Analiza politica

Istoria unui esec: Constitutia Europeana

VICTOR-IULIAN TUCA

Constitutia noastra se cheama democratie
pentru ca puterea nu zace în mainile
unei minoritati, ci a unei largi majoritati.

This is a brief comment of the recent events related to the adoption of the European Constitutional Treaty. The conditions for treaty adopting the Treaty made from itself a defeat. But this is the premise for a new start: people around Europe can start talking about the European identity, the borders of Europe, the social model, etc. The idea of a federal Europe can be an option for the future.

Sampanie, intonarea imnului Europei, Giscard d’Estaing vesel si zambitor flancat de steaguri albastre cu stelute galbene dublate de drapelele nationale ale celor 15, delegati din partea statelor membre si a celor candidate, parlamentari, Dominique Villepin, Joschka Fischer si Louis Michel, diversi invitati, precum si un numar impresionant de ziaristi, iata care era imaginea finala a salii Parlamentului UE din Bruxelles la 18 iulie 2003, ultima zi a desfasurarii sesiunii comune a Conventiei privind Viitorul Europei. Penduland indecis intre adunare constituanta, menita sa redacteze un proiect de constitutie (varianta maximalista) si cadrul general de dezbateri care sa ofere solutii fara caracter obligatoriu conferinta interguvernamentale din toamna anului 2003 (varianta maximalista) care s-a desfasurat la Roma, Conventia privind Viitorul Europei a reusit sa produca un document final care a influentat in mod cert continutul proiectului Constitutiei Europene, respins in urma referendumului din Franta si Olanda.

Conventia
Din acest punct de vedere, nu poate trece neobservata o posibila comparatie a acestui forum cu istorica Adunare de la Philadelphia care, autorizata la inceput doar cu amendarea prevederilor acordului confederatie americane din 1781, a jucat in final rolul de adunare constituanta in elaborarea Constitutiei Statelor Unite ale Americii (1787). Trebuie spus de la inceput ca rezultatele Conventiei de la Bruxelles au fost modeste in comparatie cu redactarea Constitutiei de la Philadelphia, ultima reusind sa-si depaseasca mandatul initial, si anume modificarea actului confederativ si lasarea la latitudinea sefilor statelor americane de a adopta modificarile propuse de Adunare. Parintii Fondatori au propus o noua constitutie pe care fiecare stat trebuia sa o voteze, in caz contrar ramanand in afara noii federatii. Constitutia Americana putea fi adoptata chiar daca 1/5 din statele membre nu o ratificau. Din pacate, Conventia de la Bruxelles a optat pentru o imbunatatire a sistemului interguvernamental si nu pentru o solutie federala care ar fi revolutionat Uniunea Europeana, asa cum se intamplase cu Adunarea Constituanta de la Philadelphia. Aparent, mandatul Conventiei de la Bruxelles a fost mai larg decat cel al Adunarii de la Philadelphia, fiind definit in termeni mai vagi si care lasa loc initiativei constitutionale si solutiilor juridice creatoare insa Europa secolului XXI nu se poate compara cu America secolului XVIII, unde tinerele state americane, slab populate si dezvoltate, nu avusesera timpul necesar pentru formarea unei identitati separate¹. Lipsa unitatii lingvistice a europenilor este o alta explicatie a diferentelor dintre cele doua modele constitutionale. Care au fost insa modificarile concrete, in raport cu Tratatul de la Nisa?

Proiectul Constitutional
Conventia de la Bruxelles a propus modificarea actualei formule a celor trei entitati separate (three pillar structure) in sensul contopirii lor intr-un singur tratat constitutional care sa asigure Uniunii personalitatea juridica necesara in planul relatiilor internationale. Apoi, s-a introdus Carta Europeana a Drepturilor Omului ca parte integrala a viitoarei constitutii, aspect care precizeaza cu claritate care sunt valorile si obiectivele Uniunii Europene. In plus, s-a propus crearea unei noi institutii, si anume aceea a Ministrului de Externe care s-o inlocuiasca pe aceea a Inaltului Reprezentant (Javier Solana) si pe a Comisarului pentru Relatii Externe din cadrul Comisiei Europene (la acel moment Chris Patten. O alta noutate a vizat institutia responsabila in adoptarea deciziilor strategice ale Uniunii, am numit aici Consiliul European, pentru care s-a propus alegerea unui presedinte ales pe o perioada de 2 ani si jumatate. O astfel de presedintie inlocuieste actualul sistem prin rotatie, in care la fiecare 6 luni o alta tara membra preia aceasta importanta pozitie. In schimb, sistemul presedintiei prin rotatie se va pastra la nivelul Consiliului de Ministrii ai Uniunii Europene (format din reprezentanti ai guvernelor statelor membre), in cadrul Consiliului Afacerilor Generale, institutie care ii are in componenta pe ministrii de Externe ai celor 15². In acest fel, s-a dat satisfactie statelor mici care mai putea juca un rol important in Consiliul de Ministri. In aceeasi cheie poate fi vazuta si propunerea de infiintare a posturilor de comisar asociat care sa satisfaca noua propunere de limitare a numarului comisarilor europeni la 15. Aceasta masura preconizata era conceputa a face fata situatiei unei Uniuni cu 25 sau 28 de state, situatie in care ar trebui sa existe 25 sau 28 de comisari! Una peste alta, a reiesit in mod evident o politica a pasilor marunti, mai exact unul inainte dublat imediat de o poticnire mascata in mod elegant (un alt exemplu, propunerea Conventiei de alegere a Presedintelui Comisiei de catre Parlamentul European, diminuata considerabil de o a doua recomandare prin care candidatul la aceasta functie nu e desemnat de Parlament, ci de Consiliul European) si a creat deja numeroase nemultumiri. Astfel, in urma lucrarilor Conventiei s-a mentinut in continuare aceeasi structura paralela intre statele membre si Uniune. In plus, lipsa unui raspuns coerent la urmatoarea intrebare: cine va conduce Uniunea Europeana, Presedintele Consiliului European sau Presedintele Comisiei Europene? Cel putin, dupa viitoarele schimbari legislative, ultima institutie va capata o legitimitate sporita, odata ce va fi aleasa in mod democratic de Parlament, spre deosebire de Presedintele Consiliului European, care va fi ales de reprezentantii statelor membre in Consiliul European printr-o procedura a usilor inchise. O alta controversa era legata de o posibila criza intre Parlament si Consiliul European, in situatia in care propunerea pentru alegerea candidatului la functia de Presedinte al Comisiei nu va intruni asteptarile parlamentarilor europeni. In acest sens, Conventia nu a reusit elaborarea criteriilor desemnarii persoanei viitorului presedinte, mai exact daca este vorba de criterii politice (de exemplu, candidatul partidului care a castigat alegerile europene), desi exista prevederea ca in acest proces “se vor lua in considerare alegerile din Parlamentul European” (articolul I-26: Presedintele Comisiei Europene, Conventia Europeana, 12 iunie 2003). Alta problema neclarificata era raportul dintre viitorul Ministru de Externe si viitorul Presedinte al Consiliului European. Astfel, in proiectul constitutional, ministrul de Externe conduce politica externa si de securitate a UE (art. I-27, 1). In acelasi timp, un alt articol (I-21, 2) prevedea ca Presedintele Consiliului European asigura reprezentarea Uniunii in aspecte legate de aceeasi materie, consacrata sub denumirea abreviata CFSP (Common Foreign and Security Policy). Cum isi puteau corela activitatea cele doua institutii in conditiile in care ele apartin unor organisme separate, mai exact Consiliului European si respectiv Comisiei Europene, cu prioritati si interese diferite? Din pacate, modul de reglementare transforma deja ministrul de externe intr-un om de paie, fara influenta reala in privinta politicii externe a Uniunii Europene, o persoana fara viitor. Cert este ca atat Consiliul European, cit si Consiliul de Ministri ramaneau dominate de statele membre care detin atributele esentiale in materia de politica externa si de securitate. In acest sens, a prevalat curentul interguvernamentalist care favorizeaza statele membre, spre deosebire de federalisti care sustin interesele Comisiei si ale Parlamentului European. Totusi, propunerea extinderii votului cu majoritate calificata in dauna celui in unanimitate, inclusiv in domenii privind justitia si afacerile interne, favoriza in mod indubitabil pozitia federalista. In acest domeniu, incepand din 2009 se propunea si introducerea unui sistem de vot al dublei majoritati (o majoritate a statelor membre si a 60% din populatia UE), care sa eficientizeze procesul de luare a deciziilor. Pe de alta parte, votul in unanimitate se pastreaza in domenii fundamentale ca stabilirea taxelor si impozitelor, politica sociala si afacerile externe. Retinerea prerogativelor nationale asupra acestor materii a fost necesara pentru ca noua constitutie sa poata fi votata si in tari mai putin entuziaste cand vine vorba de Uniunea Europeana, cum ar fi Marea Britanie. Tony Blair putea sustine votarea constitutiei in tara sa, pe baza argumentului ca suveranitatea nationala a Marii Britanii va supravietui si dupa intrarea in vigoare a constitutiei europene, desi nici asa nu era sigur ca proiectul constitutional va fi votat. Nimeni nu se astepta insa ca proiectul sa fie respins in Franta sau Olanda. Din toate aceste propuneri se putea decela aceeasi abordare neo-functionalista in care se opteaza pentru modificari relativ modeste, dar care sa produca mai tarziu, printr-un proces de spill-over (diseminare), o integrare la nivel macro, in arii in care nu a fost posibila o reglementare initiala³. Dar ce s-a intamplat ulterior finalizarii proiectului constitutional al Conventiei privind viitorul Europei?

Forma finala
Textul a fost supus dezbaterii Conferintei Interguvernamentale, care a fost imputernicita sa decida continutul definitiv al viitoarei constitutii europene. Conferinta a inceput pe 4 octombrie 2003 si s-a bucurat de participarea sefilor de guvern si ministrilor de externe a statelor membre ale Uniunii Europene. Consiliul European de la Bruxelles din iarna anului 2003 nu a reusit sa ajunga la o formula de compromis astfel incat discutiile au continuat pana la Conferinta Consiliului European din iunie 2004, desfasurata sub Presedintia Irlandei. Principalele controverse au fost legate de sistemul de vot in Consiliul de Ministrii, cu implicatii deosebite privind ponderea dintre votul statelor mari in comparatie celelalte mai mici. De altfel, pe acest subiect s-a inregistrat si modificarea cea mai importanta a propunerii initiale a Conventiei. Proiectul final, adoptat cu ajutorul inestimabil al Presedintiei irlandeze, a impus o noua definitie a votului din Consiliul de Ministri. Majoritatea calificata in Consiliu, inseamna, potrivit legislatorului european, o dubla majoritate, aceea de 55% dintre statele membre reprezentand 65% din populatia Uniunii Europene. Spre deosebire de propunerea Conventiei se observa elevarea procentului statelor membre pentru adoptarea unei decizii (de la simpla majoritate la 55%) apoi cresterea procentului reprezentand ponderea populatiei (de la 60% la 65%) precum si introducerea a unor noi instrumente. Astfel, cu scopul de a evita ca numai o mica minoritate de state membre (primele trei, cele mai numeroase ca pondere numerica) sa fie capabile sa blocheze o decizie a celorlalte state, o astfel de minoritate trebuie sa fie compusa din cel putin 4 state. Mai mult, un numar de state membre reprezentand cel putin 3/4 din numarul tarilor care au alcatuit acea minoritate puteau cere ca votul sa fie amanat pentru ca discutiile sa continue pana la data atingerii unui consens mai larg in Consiliul de Ministri. Noua constitutie extindea substantial procedura co-deciziei (luarea deciziilor printr-o procedura care implica participarea Consiliului de Ministri si a Parlamentului European), 95% din viitoarea legislatie europeana ar fi putut fi adoptata pe baza acestui reguli⁴.Nu se retinuse prevederea initiala a Conventiei cu privirea la mentinerea unui numar de 15 comisari dublati de comisarii asociati (vezi supra) ci se optase pentru mentinerea sistemului actual, un comisar pentru fiecare stat membru, pana in anul 2014. Dupa aceasta data, Comisia Europeana ar fi cuprins un numar de comisari corespunzator cu 2/3 din numarul statelor membre din acel moment, in concordanta cu un sistem de rotatie intre tarile Uniunii. In sfarsit trebuie observat ca s-a retinut propunerea initiala prin care se acorda cetatenilor europeni dreptul de initiativa legislativa, in cazul in care exista un milion de semnaturi provenite dintr-un numar de state semnificativ. Cu exceptia modificarilor de care am vorbit, proiectul Conventiei pentru viitorul Europei a fost adoptat in forma prezentata mai sus, ceea ce denota succesul unei formule devenita un standard in practica constitutionala. Intorcandu-ne la capitolul controverse, ar fi de mentionat discutiile legate de includerea in preambulul Constitutiei a unei referinte privitoare la divinitate. Dupa lungi dezbateri in Conventie, se optase pentru o varianta in care se vorbea doar despre “mostenirea religioasa” a Europei (alaturi de cea umanista si culturala) fara o mentionare expressis verbis a lui Dumnezeu. Intr-adevar, constitutia presupune un contract politic intre toti cetatenii polisului european, fara deosebire de credinta religioasa, dar care presupune garantarea libertatii gandirii si a opiniilor. Prin urmare, aceasta optiune negativa nu implica ideea ca Dumnezeu ar fi murit, ci se explica prin spiritul de toleranta care trebuie sa defineasca orice comunitate politica.

Esecul ca premisa a unui nou inceput
Cum a fost posibila ratarea adoptarii Constitutiei Europene, mai ales ca proiectul constitutional parea bine cumpanit, intr-o adunare democratica, Conventia pentru viitorul Europei, creata special pentru redactarea actului care ar fi trebuit sa dea un nou imbold Europei Unite? Tocmai aici rezida prima cauza datorita careia proiectul constitutional nu a fost adoptat. Daca s-ar fi prevazut ca proiectul constitutional european sa intre in vigoare daca un numar majoritar (si nu in unanimitate) de state membre il ratifica, atunci actuala criza provocata de respingerea constitutiei de francezi nu ar fi avut loc. Postularea votarii in unanimitate a Constitutiei Europene s-a dovedit a fi un principiu pagubos iar ideea federalista a esuat. De ce nu este posibila articularea unui proiect cu valente federale in Europa? Cauzele sunt legate de slabiciunea miscarii federaliste din Europa, de conservatorismul statelor membre care au mostenit o structura inter-guvernamentala si care pare a fi pe placul tuturor, de potentialul organizational enorm al fiecarui stat de a controla si redistribui resursele proprii si in loialitatea nationala puternica a cetatenilor pentru tara de origine. De ce au votat francezii negativ? Datorita confuziei intre directiva Bolkenstain si prevederile constitutionale datorita opozitiei impotriva Turciei si, in al treilea rand, datorita fricii cetatenilor francezi de noii veniti din Est care ar distruge modelul social, model care arata deja destul de gaurit. Insa toate aceste trei motive nu au nimic de a face cu Constitutia Europeana, un act care facea posibila functionarea Uniunii Europene cu 25 sau 27 de state in componenta. Ar mai fi de observat si alt aspect: majoritatea francezilor traiesc cu sentimentul ca pamantul este plat iar ei se afla exact in mijloc. Se vor trezi vreodata din acest vis? Totusi, respingerea proiectului constitutional are si consecinte pozitive⁵. S-a creat un spatiu al discutiei intre europeni, oamenii vorbesc, dezbat in sfarsit teme ca identitatea europeana, unde se termina Europa, ce este de facut cu modelul social etc. Ideea unei Europe pe baze federale, cu acele state care au vointa si capacitatea de a face acest pas, poate fi o optiune cu viitor.

NOTE
¹ Vezi, Magnette, P. and Nicolaïdis, K. (2004b), ‘Coping with the Liliput Syndrome, Big vs. Small states in the European Union’, European Public Law, 11/1.
² In contrast cu ceea ce s-a propus de Conventie, proiectul final constitutional a pastrat rotativa Presedintiei Uniunii Europene intre statele membre, inclusiv in formarea diverselor consilii, cu exceptia celui de politica externa.
³ Despre Parintele neo-functionalismului si teoria sa, vezi Mitrany David, A working Peace System, Quadragle Book, Chcago, 1966
⁴ Articolul 251 din Tratatul de la Maastricht prevede expres procedura de co-decizie, aplicabila intr-o sfera mult mai restransa decat cea prevazuta de proiectul constitutional.
⁵ Pentru discutii pe marginea demos-ului european, vezi Weiler, J. H. H. ‘Federalism without Constitutionalism: Europe’s Sonderweg’, in K. Nicolaïdis and R. Howse (eds), The Federal Vision, Legitimacy and Levels of Governance in the United States and the European Union, Oxford: Oxford University Press, 2001. 

VICTOR-IULIAN TUCA - Licentiat al Facultatii de Drept (1996) si absolvent al Facultatii de Filozofie (2000). Master in Studii Europene la Universitatea din Leuven, Belgia. Bursier al Ministerului de Externe Danez in domeniul democratiei si drepturilor omului (2001). Stagiul la Comisia Europeana – Relatii Externe (2002). Din noiembrie 2004, corespondent al postului de radio Deutshe Welle la Bruxelles.

 sus