Uniunea Europeana: structuri si asteptari

Despre autoritatea constitutionala a unui tratat european

 

SIMINA TANASESCU

The article comments the traits of the Constitutional Treaty, which, by its essence, is not juridical a Constitution. Romania subscribed to this treaty without any express reference of it in the Accession Treaty, introducing it in the juridical space without any parliamentary debate. Such a juridical treatment is not justified by any of its peculiarities.

S-a spus deja aproape tot despre Tratatul instituind o Constitutie pentru Europa, fara a se i putea stabili cu certitudine natura juridica. Cu privire la acest din urma aspect, opiniile au oscilat intre cele doua extreme posibile, trecand prin mai multe nuante intermediare. Astfel, Tratatul instituind o Constitutie pentru Europa a fost analizat rational si calificat drept o banala revizuire a tratatelor fondatoare deja existente, dupa cum a fost suspectat ca incearca sa devina de-a dreptul o Constitutie sau oricum mai mult decat un tratat fundamental care instituie o noua ordine juridica¹ si, in sfarsit, a fost considerat “un tratat care “maimutareste” o Constitutie”². Insusi titlul actului normativ ilustreaza ambiguitatea intentiilor sale, precum si dificultatile majore pe care autorii sai le-au intampinat in redactarea documentului. Compromisul terminologic ce consta in asocierea a doi termeni juridici care se exclud reciproc nu pentru ca ar fi antinomici, ci pentru ca desemneaza realitati juridice distincte, caracterizate prin regimuri juridice diferite, poate fi considerat rezultatul unui proces de elaborare la fel de original ca si continutul normativ al actului rezultat in urma acestui proces. Acest lucru ar putea explica variatele calificari juridice care i-au fost stabilite in doctrina, precum “produs juridic hibrid”³, cu efecte atat juridice cat si para-juridice⁴, partial previzibile, pentru ca dorite⁵ sau inerente⁶ si partial ramanand a fi descoperite o data cu punerea sa in aplicare⁷. Nu ne-am propus aici gasirea unei solutii pentru cvadratura cercului, ci identificarea acelor particularitati ale Tratatului instituind o Constitutie pentru Europa (I) care ar putea justifica regimul juridic special care i-a fost rezervat in sistemul normativ romanesc (II).

I. Un tratat cu autoritate constitutionala
In masura in care cuvintele au o semnificatie juridica, pentru un tehnician al dreptului Tratatul instituind o Constitutie pentru Europa seamana, aparent, dar nu este pe fond o Constitutie, cel putin nu o Constitutie in sensul curent al termenului. O Constitutie este (i) o lege fundamentala (ii) adoptata de o putere constituanta care stabileste reguli generale de organizare si exercitare a puterii in cadrul unei entitati politice, pe care, eventual, o poate chiar institui si (iii) care pune bazele unui sistem juridic eficient si complet autonom. Tratatul instituind o Constitutie pentru Europa nu indeplineste nici unul din aceste criterii (A) si, in ciuda unor caracteristici care il diferentiaza de precedentele tratate proprii Uniunii Europene (B), nu este decat o conventie incheiata intre state.

A. Ce nu este Tratatul instituind o Constitutie pentru Europa
Actul juridic analizat aici ar putea fi considerat o lege fundamentala in sensul colocvial al termenului. Asa cum a sustinut guvernul Marii Britanii in campania publica de sustinere, din motive pur politice, a proiectului de Constitutie europeana, “in definitiv si cluburile de biliard au o Constitutie”⁸. Prin urmare, din sintagma Tratatul instituind o Constitutie pentru Europa trebuie retinut faptul ca acest tratat stabileste cadrul juridic general pentru desfasurarea unor activitati umane. Cu alte cuvinte, acest tratat este calificat drept “constitutie” pentru ca precizeaza principalele reguli juridice aplicabile in cadrul organizatiei internationale pe care o creeaza. In sine acest lucru nu este revolutionar din cel putin trei puncte de vedere. Mai intai pentru ca la nivel terminologic situatia nu e cu totul noua, caci si alte organizatii internationale au la baza texte juridice care poarta numele de constitutii, dar care nu sunt altceva decat tratate internationale in cel mai propriu sens juridic al termenului. Cazul cel mai notoriu este cel al Organizatiei Internationale pentru Migratii. In al doilea rand pentru ca orice tratat international care pune bazele unei structuri organizatorice joaca un rol “constitutiv” pentru acea entitate, in acest sens termenul de constitutie fiind utilizat de o maniera pur functionala. Si in al treilea rand pentru ca Uniunea Europeana si, respectiv, Comunitatile Economice Europene au avut dintotdeauna o Constitutie, cel putin daca e sa dam crezare Curtii de justitie de la Luxembourg⁹, alcatuita din tratatele lor fondatoare.

Dar toate aceste trei moduri de a analiza documentul juridic indica acelasi lucru, anume ca Tratatul instituind o Constitutie pentru Europa nu este o Constitutie in sensul propriu al termenului, ci un act juridic fondator al unei organizatii internationale, adica un tratat international. Un tratat care ar putea primi epitetul de constitutional doar pentru ca rolul pe care el il joaca in cadrul sistemului normativ pe care il creeaza tinde sa semene cu cel pe care il joaca o Constitutie in cadrul sistemului normativ al unui stat. Altfel un tratat constitutional devine o contradictio in se.

Actul juridic analizat aici a fost adoptat de o Conventie auto-intitulata constitutionala, dar de una care nu a reprezentat o putere constituanta (pouvoir constituant) in sensul propriu al termenului. Forta sugestiva a precedentului american al Conventiei constitutionale de la Philadephia a jucat un rol decisiv in alegerea termenului, dar ea nu putea suplini lipsa legitimitatii inerenta conventiei constitutionale europene. Astfel, spre deosebire de Conventia de la Philadephia, cea europeana nu a cuprins toti membrii comunitatii vizate de textul juridic ce avea sa fie adoptat (lucru care ar fi fost obiectiv imposibil), dar nici nu a fost desemnata printr-un proces electoral direct, realizat cu scopul de a stabili reprezentantii demos-ului european in cadrul unei adunari institutive pentru o noua entitate politica. Si acest “pacat originar” nu poate fi imputat nimanui. Pur si simplu, in 2003 nu exista un demos european si nici un “moment european”¹⁰, prin urmare nu se putea crea ex nihilo o noua entitate politica ai carei reprezentanti sa instituie reguli juridice structurate in cadrul unui sistem juridic eficient si pe deplin autonom.

Diferentele dintre conventia constitutionala europeana si o veritabila putere constituanta au fost pe larg analizate in literatura de specialitate pentru a nu mai face necesara inca o discutie aici.¹¹

Actul juridic analizat aici abroga toate tratatele fondatoare anterioare si se constituie ca baza pentru ordinea juridica comunitara, dar nu schimba cu nimic regimul juridic propriu sistemului normativ pe care nu il instituie, ci doar il confirma. Ordinea juridica comunitara este un sistem juridic eficient in ansamblul sau, dar nu este un sistem juridic pe deplin autonom. Mai precis, sistemul juridic comunitar produce efecte juridice, dar regulile in baza carora aceste efecte se realizeaza nu sunt complet interne lui. Uniunea Europeana nu este autorul tratatelor care au creat-o si in baza carora ea functioneaza, ci statele membre. Astfel, subiecte de drept externe ordinii juridice comunitare pastreaza “competenta competentelor” si pot oricand modifica regula jocului fara ca ele sa fie reglementate in vreun fel de acest corp de norme juridice. Prin urmare, trasatura tratatelor fondatoare ale Uniunii Europene de a stabili cadrul juridic pentru organizarea si functionarea acestei entitati suprastatale, in baza careia Curtea de justitie le-a calificat drept o “Constitutie a Europei” este necesara dar nu si suficienta pentru a ne afla in prezenta unei autentice Constitutii. Alaturi de caracterul de lege fundamentala, ceea ce caracterizeaza o Constitutie si constituie diferenta specifica ce o particularizeaza fata de alte tipuri de acte juridice institutive de ordini juridice derivate este si caracterul sau deplin autonom. Constitutiile existente astazi la nivelul statelor stabilesc “competenta competentelor”. Regimul lor juridic, inclusiv in ceea ce priveste regulile aplicabile modificarii lor, este reglementat in chiar cuprinsul Constitutiilor si depinde de vointa acelor subiecte de drept a caror conduita o reglementeaza, anume subiectele individuale de drept care sunt cetatenii respectivelor state. Posibilitatea cetatenilor de a modifica in orice moment regulile de baza ale jocului politic, de a schimba orice element din constructia statului, adica de a se manifesta ca detentori ai intregii puterii decizionale in colectivitatea pe care ei insisi o formeaza constituie trasatura cea mai importanta a unei Constitutii.¹² Tratatul instituind o Constitutie pentru Europa nu confera aceasta competenta nici cetatenilor europeni, carora le stabileste drepturi fundamentale fara a le recunoaste, in fapt, nici o putere, nici Uniunii Europene, care constituie principalul sau obiect de reglementare. Ca si in cazul tratatelor fondatoare ale Uniunii Europene si al celor modificatoare ce au urmat, atributiile decizionale in privinta regimului juridic de ansamblu al ordinii juridice comunitare raman tot in competenta statelor membre, adica a acelor entitati care prin acordul lor au instituit entitatea supranationala. Nici cetatenii europeni si nici Uniunea Europeana nu au competente decizionale cu privire la modificarea Tratatului instituind o Constitutie pentru Europa. Revizuirea acestuia se face dupa regulile clasice ale oricarui tratat international, putin adaptate contextului specific al Uniunii Europene.

Esenta conventionala a Tratatului instituind o Constitutie pentru Europa face ca acesta sa nu fie o Constitutie in sensul juridic si politic al termenului, respectiv un act juridic unilateral prin care detentorul legitim al puterii din cadrul unei colectivitati isi manifesta vointa la nivel general.

Actul juridic analizat aici nu face altceva decat sa reitereze natura juridica particulara a Uniunii Europene, nereusind sa se transforme intr-un document transcendental. Nu exista o Constitutie europeana in absenta unui demos european care sa confere mandatul sau unei puteri constituante europene desemnata prin proceduri democratice in cadrul unei entitati politice europene sa creeze o noua ordine juridica europeana. Tratatul instituind o Constitutie pentru Europa nu este o Constitutie.

B. Ce particularitati are Tratatul instituind o Constitutie pentru Europa
Ce este totusi Tratatul instituind o Constitutie pentru Europa? Pentru un jurist pozitivist el reprezinta un simplu tratat international, o conventie incheiata intre mai multe state care au convenit asupra unor reguli de conduita intre ele si astfel au creat o noua entitate juridica. Spre deosebire de anterioarele tratate proprii Uniunii Europene acesta reuseste sa codifice norme si practici pre-existente intr-o forma care poate fi considerata mai bine sistematizata.¹³

Dar cuvintele au si o semnificatie meta-juridica, simbolica. In masura in care o lectura juridica a documentului poate fi imbogatita cu astfel de conotatii, Tratatul instituind o Constitutie pentru Europa marcheaza trecerea de la o simpla “piata comuna” la o “uniune politica” in Europa. Desi nu pune bazele unei noi entitati politice si nu ofera baza constitutionala a unei noi ordini juridice, el incearca sa ofere solutii pentru unele din problemele constatate la nivel european, fie ca ele privesc legitimitatea politica a entitatii supranationale sau dificultatile institutionale si decizionale. Tratatul instituind o Constitutie pentru Europa aduce unele elemente de noutate, care ii confera un caracter de indeniabila originalitate fata de precedentele tratate ale Uniunii Europene¹⁴.

Asa cum a mai fost constatat, formal Tratatul instituind o Constitutie pentru Europa seamana cu o lege fundamentala statala¹⁵. Structura sa, care include un capitol introductiv in care sunt precizate valorile si obiectivele fundamentale ale Uniunii Europene si un al doilea in care sunt codificate drepturile fundamentale ale cetatenilor europeni aminteste forma pe care o imbracau la inceputurile constitutionalismului modern legile fundamentale ale statelor secolului XIX. Cu toate acestea, urmatoarele capitole nu isi mai gasesc un corespondent fidel in textele constitutionale clasice, paralela formala fiind abrupt intrerupta. In plus, volumul actului normativ face imposibila orice comparatie¹⁶, astfel incat devine imperativ necesara constatarea ca orice asemanare cu o constitutie statala nu poate fi decat o iluzie. Cu toate acestea, aspectul formal nu este deloc lipsit de importanta si a constituit una din realizarile importante ale acestui text juridic. In aceasta structura ambivalenta se regasesc primele elemente de codificare si sistematizare juridica, chiar daca gradul sau de reusita nu este unul uniform¹⁷.

In egala masura, doctrina a remarcat si articolul I-59 al Tratatului, care permite statelor membre sa se retraga din Uniunea Europeana in mod unilateral.¹⁸ Aceasta posibilitate constituie nu doar o noutate pentru dreptul comunitar, dar si un novum pentru dreptul international public. Recunoasterea unui drept discretionar de “secesiune” din partea statelor membre contrazice oarecum tezele federaliste cu privire la natura juridica a Uniunii Europene si contrabalanseaza semnificativ faptul ca organizatia internationala tocmai castigase personalitate juridica in relatiile internationale (art.I-7 din Tratat). Dincolo de faptul ca acest lucru confirma inca o data constatarea ca Uniunea Europeana nu dispune de “competenta competentelor” proprii, ci depinde de vointa statelor membre pentru stabilirea regimului sau juridic, aceasta pare sa vina in contradictie si cu o alta evolutie reflectata in Tratatul instituind o Constitutie pentru Europa, anume cea a unei aprofundari a integrarii dintre statele membre. In plus, aparent este paradoxal ca o Uniune Europeana care se extinde semnificativ in privinta numarului de state pe care il cuprinde si care nu pare sa dea semne de satietate sa permita cu atata usurinta reducerea numerica a membrilor sai. La o privire mai atenta insa, se poate considera ca articolul I-59 ofera o abordare pragmatica pentru combinatia ambelor fenomene cu care separat s-ar afla in contradictie. Extinderea la un numar semnificativ de state membre intre care se manifesta o integrare tot mai accentuata dar cu o geometrie variabila risca sa puna reale probleme, atat statelor cat si Uniunii Europene. Din perspectiva statelor membre solutia oferita de articolul I-59 poate fi eficienta in dublu sens: fie statele care nu ar mai tolera gradul inalt de integrare si/sau masura larga a extinderii ar putea renunta la a mai fi parte la o astfel de intreprindere mult prea ambitioasa pentru scopurile proprii, fie statele care ar fi nemultumite de ritmul prea lent al integrarii sau de cadrul prea stramt al extinderii ar putea iesi din prezenta structura si fonda o noua entitate supranationala, mai restransa numeric dar mai eficienta in privinta integrarii. Prima ipoteza valorifica experiente deja cunoscute in cadrul Uniunii Europene¹⁹. Cea de-a doua aminteste teorii deja avansate in decursul existentei entitatii supranationale in care unele state pot sa se gaseasca in situatii care le fac “mai egale” decat altele²⁰ si, prin urmare, in masura sa valorifice acest lucru in forme particulare.²¹ In ce priveste Uniunea Europeana, articolul I-59 ii asigura viabilitatea chiar si in situatia in care entitatile sale componente s-ar afla intr-un impas insolubil: dreptul international clasic face vorbire despre disparitia unui tratat international prin denuntare unilaterala doar daca acesta este bilateral, in vreme ce retragerea unui stat semnatar al unui tratat international multilateral nu afecteaza validitatea acestuia din urma.

Tratatul instituind o Constitutie pentru Europa mai cuprinde si alte prevederi care, desi nu marcheaza o ruptura cu trecutul Uniunii Europene de organizatie suprastatala, fac dovada succesului fenomenului de integrare la nivelul continentului. Unele din cele mai mari realizari obtinute prin acest nou tratat vizeaza extinderea geografica a Uniunii Europene.²² In egala masura, obiectivul meta-politic pe care il anunta preambulul documentului juridic, acela “de a pune bazele unei uniuni cat mai stranse intre popoarele Europei” a determinat si o abordare diferita a necesarelor reforme institutionale. Faptul ca majoritatea deciziilor trebuie adoptate cu majoritate calificata in cadrul Consiliului si nu cu unanimitate, ridicarea Parlamentului la rangul de co-legislator si procedurile mult mai complexe si mai originale de revizuire a insusi textului tratatului sunt tot atatea dovezi ca integrarea europeana nu mai vizeaza doar aspectele economice, ci se preocupa din ce in ce mai mult si de cele politice.

Cu toate acestea, chiar si cei mai inversunati apologeti ai Uniunii Europene si ai fenomenului de pretinsa constitutionalizare a dreptului european²³ ajung la o concluzie mai degraba sceptica: “indiferent cat de stransa va fi Uniunea, ea va ramane una formata din popoare distincte cu identitati politice distincte si structurate in comunitati distincte”²⁴. Nivelul transcendental necesar transformarii Uniunii Europene in alt tip de entitate decat cea supranationala (care a fost dintotdeauna) nefiind atins inca, in ciuda tuturor particularitatilor pe care le are in mod incontestabil Tratatul instituind o Constitutie pentru Europa nu este nimic altceva decat un simplu tratat international care pune bazele unei organizatii internationale si unei ordini juridice specifice acesteia din urma.

II. Regimul juridic al Tratatului instituind o Constitutie pentru Romania in dreptul roman
La toate aceste particularitati ale tratatului se adauga inca una, de data acesta insa o particularitate care vizeaza doar doua state, Romania si Bulgaria. Pe tot parcursul elaborarii si aprobarii sale Tratatul instituind o Constitutie pentru Europa a fost extrem de viu dezbatut in toate cele ²⁵ de state membre ale Uniunii Europene. El nu s-a bucurat insa de aceeasi atentie in cele doua state candidate la Uniunea Europeana in acel moment, intr-o oarecare masura datorita unor considerente legate de prioritatile politice de moment, dar in parte si justificat de considerente tehnic juridice care vizeaza aplicarea legilor in timp. Lectura atenta a tratatului de aderare a Romaniei si Bulgariei la Uniunea Europeana pare sa indice ca aceasta optiune nu a fost una inspirata pe termen lung, caci Romania si Bulgaria au aderat implicit, chiar daca prematur, la Tratatul instituind o Constitutie pentru Europa atunci cand au ratificat tratatul de aderare la Uniunea Europeana.

In aceste conditii, se poate pune in mod legitim intrebarea de a sti daca particularitatile Tratatului instituind o Constitutie pentru Europa pot justifica ratificarea sa implicita si prematura (B), de vreme ce, in sistemul juridic romanesc, raporturile dintre dreptul international public si dreptul intern dadusera nastere oricum unei arhitecturi aproape baroce (A).

A. Insertia tratatelor internationale in ordinea juridica romana
Inainte de revizuirea Constitutiei Romaniei in 2003 raportul dintre dreptul intern si dreptul international era reglementat de articolele 11 si 20. Articolului 11 din Constitutie25 a fost considerat in doctrina drept ilustrarea normativa a unei conceptii de tip dualist clasic²⁶, pornind de la ideea ca ratificarea tratatelor internationale este un act de vointa discretionara din partea statului. In chiar primul comentariu doctrinar al Constitutiei adoptate in 1991²⁷ se arata ca ratificarea unui tratat international fiind realizata printr-o lege, clauzele tratatului sunt introduse in ordinea juridica interna doar in masura in care sunt compatibile cu legea fundamentala, in caz contrar fie tratatul trebuind sa fie ratificat cu rezerve, fie Constitutia trebuind sa fie modificata. Aceasta interpretare facea clara insa pozitia pe care o ocupau tratatele internationale in ordinea juridica interna. De vreme ce ele erau ratificate prin acte juridice ale Parlamentului inseamna ca aveau forta juridica a legilor si, prin urmare nu detineau suprematia asupra Constitutiei.

Cu toate acestea, prioritatea de aplicare a dreptului international asupra dreptului intern era recunoscuta in materia drepturilor omului. Articolul 20 din Constitutie²⁸ a fost obiect a numeroase controverse si discutii doctrinare, legate in special de forta juridica pe care ar fi capatat-o in dreptul intern tratatele internationale respective²⁹. Pozitia care s-a desprins a fi dominanta si care a fost urmata si de practica institutionala si jurisdictionala consta in a afirma ca legea fundamentala este cea care stabileste “competenta competentelor”. Pe cale de consecinta, Constitutia poate fi cel mult interpretata si pusa in aplicare astfel incat sa fie compatibila cu tratatele internationale ratificate de Romania si care se refera la drepturile fundamentale ale omului, dar nu poate fi invalidata de acestea. Fata de restul sistemului normativ tratatele internationale in materia drepturilor omului nu au suprematie, dar au prioritate si inlatura de la aplicare dreptul intern cu care ar intra in conflict. In orice caz, tratatele internationale nu produc efecte directe in dreptul intern roman, exprimarea vointei reprezentantilor poporului fiind un filtru absolut necesar pentru validarea acestora.

In urma revizuirii Constitutiei in 2003 articolele 11 si 20 au fost modificate. La articolul 11 a fost adaugat un alineat suplimentar³⁰ care precizeaza ceea ce comentatorii textului initial anticipasera, anume ca ratificarea unui tratat international contrar Constitutiei nu se poate face decat dupa revizuirea corespunzatoare a legii fundamentale. Cu alte cuvinte, puterea constituanta a dus pana la capat rationamentul dualist, aratand ca filtrul national al actelor internationale determina consecinte directe in ordinea juridica interna si numai puterea constituanta derivata este competenta sa autorizeze insertia in dreptul intern a unor prevederi care ar contrazice vointa deja exprimata a poporului suveran.

Urmand aceasta logica si articolul 20 a fost modificat prin adaugarea unei teze finale la ultimul alineat³¹ care face aplicare principiului mitior lex. Astfel, prioritatea tratatelor internationale in materia drepturilor omului va fi recunoscuta numai daca legea fundamentala romana nu cuprinde reglementari mai favorabile. Aceasta noua prevedere a confirmat opiniile doctrinare care afirmasera suprematia Constitutiei in cadrul sistemului normativ statal, indiferent de pozitiile pe care se plaseaza diferitele acte normative subsecvente.

Avand in vedere mecanismul destul de bine articulat prin care erau reglementate in ordinea juridica romana relatiile dintre dreptul international si dreptul intern, precum si faptul ca tratatele fondatoare ale Uniunii Europene sunt acte juridice de drept international care nu au natura juridica sui generis, ar fi fost de asteptat ca insertia lor in sistemul normativ romanesc sa fie facuta dupa regulile deja existente.

Puterea constituanta derivata din 2003 a hotarat insa altceva.

Revizuirea Constitutiei din 2003 a adaugat legii fundamentale un titlu special dedicat integrarii euro-atlantice. Articolul 148 din Constitutie reglementeaza aspectele normative si institutionale care privesc relatiile dintre Romania si Uniunea Europeana si reprezinta o “clauza comunitara generala” de delegare de atributii de la nivel statal la nivelul unei organizatii supranationale³².

Conform alineatului 1 al articolului 148 din Constitutia revizuita, ratificarea tratatului prin care Romania adera la Uniunea Europeana cunoaste o procedura care face din actul normativ respectiv unul atipic, distinct si de manifestarile de vointa ale legiuitorului si de cele ale puterii constituante. Astfel, legea de ratificare a tratatului de aderare a Romaniei la Uniunea Europeana³³ este si din punct de vedere material si din punct de vedere formal o lege sui generis, adoptata in sedinta comuna a celor doua Camere ale Parlamentului cu o majoritate de doua treimi din numarul total al parlamentarilor.

Ea nu este o lege constitutionala in sensul propriu al termenului pentru ca nici sub aspect material, nici din punct de vedere formal nu se incadreaza in aceasta categorie.

Din punctul de vedere al continutului sau normativ ea este cu certitudine o lege de ratificare a unui act international si nu una ce vizeaza prin chiar continutul sau modificarea legii fundamentale. Chiar in conditiile in care insusi continutul normativ al actului international de ratificat ar cuprinde dispozitii contrare Constitutiei si s-ar impune o modificare a acesteia din urma, conform articolului 11 din Constitutia revizuita procedura de ratificare ar trebui suspendata si ar trebui initiata o procedura de modificare a legii fundamentale. Aceasta procedura s-ar finaliza printr-un act juridic distinct de legea de ratificare a tratatului de aderare.

In ceea ce priveste criteriul formal al procedurii de adoptare a acestei legi speciale de ratificare a unui tratat international, chiar daca aparent majoritatea calificata mentionata in articolul 148 este aceeasi cu cea prevazuta pentru adoptarea unei legi constitutionale, anume doua treimi, sub aspect pur cantitativ numarul membrilor parlamentului este diferit in cele doua situatii: pentru ratificarea tratatului de aderare este necesar votul a doua treimi din numarul total al senatorilor si deputatilor, in vreme ce pentru revizuirea Constitutiei este vorba de doua treimi din numarul senatorilor si cel al deputatilor considerati ca adunari distincte. Nu se poate stabili nici macar o similitudine cu procedura de revizuire a Constitutiei ca urmare a medierii, caci in acest caz este necesara o majoritate de trei patrimi din numarul total al deputatilor si senatorilor. Prin urmare, cel putin din perspectiva criteriului formal, referitor doar la procedura de legiferare si in masura in care se pot stabili comparatii, legea de ratificare a tratatului de aderare a Romaniei la Uniunea Europeana are forta juridica inferioara legilor constitutionale.

Tot din perspectiva criteriului formal, adica al majoritatii voturilor necesare pentru adoptarea diferitelor tipuri de legi existente in sistemul normativ romanesc, legea de ratificare a tratatului de aderare a Romaniei la Uniunea Europeana se distinge de legile organice si de cele ordinare intrucat cvorumul la care se face raportarea acestor majoritati este unul diferit: in primul caz este vorba de totalitatea parlamentarilor, iar in cel de-al doilea de senatori si deputati considerati ca adunari distincte. Incercand totusi o comparare a cifrelor absolute ce rezulta din calculul majoritatilor necesare pentru adoptarea diferitelor tipuri de legi in functie de numarul senatorilor (143) si cel al deputatilor (328) rezulta ca legea de ratificare a tratatului de aderare a Romaniei la Uniunea Europeana necesita mai multe voturi favorabile (in cifre absolute) decat legile organice sau legile ordinare, fapt din care s-ar putea deduce ca ea are o forta juridica mai mare decat a acestor doua tipuri de legi. Daca la acest criteriu, formal, il adaugam si pe cel material, al importantei relatiilor sociale reglementate, rezulta cu prisosinta ca transferul unor atributii specifice suveranitatii de stat sau exercitarea in comun cu alte state a unor competente proprii puterii de stat prevaleaza asupra domeniului de reglementare al legilor organice sau ordinare.

Din aceasta analiza factuala rezulta ca actul juridic prin care Romania adera la Uniunea Europeana are in dreptul romanesc forta juridica inferioara Constitutiei si legilor constitutionale, dar superioara legilor organice si ordinare. Cu toate acestea, legea prin care Romania a aderat la Uniunea Europeana ramane esentialmente o lege de ratificare a unui tratat international, care ar fi putut sa urmeze regimul juridic general stabilit pentru aceste acte, cu atat mai mult cu cat el tocmai fusese perfectat prin procesul de revizuire a Constitutiei realizat in 2003³⁴.

Optiunea vadit diferita exprimata de puterea constituanta derivata face ca sistemul juridic romanesc sa cunoasca in prezent o structura cvasi-baroca a actelor normative, care cuprinde intr-o ordine ne-aleatorie: (i) Constitutia si legile constitutionale, carora prin revizuirea legii fundamentale din 2003 le-a fost confirmata suprematia asupra tuturor celorlalte acte normative din sistemul juridic intern, (ii) legea de aderare la tratatele constitutive ale Uniunii Europene si legile de ratificare a actelor de revizuire a tratatelor constitutive, conform articolulul 148 alineatele 1 si 3 din Constitutia revizuita, (iii) legile organice si, in egala masura cele de ratificare a tratatelor internationale, cu precizarea pentru acestea din urma ca daca intervin in materia drepturilor omului si contravin reglementarilor interne beneficiaza de prioritate de aplicare asupra primelor, (iv) legile ordinare si, in egala masura cele de ratificare a tratatelor internationale, cu precizarea pentru acestea din urma ca daca intervin in materia drepturilor omului si contravin reglementarilor interne beneficiaza de prioritate de aplicare asupra primelor, (v) ordonante de urgenta ale guvernului, (vi) ordonante simple ale guvernului, etc.

Am putea deduce din cele de mai sus ca Tratatul instituind o Constitutie pentru Europa va capata in sistemul juridic romanesc regimul juridic stabilit prin articolul 148 alineatul 3 din Constitutia revizuita, adica va intra in ordinea juridica interna dupa o prealabila dezbatere in Parlament si va produce efecte juridice.

Puterea legiuitoare din 2005, care a ratificat Tratatul de aderare a Romaniei la Uniunea Europeana, a hotarat insa altfel.

B. O ratificare implicita si prematura a Tratatului instituind o Constitutie pentru Europa
Aderarea statelor candidate la Uniunea Europeana reprezinta un proces complex, atat din punct de vedere politic si juridic, cat si la nivel institutional. Din punct de vedere juridic, cel mai apropiat proxy pentru procesul de aderare consta nu in conventia rezultata in urma unor negocieri, ci intr-un contract-adeziune³⁵, caci statul candidat va trebui sa respecte la data aderarii un regim juridic pre-stabilit, la definirea caruia nu are nici o contributie. Din punct de vedere juridic acest lucru se traduce prin obligatia de armonizare legislativa, careia din ce din ce mai des i se da sensul de preluare a acquis-ului, uneori ajungandu-se pana la caricaturizarea acestui proces prin simpla traducere a actelor juridice din dreptul comunitar derivat, indiferent ca acestea erau la origine normative sau nu. Una din putinele variabile aflate inca la dispozitia statelor candidate este stabilirea momentului de referinta pentru realizarea acestui proces de armonizare legislativa. Cu alte cuvinte, statele candidate pot preciza o data limita pentru adoptarea de catre Uniunea Europeana a acquis-ului considerat referinta obligatorie. Actele de drept comunitar derivat ce ar fi adoptate ulterior acestui moment de referinta nu mai fac obiectul unei obligatii de armonizare pana la incheierea negocierilor, dar vor fi avute in vedere ca norme juridice valide si, prin urmare vor trebui sa fie preluate in dreptul intern al statelor candidate, dar intr-un alt interval de timp.

Acest regim este valabil pentru dreptul comunitar derivat, caci privinta tratatelor fondatoare ale Uniunii Europene negocierea se finalizeaza prin aderare, confirmata pe calea ratificarii. Ratificarea tratatului de aderare a Romaniei la Uniunea Europeana a fost operata cu o particularitate ce merita analizata mai atent. Prin acest tratat de aderare Romania a exprimat de fapt doua decizii, alternative, intre care alegerea opereaza in functie de indeplinirea unei conditii asupra careia statul roman nu are nici un control. Astfel, aderarea Romaniei la Uniunea Europeana va avea semnificatia juridica a ratificarii tratatelor fondatoare inca in vigoare daca Tratatul instituind o Constitutie pentru Europa nu va intra el in vigoare pana la data efectiva a aderarii. Alternativ, daca la data aderarii efective a Romaniei la Uniunea Europeana Tratatul instituind o Constitutie pentru Europa este deja in vigoare statul roman va fi ratificat acest tratat si nu anterioarele.

O astfel de alternativa ridica insa, imediat, un semn de intrebare: cand a negociat Romania aderarea la Tratatul instituind o Constitutie pentru Europa?

Este adevarat ca in cadrul dezbaterilor purtate in cadrul conventiei europene asupra Tratatului instituind o Constitutie pentru Europa au participat si reprezentanti ai Romaniei, dar acestia au avut doar statutul de observatori. Ei nu au putut decat exprima opinii, insa nu au avut nici un fel de competente decizionale. Adoptarea textului final al Tratatului sa realizat fara voturile lor, ceea ce are semnificatia adoptarii unui text juridic la care vointa poporului roman nu a fost exprimata. Daca in statele membre ale Uniunii Europene se mai discuta inca problema legitimitatii acestui document juridic, alaturi de cea a organizatiei supranationale in ansamblu, ea ar trebui sa fie cu atat mai mult discutata in Romania, unde ratificarea documentului a trecut aproape neobservata.

Este la fel de adevarat ca in perioada in care in statele membre ale Uniunii Europene discutiile referitoare la acest tratat erau cele mai aprinse, in Romania atentia publicului era concentrata asupra revizuirii Constitutiei nationale. Una din principalele finalitati ale procesului de revizuire constitutionala din 2003 a fost aceea de adaptare a cadrului legislativ, in special a legii fundamentale a statului, la integrarea in Uniunea Europeana. Numai ca cele doua procese de adaptare constitutionala s-au desfasurat in paralel si la propriu si la figurat. In vreme ce Tratatul instituind o Constitutie pentru Europa a incercat sa propuna unele solutii pentru contestatiile legate de legitimitatea Uniunii Europene, revizuirea Constitutiei Romaniei s-a multumit sa realizeze o adaptare la un context juridic si politic ce tocmai se schimba, fara a inregistra acest fapt obiectiv. Cu titlu de exemplu, articolul 148 din Constitutia Romaniei ilustreaza aceasta conceptie stagnanta cu privire la Uniunea Europeana si mai ales cu privire la raporturile dintre dreptul intern si dreptul comunitar. Prevederea constitutionala referitoare la prioritatea “reglementarilor comunitare cu caracter obligatoriu” asupra “dispozitiilor contrare din legile interne” nu a tinut seama de cea a articolului I-6 din Tratatul instituind o Constitutie pentru Europa. Ea impune explicit trei conditii pentru ca aceasta prioritate sa opereze: (i) trebuie sa fie vorba de reglementari comunitare obligatorii - ceea ce nu include tot dreptul derivat, (ii) care au prioritate doar asupra legilor contrare – si nu asupra tuturor actelor normative din dreptul intern care ar contine fie si numai dispozitii incompatibile cu dreptul comunitar, (iii) in conditiile stabilite prin actul de aderare – care nu precizeaza nimic cu privire la acest subiect.

Este insa cert ca Romania s-a angajat sa aplice Tratatul instituind o Constitutie pentru Europa deindata ce acesta intra in vigoare in absenta oricarei dezbateri autentic democratice cu privire la acesta. Ratificarea prematura a Tratatului instituind o Constitutie pentru Europa nu este expres prevazuta in tratatul de aderare, dar ea poate fi dedusa pe cale de interpretare, devenind astfel implicita.

Teza finala a alineatului 1 al articolului 2 din tratatul de aderare a Romaniei la Uniunea Europeana precizeaza expres ca in cazul in care Tratatul de instituire a unei Constitutii pentru Europa nu este in vigoare la data aderarii, Romania devine parte la acesta incepand cu momentul la care acest din urma tratat va intra in vigoare³⁶. E adevarat ca ratificarea pare conditionala, caci aparent ea depinde de intrarea in vigoare a Tratatului instituind o Constitutie pentru Europa inainte de aderarea efectiva a Romaniei, dar la o analiza mai atenta se observa ca in fapt conditia nu priveste producerea de efecte juridice a Constitutiei europene in Romania, ci succesiunea aplicarii in timp a celor doua tratate internationale. Ratificarea Tratatului instituind o Constitutie pentru Europa a fost deja realizata de Romania in acelasi timp cu ratificarea tratatului de aderare, numai ca intrarea lor in vigoare in Romania se va produce intr-o ordine pe care statul roman nu o mai poate controla.

Cu alte cuvinte, Tratatul instituind o Constitutie pentru Europa va fi fost introdus in ordinea juridica interna a Romaniei fara sa fi fost trecut prin filtrul democratic al dezbaterii parlamentare, fara sa fi fost analizata compatibilitatea sa cu dispozitiile constitutionale ale statului roman si fara ca populatia Romaniei sa fi avut ocazia sau posibilitatea sa afle acest lucru.

Caracterul prematur al unei astfel de ratificari este cu atat mai evident cu cat Romania a fost de acord sa adere la un tratat in privinta caruia nu doar soarta sa viitoare, ci chiar redactarea finala nu sunt certe. Caci, reluand analiza realizata in termeni de realpolitik de profesorul Weiler, realitatea obiectiva a dovedit ca respingerea Tratatului instituind o Constitutie pentru Europa in Franta si Olanda a facut incerta intrarea lui in vigoare pana la termenul fixat si, in orice caz, a pus sub semnul intrebarii intrarea lui in vigoare in redactarea actuala. Romania a aderat la un acord international care inca nu este valid juridic si care nu este cert sub aspectul redactarii textului.

Nu e sigur care din particularitatile Tratatului instituind o Constitutie pentru Europa ar putea justifica acest regim juridic cu totul particular de care el se bucura in sistemul juridic romanesc, dar este cert ca buna parte din reticentele exprimate cu privire la acest document si-ar putea gasi o explicatie tocmai in acest tratament preferential.

NOTE
¹ J-M.Ferry, “Face à la crise, quelles perspectives pour l’Union Européenne”, Politique étrangère n°3/2005, p.511. Pentru o analiza oarecum similara dar care ajunge la concluzii opuse a se vedea si D.Grimm, “Integration by Constitution”, I-CON, May 2005, p. 193 si urm.
² J.H.H.Weiler, “On the power of the Word: Europe’s constitutional iconography”, I-CON, May 2005, p.173.
³ J.H.H.Weiler, op.cit., passim.
⁴ D.Grimm, op.cit., passim. sustine ca este dificil de obtinut un efect social integrator pe calea unei reglementari pur pozitive (solen) si cu atat mai mult prin intermediul unui tratat international.
⁵ Cum ar fi simplificarea legislativa (vezi infra).
⁶ Cum ar fi adaptarea institutionala si a mecanismelor decizionale la fenomenul extinderii Uniunii Europene in paralel cu aprofundarea integrarii intre statele membre (vezi infra).
⁷ M.Kumm, V.F.Comella “The primacy clause of the constitutional treaty and the future of constitutional conflict in the European Union”, I-CON May 2005, p.473. Autorii considera ca o posibila interpretare a articolului I-6 al Tratatului (referitor la prioritatea aplicarii dreptului comunitar fata de dreptul intern) lasa un spatiu larg de manevra instantelor judecatoresti nationale care, in cazurile precis reglementate si limitativ enumerate de articolul I-5 din acelasi tratat, pot decide sa nu aplice dreptul comunitar care ar veni in conflict cu dispozitii din dreptul lor constitutional (intern) in masura in care “identitatea constitutionala” a respectivului stat ar fi in pericol prin aplicarea dreptului comunitar.
⁸ Cf.H.J.J.Weiler, op.cit., p.181.
⁹ Curtea de justitie a afirmat inca din 1986 ca tratatele fondatoare ale Comunitatilor alcatuiesc “o veritabila Constitutie a Europei” (cauza Partidul ecologistilor “Verzii” v./Parlament).
¹⁰ B.Ackerman, “Constitutional Politics/Constitutional Law” in Yale Law Journal 1989, p.453. Akerman explica importanta pe care o are coincidenta dintre momentul adoptarii formale a unei constitutii si existenta unui “moment constitutional” in cadrul respectivei comunitati umane pentru ca functiile de integrare si de construire a unei identitati comune sa se realizeze pe deplin in respectiva legiuire.
¹¹ D. Grimm, op.cit., p.193 si urm., U.Haltern, “Pathos and Patima: The Failure and Promise of Constitutionalism in the European Imagination”, European Law Journal, n°1/2003, p.14 si urm.
¹² In acest sens, chiar daca usor redundant, merita amintit aici articolul 16 din Declaratia franceza a drepturilor omului si ce-tateanului, care codifica pentru prima data in istoria constitutionalismului modern tocmai aceasta trasatura fundamentala a Constitutiei: “Toute Société dans laquelle la garantie des Droits n’est pas assurée, ni la séparation des Pouvoirs déterminée, n’a point de Constitution”.
¹³ Unii autori (J-M.Ferry, op.cit., passim) au afirmat chiar ca Tratatul instituind o Constitutie pentru Europa realizeaza o codificare care tinde la simplificarea cadrului juridic de baza al Uniunii Europene. Apreciem ca includerea tuturor regulilor juridice ale Uniunii Europene intr-un singur document poate fi calificata drept o mai buna sistematizare a actului normativ care reuneste dispozitii care inainte erau cuprinse in trei tratate originare si mai multe modificatoare, dar volumul fizic la care a ajuns in final Tratatul instituind o Constitutie pentru Europa ne indeamna sa consideram ca in acest caz codificarea nu a insemnat si simplificare.
¹⁴ Termenul Uniunea Europeana este folosit aici drept proxy pentru entitatea supranationala Comunitatile Economice Europene / Comunitatea Europeana / Uniunea Europeana.
¹⁵ A.Wiener, “Evolving Norms of Constitutionalism in Europe: From “Treaty Language” to “Constitution”, Jean Monnet Working Paper n°5/04. Pentru o analiza in dreptul romanesc a se vedea si I.Muraru, S.Tanasescu, “Drept constitutional”, ed.All Beck, 2005, Bucuresti, p.12-14.
¹⁶ In limba engleza textul Tratatului instituind o Constitutie pentru Europa are 66497 de cuvinte, fara a mai include si anexele si declaratiile. Spre comparatie, Constitutia SUA numara doar 4600 de cuvinte, iar Charta Natiunilor Unite doar 8890 de cuvinte. (Cf. J.H.H.Weiler, op.cit., p.174-175)
¹⁷ Desi intens mediatizata, sistematizarea actelor derivate ale ordinii juridice comunitare nu pare sa trezeasca un entuziasm uniform. J.B.Liisbeg, “The EU Constitutional Treaty and its distinction between legislative and non-legislative acts – Oranges into apples?”, http://www.jeanmonnetprogram.org/papers/06/060101.html.
¹⁸ V. Constantin, “Est-ce que la Constitution européenne doit contenir des dispositions sur le retrait volontaire de l’Union”, in “Uniunea Europeana intre reforma si extindere – comparatie intre abordarea unui stat membru si viziunea unui stat candidat”, lucrarile colocviului organizat la Bucuresti in zilele de 11 si 12 septembrie 2003 de Colegiul juridic franco-roman din cadrul Facultatii de drept, Universitatea din Bucuresti publicate la editura All Beck, p.19 si urm.
¹⁹ A se vedea cazul Danemarcei in privinta Tratatului de la Maastricht.
²⁰ Expresia apartine lui J.H.H.Weiler care in articolul precizat avanseaza ideea ca “regulile politice ale jocului sunt cel putin la fel de clare ca si cele juridice: toate statele membre sunt egale, dar unele sunt mai egale decat altele”. Construind diferite ipoteze de lucru in care variate combinatii de state ar respinge Constitutia europeana Weiler imagineaza si solutiile care ar putea fi gasite in fiecare caz in parte. Rezultatul confirma in intregime afirmatia initiala, dupa cum urmeaza: “o respingere numai din partea Marii Britanii semnifica o simpla auto-excludere a acesteia. O respingere doar din partea Frantei inseamna ca textul trebuie re-negociat. O respingere din partea Marii Britanii, Irlandei si Danemarcei nu ar distruge Constitutia. Adaugati inca una sau doua tari la cele de mai sus si Constitutia sucomba. O respingere doar din partea Poloniei – Constitutia traieste. Adaugati Olanda si Constitutia moare. “
²¹ La inceputul anilor ’90 presedintele Comisiei Europene Jacques Delors avansa o teorie a integrarii europene “in cercuri concentrice”, conform careia unele state ar fi putut deveni motorul integrarii datorita faptului ca obiectiv se gaseau intr-o situatie mai favorabila in acel moment, in vreme ce altele ar fi dispus de posibilitatea de a coopera intr-un cadru unic, oferit de Uniunea Europeana dar la un nivel mai redus de intensitate.
²² J-M. Ferry, op. cit., p.512.
²³ Pentru o critica a excesivei si abuzivei utilizari a termenului de constitutionalizare a dreptului comunitar a se vedea S. Tanasescu, “Sur la possible constitutionnalisation du droit communautaire”, AUB n°1/2004, p.1 si urm. In favoarea unei parcimonioase utilizari a termenului in contextul dreptului comunitar dar cu sensul si cu referire la dreptul intern al statelor a se vedea V.Constantinesco, “Des racines et des ailes”, in “Au carrefour des droits – Mélanges en l’honneur de Louis Dubouis”, Dalloz, Paris, p.315 si urm. Pentru o diferita interpretare a procesului de constitutionalizare a dreptului european a se vedea M.P.Maduro, “The importance of being called a Constitution: Constitutional authority and the authority of constitutionalism”, I-CON, May 2005, p.332.
²⁴ J.H.H. Weiler, op. cit., p.182.
²⁵ Articolul 11 dispunea : “Statul roman se obliga sa indeplineasca intocmai si cu buna credinta obligatiile care ii revin din tratatele la care este parte. Tratatele ratificate de Parlament fac parte din dreptul intern.”
²⁶ R.M. Besteliu, A. Ciobanu-Dordea, “Tendinte noi in ceea ce priveste raporturile intre dreptul international si dreptul intern”, Revista de Drept public n°1/1995.
²⁷ M. Constantinescu, I. Deleanu, A. Iorgovan, I. Muraru, F. Vasilescu, I. Vida, “ Constitutia Romaniei – comentata si adnotata”, Monitorul Oficial, 1992, Bucuresti.
²⁸ Articolul 20 dispunea: “Dispozitiile constitutionale privind drepturile si libertatile cetatenilor vor fi interpretate si aplicate in concordanta cu Declaratia Universala a Drepturilor Omului, cu pactele si cu celelalte tratate la care Romania este parte. Daca exista neconcordante intre pactele si tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului, la care Romania este parte, si legile interne, au prioritate reglementarile internationale.”
²⁹ R.M. Besteliu, A. Ciobanu Dordea, op.cit., I. Muraru, M. Constantinescu, Prioritatea reglementarilor internationale, in Studii constitutionale, ed. Actami, 1995, Bucurest.
³⁰ “In cazul in care un tratat la care Romania urmeaza sa devina parte cuprinde dispozitii contrare Constitutiei, ratificarea lui poate avea loc numai dupa revizuirea Constitutiei.”
³¹ Daca exista neconcordante intre pactele si tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului, la care Romania este parte, si legile interne, au prioritate reglementarile internationale, cu exceptia cazului in care Constitutia sau legile interne contin dispozitii mai favorabile.” (s.n.)
³² Utilizat initial in domeniul stiintelor sociale nenormative, conceptul de entitate supranationala a fost ulterior recuperat si dezvoltat de stiintele juridice. (Cf.F.Mayer, “The European Constitution and the Courts”, Jean Monnet Working Paper n°9/2003, http://www.jeanmonnetprogram.org/papers/03/030901-03.html.
³³ Legea nr.157/2005, publicata in M.Of. nr.385/6.05.2005.
³⁴ Din considerente de spatiu tipografic nu am inclus in aceasta analiza si problematica (deloc lipsita de interes sau importanta) a controlului de constitutionalitate care ar putea fi exercitat asupra tratatelor internationale in conditiile precizate de Constitutia revizuita in 2003. Sub acest aspect perfectionarea mecanismului de filtraj ramane intr-o faza incipienta, asa cum a constatat si Comisia de la Venetia in opinia pe care a emis-o cu privire la proiectul legii de revizuire a Constitutiei Romaniei (http://www.coe.ro/pdf/CDL-AD(2002)021-e.pdf)
³⁵ V.Constantin, “Est-ce que la Constitution européenne doit contenir des dispositions sur le retrait volontaire de l’Union”, in “Uniunea Europeana intre reforma si extindere – comparatie intre abordarea unui stat membru si viziunea unui stat candidat”, lucrarile colocviului organizat la Bucuresti in zilele de 11 si 12 septembrie 2003 de Colegiul juridic franco-roman din cadrul Facultatii de drept, Universitatea din Bucuresti publicate la editura All Beck, p.19 si urm.
³⁶ Articolul 1 alineatul 2 din Tratatul de aderare dispune “Republica Bulgaria si Romania devin parti la Tratatul de instituire a unei Constitutii pentru Europa si la Tratatul de instituire a Comunitatii Europene a Energiei Atomice, astfel cum sunt acestea modificate sau completate.” Aceasta dispozitie trebuie coroborata cu cea a articolului 2 din acelasi tratat, conform careia “In cazul in care Tratatul de instituire a unei Constitutii pentru Europa nu este in vigoare la data aderarii, Republica Bulgaria si Romania devin parti la tratatele pe care se intemeiaza Uniunea, astfel cum sunt acestea modificate sau completate. In acest caz, articolul 1 alineatele (2) - (4) se aplica de la data intrarii in vigoare a Tratatului de instituire a unei Constitutii pentru Europa.”

Simina TAnAsescu - doctor in drept al Universitatii Paul Cezanne din Aix-en-Provence (Franta) si conferentiar la Facultatea de Drept si la Facultatea de Filozofie din Universitatea Bucuresti. A fost profesor invitat la Universitatea de Sud din Toulon (Franta) si la Institutul pentru Federalism din Fribourg (Elvetia). Este autoare a mai multor carti si manuale in domeniul dreptului constitutional, parlamentar, electoral si cu privire la protectia drepturilor fundamentale.

 sus