Romania. Prima zi

Guvernanta europeana si dinamica formularii politicilor publice in Romania
 

MONICA MUNTEANU

The article presents in an analytical way the concept of governance and the consequences triggered by its acceptation over the public policies’ formulation in Romania. The conclusion is that assuming the governance, the roles of mediating and negotiating add to the traditional functions of the state. If the input of this process it is constituted largely through adopting and adapting the Acquis, the efficiency of the transfer it is obviously conditioned by the policies learning, both from the operationally approach and from the synthesizing to the level of society approach.

 

Fara a exista un consens terminologic asupra conceptului de “guvernanta”, acesta vine fie din domeniul politicii comparate, fie din sfera relatiilor internationale si desemneaza forme de guvernare alternative atat la statul unic (modelul “Westminster”, caracterizat prin suveranitatea Parlamentului, puteri decizionale acordate Guvernului si raspundere ministeriala directa), care nu mai corespunde dinamicii si complexitatii societatii de tip global, cu nuclee de influenta interorganizationale si interactive, suprastatale sau transnationale, cat si la modelul traditional al democratiei reprezentative.

O prima distinctie care trebuie facuta este aceea dintre guvern cu actiunea sa, guvernarea, si guvernanta. Daca Guvernul este mecanismul de stat investit cu autoritatea si legitimitatea de a actiona asupra cetatenilor prin cele trei mari puteri – legislativa, executiva si judiciara – si prin institutii care concentreaza puterea si aplica deciziile, in esenta, referindu-se la institutiile oficiale ale statului iar guvernarea la interventia centrala bazata pe autoritate (Stoker 1998)¹ si careia, in procesul elaborarii politicilor, i se potriveste modelul deciziei rationale si comprehensive, in schimb, guvernanta² este o “altfel de guvernare”, o alternativa la actiunea guvernamentala, care vizeaza (re)distribuirea puterii in spatiul public printr-o (re)negociere a autoritatii si o abordare incrementala a deciziei in retele parteneriale: parteneriate sociale (guvern – patronat – sindicate), parteneriat public – privat (structuri de stat – mediul de afaceri) sau parteneriat civic (autoritati publice – societate civila).

Negocierea colectiva a deciziei fundamenteaza o noua perspectiva asupra puterii, o dispersare a autoritatii publice prin retele interactive si se bazeaza pe un set de principii politice postmoderne: gestionarea actiunii colective fara interventia obligatorie a statului, implicarea institutiilor si a actorilor care nu apartin sferei guvernului, implicarea retelelor de actori autohtoni, mai ales a societatii civile, a mediului de afaceri si a beneficiarilor (“stakeholders”) (Stoker 1998:22), precum si actiunea comunicativa a acestora.

Prima si cea mai importanta consecinta a noii perspective asupra procesului politic de solutionare a problemelor cetatenilor este pasul catre o democratie participativa, fundamentata la nivelul U.E. de introducerea Articolului 47 din Tratatul Constitutional, intitulat “Principiul democratiei participative” si care stipuleaza posibilitatea cetatenilor si a asociatiilor reprezentative de a-si face cunoscute opiniile si de a face schimb de opinii in mod public, in toate domeniile de actiune ale Uniunii, mentinerea unui dialog deschis, transparent si constant al institutiilor Uniunii cu asociatiile reprezentative si cu societatea civila, ample consultari ale Comisiei cu partile interesate si posibilitatea ca, la initiativa a cel putin un milion de cetateni ai Uniunii, resortisanti ai unui numar semnificativ de state membre, Comisia sa poata fi invitata sa prezinte, in limitele atributiilor sale, o propunere corespunzatoare asupra unor chestiuni pentru care acesti cetateni considera ca este necesar un act juridic al Uniunii pentru punerea in aplicare a Constitutiei³.

Participarea cetatenilor la procesul decizional presupune deschiderea procesului de elaborare a politicilor la orice fel de schimbari in sfera intereselor si a preferintelor actorilor, acceptarea deliberarii si a persuasiunii ca modalitati de configurare discursiva a opiniei si a vointei acestora si reorienteaza legitimitatea deciziei dinspre modelele democratiei majoritare sau parlamentare, catre formele democratiei deliberative. Aceasta modifica radical perspectiva asupra vointei predeterminate a indivizilor ca sursa a legitimitatii, comuna teoriilor liberale si, in general, celor democratice, considerand ca “procesul formarii vointelor este cel care confera legitimitate rezultatului, nu suma vointelor deja formate” (Manin 1987: 351).

In acest sens, asocierea democratica bazata pe o deliberare publica, in sfera optiunilor colective, a unor cetateni egali si liberi (Cohen 1989), configureaza un concept discursiv al democratiei deliberative, pe care J. Habermas (1990; 2005) il considera baza unei teorii normative a democratiei. Conceptul discursiv de democratie este o forma a comunicarii publice politice care trebuie sa se opuna “clientelizarii cetatenilor” si conformismului nepolitic al acestora, cetateniei pasive, prin stimularea participarii active si (auto)reflexive a cetatenilor la procesul decizional, mai ales in conditiile democratiilor de masa social-statale⁴ care instraineaza cetatenii de procesul politic, acestia nemaifiind intertesati in mod activ de obtinerea garantiilor publice ale statului.

Pe de alta parte, dintr-o perspectiva functionala, procesul deliberativ ar putea creste eficienta actului de guvernare prin asezarea la masa negocierilor a actorilor non-statali, organizatii non-guvernamentale, retele si comunitati de elaborare a politicilor, si schimbarea rolului statului prin reconfigurarea granitelor dintre sectoarele public, privat si voluntar.

Problema care ramane deschisa dezbaterii este, insa, in ce masura actorii implicati in procesul deliberativ pot fi considerati reprezentativi pentru interesele politice ale cetatenilor, atata vreme cat ei nu au fost investiti prin vot (Dahl 1999), ci se legitimeaza fie prin nivelul optim al expertizei in domeniu (spre exemplu, retelele de politici), fie prin angajamentul voluntar in acea zona a sferei publice functionand politic, care este, dupa definitia lui Habermas (1990), societatea civila. Reprezentativitatea unei organizatii nonguvernamentale a fost, in general, asociata cu capacitatea acesteia de a permite membrilor sai sa-si exprime in mod colectiv interesele economice si politice, fiind asigurata, in interior, de mecanisme care faciliteaza participarea activa, efectiva, substantiala si benevola atat a membrilor ei, cat si a beneficiarilor, la procesul decizional.

Pollack si Wallace (2006) argumenteaza necesitatea unei “perspective de guvernanta” la nivelul Uniunii Europene, mai ales datorita caracterului non-ierarhic sau “de retea” al elaborarii politicilor, implicand actori subnationali, nationali si supranationali, precum si o preocupare normativa cu privire la “deficitul democratic” din U.E., in sensul potentialului Uniunii de a fi o democratie deliberativa.

La nivelul UE exista un cadru politic si institutional al guvernantei, bine definit inca din anul 2001 si in plin proces de implementare prin crearea politicilor de cooperare in toate tarile membre U.E. si in cele in curs de aderare.

Un prim pas catre reglementarea unui cadru politic al guvernantei europene a fost facut in 1998 prin Conventia privind accesul la informatie, participarea publicului la luarea deciziei si accesul la justitie in probleme de mediu (Conventia de la Aarchus, Danemarca)⁵, document al Natiunilor Unite, prin care se garanteaza “protejarea drepturilor oricarei persoane din generatiile actuale si viitoare de a trai intr-un mediu adecvat sanatatii si bunastarii sale si garantarea drepturilor privind accesul la informatie, participarea publicului la luarea deciziei si accesul la justitie in probleme de mediu”. Chiar daca referirea la politicile de mediu pare o ingustare de perspectiva, documentul pune bazele unui model de abordare incrementala si participativa a unei probleme de politici.

In primul rand, insusi termenul de mediu este definit amplu, dintr-o perspectiva participativa – bun public, fizic si cultural – si, in al doilea rand si cel mai important, documentul este un cadru foarte coerent pentru politicile de cooperare si un foarte bun model pentru politicile cu public. Conventia descrie cele trei sfere de actiune ale guvernantei: dreptul la informatia publica, dreptul la participare publica si accesul la justitie in cazul nerespectarii celor doua drepturi. Nu simpla prevedere a acestor drepturi este importanta (exista texte oficiale mult mai elaborate pe aceste teme), ci modul in care sunt reglementate acestea, perspectiva incrementala asupra deciziei, dispersarea autoritatii publice⁶. Prin reglementarea participarii publicului la deciziile privind problema de politici, din momentul intrarii acesteia pe agenda formala, prin obligativitatea structurilor de stat de a gestiona transparent informatia⁷, participarea publicului in timpul pregatirii planurilor si programelor legate de problema politici publice (mediul in acest caz) si prin participarea publicului in timpul pregatirii regulamentelor de aplicare, a normativelor si a instrumentelor legale obligatorii, general aplicabile, se fundamenteaza un model european de guvernanta.

Al doilea pas a fost adoptarea, de catre Comisie la 25 iulie 2001 a Cartii Albe a Guvernantei Europene⁸, un document-cadru privind elaborarea politicilor europene intr-un mediu interactiv, deschis participarii actorilor sociali prin reglementari imbunatatite⁹, considerat un document complex de politici de cooperare¹⁰ care se concentreaza pe modul in care Uniunea gestioneaza puterile date de catre cetate-nii sai. Pentru a promova o interactiune mai puternica intre societatea civila si autoritatile publice locale si centrale, Cartea Alba prevede cele 5 principii de baza – deschidere, participare, responsabilitate, eficacitate, si coerenta – precum si intentiile generale bazate pe aceste principii, incluzand dialogul, consultarile si parteneriatul. Comisia s-a angajat sa ia la randul sau masuri concrete: imbunatatirea si clarificarea legislatiei europene, publicarea de ghiduri, dezvoltarea de standarde si criterii, organizarea de dezbateri publice si dezvoltarea unui cod de conduita privind dialogul si consultarile.

Pentru elaborarea strategiei europene de cooperare dintre guvern si formele neguvernamentale de reprezentare a societatii civile, au fost organizate grupuri de lucru, acoperind domenii ca spatiul public european, participarea societatii civile la procesul de elaborare a politicilor publice si reglementarea formelor de participare¹¹, descentralizarea prin constituirea unor structuri de expertiza si de reconfigurare a procesului decizional – Agentiile europene specializate pe domenii de interes public si cu putere de decizie in acel domeniu¹² – si descentralizarea verticala¹³, convergenta politicilor nationale prin dezvoltarea retelelor transeuropene de politici (policy-networks) si a guvernantei multi-stratificate (multi-level governance)¹⁴ si problemele guvernantei mondiale – criminalitatea internationala, protectia mediului, migratia transfrontaliera etc. Organizatiile neguvernamentale au cerut o mai mare participare in procesul de luare a deciziilor inainte ca acestea sa fie adoptate, reorganizarea procedurilor de consultare pentru a le face mai eficiente, precum si focalizare administrativa pe importanta inputului organizatiilor neguvernamentale, pledand pentru includerea unui articol specific in Tratatul CE privind implicarea organizatiilor societatii civile in practicile consultative ale Comisiei.

Structurile guvernantei in spatiul public ro-manesc, in special in ceea ce priveste cooperarea dintre organizatiile neguvernamentale si guvern, au in acest moment un cadru institutional mai mult formal, configurat sub presiunea acquis-ului si nesusti-nut de o cultura autentica a autonomiei, a transparentei sectorului public si a parteneriatului public-privat. In spatiul public romanesc (si in cel post-socialist in general) nu exista o “invatare” coerenta si strategica a negocierii colective a deciziei - desi exista o lege a transparentei decizionale in administratia publica¹⁵, alta a liberului acces la informatiile de interes public, se deruleaza o reforma a administratiei publice¹⁶, inclusiv a elaborarii politicilor publice¹⁷, exista o lege-cadru a descentralizarii¹⁸ insotita de strategii sectoriale – si toate documentele acestor reforme sustin ca urmaresc principiile participarii publice si al transparentei procesului decizional, al subsidiaritatii etc.

In Parlament nu exista nici o structura specializata privind parteneriatul cu societatea civila in procesul decizional, exista doar proceduri, mai mult sau mai putin formale in practica activitatii comisiilor.

Guvernul are cateva incercari hibride si intre care nu exista legaturi suficiente pentru a se fundamenta o strategie de cooperare, altfel decat formala, la o distanta de Cartea Alba a Guvernantei Europene care masoara diferenta de cultura politica dintre spatiul public postsocialist si insusi procesul europenizarii, in care are loc transferul de politici din state “welfare” (democratiile vest-europene postindustriale).

Astfel, la Cancelaria Primului-ministru, in cadrul Departamentului de Analiza si Planificare Politica, exista o Directie de Relatii cu Mediul Asociativ care are in atributii cooperarea cu societatea civila. De asemenea, desi in Nota de fundamentare a actului normativ care hotaraste infiintarea, la nivelul Guvernului, a unor organisme cu rol consultativ numite Consilii interministeriale, este invocata ca scop “imbunatatirea calitatii actului guvernamental si a managementului politicilor publice”, nici una dintre cele 11 entitati nu contine, in denumirea care fixeaza si domeniul de interes, sintagmele “societate civila” sau “organizatii neguvernamentale”. Consiliile pot alege sa invite reprezentanti ai societatii civile la lucrarile comisiilor si ale grupurilor de lucru¹⁹, dar nu exista reglementari specifice in ceea ce priveste participarea acestora si, mai ales, nivelul de decizie la care au acces, participarea fiind la alegerea Consiliului, fara nici o minimala conditionare a acestei alegeri pe baza principiilor transparentei decizionale etc. In plus, o analiza de tip A.C.D.²⁰ a Notei de fundamentare, ca si a intregului document, denota o conceptie centralizata, bazata pe distribuirea ierarhica a deciziei.

Colegiul pentru Consultarea Societatii Civile²¹ este alt organism consultativ, fara personalitate juridica, functionand pe langa Primul-ministru “ca urmare a vointei de a recunoaste valoarea competentelor acumulate si de a asigura participarea mediului asociativ la elaborarea, evaluarea, amendarea si implementarea politicilor publice” (Art.1), anuntat ca o mare deschidere a parteneriatului civic la cel mai inalt nivel: “Colegiul faciliteaza comunicarea si asigura implicarea societatii civile in realizarea politicilor guvernamentale la toate palierele decizionale ale administratiei publice centrale si are ca scop dezvoltarea parteneriatului strategic intre autoritatile publice si mediul asociativ si consolidarea democratiei participative in Romania” (Art.1). Aplicand acelasi instrument, A.C.D., pentru cele 9 atributii enumerate in Art. 2, constatam ca 7 dintre acestea denumesc actiuni “slabe”²², aflate intr-o relatie univoca si neconditionala cu puterea decizionala, desi formal sfera civila este plasata in interiorul campului decizional (literele: a) sesizeaza si informeaza primul ministru b) propune instrumente e) sprijina politicile de integrare f) propune instrumente g) recomanda h) organizeaza consultari i) realizeaza anual rapoarte sau studii), ceea ce inseamna ca statul nu s-a decis sa imparta puterea politica in fond, nu doar in forma, iar actiunea societatii civile este, in acest context, depolitizata. Celelalte doua atributii ale Colegiului denumesc actiuni mai “tari”, dar strict canalizate pe problema finantarii sectorului nonprofit²³. De asemenea, nu exista in nici unul dintre documentele referitoare la alcatuirea Colegiului un set de criterii de selectie a ONG-urilor, ceea ce ridica un semn de intrebare privind atat transparenta deciziei guvernamentale, cat si gradul de reprezentativitate a organizatiilor privind interesele publice.

Ne putem intreba retoric, citind acest document: “Cum se va implica, de facto, societatea civila in realizarea politicilor guvernamentale la toate palierele decizionale ale administratiei publice centrale si, mai ales, cum se va consolida democratia participativa in Romania?”²⁴

Tot la nivelul administratiei centrale, ministerele au prevazute reglementari in ceea ce priveste procesul de consultare publica, dar nu au un sistem coerent de cooperare, reprezentat de structuri specializate si de seturi/coduri de proceduri; acestea fie desfasoara consultari formale, fie coopereaza in cadrul obligatiilor asumate prin derularea unor proiecte cu finantare europeana (spre exemplu, proiectele Phare – programele de twinning institutional privind intarirea capacitatii administrative etc.). O alta forma tipica de cooperare este infiintarea unor corpuri de consiliere pe probleme care sa includa reprezentanti ai guvernului si ai sectorului nonprofit, consilii sau comitete comune formate la nivel ministerial.

Agentiile sau autoritatile care lucreaza in perimetrul sectorial al unui minister ar trebui sa fie jucatori importanti in cooperarea inter-sectoriala, deoarece sunt concepute dupa model European, adica sunt structuri de implementare si evaluare a politicilor cu un anumit specific dintr-un sector, politici subsectoriale care se adreseaza unor grupuri bine delimitate de probleme si de beneficiari. Puterea decizionala a agentiilor creste direct proportional cu gradul de autonomie (subordonata, coordonata, independenta) si de independenta bugetara a acesteia in raport cu bugetul autoritatii publice centrale care gestioneaza sectorul.

Negocierea autoritatii publice cu alte centre de interes din spatiul public pune in discutie reprezentativitatea sectorului non-profit, ONG-urile si Gongo-urile²⁵, care este adesea confundata cu reprezentarea publicului in ansamblu. Organizatiile neguvernamentale nu sunt corpuri alese si legitimitatea lor nu rezida in reprezentarea interesului public in ansamblu, ci in asumarea misiunii de a raspunde unor nevoi concrete si precise din comunitate sau din societate, iar legitimitatea lor civila si morala in promovarea schimbarii ca actiune politica: un discurs public de sustinere a intereselor pe care le reprezinta, promovarea acestora pe agendele institutionale si monitorizarea implementarii politicilor care rezulta. Adesea, organizatiile neguvernamentale instituie evaluari ale politicilor guvernamentale si fac rapoarte publice, pentru a arata in ce masura interesele pe care le promoveaza sunt satisfacute prin aceste politici. Cu capacitatea lor de a influenta schimbarile sociale, organizatiile neguvernamentale exemplifica democratia participativa, dar nu exemplifica democratia reprezentativa. Insatisfactia fata de functionarea regimului politic face insa ca participarea sa fie vazuta uneori ca un substitut potential pentru reprezentare. Functionalitatea societatii civile ar trebui sa se manifeste in spatiul discursului public in primul rand, unde sunt necesare reconfigurari si mobilizari in jurul unor politici ale identitatii colective si normative (necesare, cum am aratat, iesirii din patriarhatul public si intrarii intr-o cultura a guvernantei), si in al doilea rand in sfera politicilor publice, unde este necesara atat asigurarea know-how-ului privind parteneriatul si transparenta decizionala, cat si utilizarea instrumentelor specifice, asigurate de legislatia in domeniu: audieri, dezbateri publice si consultari cu privire la elaborarea de acte normative, campanii de lobby si advocacy. Rolul societatii se poate extinde de la exercitarea dreptului de acces liber la informatiile de interes comun, la acela de think-tanks si de “comunitate de evaluare” (companii de evaluare/evaluatori, organizatii profesionale/retele, mediul academic) care sa contracteze evaluari ad-hoc, tematice sau ex-post ale politicilor care vizeaza interesele reprezentate²⁶, in conditiile existentei unui cadru national al evaluarii bine reglementat.²⁷

In Europa, cele mai multe guverne se asteapta sa discute ca “parteneri” cu un tip sau altul de grupare a reprezentantilor mediului asociativ iar organizatiile neguvernamentale se asociaza in retele, coalitii, sau federatii, convinse ca astfel vor obtine un grad mai mare de participare la procesul decizional si un nivel mai inalt de reprezentativitate politica. Partea criticabila a acestui demers consta in faptul ca o reprezentare unificata si centralizata contravine principiului diversitatii – unul dintre fundamentele societatii civile, iar pericolul este un mai mare grad de institutionalizare a societatii civile si, in consecinta, de masificare, de “sindicalizare” si de manipulare politica a intereselor civice si de control.

Partea pozitiva este ca aceste federatii sau grupuri umbrela sunt de cele mai multe ori organizate pe un sector sau un domeniu de politica publica – problemele femeilor, mediu, drepturile omului – avand un mare grad de transversalism asupra sectoarelor consacrate si putandu-si “ancora” interesele in celelalte sectoare politice.²⁸ O astfel de incercare de “institutionalizare” a societatii civile se poate observa la nivelul Comisiei Europene, prin recunoasterea “reprezentativitatii” numai pentru federatii, coalitii sau alte grupuri considerate ca eligibile pentru a fi consultate pe documente de politici publice sau, in multe cazuri, pentru a obtine finantari. Comisia a recunoscut dificultatea de a stabili criterii de eligibilitate intre anumite organizatii neguvernamentale la nivel european: “Dificultatile incep cu selectarea participantilor. Dat fiind numarul mare si diversitatea organizatiilor societatii civile europene numai in UE, criteriile pentru selectie ca legitimitatea sau caracterul reprezentativ sunt de o importanta vitala.”²⁹. In consecinta, pentru determinarea nivelului de legitimare a unui potential partener organizational, Comisia propune o abordare tridimensionala: (i) favorizarea grupurilor umbrela cu mai multi membri din diverse tari si a acelora ale caror structuri si mecanisme sunt mai democratice, pentru a incuraja mediul asociativ sa se organizeze singur, (ii) “reglementari si criterii verificabile” privind managementul organizatiilor neguvernamentale, in special managementul resurselor (elaborarea unor ghiduri de co-finantare sau documente similare) (iii) “o abordare pragmatica bazata pe relatiile existente ale UE cu Organizatiile neguvernamentale europene si cunoasterea eficacitatii lor publice” (idem).

Politicile guvernamentale si atitudinile fata de relatiile financiare cu sectorul nonprofit sunt determinate in principal de rolul in dezvoltarea societatii si implementarea obiectivelor guvernamentale care sunt atribuite celui de al treilea sector. Sprijinul financiar pentru organizatiile neguvernamentale poate fi o parte a politicii guvernamentale reflectand pozitia guvernului privind organizatiile ca parteneri in indeplinirea unor sarcini politice si sociale importante. In mod normal, aceasta politica este insotita de un sistem bine dezvoltat de oferire de sprijin public pentru cel de-al treilea sector determinat fie la nivelul politic central, de catre legislatie, fie de un document de politica guvernamentala, de un document bilateral tip compact (Marea Britanie), sau de acte ale altor autoritati publice, inclusiv guvernul (Croatia) sau un minister (Germania), sau alta institutie³⁰.

Finantarea guvernamentala a organizatiilor neguvernamentale si initiativele publice au forme variate (forme de sprijin guvernamental direct: subventii, granturi, achizitiile, sprijin normativ, cupoane valorice; sprijinul indirect: activitatile de utilitate publica, beneficii fiscale – scutiri fiscale pe venit, stimulentele fiscale pentru filantropie, deduceri fiscale si credite fiscale, mecanism fiscal de desemnare a unor cote din impozitul pe venitul individual), care, in aproape toate tarile din Europa, reprezinta o parte considerabila din venitul total al organizatiilor neguvernamentale³¹. Comisia Europeana ofera finantare directa de peste 1 bilion euro pe an pentru proiectele a catorva sute de organizatii neguvernamentale. Cea mai mare parte a finantarii este menita sa sustina activitatile lor in domeniul relatiilor externe (cooperare pentru dezvoltare, programe de democratizare, drepturile omului si ajutor umanitar)³². Sectoarele social, educational si de mediu, reprezentate la nivel nonguvernamental, primesc de asemenea alocari de aproape 50-70 milioane euro fiecare³³.

In procesul de elaborare a politicilor publice, guvernanta reprezinta, in cadrul sferei publice, un spatiu al actiunii politice prin care se promoveaza in mod direct interesele politice ale cetatenilor, care pot participa prin reprezentare activa la procesul decizional. In plus, beneficiarii politicilor se pot organiza intr-o “comunitate a politicilor” sau in “retele ale politicilor” (policy networks)³⁴, care pot fi: retelele profesionale, retelele de productie, comunitatile teritoriale sau pur si simplu “retele tematice”, pe probleme de politici publice si care sunt deschise tuturor partenerilor interesati de domeniu (Rhodes 2003).

Elaborarea politicilor intr-o cultura a guvernantei ar creste eficienta si, implicit, succesul lor, acestea putand fi masurate prin indicatori privind accesul la procesele deliberative, transparenta actului decizional si accesul public la informatii, precum si includerea tuturor cerintelor si preferintelor politice ale partenerilor si beneficiarilor in procesul de formulare a alternativelor.

Premisele negocierii colective a deciziei incep inca din momentul identificarii problemei pe care grupurile interesate incearca sa o propulseze pe agenda formala, constituind parteneriate cu alte grupuri interesate fie de problema in sine, fie de aspecte colaterale acesteia. Modelul initiativei exterioare (Cobb, Ross si Ross 1976), va fundamenta, in mod ideal si teoretic, o politica cu public (May 1991, A. Miroiu 2001) la formularea careia participa asociatii profesionale, grupuri de interese (producatori, consumatori), sindicate, comunitati etc. In formularea politicilor, grupurile interactioneaza fie sub forma coalitiilor de sustinere (Sabatier 1999), fie sub cea a retelelor de politici, definita anterior.

Problema este insa ca, in cazul transferului de politici specific procesului de aderare – cazul Roma-niei – vorbim adesea de politici fara public, rezultate din agende care exclud participarea publicului, agende cu acces interior, acquis-ul comunitar fiind, in esenta, o astfel de agenda (Cobb, Ross si Ross 1976: 136)³⁵.

In ceea ce priveste modul de patrundere pe agenda politica a statului respectiv, acestea fie se intalnesc cu probleme asemanatoare de pe agenda publica, fie intra direct pe agenda institutionala, cu alte cuvinte intra sau nu in dezbaterea publica, ceea ce influenteaza atat (re)definirea, cat si (re)formularea problemei. De asemenea, presupunand ca, in dinamica acestor succesiuni, intrarea pe agenda formala se face, in mod normal, tot dupa modelul accesului interior (excluderea participarii publicului, extinderea problemei catre grupuri de identificare si de atentie pentru a crea asupra decidentilor presiunea necesara plasarii pe agenda formala), nu este exclusa hibridizarea acestui model, prin forme ale initiativei exterioare (spre exemplu, cooptarea grupurilor neguvernamentale de lobby/advocacy) sau ale mobilizarii (spre exemplu, plasarea problemei pe agenda publicului, guvernarea avand nevoie de sprijinul acestuia pentru implementarea politicii).

Nivelul de politizare a problemei (influenta liderilor politici sau a curentelor politice) este, de asemenea, diferit: problema poate fi respinsa sau impiedicata sa intre pe agenda formala, fie prin ne(re)cunoasterea acesteia si respingerea ideii ca problema exista, fie prin strategii de atac sau impiedicare simbolica, la orice nivel.

Formularea politicilor se face in functie de mediul acestora (care poate fi publicul in general, sau coalitiile de sustinere, retelele de politici, curentele politice, grupurile de experti) iar modelul de implementare a politicilor care, pentru acest tip de transfer, in mod normal este unul “de sus in jos”, implica urmatoarele riscuri: se concentreaza doar asupra decidentilor, tinde sa neglijeze alti actori implicati in procesul de infaptuire a politicilor, ignora/subestimeaza rolul birocratilor de la niveluri inferioare (care pot creste eficienta procesului de implementare, sau, dimpotriva, pot crea blocaje), precum si rolul grupurilortinta (care au obiectivul bine definit de a determina politicile sa devina consistente cu propriile lor scopuri) si ale “stakeholders” in general, neglijeaza efectele contraproductive sau perverse ale implementarii politicilor, tinde sa separe strict procesul de formulare de cel de implementare. Este insa posibil ca, simultan cu transferul celeilalte agende, sa existe si o a doua linie de evolutie a politicii de acelasi tip, in curs de implementare “de jos in sus” (spre exemplu, prin retelele locale de O.N.G.-uri sau alti actori implicati, spre agentii guvernamentale etc.), diferentele nationale/locale in ceea ce priveste instrumentele politicilor avand ca variabila nivelul interventiei statului: voluntare (interventia scazuta), mixte (interventia medie) sau obligatorii (interventie ridicata).

Datorita tuturor acestor factori contextuali, politicile implementate la nivelul tarilor U.E. releva rezultate diferite, ceea ce face ca formularea in continuare a unor noi obiective strategice sa se confrunte cu cel putin doua situatii: fie politica nu creeaza feed-back institutional, in sensul ca nu reuseste sa mobilizeze actorii si statul in jurul ei pentru a genera rezultate asteptate, fie schimbarile au avut un grad ridicat de formalitate, in sensul ca au dus la cresterea gradului de institutionalizare a politicii (prin proliferarea, in plan orizontal, de comisii, comitete si grupuri de lucru ale caror atributii se suprapun si se inmultesc, fara a marca o evolutie calitativa). Impactul negativ consta in proliferarea, in cadrul institutional al politicilor, a unei birocratii pasive, inapte sa se identifice cu interesele grupuluitinta, la fel de ineficienta ca si inexistenta feed-back-ului institutional. In plus, chiar daca se reuseste ca, in agentiile/unitatile de implementare a politicilor, sa se creeze o retea birocratica (pro)activa (care sa se identifice cu interesele celor reprezentati), e posibil ca accesul acesteia la procesul decizional sa fie (foarte) redus.

Pe de alta parte, procesul integrarii permite si alte cai de actiune comunicationala intr-un spatiu public redimensionat: coalitiile europene pot fi abordate in mod direct de catre actorii neguvernamentali autohtoni, prin aliante transnationale, unde isi pot exprima agenda publica si pot crea coalitii de sustinere³⁶ prin care sa determine intrarea problemelor pe agenda formala a guvernului, prin procesele specifice de “policy adjustment” - europenizare si adaptare.

Aceasta abordare orizontala pe nivel transnational are avantajul ca poate folosi procesul integrarii pentru a debloca institutiile statului responsabile cu implementarea politicilor. In acest caz, exista cel putin doua cai de “invatare” a abordarii incrementale a procesului decizional: fie aceasta este integrata in pachetul de politici transferate, sub forma unor instrumente-retele, norme si proceduri de implementare, fie transferul de politici facandu-se direct pe aceasta cale, de la retelele internationale prin retelele nationale, se pot evita structurile birocratice guvernamentale, politicile adresandu-se direct beneficiarilor la nivelurile locale sau regionale.

Indiferent de modalitatea aleasa, originalitatea oricarei strategii de schimbare propuse pe calea guvernantei trebuie sa reprezinte o alternativa la mecanismele politic si al politicilor de stat: modelului accesului interior pe agenda institutionala sa ii opuna unul al initiativei exterioare³⁷, modelului politicilor fara public, unul al politicilor cu public³⁸, modelului rational si comprehensiv al deciziei, unul al deciziei incrementale³⁹ si celui al implementarii de sus in jos a politicilor, unul al implementarii de jos in sus⁴⁰.

Dezvoltarea in spatiul autohton a unei culturi a guvernantei socio-economice nu este posibila decat printr-un masiv transfer de “forme” care, in timp, prin presiuni adaptive, vor crea si “fondul” necesar, adica o societate radical descentralizata, in care guvernul este doar unul dintre numerosii actori pe “piata” politicilor. Aceasta este, informal, o definitie posibila a procesului de europenizare.

Dintre toate cele trei sisteme societale – sfera publica, sfera politica si sfera politicilor – procesul de europenizare incepe cu schimbari majore in sfera politicilor, indiferent de stadiul in care se afla procesul de integrare. Conventiile ratificate, Acordul European de aderare si Acquis-ul comunitar sunt cadrele politice strategice in care se produce schimbarea/inovatia in procesul de elaborare a politicilor.

Europenizarea, dincolo de multitudinea definitiilor care i s-au dat⁴¹ poate fi privita in fond ca un proces complex de transfer de politici care presupune, dincolo de procesul politic al integrarii europene, invatarea a noi moduri de a face politici – metode, institutii, idei, (bune) practici – orientate spre actorii procesului.

De aceea, consider ca abordarea directa a retelelor de elaborare a politicilor (policy networks) scurteaza calea si grabeste invatarea de politici si, prin aceasta, inovatia patrunde de jos in sus, dinspre grupurile de experti, agentiile specializate, companiile sau alte structuri locale spre structurile guvernamentale, creandu-se astfel premisele unui mediu al politicilor descentralizat, sustinut de metoda consensuala care predomina in practica politica a UE⁴².

Decat sa se forteze sau sa se astepte constituirea unui “Euro-polity” functional⁴³ prin impunerea unor modele (spre exemplu, modelul descentralizarii sistemice de tip “federatie”⁴⁴), se poate miza pe mobilizarea structurilor nationale care sa sustina interese comune prin retele transfrontaliere, consortii sectoriale si alte forme ale guvernantei, care implica relatii directe intre Comisia Europeana⁴⁵ si beneficiarii politicilor europene, evitand raporturile birocratice intre guverne si institutiile europene, care sunt adesea mediate de birocratia greoaie si nespecializata in domeniul complex al politicilor publice (Wallace 1998).

Studiul politicilor sectoriale, ca fenomen paradigmatic al transferului de politici in contextul mai amplu al europenizarii sferei publice, impune, in acest caz, doua concluzii importante: prima priveste capacitatea politica de a formula si a implementa politici ale UE in context national si a doua, capacitatea de cooperare intre actorii publici si cei privati in ceea ce priveste interventiile publice, in sensul abordarii acestora ca decizii colective.

Capacitatea politica priveste vointa politica, resursele politice si legitimitatea politica a discursului despre interesele si problemele tuturor actorilor implicati: cetatenii – femei si barbati, societatea civila din Romania si societatea civila din U.E., media si opinia publica, politicienii, actorii guvernamentali si parlamentarii autohtoni, grupuri politice din UE, , alti actori politici. Capacitatea politica este importanta in “lupta” pentru agenda politica (publica si institutionala), pentru definirea problemei (in functie de perspectiva asupra problemei – sociala, culturala, institutionala, educationala etc. – sau de scopul urmarit – de a focaliza atentia publica asupra ei, pentru a o introduce pe agenda publica, sau, considerand problema cunoscuta, de a determina schimbarea, alternativele politice) si pentru formularea politicilor alternative.

In cazul transferului de politici, mai putin relevant pentru capacitatea politica este procesul stabilirii agendei, deoarece problemele intra direct pe agenda institutionala o data cu negocierea Acordurilor Europene⁴⁶.

Capacitatea publica priveste atat resursele administrative (expertiza, mijloace financiare si logistica, nivelul de decizie al personalului) si reprezentativitatea celor care sunt implicati in procesul de elaborare a politicilor, cat si implicarea (non-ierarhica) a actorilor privati. Din perspectiva teoriilor birocratiei reprezentative, este importanta masura in care administratorii politicilor (birocratii din administratia publica) sunt reprezentanti pasivi sau activi ai intereselor cetatenilor. In acest context, puncte de interes sunt problema feed-back-ului institutional al politicii si cea a arenelor de actiune politica⁴⁷, efecte asteptate ale procesului de elaborare a politicilor.

Se poate astfel concluziona ca, cel putin in acest domeniu de interventie publica, elaborarea politicilor presupune un proces mai amplu decat fundamentarea autoritara si ierarhica a deciziei, o necesara reorientare a proceselor de formulare catre politicile cu public, precum si reorientarea axei de implementare a acestora, de jos in sus, catre interactiunea strategica a multiplilor actori implicati in retelele de politici.

Rationalitatea deciziei, o data iesita din logica alocarii autoritare a valorilor, trebuie sa recunoasca existenta rationalitatii sub-sistemelor sociale, bazata pe negocieri intre actorii guvernamentali si cei non-statali, publici sau privati. Prin asumarea guvernantei ca mod de reorientare a relatiei dintre stat si autonomia societala, in oricare dintre dimensiunile acesteia – politica, a politicilor sau publica, functiilor traditionale ale statului li se adauga cel putin cea de mediator/negociator, noi niveluri ale actiunii politice, reguli de comportament politic, modele de interactiune precum si noi instrumente de policy-making: consultare, dialog social, parteneriate, metode deschise de coordonare si co-reglementare, delegare de competente, externalizare a serviciilor publice, standardizare etc. Daca input-ul acestui proces este constituit, in mare parte, de adoptarea (si adapterea) acquis-ului, eficienta transferului este evident conditionata de invata-rea de politici, atat din perspectiva instrumentala, cat si societala.

NOTE
¹ “Procesele formale si institutionale care, la nivelul statului national, au ca finalitate mentinerea ordinii publice si facilitarea actiunii colective” (Stoker 1998:20).
² Nugent (1999) defineste minimal guvernanta ca activitate operationala de elaborare a politicilor publice in care guvernul isi implica partenerii sociali, iar March si Olsen (1995) maximizeaza definitia: “Guvernanta este contextul in care se produce actiunea cetatenilor si a guvernantilor, in care se implementeaza politicile publice si unde se exprima identitatile si institutiile civile” (p.6).
O teorie a guvernantei este dezvoltata si de: Kooiman 1993, 2002, Hooge 1996, Pierre si Peters 2000, Schmitter 2002, Armstrong si Bulmer 1998.
³ Tratatul de instituire a unei constitutii pentru Europa, Institutul European din Romania, Directia Coordonare Traduceri, decembrie 2004.
⁴ Democratiile social-statale apar odata cu transformarea statului de drept liberal intr-unul social, prin adaugarea la functiile traditionale de mentinere a ordinii interne si a unor functii sociale privind redistribuirea veniturilor in scopul sprijinirii grupurilor sociale mai slabe: medicina sociala, educatia de stat, garantii social-statale ca somajul, accidentele de munca, boala, batranetea, decesul - forme ale interventiilor publice in domeniul privat.
⁵ Conventie, din 25 iunie 1998, privind accesul la informatie, participarea publicului la luarea deciziei si accesul la justitie in probleme de mediu, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei nr. 224 din 22 mai 2000.
⁶ Spre exemplu, in ceea ce priveste Participarea publicului la deciziile privind activitatile specifice, publicul interesat va fi informat, prin anunt public ori in mod individual, cand este cazul, despre demararea unei proceduri de luare a deciziei de mediu si intr-o maniera adecvata, in timp util si efectiv, printre altele, despre:
a) activitatea propusa si despre o solicitare asupra careia se va lua o decizie;
b) natura deciziei posibile sau despre proiectul de decizie;
c) autoritatea publica responsabila de luarea deciziei;
d) procedura initiata, incluzand modul si momentul in care o asemenea informatie poate fi furnizata: (i) inceputul procedurii; (ii) oportunitatile de participare a publicului; (iii) data si beneficiul oricarei audieri publice initiate; (iv) o indicatie privind autoritatea publica de la care pot fi obtinute informatii relevante si la care a fost depozitata informatia relevanta pentru examinare de catre public; (v) o indicatie asupra autoritatii publice relevante sau asupra oricarui organism oficial caruia ii pot fi adresate comentarii sau intrebari si asupra perioadei in care sunt primite aceste comentarii ori intrebari; (vi) o indica’ie asupra tipului de informatie de mediu relevanta, disponibila pentru actiunea propusa; faptul ca activitatea face obiectul unei proceduri nationale sau transnationale de evaluare a impactului asupra mediului (Art. 6 din Conventie).
⁷ Obligatia autoritatilor publice de a colecta, disemina si a permite accesul la informatie (Art. 4 si Art. 5 din Conventie).
⁸ Commission of the European Communities, European Governance. A White Paper, Brussels, 25.7.2001, COM(2001) 428 final.
⁹ “Better regulations”
¹⁰ Documentele de politici privind cooperarea (DPC) urmaresc doua obiective primordiale: incurajarea participarii publice in viata politica si stabilirea unor mecanisme de cooperare care sa usureze sarcina guvernului in furnizarea de servicii publice si exprima punctele de vedere ale autoritatilor publice (guvern, Parlament, institutii UE). Fiind rezultatul unor eforturi mutuale si al unor negocieri, DPC includ documente bilaterale de tip “intelegere”, acorduri de facto si declaratii unilaterale exprimand angajamentele luate numai de catre o singura parte (spre exemplu: Strategia Guvernului Ungariei fata de Sectorul Civil, Compacturile din Marea Britanie,Programul Croat pentru Cooperare, Conceptul de Dezvoltare a Societatii Civile Estoniene).
¹¹ Reglementarea proceselor si stabilirea unui cadru comun al procedurilor de evaluare – Impact Assessment si Better Regulation
¹² “Agencies can be granted the power to take individual decisions in specific areas but cannot adopt general regulatory measures. In particular, they can be granted decision-making powers in areas where a single public interest predominates and the tasks to be carried out require particular technical expertise (e.g. air safety)” (White Paper on European Governance 2001).
¹³ Orientarea catre modalitati de elaborare a politicilor “de jos in sus” cu implicarea beneficiarilor, inclusiv in procesele de implementare si evaluare.
¹⁴ “Its starting point was that policy action in a number of fields, such as the balanced and sustainable development of the Union's territory or social development, requires stronger concertation mechanisms between all levels of government. The logic herein is to share competences without hierarchical relationships between the levels” (White Paper on European Governance 2001).
¹⁵ LEGE nr.52 din 21 ianuarie 2003 privind transparenta decizionala in administratia publica.
¹⁶ Strategia actualizata privind reforma institutionala a Ministerului Administratiei si Internelor in perioada 2005-2006 (HG 306/14.04.2005) (http://modernizare.mai.gov.ro/documente/STRATEGIA actualizata 2005-2006.doc) si Programul Operational Sectorial Dezvoltarea Capacitatii Administrative(PO DCA) (http://modernizare.mai.gov.ro/documente/PO DCA Ro 19 apr 2006.pdf) finantat din Fondurile Structurale (FSE).
¹⁷ H.G. nr. 50 (13 ianuarie, 2005) pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea si prezentarea proiectelor de acte normative spre adoptare;
H.G. nr. 775 (14 iulie, 2005) pentru aprobarea Regulamentului privind elaborarea, monitorizarea si evaluarea politicilor publice la nivel central;
H.G. nr. 750 (14 iulie, 2005) privind constituirea consiliilor interministeriale permanente
¹⁸ Legea nr. 195/2006
¹⁹ Hotararea de Guvern nr. 750 (14 iulie, 2005) privind constituirea consiliilor interministeriale permanente: Art. 8. – “La lucrarile consiliilor interministeriale, ale comisiilor si grupurilor de lucru subordonate, pot participa, in calitate de invitati, reprezentanti ai autoritatilor si institutiilor administratiei publice, ai institutiilor academice si de invatamant superior, ai organizatiilor societatii civile, care ar putea contribui la solutionarea unor probleme aflate pe ordinea de zi”.
²⁰ Analiza critica de discurs
²¹ HG nr. 618/2005 privind constituirea Colegiului pentru Consultarea Societatii Civile
²² Evident, specifice unei “soft legislation”, dar ineficiente in acest moment de dezvoltare a culturii politice si administrative romanesti.
²³ “c) formuleaza solutii pentru ameliorarea regimului legal fiscal pentru sectorul nonprofit;
d) elaboreaza propuneri privind posibilitatea constituirii unor fonduri publice pentru finantarea organizatiilor neguvernamentale” (Art. 2).
²⁴ In contraexemplu, iata doua documente tip DPC care au acelasi scop cu Colegiul: primul se refera la introducerea de catre guvernul ungar a Programului de Legislatie Deschisa pentru a imbunatati calitatea legislatiei prin cresterea participarii publice si introducerea unor practici initiale din legislatia europeana privind participarea organizatiilor neguvernamentale, spre exemplu, prior si post-legiferare a evaluarilor de impact, publicarea draftului de legislatie etc.
²⁵ Organizatii nonprofit infiintate sau finantate de guvern adesea cunoscute drept quasi-ONG sau “gongo” (fundatiile publice), profesional independente de politic, de la fundatiile publice stabilite prin lege sau prin hotarare guvernamentala, la organizatii de advocacy si asociatii furnizoare de servicii, companii nonprofit care implementeaza proiecte.
²⁶ Spre exemplu, monitorizarea si evaluarea a Programului PHARE, reunite in Schema de Evaluare Intermediara PHARE, administrata central de la Bruxelles, vor fi preluate de tarile participante la program, conform Sistemului Extins de Implementare Descentralizata, iar evaluarile se vor licita de catre companii/retele independente de evaluatori. La fel, vor fi licitate de catre stat evaluarile intermediare ale fiecarui Program Operational 2007-2013 care va gestiona Fondurile Structurale.
²⁷ Acest cadru lipseste in Romania, dar este in curs implementare o “Strategie Nationala de Evaluare”, in cadrul Unitatii Centrale de Evaluare a AMCSC, Ministerul Finantelor Publice.
²⁸ Spre exemplu, in Programarea Fondurilor Structurale in perioada 2007-2013, egalitatea de gen este o prioritate orizontala, incorporata in toate fazele de programare, evaluarea ex-ante, monitorizare si evaluare intermediara, evaluare ex-post: aceasta este asa-numita “concentrare a egalitatii de gen”. Prin mentionarea explicita a egalitatii de gen in 10 din cele 56 de articole, Reglementarea Generala (2000-2006) o fixase ca obiectiv-cheie si declara ca dimensiunea “egalitatii de gen” trebuie incorporata in operatiunile cofinantate de Fonduri. Reglementarea reflecta obligatiile stabilite de Tratatul de la Amsterdam, prin care “concentrarea sanselor egale” trebuie sa se regaseasca in toate actiunile specifice.
Aceasta abordare duala este de asemenea reflectata si in Reglementarile ESF si ERDF iar Reglementarea EAGGF contine si ea astfel de referinte. Egalitatea de gen este si un obiectiv in fiecare din cele patru Initiative Comunitare (2000-2006) EQUAL, INTERREG III, URBAN II si LEADER+. Fondurile Structurale, si in special ESF, sunt principalele instrumente financiare care stau la baza “Strategiei Europene pentru Ocuparea Fortei de Munca” (EES), care a incorporat dimensiunea egalitatii de gen ca o prioritate orizontala peste toti pilonii, in completare la pilonul specific privind sansele egale care contine Linii Directoare pentru Ocuparea Fortei de Munca cu specific pe egalitatea de gen.
²⁹ EU Development Ministers Seminar: The Role of European Nongovernmental Organizations in Promoting Civil Society in Developing Countries (Berlin, Martie 1999).
³⁰ (Nilda Bullain si Radost Toftisova, O analiza comparativa a Politicilor si Practicilor europene in cooperarea dintre Guvern si Organizatii Neguvernamentale, in: The International Journal of Not-for-Profit Law, Nr. 4, Volumul 7, Septembrie 2005, trad. Directia de Relatii cu Mediul Asociativ, cu acordul International Center for Not-for Profit Law).
³¹ In 2003, procentul venitului sectorului neguvernamental obti-nut din finantari guvernamentale varia intre 30 (Suedia, Norvegia) la peste 70 (Belgia, Irlanda) in Europa de Vest, si, in tarile CEE, de la aproape 20 (Slovacia) la 40 (Republica Ceha).
³² The Commission and Non-Governmental Organisations: Building a Stronger Partnership, Commission Discussion Paper, prezentata de Presedintele Prodi si Vice-Presedintele Kinnock, Brussels, Ianuarie 18, 2000, p. 2, http://europa.eu.int/eur-lex/en/com/wdc/2000/com2000_0011en01.pdf.
³³ The Commission and Non-Governmental Organisations: Building a Stronger Partnership, Commission Discussion Paper, prezentata de Presedintele Prodi si Vice-Presedintele Kinnock, Brussels, Januarie 18, 2000, p. 2 http://europa.eu.int/eur-lex/en/com/wdc/2000/com2000_0011en01.pdf.
³⁴ Pentru americanii Jordan si Schubert (1992), Policy networks sunt forme concrete de “governance“, in sensul de alternativa la guvern si la actiunea administrativ-birocratica a acestuia. Rhodes a definit “retelele de politici publice“ ca fiind consortii temporare de organizatii interesate sa-si utilizeze in comun resursele pentru a obtine beneficii reciproce si care actioneaza in sfera publica fiind in consecinta supuse obligatiei de a asigura transparenta si controlul cetatenesc (2003, p. 36–37).
³⁵ Peters (1996;70) identifica chiar un astfel de model in stabilirea agendei UE.
³⁶ Sabatier 1993 numeste cadrul coalitiei de sustinere (CCS) modalitatea prin care comunitatea in care politicile urmeaza sa fie aplicate creeaza o competitie intre grupuri de interes pentru sustinerea politicii pe intregul parcurs al elaborarii acesteia.
³⁷ Ambii termeni se refera la modele ale stabilirii agendei (Cobb, Ross si Ross 1976).
³⁸ Termenii se refera la modele ale formularii politicilor (May 1991).
³⁹ Termenii se refera la modele ale deciziei – modelul incremental a fost propus de Ch. Lindblom (1968)
⁴⁰ Modele de implementare a politicilor: modelul implementarii de sus in jos teoretizat de Pressman, Wildavsky sau Rein (1983); modelul implementarii de jos in sus este descris de Hjern si Porter (1998) si de Sabatier (1986).
⁴¹ Procesul europenizarii a fost definit din perspective diferite ca “adaptare a politicilor nationale la dinamica politica si economica a UE” (Ladrech 1994:69), “un proces prin care politicile autohtone devin treptat subiect al modului de elaborare a politicilor UE” (Borzel 1999:574) sau “Emergenta si dezvoltarea la nivel european a unor structuri ale guvernantei” (Risse, Cowels si Caporaso 2000).
⁴² Wallace 1998; Buchan 1993; Blumer 1994; Scott 1995.
⁴³ Ceea ce presupune in primul rand timp pentru procesele indelungate de fond privind sincronizarea tuturor “ingredientelor“ Euro-polity: interese comune, un cadru institutional, probleme de politici de rezolvat, politici comune si un sistem de implementare a acestor politici intr-un cadru national (Wallace, 1998).
⁴⁴ Autoritatea publica este divizata intre guvernele statelor si un guvern central (Kelemen 2003:185)
⁴⁵ Spre deosebire de modelul traditional “Metoda Comunitara de Decizie”, in care Comisia Europeana face propunerile de politici, Parlamentul European prescrie amendamentele iar Consiliul de Ministri da dispozitii.
⁴⁶ Wallace, Wallace si Pollack: “Politica extinderii spre Est” (2006: 389).
⁴⁷ Politica interrelationeaza cu factori externi, cum sunt tipul de stat, cultura politica sau influentele extra-nationale, generand arene de actiune politica feminista (structuri politice – organizatii de femei in partide – coalitii nationale sau retele – specifice societatii civile – grupuri de presiune, Comisia Europeana, Parlamentul European, Consiliul Europei etc.

BIBLIOGRAFIE
Abromeit, H. (1998) Democracy in Europe. How to Legitimize Politics in a Nation-State Polity, Oxford, Berghan Books.
Alan R. Ball,Peters, B.Guy (2000) Modern Politics & Government,6th.edition,MacMillan Press Ldt.,London.
Alejandro, R. (1993) Hermeneutics, Citizenship and the Public Sphere, Albany, State, University of New York Press.
Alexandrescu, S. (1998) Paradoxul roman, Bucuresti, Ed. Univers.
Andersen, S.S.; Eliassen, K.A. (1993) (eds.) Making Policy in Europe: The Europeification of National Policy-Making, London, Sage.
Archibugi, D.; Held, D.; Köhler, M. (1998) (eds.) Re-Imagining Political Community: Studies in Cosmopolitan Democracy, Cambridge, Polity Press.
Armstrong, K.A.; Bulmer, S. (1998) The Governance of the Single European Market, Manchester, Manchester University Press.
Aron, R. (1994) “Is Multinational Citizenship Possible?” in: B. Turner, P. Hamilton (eds.) Citizenship. Critical Concepts, London, Routledge, vol. II, p. 279-291.
Bardach, E. (2000). A Practical Guide for Policy Analysis. New York: Chatham House.
Birzea, C. (2001) Politicile si institutiile Uniunii Europene, Bucuresti, Ed. Corint.
Birzea, C. (2003) EDC Policies in Europe: A Synthesis, Strasbourg, Council of Europe Press.
Beck, U. (1992) The Risk Society, London, Sage.
Beetham, D.; Lord, C. (1998) Legitimacy and the EU, London, Longman.
Berger, P.L.; Luckmann, Th. (1999) Construirea sociala a realitatii, Bucuresti, Ed. Univers.
Berlin I.(1996)”Doua concepte de libertate”, in Patru eseuri despre libertate, Humanitas, Bucuresti
Bloom, D.E.; Path, R. (2000) “Social Capitalism and Human Diversity” in: The Creative Society of the 21st Century, Paris, OECD, p. 25-77.
Boerzel T., T. Risse (2004), “Conceptualizing the Domestic Impact of Europe”, in K. Featherstone, C.M Radaelli (eds), The Politics of Europeanization, Oxford, Oxford University Press.
Bull,T., Dagger,R.(2000) Ideologiile politice si idealul democratic, Polirom, Iasi
Burgess, M. (2000) Federalism and European Union: The Building of Europe, 1995-2000, London, Routledge.
Cairns, W. (2001) Introducere in legislatia Uniunii Europene, Bucuresti, Ed. Universala Dalsi.
Checkel, J.T. (2001) ,,The Europeanization of Citizenship?” in: M.G. Cowles, J.A. Caporaso, Th. Risse (eds.) Transforming Europe. Europeanization and Domestic Change, Ithaca, Cornell University Press, p.180-197.
Cohen, J.L (1989) “Deliberation and Democratic Legitimacy”, in: A. Hamlin, Ph. Petit (eds), The Good Policy, Oxford, pp. 12-34.
Cohen, J.L.; Arato, A. (1992) Civil Society and Political Theory, Cambridge, Mass., MIT Press.
Dhal R, (2002) Democratia si criticii ei, Institutul European, Iasi
Dogan M, Pelassy D.(1993) Cum sa comparam natiunile, Alternative, Bucuresti
Dutu, Al. (1999) Ideea de Europa si evolutia constiintei europene, Bucuresti, Ed. All.
Dye, T. (1995). Understanding Public Policy. Englewood Cliffs, NJ: Prentice Hall
Etzioni, A. (1993) The Spirit of Community, New York, Crown.
European Commission (2001) European Governance: a White Paper, Brussels, Commission of the European Communities.
European Council (2001) The Future of the EU: Declaration of Laeken, 15 December.
Easton, D. (1965): A Framework for Policy Analysis, A.A. Knopf, New York.
Edinburgh European Council, Conclusions of the Presidency, 11-12 December 1992, Part A, Annex 1, Summit.
Ehrke, M., Noua Europa:Economia, politica si societatea in capitalismul postcomunist, redactat si publicat: Friedrich-Ebert-Stiftung, Reprezentanta in Romania, 2005
Falkner, G. (2001) ,,Policy Networks in a Multi-Level System: Convergence Towards Moderate Diversity?” in: K.H. Goetz, S. Hix (eds.) Europeanized Politics? European Integration and National Political Systems, London, Frank Cass, p.94-120.
Featherstone, K.; Radaelli, C.M. (2003) (eds.) The Politics of Europeanization, Oxford, Oxford University Press.
Habermas, J. (2005), Sfera publica si transformarea ei structurala, Bucuresti, Comunicare.ro
Héritier, A. (1999) Policy-making and Diversity in Europe. Escape from Deadlock, Cambridge, Cambridge University Press.
Hix, S. (1999) The Political System of the European Union, New York, St. Martin’s Press.
Hogwood,B.W.,Gunn,L.A. (2000), Introducere in politicile publice, Editura Trei, Bucuresti.
Huntington, S. P.(1998) Ordinea politica a societatilor in schimbare, Polirom, Iasi
Kohler-Koch, B.; Eising, R. (1999) (eds.) The Transformation of Governance in the European Union, London, Routledge.
Kooiman. J. (1993) (ed.) Modern Governance, London, Sage.
Laswell, H.D. (1971) A Preview of Policy Sciences, New York, American Elsevier.
Light, D., Phinnemore, D. (Ed.), (2001) Post-Communist Romania. Coming to Terms with Transition, Palgrave Publishers. Lijphart, Arend (2000) Modele ale democratiei, Polirom, Iasi
Manin, B. (1987) “On legitimacy and Political Deliberation”, in: Political Theory, vol. 15
Mazey, S., (2000) The Emergence of Gender Mainstreaming in the EU: Policy Succession in Hard Times, Hertford College, Oxford
March, J.G.; Olsen, J.P. (1995) Democratic Governance, New York, The Free Press.
Marga, A. (1995) Europa si specificul european. Filosofia unificarii europene, Cluj, Biblioteca Apostrof.
Marino, A. (1995) Pentru Europa, Iasi, Polirom.
Mazur, A., Stetson, D.M. (1995) Comparative State Feminism,Thousand Oaks, Sage.
Mazur, Amy G. Ed. (2001). State Feminism Women’s Movements and Job Training: Making Democracies Work in a Global Economy. New York: Routledge.
Mazey, S. (1998) “The European Union and women’s rights: from the Europeanization of national agendas to the nationalization of a European agenda?” in: Journal of European Public Policy, 5,1, pp. 131-152.
Nozick R, (1997) Anarhie, stat si utopie, Humanitas, Bucuresti
Miles, M.B., Huberman, A.M. (1994). Qualitative Data Analysis: An Expanded Sourcebook. Thousand Oaks, CA: Sage, London.
Miroiu, Adrian, (ed.) Teorii ale dreptatii, Alternative, Bucuresti, 1996
Miroiu, Adrian (2001), Introducere in analiza politicilor publice, Punct, Bucuresti.
Miroiu, Adrian (2006) Fundamentele politicii. Vol.I.Preferinte si alegeri colective, Polirom, Iasi.
Miroiu, Mihaela (2004), Drumul catre autonomie. Teorii politice feministe, Polirom, Iasi.
Miroiu, Mihaela (1995) Gandul Umbrei. Abordari feministe in filosofia contemporana (The Thought of the Shadow) Feminist Approaches in Contemporary Philosophy), Alternative Publ. House, Bucharest
Morse, J.M. (Ed.). (1994). Critical Issues in Qualitative Research Methods. Thousand Oaks, CA: Sage, London.
Nelson, B.,J. (2005) ,,Politicile publice si administratia publica : o perspectiva de ansamblu”, in: Goodin,R.,E. si Klingemann,H-D., Manual de stiinta politica, Polim, Bucuresti.
Olsen, J.P. (1997) European Challenges to the Nation State. In: B. Steunberg, F. van Vught (eds.) Political Institutions and Public Policy, Dordrecht, Kluwer, p.157-188.
Parvulescu, Cristian (2002) Institutii si politici publice, Trei, Bucuresti
Radaelli, C.M.. (2003) ,,The Europeanization of Public Policy” in: K. Featherstone, C.M. Radaelli (eds.) The Politics of Europeanization, Oxford, Oxford University Press, p.27-56.
Rhodes, R.A.W. (2003) Understanding Governance. Policy Networks, Governance, Reflexivity and Accountability, Maidenhead, Open University Press.
Risse, Th. (2001) ,,An European Identity? Europeanization and the Evolution of Nation-State Identities” in: M.G.Cowles, J.A. Caporaso, Th. Risse (eds.) Transforming Europe. Europeanization and Domestic Change, Ithaca, Cornell University Press, p.198-216.
Raymond, A.(2001) Democratie si totalitarism, All, Bucuresti
Strauss, L. (1999) Cetatea si omul, Iasi, Polirom.
Sartori,G. (1998) Teoria democratiei reinterpretata, Polirom, Iasi
Turner, B.S. (1993) Citizenship and Social Theory, London, Sage.
Tismaneanu,V.(1996) Reinventarea politicului, Ed. Polirom, Iasi
Vlasceanu, M. (1996) Sectorul non-profit: contexte, organizare, conducere, Bucuresti, Ed. Paideia.
Wallace, H. (1998) ,,Politics and Policy in the EU: The Challenge of Governance” in: H. Wallace, W. Wallace (eds.) Policy-making in the European Union, Oxford, Oxford University Press, p. 3-36.
Wallace, H.; Wallace, W, Pollack, A (2006) Elaborarea politicilor in Uniunea Europeana, Bucuresti, Institutul European din Romania, Editia a cincea.
Weimer, D., A. Vining (1992) Policy Analysis: Concepts and Practice. Prentice Hall