Romania. Prima zi

Cum ne vom alege europarlamentarii
O sansa ratata pentru reforma electorala

 

ALEXANDRU RADU

The article analyses the new situation of the Romanian electoral after the accession moment, meaning the election of the representatives for the European Parliament. In this context, the Electoral Commission of the Romanian Parliament has already made a legislative project for European Parliaments Members’ election, which mentions that “Romania’s representatives in the European Parliament are elected on list, according to the principle of proportional representation, as well as on the basis of individual candidatures.” The article shows the principal political consequences of this option.

Nou tip de exercitiu electoral

Incepand cu anul 2007, romanii vor fi chemati la urne, cu o periodicitate de cinci ani, pentru un nou tip de exercitiu electoral – alegerea reprezentantilor in Parlamentul Uniunii Europene, asa numitii europarlamentari. Desi pana la momentul cand constructia electorala elaborata de comisia speciala a Parlamentului va deveni lege mai sunt de parcurs etapele specifice procedurii legislative, putem deja anticipa modalitatea in care romanii isi vor alege reprezentantii in parlamentul european. Aceasta pentru ca, pe de-o parte, elementele structurale ale formulei electorale au fost deja convenite, ramanand de lamurit doar chestiuni ce tin de aspectele ei tehnice, iar pe de alta, cum comisia este constituita pe baza algoritmului politic, este putin probabil ca grupurile parlamentare sa nu-si dea votul asupra proiectului convenit de reprezentantii lor din comisia parlamentara. Dincolo de ineditul si de semnificatia lor politica, alegerile pentru desemnarea europarlamentarilor reprezinta, in fapt, o suma de reguli si proceduri electorale. Din aceasta perspectiva imi propun sa privesc noul exercitiu electoral.

Actualul sistem electoral romanesc este supus unei presiuni reformatoare, din ce in ce mai puternice in ultimii ani. Faptul este in buna masura firesc, daca avem in vedere ca Romania are deja o experienta electorala suficient de bogata pentru a permite identificarea efectelor politice ale modurilor in care ne alegem reprezentantii politici atat la nivel national – presedinte si parlamentari – cat si local – primari si consilieri. In acelasi timp, preocuparile legate de reformarea sistemului electoral, care au depasit deja cercul specialistilor din domeniu si au intrand in atentia opiniei publice, dar si a politicienilor – dovada chiar activitatea numitei comisii parlamentare –, sunt justificate de nevoia conturarii acelor solutii susceptibile a corecta disfunctiile evidentiate. Cand se vorbeste despre reforma sistemului electoral, subiectul cel mai des invocat il reprezinta scrutinul parlamentar. In principiu, un astfel de sistem electoral – de tipul reprezentarii proportionale (RP) – este preferat pentru calitatea lui de a asigura o mai justa reflectare a optiunilor de vot in configurarea reprezentantei nationale, comparativ cu celelalte formule electorale. Acesta a si fost motivul principal pentru care Romania si majoritatea statelor care au iesit din comunism au optat pentru reprezentarea proportionala. Insa din diverse ratiuni, asupra carora nu este locul sa insist acum, tocmai in asigurarea proportionalitatii reprezentarii sistemul electoral din Romania nu a produs efectele asteptate. Acestei ineficiente majore i s-au adaugat alte disfunctii, unele inevitabile in cazul unui sistem RP, astfel ca pe masura trecerii timpului sistemul a devenit tot mai criticat. Si pe drept cuvant. In diferite articole stiintifice, studii si carti, politologi mai tineri sau mai experimentati si-au argumentat criticile aduse actualului sistem electoral si si-au facut cunoscute propunerile in acest sens. Bunaoara, pentru a nu cita decat una dintre cele mai cunoscute pozitii, profesorul Cristian Preda apreciaza ca “sistemul romanesc este cel mai disproportionat sistem RP cunoscut”¹ si il descrie in termeni de “efect pervers: conceput – juridic vorbind – ca un sistem de reprezentare proportionala, dispozitivul electoral romanesc produce cele mai importante efecte majoritare cunoscute pana in prezent”². O asemenea concluzie este sustinuta de valoarea ridicata a indicelui disproportionalitatii electorale (G), efect datorat in mod deosebit scrutinului parlamentar, care ar plasa Romania in categoria tarilor cu sistem electoral majoritar, si nicidecum proportional, prin comparatie cu datele furnizate de studiul lui Arend Lijphart³. Pornind de la astfel de critici, s-a conturat opinia favorabila renuntarii la actualul sistem electoral de tip proportional, opinie insusita, cel putin la nivel de principiu, de comisia speciala a Parlamentului insarcinata cu elaborarea proiectului noului sistem electoral romanesc, sub forma unui cod electoral. Desi comisia nu si-a definitivat proiectul, intentia anuntata este aceea de a adopta o solutie de tipul celei promovate de Pro Democratia – utilizarea pentru alegerea parlamentarilor a unui sistem electoral de tip mixt sau, altfel spus, majoritar-proportional. Una peste alta, reprezentarea proportionala pare a avea zilele numarate.

Pentru ce optam?

Ca in cazul oricarui alt vot pentru parlament ce urmeaza a se desfasura pentru prima oara, se pune problema optiunii de principiu pentru un tip sau altul de scrutin. Teoretic, putem sa ne alegem reprezentantii fie printr-o procedura majoritara, precum cele utilizate pentru desemnarea parlamentului din SUA, a primei camere a parlamentului din Marea Britanie ori din Franta, fie printr-o procedura proportionala, asa cum grecii isi aleg parlamentarii sau cum polonezii isi aleg deputatii. Exista si o a treia posibilitate, respectiv alegerea parlamentarilor printr-o procedura mixta, ce combina in diferite forme si grade reprezentarea proportionala cu cea majoritara, cum se procedeaza in Germania, Italia sau Ungaria. Optiunea este rezultanta analizei unei sume de criterii precum calitatile si efectele tipurilor de scrutin, obiectivele si specificul respectivei alegeri, ca si factorii istorici sau conjuncturali. Si, in mod firesc, decizia este, finalmente, una politica.

Asadar, pentru ce tip de scrutin opteaza Rom-ania? Scrutinul european se va desfasura pe baza reprezentarii proportionale, asa cum o stipuleaza textul proiectului redactat de comisia electorala speciala a Parlamentului, desi intr-o formulare nu tocmai corecta: “Reprezentantii Romaniei in Parlamentul European se aleg pe baza de scrutin de lista, potrivit principiului reprezentarii proportionale, precum si pe baza de candidaturi individuale”⁴. Fara sa-mi propun acum si aici a intra intr-o disputa terminologica, trebuie totusi spus ca, cel putin din punctul de vedere al teoriei politice, cea mai importanta caracteristica a sistemelor electorale o reprezinta formula electorala, adica regula dupa care se determina cine sunt alesii, pornind de la voturile exprimate de electori⁵. Altfel spus, un tip de scrutin trebuie definit mai intai pe baza regulii utilizate – majoritar, proportional sau majoritar-proportional – si apoi dupa celelalte aspecte conexe, precum votul uninominal sau pe liste de partid. Se pare insa ca formula juridica amintita este una definitiv intrata in uz din moment ce o regasim si in legea cu privire la alegerea deputatilor si senatorilor, in toate variantele ei din 1990 incoace.

Dincolo insa de modul in care este definit juridic tipul scrutinului european, ramane optiunea in sine pentru tipul de scrutin similar celui utilizat in cazul alegerii deputatilor si senatorilor, ce poate aparea ca paradoxala daca avem in vedere criticile aduse acestui tip de scrutin despre care tocmai am vorbit mai sus. Cu toate acestea, alegerea este justificata, chiar daca ea nu urmeaza unei dezbateri publice, fiind mai degraba rodul unei “reforme de cabinet”. In cazul nostru concret, al votului pentru europarlamentarii unei tari ce urmeaza a se alatura familiei deja constituite a Uniunii Europene, unde functioneaza o serie de reguli, solutia vine din experienta electorala a Uniunii: fiecare din cele 25 de tari ale U.E., indiferent de cum isi alege parlamentarii nationali, utilizeaza principiul reprezentarii proportionale atunci cand este vorba despre desemnarea europarlamentarilor. Ramane totusi intrebarea de ce toate aceste tari au adoptat sisteme de tip RP. Numai din spirit de imitatie? Desi si aceasta poate fi o motivatie, aplicabila mai ales Romaniei, argumentul principal trebuie cautat in alta parte. Pe de-o parte, in calitatile intrinseci ale scrutinului de tip RP, imposibil de eludat indiferent de cate de defectuos functioneaza un asemenea scrutin in Romania. Pe de alta parte, alegerile europene sunt alegeri de un tip special din punctul de vedere al finalitatii – scopul lor principal este nu atat acela de a constitui o majoritate parlamentara si guvernamentala de tipul celei realizate la nivel national, cat de a asigura justa reprezentare parlamentara a optiunilor politice din fiecare tara in parte. Or, aceasta finalitate poate fi asigurata cel mai bine de scrutinul RP.

Dar daca optiunea de principiu a comisiei era, in fapt, una predeterminata, sa vedem care este forma concreta de RP in care se vor desfasura alegerile europene din Romania, nu inainte de a prezenta comparativ subtipurile reprezentarii proportionale utilizate in alegerile europene, asa cum rezulta tot din practica electorala a celor 25. Pentru nevoile unei astfel de comparatii, am in vedere trei parametri, si anume numarul circumscriptiilor electorale – fie situatia cu o singura circumscriptie electorala (circumscriptie unica sau nationala), fie cea cu circumscriptii multiple, in care am indicat numarul acestora – modalitatea de vot – respectiv daca alegatorul voteaza o lista in ansamblu sau isi poate exprima preferinta asupra unuia (unora) dintre candidatii de pe o lista – si metoda utilizata pentru repartizarea mandatelor – coeficient sau divizor, respectiv tipul coeficientului sau al divizorilor.

Din cele 25 de state, 19 folosesc circumscriptia unica (nationala), incluzand aici si Germania cu situatia sa atipica, si numai 6 au optat pentru impartirea teritoriului national in mai multe circumscriptii electorale. De remarcat ca preferinta pentru circumscriptia unica sau circumscriptiile multiple nu este dependenta de criteriul demografic, astfel ca in categoria majoritara intra atat state mari ca populatie, precum Franta, Italia, Polonia sau Spania, cat si state cu populatie mica, ca Cipru, Letonia, Malta, Slovenia etc. Nici criteriul formei statului – unitar sau federal – nu poate fi considerat decisiv atata vreme cat Austria, o tara federala, utilizeaza circumscriptia unica, iar pe de alta parte Regatul Marii Britanii, Italia sau Polonia sunt impartite in mai multe circumscriptii electorale. In ce priveste cel de al doilea parametru avut in vedere, desi se poate vorbi despre un anume echilibru, formula listei blocate este totusi in minoritate, posibilitatea de a opta pentru o anume candidatura din interiorul unei liste fiind oferita alegatorului din cele mai multe state. O situatie speciala o reprezinta cazurile Irlandei si Maltei unde alegatorii au posibilitatea sa compuna lista cu candidati, prezentati de partide pe buletinele de vot in ordine alfabetica, in ordinea descrescatoare a preferintelor lor. In fapt, pentru a fi rigurosi, trebuie spus ca formula electorala utilizata de aceste tari pentru alegerea europerlamentarilor, aceeasi ca cea practicata in alegerile pentru parlamentele nationale, poarta numele de vot unic transferabil, pe care Pierre Martin il incadreaza in categoria metodelor proportionale prin coeficient⁶. In fine, cea mai des utilizata metoda de repartizare a mandatelor este cea care poarta numele “inventatorului” sau belgian, Victor d’Hondt⁷, fiind vorba despre o metoda prin divizori, seria acestora fiind numerele intregi 1, 2, 3, …. Din datele de mai sus rezulta ca, statistic, sistemul electoral utilizat pentru alegerea europarlamentarilor este varianta de RP cu circumscriptie unica (nationala), fara liste blocate si cu metoda d’Hondt de repartizare a mandatelor.

Ca in marea majoritate a statelor Uniunii, Romania a optat pentru alegerea europarlamentarilor intr-o unica circumscriptie. Cu alte cuvinte, cei 35 de reprezentanti ai Romaniei in Parlamentul European vor fi alesi nu la nivel judetean, cum se intampla in cazul scrutinului pentru Parlamentul de la Bucuresti, ci la nivelul intregii tari. Concret, aceasta inseamna ca atat cetatenii cu drept de vot din Constanta, cat si cei din Suceava, Harghita sau Gorj vor avea de ales dintre aceiasi candidati, fie ei propusi de partide, fie independenti, buletinele de vot utilizate la sectiile de votare din aceste judete, amintite cu titlu de exemplu, fiind identice. Am vazut insa ca unele tari ale Uniunii Europene, e drept, putine la numar, au optat pentru circumscriptii multiple. O astfel de solutie sustine Asociatia Pro Democratia, al carei proiect vorbeste despre impartirea teritoriului national romanesc in 8 circumscriptii electorale, dupa tiparul regiunilor de dezvoltare. In acest caz, cele 35 de mandate de eurparlamentari trebuie repartizate pe circumscriptii, astfel ca, in medie, unei circumscriptii electorale ii vor reveni 4,375 mandate (in fapt, numarul mandatelor din fiecare circumscriptie electorala va fi mai mare sau mai mic, in functie proportia demografica). Numarul mandatelor pe circumscriptie electorala, adica magnitudinea medie a circumscriptiei electorale – fie 35 in cazul circumscriptiei unice, fie 4,375 in cazul celor 8 circumscriptii regionale – este important pentru ca actioneaza ca un prag electoral – numi prag electoral efectiv sau implicit – care afecteaza proportionalitatea sistemului. Calculand valoarea acestui prag⁸ vom obtin urmatoarele rezultate: cand magnitudinea (M) este 35, cazul circumscriptiei unice, pragul efectiv are valoarea 0,714%, de opt ori mai mica decat cea a cazului cand M=4,375, in situatia impartirii teritoriului national in 8 circumscriptii electorale, valoarea pragului efectiv fiind de 5,714%. Aceasta inseamna ca pentru a castiga mandate, partidele trebuie sa obtina, in primul caz, cel putin 0,714% din voturi la nivel national, in timp ce in al doilea caz minimul este o valoare medie usor superioara pragului legal. Ca atare, din punctul de vedere al performantei sistemului, respectiv al bunei reprezentari, circumscriptia unica este preferabila circumscriptiilor multiple.

Daca optiunea pentru circusmcriptia unica (nationala) este justificata prin valoarea pragului electoral efectiv astfel obtinuta, in schimb cea pentru listele de partid blocate ridica un mare semn de intrebare. Dupa cum bine se stie, in mediul politic, ca si in cel public in general se fac auzite numeroase voci care pledeaza pentru introducerea “votului uninominal”. Sub aceasta sintagma, cu sens mai degraba popular decat stiintific, se regasesc, in fapt, criticile aduse faptului ca cetatenii voteaza liste, si nu persoane, iar listele sunt compuse de partide, respectiv de conducerile acestora, realitate identificata cu sursa majora a disfunctiilor sistemului politic romanesc. Desi astfel de critici sunt, in buna masura, indreptatite, importanta acordata tipului de vot este exagerata. Fara a intra acum in detaliile acestei problematici, un exemplu cred ca merita a fi invocat in acest sens. Astfel, cei care, clamand necesitatea unei legaturi mult mai puternice intre alegatori si parlamentari, cred ca “votul uninominal” va pune capat fenomenului mult criticat al migratiei parlamentare se inseala profund. Drept dovada, cum o arata numeroase studii, migratia politica este prezenta, si inca intr-o proportie mult mai mare, in randurile primarilor, iar acestia sunt alesi in cel mai uninominal mod cu putinta. Aceasta nu inseamna insa ca votul pe liste blocate, asa cum se practica si in cazul parlamentului national, trebuie mentinut la nesfarsit. Dimpotriva, sunt suficiente motive, precum argumentele specialistilor din domeniu, ca sa nu mai vorbim despre presiunea opiniei publice, pentru ca listele blocate sa-si incheie cariera. Tehnic, practicarea unei formule de vot pe liste deschise ar permite alegatorilor sa-si exprime preferintele pentru candidatii propusi de partide, adica ceea ce cer de fapt adeptii solutiei “votului uninominal”. Politic, solutia ar contribui substantial la minimalizarea unei importante surse a relatiilor clientelare, din moment ce ordinea candidatilor castigatori din cei inscrisi pe o lista va fi stabilita de alegatori. Iata insa ca autorii proiectului despre care vorbim au ales sa transforme listele blocate intr-un tabu al sistemului electoral romanesc, ignorand solutia rezonabila a votului preferntial care, asa cum am vazut, se practica in majoritatea statelor Uniunii Europene. Asa ca ne vom desemna si europarlamentarii tot in acord cu vointa celor care alcatuiesc aceste listele.

In fine, in ce priveste modalitatea de repartizare a mandatelor, viitoare lege a optat pentru cea mai utilizata dintre metodele prin divizori – metoda d’Hondt, desi textul proiectului sufera cel putin de imprecizie, daca nu cumva da dovada de confuzie terminologica. Inainte de a vedea despre ce este vorba, trebuie precizat ca metoda d’Hondt este utilizata si in cazul alegerilor pentru parlamentul national. Reamintesc ca scrutinul pentru alegerea deputatilor si senatorilor face parte din categoria sistemelor RP complexe, cu doua niveluri geografice de atribuire a locurilor. Astfel, primul nivel il reprezinta cele 42 de circumscriptii electorale (judetele plus municipiul Bucuresti); aici se realizeaza distribuirea mandatelor dupa metoda coeficientului simplu (numarul de voturi necesare pentru un loc), prin impartirea numarului de voturi obtinut de fiecare lista de partid (care a depasit pragul legal) cu acest coeficient, catul intreg reprezentand numarul de locuri la care are dreptul fiecare lista. Cum in urma acestei operatiuni raman atat locuri vacante, cat si voturi neutilizate, numite resturi electorale, se trece la etapa a doua reprezentata de nivelul circumscriptiei unice (nationale) a carei magnitudine este data de numarul locurilor ramase vacante. La acest nivel se utilizeaza metoda d’Hondt, considerandu-se resturile electorale, insumate pe partide, ca voturi ce trebuie divizate succesiv la 1, 2, 3 etc. Rostul acestui al doilea nivel, desi aparent complica procedura electorala, este de a diminua abaterile de la proportionalitate generate de primul nivel. Probabil inspirandu-se din formula alegerilor parlamentare nationale, autorii proiectului par sa fi ignorat faptul ca sistemul pe care l-au desenat nu are decat un nivel geografic de repartizatizare a mandatelor, cel al circumscriptiei electorale nationale, din moment ce textul vorbeste despre doua etape ale acestui proces. In fapt, prima etapa, in care se calculeaza pragul electoral, ca si coeficientul electoral national necesar atribuirii mandatelor pentru candidatii independenti, nu este o etapa propriu-zisa a procesului de repartizare a mandatelor. Adevarata etapa, si singura, este reprezentata de repartizarea mandatelor prin intermediul metodei d’Hondt pentru partidele care au depasit pragul electoral. Proiectul legii descrie corect procedura: “... impartirea voturilor valabil exprimate pentru fiecare partid  [...] la 1, 2, 3, 4 ... pana la numarul total de mandate de repartizat si ierarhizarea acestor caturi in ordine descrescatoare. Numarul de mandate repartizate fiecarei liste in parte corespunde cu numarul total de caturi aferente fiecarei liste cuprinse in sirul ordonat, pana la repartizarea tuturor mandatelor”⁹. Dar, in schimb, o denumeste incorect – “sistemul de scrutin d’Hondt”, in loc de metoda d’Hondt. Ar mai fi de adaugat ca o astfel de metoda nu este favorabila partidelor mici, acestea fiind defavorizate si destul de ridicata a pragului electoral. Dar daca scopul autorilor proiectului a fost ca numarul partidelor ce ne vor reprezenta in Parlamentul Europei sa fie cat mai redus, atunci metoda aleasa este cea optima.

In concluzie, ne vom alege europarlamentarii dupa o formula electorala apropiata de cea dominanta in tarile deja membre in Uniunea Europeana. Diferenta o reprezinta votul pe liste blocate, dar ea este foarte importanta mai ales din perspectiva sanselor procesului de reformare a sistemului electoral romanesc. Aceasta pentru ca, dincolo de perpetuarea deficientelor sale caracteristice, mentinerea votul pe liste blocate ne da masura reala a vointei politice de reforma in acest domeniu. Totodata, renuntarea la votul pe liste blocate in favoarea votului pe liste deschise pentru alegerea parlamentarilor europeni ar fi putut constitui un fel de repetitie generala sau de test pentru schimbarile ce pot fi aduse modului in care ne alegem parlamentarii nationali. Comisia parlamentara a ratat aceasta oportunitate, cum, de altfel, a ratat si sansa de a deschide procesul reformarii sistemului electoral.

NOTE

¹ C. Preda, Partide si alegeri in Romania postcomunista: 1989-2004, Bucuresti, Ed. Nemira, 2005, p.34
² Ibidem.
³ Pentru detalii, vezi A. Lijphart, Modele ale democratiei, Iasi, Ed. Polirom, 2000, si C. Preda, op., cit., p. 131.
⁴ Cf. art. 4, alin. (1) al proiectului comisiei.
⁵ Vezi, spre exemplu, A. Lijphart, Electoral Systems and Party Systems, 1994, Oxford University Press.
⁶ Formula VUT a fost propusa pentru prima oara de Thomas Wright Hill in 1821 si a fost popularizata de matematicianul englez Thomas Hare in 1857 (cf. P. Martin, Sistemele electorale si modurile de scrutin, Bucuresti, Ed. Monitorul Oficial, 1999,p.72)
⁷ Unele metode proportionale au fost descoperite de americani inca la sfarsitul secolului al XVIII-lea, adica inaintea europenilor, dar utilizarea lor era diferita, obiectivul fiind acela al repartizarii locurilor din Camera reprezentantilor intre diferitele state ale federatiei, in acord cu proportia populatiei statelor. Din acest motiv, metoda d’Hondt este cunoscuta si sub numele ei american – metoda Hamilton (v. P. Martin, op., cit.).
⁸ Formula de calcul utilizata este Peff=50%/2M (cf. A. Lijphart, op., cit.).
⁹ Cf. art. 22, alin. (1), lit. b) al proiectului.

ALEXANDRU RADU - profeor la Universitatea Crestina “Dimitrie Cantemir”, autor al lucrarilor Fenomenul partidist, Nevoia de schimbari, Partidele politice din Romania dupa 1989 etc.

 sus