale întregului popor, sau organizaţiilor cooperative, sau particularilor, persoane fizice sau juridice”². Mai departe, art. 8 menţionează că „proprietatea particulară şi dreptul de moştenire sunt recunoscute şi garantate prin lege. Proprietatea particulară, agonisită prin muncă şi economisire, se bucură de o protecţie specială”, iar art. 10 fixează cadrul constituţional al exproprierilor: „Pot fi făcute exproprieri pentru cauză de utilitate publică pe baza unei legi şi cu o dreaptă despăgubire stabilită de justiţie”³. Cele trei articole citate configurează, în dimensiunile lui principale, sistemul constituţional de referinţă pentru principalele legi ale naţionalizării, adoptate în perioada 1948-1951, înainte de abrogarea de jure  a constituţiei din 1948, prin adoptarea unui nou text constituţional, în 1952⁴.

Printre legile succesive ale naţionalizării, de interes pentru discuţia de faţă este în primul rând Decretul nr. 92/1950⁵. Importanţa sa specială este dată de faptul că marea majoritate a naţionalizărilor proprietăţilor imobiliare au fost realizate în baza acestui decret, iar procedurile restitutive aplicate după 1989 au vizat, înainte de toate, rectificarea stărilor de lucruri considerate nedrepte ce au rezultat din aplicarea sa⁶. Articolul 1 al decretului hotarăşte că, „pentru întărirea şi dezvoltarea sectorului socialist în economia RPR”, „pentru asigurarea unei bune gospodăriri a fondului de locuinţe supuse degradării din cauza sabotajului marei burghezii (…)” şi „pentru a lua din mâna exploatatorilor un important mijloc de exploatare”, se naţionalizează următoarele categorii de imobile:
„1) Imobilele clădite care aparţin foştilor industriaşi, foştilor moşieri, foştilor bancheri, foştilor mari comercianţi şi celorlalte elemente ale marei burghezii.
2) Imobilele clădite care sunt deţinute de exploatatorii de locuinţe
3) Hotelurile cu întreg inventarul lor.
4) Imobilele în construcţie, clădite în scop de exploatare, care au fost abandonate de proprietarii lor, precum şi materialele de construcţie aferente oriunde s-ar afla depozitele
5) Imobilele avariate sau distruse de pe urma cutremurului sau a războiului, clădite în scop de exploatare şi ai căror proprietari nu s-au îngrijit de repararea sau reconstrucţia lor”.

Extrem de importante, mai ales pentru înţelegerea jurisprudenţei tribunalelor interne şi a CEDO de după 1989, sunt şi următoarele două articole:
„Art.II. Nu intră în prevederile decretului de faţă şi nu se naţionalizează imobilele proprietatea muncitorilor, funcţionarilor, micilor meseriaşi, intelectualilor profesionişti şi pensionarilor.
Art. III. Imobilele naţionalizate trec în proprietatea Statului ca bunuri ale întregului popor, fără nicio despăgubire şi libere de orice sarcini sau drepturi reale de orice fel”

Două precizări merită a fi făcute, cred, în încheierea discuţiei despre cadrul juridic al naţionalizărilor. Prima porneşte de la o distincţie, uzuală în dreptul constituţional, între constituţia „scrisă” şi cea „vie” (cu alte cuvinte, între setul de reguli constituţionale formale şi cele care operează de facto, incluzând aici atitudinea actorilor faţă de textele legale). Diferenţa între cele două forme, în cazul legislaţiei începuturilor perioadei comuniste din România (precum şi a procedurilor de aplicare a acesteia) este substanţială. Atitudinea autorităţilor comuniste „de început” a fost adesea aceea de a vedea un simplu moft moral în respectarea propriilor legi. Consecinţa practică a acestei atitudini a fost aceea că multe dintre naţionalizări au fost efectuate nu în conformitate cu legea, ci în legătură cu ea. Astfel, o parte dintre imobilele naţionalizate nu aparţineau nici uneia dintre cele cinci categorii prevăzute în decret. Ba mai mult, o categorie semnificativă a imobilelor au fost naţionalizate cu încălcarea flagrantă a articolului II, ele aflându-se, în momentul naţionalizării, în proprietatea intelectualităţii urbane, a pensionarilor sau chiar a muncitorilor⁷. O complicaţie suplimentară provine din faptul că un număr considerabil imobile⁸ au fost preluate de stat doar de facto, în absenţa oricărui titlu legal valabil emis fie de o curte judecătorească, fie de autorităţile locale în conformitate cu prevederile Decretului 92/1950. Distincţia între imobilele preluate cu titlu şi cele preluate fără titlu este crucială pentru înţelegerea dezbaterilor juridice generate în jurisprudenţă şi pentru evaluarea lor morală.

A doua precizare vizează validitatea constituţională a textului Decretului  92 ca atare (independent de „elasticitatea” aplicării lui), în condiţiile în care acesta se află, din cel puţin trei motive, în contradicţie flagrantă cu prevederile constituţionale în vigoare la data emiterii sale (a fost emis de cabinet, şi nu de puterea legislativă; dintre cele cinci categorii de imobile, abia două dacă pot fi descrise, adoptând o atitudine „caritabilă”, ca „mijloace de producţie”; naţionalizarea fără proceduri de compensare violează direct clauza constituţională a exproprierilor, aşa cum e formulată în art. 10 al constituţiei din 1948). Validitatea legală a decretului a fost contestată în mod repetat, după 1989, la Curtea Constituţională, care şi-a declinat de fiecare dată competenţa, un şir de decizii care au stârnit destule controverse printre jurişti.⁹

Ipoteza pe care voi încerca sa o explorez în continuare este dacă (şi în ce măsură) naţionalizarea comunistă a imobilelor realizată prin intermediul Decretului 92 poate fi analizată din perspectiva unei interpretări juridico-filosofice a clauzelor constituţionale ale exproprierilor.

Argumentul pozitivist simplu

Voi începe analiza acestei secţiuni cu o discuţie succintă asupra a ceea ce voi numi aici „argumentul pozitivist simplu”. Deşi, după cum voi arăta mai jos, această argumentare este slabă şi are mai curând forma unei pledoarii ad-hoc, cred că merită să o trecem în revistă datorită unei anumite recurenţe în spaţiul public.

Astfel, dacă credem, împreună cu o venerabilă tradiţie a pozitivismului juridic, că legea este expresia insondabilă a voinţei puterii suverane şi că distincţia dintre „legea aşa cum este” şi „legea aşa cum trebuie să fie” este una lipsită de sens, am putea formula un argument de tipul următor. În anii ‘50, puterea suverană în România era deţinută de Partidul Muncitoresc Român, de orientare comunistă. Ca unic partid recunoscut legal şi ca unic deţinător al puterii politice, PMR avea autoritatea nechestionabilă de a-şi realiza obiectivele politice, inclusiv prin adoptarea unor acte legislative favorabile acestor obiective (cum ar fi legile de naţionalizare a proprietăţilor). Schimbarea de regim din 1989 a pus guvernământul democrat într-o situaţie nouă, în care prioritară este gestionarea stării de lucruri existente. De ce ar fi guvernanţii de după 1990 obligaţi să suporte costurile „răsturnării” unor decizii legislative din perioada comunistă, poate neinspirate sau ineficiente, dar în nici un caz „nedrepte” prin raportare la cadrul juridic şi la valorile predominante ale perioadei în care au fost luate?

Acest argument atacă asumpţia fundamentală a oricărei încercări de justificare a unei proceduri rectificative, şi anume aceea că există un set de acţiuni din trecut considerate nedrepte şi ale căror efecte trebuie să fie cumva rectificate. Cum o lege promulgată de o putere suverană „este cea care este” şi nu se poate pune, din principiu, problema evaluării ei morale, rezultă că printre „ingredintele” stărilor de fapt actuale nu există nici un fel de „umbră istorică” a unor nedreptăţi trecute¹⁰. Dacă nu are sens să vorbim despre „nedreptăţi” trecute, de ar avea sens să vorbim despre „îndreptarea” lor?

O astfel de linie argumentativă este nesatisfăcătoare din cel puţin două motive. În primul rând, ea exclude ab initio posibilitatea discuţiei morale. Dacă nu putem evalua dreptatea sau nedreptatea unei legi vechi, nu vom putea discuta nici criteriile pe care ar trebui să le îndeplinească una nouă pentru a fi „dreaptă”. Cu siguranţă, înţelegerea legii şi a moralităţii ca fiind domenii coextensive ar fi una cel puţin grăbită (iar contribuţia pozitivismului juridic pentru evidenţierea şi evitarea acestei confuzii este extrem de semnificativă). Cu adevărat periculoasă, însă, ar fi acceptarea celei de-a doua teze susţinute de unii autori pozitivişti, şi anume că între cele două domenii se cască o prăpastie peste care nici un fel de punte nu e posibilă.

A doua contra-obiecţie la adresa argumentului pozitivist simplu este aceea că îşi ratează ţinta (altfel spus, că nu oferă o respingere a restituţiei). În cel mai fericit caz, concluzia unui astfel de argument este aceea că, în materie de legislaţie, totul este permis dacă aşa vrea puterea suverană. Dacă naţionalizarea (ca expresie a voinţei puterii suverane comuniste) este moralmente nechestionabilă, tot aşa ar fi şi restituţia integrală (în măsura în care ar reprezenta voinţa unei noi puteri suverane, într-un nou regim politic). Cu alte cuvinte, argumentul pozitivist simplu este auto-ruinător (self-defeating).

Există însă şi versiuni ambalate mai rafinat, din punct de vedere juridic, ale argumentului pozitivist. Într-un astfel de cadru de referinţă, de exemplu, poate fi „citită”, de exemplu, decizia Curţii Supreme de Justiţie Nr. 1 din 2 februarie 1995, care interpretează Decretul 52/1950 ca reprezentând un „act de guvernământ”, necenzurabil de puterea judecătorească¹¹.

Dacă argumentul pozitivist simplu este unul rudimentar şi cu siguranţă greşit, el are în o importantă virtute euristică: aceea de a surprinde, într-o formă brutală, o intuiţie care stă la baza unor analize filosofico-juridice mult mai sofisticate. Una dintre acestea, extrem de semnificativă pentru discuţia noastră, este concepţia „pozitivistă” asupra drepturilor de proprietate (a cărei primă expunere articulată şi riguroasă i-o datorăm lui Jeremy Bentham).¹² Frank Michelman redă într-un mod clar şi succint nucleul dur al acestei concepţii: „conform unei aşa-numite viziuni pozitiviste, întinderea drepturilor de proprietate este întotdeauna, şi în mod necesar, ostatică procesului legislativ al statului. ‘Proprietatea’, în această viziune, nu constă în altceva decât în confirmarea legală a îndreptăţirilor şi prerogativelor posesorilor sau ale altor ‘proprietari’. Conţinutul dreptului de proprietate, prin urmare, nu poate fi dat de nimic altceva decât de suma acelor confirmări pe care statul le consideră, din când în când, potrivite pentru a fi incluse în lege.”¹³ Stabilitatea regulilor de proprietate, din perspectiva acestui tip de pozitivism, este la limită o chestiune de accident istoric. Dacă s-ar schimba structura costurilor tranzacţionale şi/sau priorităţile politice, nu ar putea exista nici o barieră de principiu, morală sau juridică, în calea modificării acestor reguli. Ba mai mult, nu ar putea exista nici o barieră în calea unei eventuale modificări rezultate din capriciile unei adunări legislative hiper-active. Dar, tot în cuvintele lui Michelman, „poate oare o astfel de concepţie-acordeon a proprietăţii să funcţioneze ca sistem fundamental de referinţă pentru determinarea constituţională a exproprierilor?”¹⁴ Aceasta este una dintre întrebările cărora voi încerca să le ofer nişte răspunsuri plauzibile în paginile următoare, particularizând discuţia la cazul naţionalizării comuniste a imobilelor.

Naţionalizarea şi clauza exproprierilor: schiţă a unei analize constituţionale

Am sugerat mai sus că există două relaţii majore de incompatibilitate în care este implicat decretul de naţionalizare 92/1950. Pe de o parte, prevederile decretului sunt într-un evident conflict cu litera clauzei constituţionale a exproprierilor în vigoare la data emiterii sale, iar pe de altă parte naţionalizările operate în realitate au afectat, în destule cazuri, categorii de clădiri care nu erau listate în decret ca aflându-se printre cele naţionalizabile. În această sub-secţiune, voi extinde analiza privitoare la primul conflict.

După cum le place uneori să glumească juriştilor (deşi probabil pe jumătate în serios, dacă nu chiar mai mult de jumătate…), analiza la nivelul literei legii este o jucărie pentru profani. Conceptele legale sunt tehnice, iar sensul lor juridic este adesea diferit de cel pe care l-ar putea avea în limbajul comun. Prin urmare, chiar dacă între specificaţia din Constituţia din 1948 („Pot fi făcute exproprieri pentru cauză de utilitate publică pe baza unei legi şi cu o dreaptă despăgubire stabilită de justiţie”¹⁵) şi cele din Decretul 92 (naţionalizarea are loc, „pentru a lua din mâna exploatatorilor un important mijloc de exploatare”, iar „imobilele naţionalizate trec în proprietatea Statului ca bunuri ale întregului popor, fără nicio despăgubire şi libere de orice sarcini sau drepturi reale de orice fel”¹⁶) pare a se căsca o prăpastie logică insurmontabilă, această prăpastie ar putea fi doar aparentă. Voi încerca să argumentez că ea este una reală şi că prevederile decretului violează clauza constituţională a exproprierilor, în orice interpretare rezonabilă a acesteia. Obiectivul nu e cel de a oferi o analiză tehnic-juridică (astfel, este irelevant pentru argumentul meu dacă, spre exemplu, în 1950 exista sau nu o prevedere legală, „definiţională”, care stabilea că naţionalizarea nu este o formă de expropriere), ci mai curând cel de a explora posibilitatea de a le compatibiliza prin interpretarea lor într-un cadru mai cuprinzător şi făcând apel la instrumente specifice filosofiei dreptului şi eticii.

Un prim mod de a ataca teza incompatibilităţi decretului de naţionalizare cu clauzele constituţionale ale exproprierilor ar fi cel de a contesta teza potrivit căreia naţionalizarea imobilelor este o expropriere (în sensul uzual al formulărilor constituţionale). Argumentul ar putea decurge astfel: „exproprierea” se referă la drepturi (proprietăţi) specificate ale unor categorii de persoane bine definite. Spre exemplu, dacă statul doreşte să construiască o autostradă de la Arad la Cluj atunci, în conformitate cu prevederile clauzei constituţionale şi ale unei legi generale care defineşte procedurile administrative de expropriere, autorităţile vor expropria terenurile necesare construcţiei autostrăzii, precis identificate prin coordonatele lor geografice (acesta ar fi un exemplu de expropriere la scară mare; cazurile tipice s-ar referi la preluarea de către stat a terenului unui număr mic de proprietari pentru a construi, să spunem, o secţie de poliţie). Exproprierea din exemplul de mai sus nu afectează toate categoriile de proprietari de terenuri, sau măcar toate categoriile de proprietari de terenuri care se angajează într-un anumit tip de activităţi, ci doar terenurile care se află pe traseul autostrăzii (criteriul de specificare nu este proprietarul, ci este poziţia terenului). Cu totul altfel ar decurge lucrurile în cazul naţionalizării imobilelor prin decretul 92/1950. Naţionalizarea este un act care poartă amprenta generalităţii, ea afectează toate categoriile de proprietari de imobile¹⁷. Există nenumărate moduri în care ne aşteptăm ca deciziile statului să ne afecteze drepturile de proprietate. Prin impozitare, o parte a proprietăţii noastre, în sens literal, trece în proprietatea statului; totuşi, este neplauzibil să credem că vom câştiga procesul dacă vom da în judecată guvernul pentru nerespectarea clauzei constituţionale a exproprierii. De asemenea, atunci când legea îmi interzice să-mi folosesc resursele asupra cărora îmi este recunoscută proprietatea pentru a fabrica bombe, reglementarea este echivalentă cu „confiscarea” respectivului drept din mănunchiul de care mă bucuram anterior. Analog, când primesc o amendă pentru exces de viteză, este vorba, tot într-un sens literal, de o exproprere. Totuşi, dacă sunt un individ socializat normal şi ader la cultura moral-juridică dominantă, nu mă voi simţi moralmente (prea) lezat de astfel de prevederi. Prin gradul ei de generalitate, naţionalizarea ar fi mai curând de tipul acestora (al „reglementărilor”) decât de tipul exproprierilor a căror limitare este urmărită prin formularea constituţională. Prin urmare, domeniul clauzei constituţionale a exproprierilor nu acoperă şi astfel de politici de naţionalizare.

Acest tip de argument este de două ori deficitar. În primul rând, el asumă o definiţie neplauzibilă (mult prea încărcată) a exproprierii, iar în al doilea rând aritmetica lui subiacentă este moralmente suspectă. Detaliul crucial omis în astfel de abordări este acela că, indiferent de cât de generală este, în forma sa, o prevedere legală, efectele ei, până la urmă, sunt resimţite la nivelul persoanelor individuale. Richard Epstein sintetizează elocvent esenţa obiecţiei: „prima facie, cu cât mai mari sunt numerele, cu atât mai mare e răul. Ceea ce califică o acţiune a guvernământului ca expropriere este, pur şi simplu, ceea ce face ea cu drepturile de proprietate ale fiecărui individ afectat: nimic altceva nu este relevant aici, cu atât mai puţin comportamentul guvernământului în raport cu alte persoane. (…) Acelaşi principiu care determină dacă proprietatea unei singure persoane a fost, în întregime sau în parte, expropriată, va determina de asemenea dacă proprietatea multor persoane a fost, în întregime sau în parte, expropriată. (…) Aceleaşi reguli care guvernează exproprierile de la indivizi singulari le guvernează şi pe cele de la mulţimi.”¹⁸ O expropriere care îl efectează pe Ion nu se transformă în altceva doar pentru că i se întâmplă şi Mariei, sau încă unui milion de persoane. Important este efectul aplicării legii pentru drepturile fiecărei persoane, luată în parte.

În sensul propriu al termenului, prin urmare, „exproprierea” se referă la efectul acţiunii guvernământului asupra drepturilor de proprietate ale indivizilor. Structura cea mai comună a situaţiei este următoarea: la momentul t, bunul x îi aparţine lui A; la momentul t+1, guvernământul îi ia lui A (în întregime sau în parte) drepturile de proprietate asupra lui x¹⁹. Pentru a ilustra mai clar diferenţa existentă prima facie între expropriere şi reglementare, voi face apel la un exemplu formulat de Bruce Ackerman.²⁰ Astfel, să presupunem că familia lui A deţine două maşini reprezentative pentru un bun standard de viaţă, în valoarea de 5000 fiecare. O criză intervenită, însă, în relaţiile ţării lui A cu naţiunile arabe forţează guvernul să adopte măsuri severe de economisire a benzinei. Consilierii economici sugerează două politici posibile.²¹ Prima dintre ele ar fi limitarea vitezei legale, pe toate şoselele, la 40 km/h, iar cea de-a doua confiscarea a jumătate din maşinile naţiunii. În ambele situaţii, efectul general este înjumătăţirea consumului de benzină, iar consecinţa imediată pentru familia lui A este o pierdere netă de 4000 (de exemplu, prima măsură ar duce la scăderea valorii de piaţă a celor două maşini la 3000, iar prin cea de-a doua valoarea singurei maşini rămase creşte la 6000). Deşi pierderea monetară pentru A este, în oricare dintre cele două scenarii, 4000, clauza constituţională a exproprierilor îl îndreptăţeşte la compensaţii doar dacă guvernământul recurge la confiscare. În cazul limitării vitezei, reflexul „normal” va fi să spunem că ambele maşini sunt în continuare ale lui A şi că, pur şi simplu, ele suferă o scădere a valorii în urma unei reglementări (acelaşi lucru s-ar fi putut întâmpla, să spunem, dacă guvernul din exemplul nostru nu ar fi intervenit, iar în urma crizei preţul benzinei pe piaţă s-ar fi triplat). Chiar dacă o astfel de reglementare ar putea fi atacată pe alte temeiuri, ea nu este „acoperită” de clauzele constituţionale ale exproprierilor²².

Se conformează într-un fel descrierea naţionalizării acestei scheme simple? Fără îndoială că da, şi că e mai curând similară cazului confiscării. Stabilind că naţionalizarea imobilelor a fost o formă de expropriere (în sensul constituţional şi rezonabil al termenului), rămâne să o discutăm din perspectiva celorlalte două concepte-cheie exprimate constituţional: „pentru uz public” şi „dreaptă despăgubire”.

Limitarea constituţională a posibilităţii exproprierilor la cele întreprinse pentru „uz public” poate fi înţeleasă în două moduri. Pe de o parte, s-ar putea spune că orice scop al statului, în măsura în care este constituţional, este în acelaşi timp şi suficient de „public” pentru a nu pune probleme din perspectiva clauzei exproprierilor. Această înţelegere „difuză”, deşi nu lipsită de aderenţi, este însă mai curând nemulţumitoare. Un prim neajuns al ei poate fi pus uşor în evidenţă dacă ne întrebăm care poate fi rostul consacrării constituţionale a clauzei. Este clar că nu ar avea nici un sens să avem astfel de formulări în textele constituţionale, dacă menirea lor nu ar fi să ofere un anumit grad de protecţie individului şi proprietăţii sale. Pe de altă parte, protecţia oferită nu este absolută (nu avem o prohibire nediscriminatorie a oricărei exproprieri); clauza ilustrează în egală măsură ideea că există limitări acceptate social asupra drepturilor de proprietate. O aproximare plauzibilă ar fi aceea că rolul clauzelor constituţionale ale exproprierilor este să menţină un echilibru rezonabil între puterea statului de a interveni în drepturile private de proprietate şi prerogativa individului de a se opune unei astfel de intruziuni. Sau, mai riguros spus, „din punct de vedere formal, sarcina unui sistem legal [al exproprierilor] este aceea de a minimiza suma erorilor care apar prin expropriere şi subcompensare.”²³ Dar, dacă acceptăm înţelegerea „difuză” a expresiei „uz public”, echilibrul dispare: unde mai este protecţia, dacă nu există limitări? Înseamnă că, pur şi simplu, formularea constituţională este redundantă.

Există însă şi un al doilea motiv, mai tehnic, pentru care o interpretare de tipul „tot ce face statul, dacă e legal, e de uz public” este nesatisfăcătoare. După Epstein, problema crucială în termenii cărei trebuie înţeleasă specificarea „uzului public” este cea a mecanismelor admisibile, din perspectivă juridică şi morală, pentru aproprierea surplusului într-o tranzacţie. Justificarea instituirii acestui mecanism de prevenţie este, de fapt, una de natură morală: aceea de a minimiza posibilitatea unor alocări inechitabile rezultate prin folosirea puterii guvernământului în scopuri „mai puţin publice”: „exproprierile pentru uz privat sunt interzise deoarece în această situaţie expropriatorii reuşesc să păstreze întregul surplus, chiar şi atunci când se plăteşte dreapta despăgubire.”²⁴ Un exemplu ilustrativ²⁵: să presupunem că A deţine obiectul x, pe care îl valorează la 100, pe când valoarea aceluiaşi obiect pentru B este 150. Tranzacţia între cei doi pe o piaţă (pentru a nu complica inutil lucrurile, asumăm o lume în care costurile tranzacţionale sunt zero) va avea loc la un preţ situat oriunde între cele două valori, în funcţie de aptitudinile de negociere ale lui A şi B, de circumstanţe, etc. Poate avea loc, în principiu, orice alocare a surplusului maxim posibil de 50; nu există un „câştigător” prestabilit. Dacă B, însă, ar putea face apel la puterea statului de a expropria, el ar fi în poziţia de a scurtcircuita procesul de negociere şi de a dobândi x pentru 100 (adică o interpretare „primară” a dreptei despăgubiri²⁶), apropriindu-şi astfel întregul surplus maxim posibil. Prevederea „uzului public” este un instrument de prevenire a utilizării puterii statului în materie de exproprieri pentru scopuri private (eventual, ale politicienilor, demnitarilor, birocraţilor etc.). Dacă argumentul de mai sus este corect, atunci urmează, din nou, că înţelegerea „difuză” a expresiei „uz public” este greşită. Ce specificare mai precisă a ei ar fi însă rezonabilă?

Răspunsul lui Epstein este că „uz public”, aşa cum este consacrată constituţional expresia, poate însemna în mod legitim doar două lucruri²⁷: producerea de bunuri publice (în sens tehnic) sau de bunuri pentru care există un „drept public de utilizare” (şosele, parcuri, etc). Pentru a exista un astfel de drept, este necesar să fie satisfăcută condiţia accesului universal şi nediscriminatoriu. Această condiţie „garantează că nici un individ sau mic grup de indivizi (…) nu va putea să captureze întregul surplus prin excluderea celorlalţi.”²⁸ Pentru ca cerinţa uzului public să fie satisfăcută, important este ca toţi indivizii să aibă in mod nediscriminatoriu dreptul de a utiliza bunul respectiv, chiar dacă în practică este imposibil să-l utilizeze cu toţii în acelaşi timp.

Este acum destul de simplu să analizăm decretul de naţionalizare 92/1950 din perspectiva acestei maniere de a înţelege „uzul public”. Chiar şi la o privire sumară, vom vedea că decretul nu respectă această cerinţă, nici în privinţa formulărilor sale, şi cu atât mai puţin din perspectiva manierei în care a fost aplicat.

O locuinţă, prin chiar menirea sa, este diferită de un parc sau de un far maritim într-un aspect esenţial. Statutul de proprietar al acesteia sau chiar de chiriaş (dobândit printr-un contract de închiriere) îmi conferă, în situaţiile tipice, dreptul de a-i exclude pe alţii de la utilizarea locuinţei. Eventual pot exista mai mulţi chiriaşi; dar numărul lor este limitat şi, în mod normal, ei deţin colectiv dreptul de excluziune, pe durata contractului şi, evident, în termenii acestuia. Cu rare excepţii (în care au fost transformate, să spunem, în şcoli, spitale, muzee etc.), este greu de văzut cum naţionalizarea imobilelor a putut satisface cerinţa uzului public, în interpretarea oferită aici. Este important să facem, în acest punct, o distincţie suplimentară, între „proprietate publică” şi „uz public”. Prin naţionalizare, imobilele au trecut în proprietatea „publică” a statului („a întregului popor”, după expresia favorită a retoricii vremii); dar nu trebuie să confundăm această stare de fapt pur tehnic-juridică cu „uzul” proprietăţilor confiscate, care a rămas, în covârşitoarea majoritate a cazurilor, eminamente privat (ele au continuat să fie locuinţe).

Există şi o altă perspectivă, din care diagnosticul pe care l-am pus ar putea fi chiar mai brutal. În destule cazuri (mai ales dintre cele ale naţionalizărilor „fără titlu”), ceea ce s-a întâmplat, pur şi simplu, a fost că diverse persoane importante ale vremii („importanţa” putând fi la nivelul guvernului naţional sau la nivelul organizaţiei locale de partid) au „pus ochii” pe câte un imobil şi s-au folosit de naţionalizare (de puterea statului) pentru a-l putea locui (adică pentru uz privat, ca în exemplul de mai sus cu A şi B).  Deşi astfel de situaţii au rămas înregistrate în memoria colectivă (evident, mai ales în cea a „victimelor”), ele sunt extrem de greu de documentat, atât istoric, cât şi juridic. Prin urmare, le voi înregistra ca atare (ca o extremă despre care e plauzibil să credem că a avut loc cu adevărat). Oricum, situaţiile „excepţionale” de acest tip nu sunt necesare argumentului meu; naţionalizarea nu respectă, în liniile ei principale, cerinţa uzului public, fie că astfel de cazuri extreme s-au întâmplat sau nu.

S-ar putea obiecta că am ajuns la o concluzie, totuşi, prea drastică. La urma urmei, cel puţin două dintre justificările naţionalizării precizate în textul decretului au o anumită „aromă” publică. Astfel, naţionalizarea ar fi fost necesară pentru a transfera de sub controlul „exploatatorilor” un mijloc de exploatare şi pentru a asigura „o mai bună gospodărire” a fondului de locuinţe supuse degradării (vezi supra, 3.1.). Aspectul „public” nu este însă, pentru ambele obiective, decât aparent (în sensul „constituţional” pe care îl folosim aici). Incapacitarea exploatatorilor este un obiectiv politic (a cărui insuficientă întemeiere morală a fost discutată în secţiunea anterioară) şi e „public” doar în sensul „difuz” despre care am argumentat că e impropriu analizei din perspectiva clauzei constituţionale a exproprierilor. Mai „promiţătoare” ar părea la o primă vedere „buna gospodărire”. Dacă însă încercăm să traducem această formulă pompoasă în termeni mai precişi, rezultatul e acelaşi: gospodărirea e „publică” doar în sensul că e „făcută de stat”; uzul imobilelor gospodărite public rămâne şi după naţionalizare unul privat.

Am argumentat că naţionalizarea a fost o formă de expropriere (în sensul constituţional rezonabil al termenului) şi că a avut loc, cu foarte puţine excepţii (probabil, ca număr, sub limita relevanţei statistice), cu încălcarea cerinţei uzului public. Cele două concluzii funcţionează ca o bună întemeiere a tezei potrivit căreia proprietarii care au suferit exproprierea ar fi fost prima facie îndreptăţiţi, imediat după expropriere, la restituţie în natură sau prin compensare (cei ale căror imobile au fost preluate fără respectarea condiţiei uzului public) sau doar la despăgubire (atunci când naţionalizarea a satisfăcut cerinţa uzului public)²⁹. Din această perspectivă, incompatibilitatea decretului 92 cu clauza constituţională este una brutal de clară: decretul precizează că imobilele trec în proprietatea statului fără nici o despăgubire, ceea ce prohibeşte de facto şi accesul în justiţie al foştilor proprietari care ar fi reclamat compensaţii³⁰. Care sunt însă criteriile moralmente justificabile după care ar fi trebuit stabilită compensaţia pe care erau îndreptăţiţi să o primească proprietarii atunci? Răspunsul detaliat la această întrebare nu are un impact direct asupra evaluării procedurilor restitutive sau compensatorii de acum (ar avea, de exemplu, pentru evaluarea despăgubirilor la care ar fi îndreptăţiţi posesorii terenurilor care vor fi naţionalizate pentru construcţia Autostrăzii Transilvania). Pe de altă parte, există similarităţi interesante între această discuţie şi cea despre procedurile compensatorii pentru „nedreptăţile istorice”, care va fi analizată mai către finalul lucrării. În plus, jurisprudenţa recentă (mai ales cea a CEDO) utilizează instrumente pentru  stabilirea  cuantumului compensaţiilor care, în bună măsură, reprezintă versiuni mai sofisticate ale aceloraşi intuiţii care stau în spatele procedurilor de despăgubire imediată sau „prealabilă”. Din aceste motive, voi proceda la o rapidă trecere în revistă a principalelor răspunsuri întâlnite în literatură, fără a mai încerca însă o analiză critică a lor. Cred, totuşi, că va fi o bună anticipare ilustrativă a unei discuţii mult mai delicate şi mai complexe.

Bruce Ackerman distinge între două moduri, la fel de prezente în cultura juridică, de a privi şi de a explica substanţa legii. Primul mod este asimilabil punctului de vedere al cuiva care elaborează politici într-o manieră ştiinţifică (scientific policymaker), iar cel de-al doilea provine din viziunea cuiva interesat mai curând sa observe legătura regulilor juridice cu practicile sociale dominante (ordinary observer). Astfel, juristul care utilizează instrumentele ştinţei „(a) utilizează conceptele legale tehnice pentru a pune în evidenţă (b) relaţia dintre regulile juridice disputate şi Viziunea Cuprinzătoare (Comprehensive View) pe care o vede ca guvernând sistemul juridic”, pe când „observatorul obişnuit” „(a) dezvoltă concepte ale discuţiei non-juridice pentru a pune în evidenţă (b) relaţia dintre regulile juridice disputate şi structura aşteptărilor sociale pe care o vede ca prevalând în cadrul practicii instituţionale dominante.”³¹ La limită, opţiunea între cele două moduri de a privi legea, ambele la fel de respectabile, este una strict filosofică, şi nu neapărat univocă şi definitivă. În practică, ele sunt complementare şi le vom întâlni adesea prezente în aceeaşi lucrare (cum e cazul şi cu cea pe care o citiţi acum).

Această distincţie este importantă în discuţia despre mecanismele de stabilire a cuantumurilor restituţiei compensatorii deoarece perspectiva filosofică aleasă va ghida în mod semnificativ efortul de a alege între proceduri concurente.

Astfel, poziţia „ştiinţifică” va depinde în mod decisiv de „viziunea cuprinzătoare” adoptată³². Deşi, in abstracto, spectrul viziunilor cuprinzătoare disponibile este uriaş, două sunt după Ackerman tipologiile prezente în mod uzual în cultura juridică: cea potrivit căreia rolul sistemului juridic este de a promova eficienţa (înţeleasă în diverse moduri) la nivelul societăţii şi cea potrivit căreia menirea legilor este de a promova demnitatea membrilor societăţii³³. Poziţiile intermediare sunt posibile ca variate dozaje ale celor două paradigme. Relevant pentru discuţia noastră este că asumarea unei perspective „ştiinţifice” asupra sistemului juridic presupune aderenţa faţă de un anumit set de presupoziţii de ordin moral: juristul „ştiinţific” tipic va fi utilitarist, kantian sau o combinaţie anume a celor două³⁴.

O perspectivă utilitaristă asupra cerinţei dreptei despăgubiri va porni de la stabilirea corelaţiei între anumite categorii privilegiate de costuri³⁵. Astfel, în termenii cei mai generali, întrebarea crucială pentru un utilitarist este în ce măsură costurile despăgubirii (D) vor fi mai mari sau mai mici decât celelalte categorii de costuri generate prin procedura de expropriere. Primele costuri importante generate prin expropriere (în afara pierderii suferite de proprietari) sunt costurile care rezultă din sporirea incertitudinii. Orice măsură care sporeşte incertitudinea cu privire la aranjamentele sociale în care operează agenţii (iar în genere exproprierile au acest „dar”) şi care, prin urmare, face mai greu evaluabile riscurile pe care le presupune asumarea unui plan de viaţă sau al altuia, echivalează cu impunerea unor costuri (I). Pe de altă parte, există costuri importante generate de îndoielile cetăţenilor cu privire la utilitatea generală a proiectelor în numele cărora are loc exproprierea (C). Prin urmare, un posibil criteriu „utilitarist” al cuantumului compensaţiei ar fi ca D≤I+C (o despăgubire poate fi considerată ca prima facie dreaptă până la punctul în care costurile presupuse de ea depăşesc costurile generate prin expropriere). După Joseph Sax³⁶, două elemente specifice fac plauzibilă predominanţa practicilor compensatorii într-un cadru utilitarist: acordarea de despăgubiri reduce motivaţia agenţilor afectaţi de expropriere de a genera corupţie (de a mitui funcţionarii şi politicienii, spre exemplu, pentru a fi preluat de către stat mai degrabă terenul vecinului) şi, evident, reduce disutilitatea cetăţenilor expropriaţi, aspect care, la rândul său, se traduce prin minimizarea riscului unor dezordini sociale.³⁷

Într-o viziune concurentă şi, în sens larg, kantiană, criteriul „dreptăţii” compensaţiei este mai greu cuantificabil într-o formulă. Cu toate acestea, în linii mari, cadrul de referinţă pare a fi fixat de ideea că, prin clauza exproprierilor, statul are obligaţia juridică (provenită dintr-una morală mai fundamentală) de a se asigura că agenţii expropriaţi nu sunt văzuţi ca simple mijloace pentru promovarea unor scopuri cum ar fi utilitatea socială, ci sunt trataţi în acelaşi timp ca scopuri în sine. Un argument de inspiraţie kantian-rawlsiană al lui Frank Michelman, menţionat mai sus³⁸, interpretează fundamentul moral al clauzelor constituţionale ale exproprierilor ca fiind legat de o anumită ideea de echitate: ar fi inechitabil să existe dezechilibre majore între poverile suportate de fiecare cetăţean pentru proiectele publice. Cu alte cuvinte, ar fi inechitabil ca doar unii (cei expropriaţi) să suporte costurile unor proiecte care urmează a aduce benficii tuturor; povara trebuie redistribuită prin despăgubire. Un mod posibil de a operaţionaliza această idee ar fi să stipulăm, de exemplu, că o despăgubire care indică în mod suficient agentului expropriat că nu este tratat doar ca mijloc ar fi cea care îl lasă într-o poziţie cel puţin la fel de bună cu situaţia sa ante-expropriere.³⁹

Pe de altă parte, de pe poziţia „observatorului obişnuit” (care nu mai asumă o viziune cuprinzătoare, ci încearcă o interpretare juridică din perspectiva experienţei morale cotidiene), lucrurile par intuitiv ceva mai simple. Statul mi-a luat proprietatea x, prin urmare trebuie să mă despăgubească pentru (valoarea lui) x. Dar, şi în acest sistem de referinţă, discuţia poate lua forme destul de sofisticate. Un criteriu ce pare plauzibil ar fi următorul: „soluţia ideală este aceea de a-l lăsa pe proprietarul individual [prin compensare] într-o poziţie de indiferenţă între exproprierea şi păstrarea proprietăţii.”⁴⁰ Prima consecinţă a adoptării unui astfel de criteriu este aceea că baza rezonabilă pentru determinarea despăgubirii este valoarea proprietăţii (în primă instanţă, valoarea de piaţă), şi nu costul ei iniţial. Dacă am cumpărat o proprietate cu 100, am avut costuri totale de 100 pentru operarea ei şi, în momentul exproprierii, valoarea ei de piaţă era 300, baza rezonabilă de estimare a despăgubirii este 300, iar nu 200 (adică 100+100, costurile mele totale; să notăm că tot valoarea proprietăţii ar constitui baza rezonabilă şi dacă valoarea proprietăţii mele ar fi rămas 100 sau chiar s-ar fi depreciat).⁴¹ O altă consecinţă interesantă, observă Epstein, este aceea că valoarea de piaţă a proprietăţii la momentul exproprierii, deşi o bună bază de pornire pentru determinarea cuantumului compensaţiei, nu poate reprezenta, pur şi simplu, acest cuantum. Un proprietar care a fost compensat cu valoarea de piaţă nu se află într-o poziţie de indiferenţă între expropriere şi păstrarea proprietăţii, dintr-un motiv destul de simplu: valoarea de piaţă este o compensaţie „corectă” într-o tranzacţie reciproc voluntară, în care vânzătorul doreşte să vândă. De obicei, nu aceasta este situaţia expropriatului;⁴² el nu doreşte să vândă şi, aproape cert, nu arde de nerăbdare să fie expropriat. Soluţia care ar aproxima destul de bine această interpretare a clauzei despăgubirii ar fi ca „despăgubire dreaptă” să fie considerată una care să conţină valoarea de piaţă a proprietăţii preluate de stat plus un bonus suficient pentru a acoperi costurile tranzacţionale ale proprietarului expropriat (de exemplu, costurile asociate efortului de a căuta şi achiziţiona o altă proprietate⁴³). În cazul majorităţii imobilelor naţionalizate prin decretul 92, însă, nu a existat nici un fel de compensare.

Concluzie

Am argumentat că naţionalizarea imobilelor a fost un act de expropriere şi, ca atare, este analizabil în cadrul de referinţă dat de clauzele constituţionale ale exproprierilor. Cu toate acestea, în România procesul de naţionalizare a imobilelor a avut loc prin încălcarea clauzei constituţionale în vigoare, în orice interpretare juridico-morală rezonabilă a acesteia. Prin urmare, imediat după naţionalizare, proprietarii care au suferit abuzul erau prima facie îndreptăţiţi la restituţie sau compensaţie. Este important de observat, însă, că variabila temporală contează în evaluarea morală. Stabilirea îndreptăţirii pentru agentul A la momentul T nu se traduce automat într-un temei suficient pentru a aserta îndreptăţirea lui A (sau a unui alt agent aflat într-o relaţie relevantă cu A) la momentul T + 50 (de ani). Cu alte cuvinte, scopul acestui articol nu este acela de a susţine corectitudinea morală a restituţiei. Pentru aceasta, este necesar un argument suplimentar.

BIBLIOGRAFIE
Ackerman, Bruce (1977), Private Property and the Constitution, New Haven: Yale University Press
Baias, Flavius, Dumitrache, Bogdan şi Nicolae, Marian (2001), Regimul juridic al imobilelor preluate abuziv,Vol. I: Legea Nr. 10/2001 comentată şi adnotată, Bucureşti: Rosetti
Baias, Flavius, Dumitrache, Bogdan şi Nicolae, Marian (2001), Regimul juridic al imobilelor preluate abuziv, Vol. II: Legislaţie şi jurisprudenţă, Rosetti, Bucureşti.
Epstein, Richard (1985), Takings. Private Property and the Power of Eminent Domain, Harvard University Press
Epstein, Richard (1997), „A Clear View of the Cathedral: The Dominance of Property Rules”, The Yale Law Journal, vol. 106, no. 7.
Epstein, Richard (1997), „Takings, Exclusivity and Speech: The Legacy of ‘PruneYard v. Robins’”, The University of Chicago Law Review vol. 64, no. 1.
Focşeneanu, Eleodor (1992), Istoria Constituţională a României: 1859-1991, Bucureşti: Humanitas
Marx, Karl şi Engels, Friedrich, „Manifesto of the Communist Party”, în Karl Marx and Friedrich Engels: Collected Works, vol. 6, New York International Publishers
Michelman, Frank (1967)„Property, Utility, and Fairness: Comments on the Ethical Foundations of ‘Just Compensation’ Law”, Harvard Law Review, vol. 80.
Michelman, Frank (1997) „The Common Law Baseline and Restitution for the Lost Commons: A Reply to Professor Epstein”, The University of Chicago Law Review, vol. 64, no. 1.
Sax, Joseph (1964), „Takings and the Police Power”, Yale Law Journal, vol. 74, no. 36.
Sax, Joseph (1971), „Takings, Private Property and Public Rights”, Yale Law Journal, vol. 81, no. 149
Waldron, Jeremy (1992), „Superseding Historic Injustice”, Ethics, vol. 103, no. 1.

EMANUEL-MIHAIL SOCACIU - Doctorand în filosofie. Lector univerrsitar la Facultatea de Filosofie, Universitatea din Bucureşti. A publicat: Filosofia politică a lui Thomas Hobbes (coord.), Texte fundamentale ale gândirii politice (în colaborare).

 sus