Analiza politica
Istoria unui esec: Constitutia Europeana
VICTOR-IULIAN TUCA
Constitutia noastra se cheama democratie
pentru ca puterea nu zace în mainile
unei minoritati, ci a unei largi majoritati.
This is a brief comment of the
recent events related to the adoption of the
European Constitutional Treaty. The conditions for
treaty adopting the Treaty made from itself a
defeat. But this is the premise for a new start:
people around Europe can start talking about the
European identity, the borders of Europe, the social
model, etc. The idea of a federal Europe can be an
option for the future.
Sampanie, intonarea imnului Europei, Giscard d’Estaing
vesel si zambitor flancat de steaguri albastre cu
stelute galbene dublate de drapelele nationale ale celor
15, delegati din partea statelor membre si a celor
candidate, parlamentari, Dominique Villepin, Joschka
Fischer si Louis Michel, diversi invitati, precum si un
numar impresionant de ziaristi, iata care era imaginea
finala a salii Parlamentului UE din Bruxelles la 18
iulie 2003, ultima zi a desfasurarii sesiunii comune a
Conventiei privind Viitorul Europei. Penduland indecis
intre adunare constituanta, menita sa redacteze un
proiect de constitutie (varianta maximalista) si cadrul
general de dezbateri care sa ofere solutii fara caracter
obligatoriu conferinta interguvernamentale din toamna
anului 2003 (varianta maximalista) care s-a desfasurat
la Roma, Conventia privind Viitorul Europei a
reusit sa produca un document final care a influentat in
mod cert continutul proiectului Constitutiei Europene,
respins in urma referendumului din Franta si Olanda.
Conventia
Din acest punct de vedere, nu poate trece
neobservata o posibila comparatie a acestui forum cu
istorica Adunare de la Philadelphia care,
autorizata la inceput doar cu amendarea prevederilor
acordului confederatie americane din 1781, a jucat in
final rolul de adunare constituanta in elaborarea
Constitutiei Statelor Unite ale Americii (1787). Trebuie
spus de la inceput ca rezultatele Conventiei de la
Bruxelles au fost modeste in comparatie cu redactarea
Constitutiei de la Philadelphia, ultima reusind sa-si
depaseasca mandatul initial, si anume modificarea
actului confederativ si lasarea la latitudinea sefilor
statelor americane de a adopta modificarile propuse de
Adunare. Parintii Fondatori au propus o noua constitutie
pe care fiecare stat trebuia sa o voteze, in caz contrar
ramanand in afara noii federatii. Constitutia Americana
putea fi adoptata chiar daca 1/5 din statele membre nu o
ratificau. Din pacate, Conventia de la Bruxelles a optat
pentru o imbunatatire a sistemului interguvernamental si
nu pentru o solutie federala care ar fi revolutionat
Uniunea Europeana, asa cum se intamplase cu Adunarea
Constituanta de la Philadelphia. Aparent, mandatul
Conventiei de la Bruxelles a fost mai larg decat cel al
Adunarii de la Philadelphia, fiind definit in termeni
mai vagi si care lasa loc initiativei constitutionale si
solutiilor juridice creatoare insa Europa secolului XXI
nu se poate compara cu America secolului XVIII, unde
tinerele state americane, slab populate si dezvoltate,
nu avusesera timpul necesar pentru formarea unei
identitati separate1. Lipsa unitatii
lingvistice a europenilor este o alta explicatie a
diferentelor dintre cele doua modele constitutionale.
Care au fost insa modificarile concrete, in raport cu
Tratatul de la Nisa?
Proiectul Constitutional
Conventia de la Bruxelles a propus
modificarea actualei formule a celor trei entitati
separate (three pillar structure) in sensul
contopirii lor intr-un singur tratat constitutional care
sa asigure Uniunii personalitatea juridica necesara in
planul relatiilor internationale. Apoi, s-a introdus
Carta Europeana a Drepturilor Omului ca parte integrala
a viitoarei constitutii, aspect care precizeaza cu
claritate care sunt valorile si obiectivele Uniunii
Europene. In plus, s-a propus crearea unei noi
institutii, si anume aceea a Ministrului de Externe care
s-o inlocuiasca pe aceea a Inaltului Reprezentant
(Javier Solana) si pe a Comisarului pentru Relatii
Externe din cadrul Comisiei Europene (la acel moment
Chris Patten. O alta noutate a vizat institutia
responsabila in adoptarea deciziilor strategice ale
Uniunii, am numit aici Consiliul European, pentru
care s-a propus alegerea unui presedinte ales pe o
perioada de 2 ani si jumatate. O astfel de presedintie
inlocuieste actualul sistem prin rotatie, in care la
fiecare 6 luni o alta tara membra preia aceasta
importanta pozitie. In schimb, sistemul presedintiei
prin rotatie se va pastra la nivelul Consiliului de
Ministrii ai Uniunii Europene (format din reprezentanti
ai guvernelor statelor membre), in cadrul Consiliului
Afacerilor Generale, institutie care ii are in
componenta pe ministrii de Externe ai celor 152.
In acest fel, s-a dat satisfactie statelor mici care mai
putea juca un rol important in Consiliul de Ministri. In
aceeasi cheie poate fi vazuta si propunerea de
infiintare a posturilor de comisar asociat care
sa satisfaca noua propunere de limitare a numarului
comisarilor europeni la 15. Aceasta masura preconizata
era conceputa a face fata situatiei unei Uniuni cu 25
sau 28 de state, situatie in care ar trebui sa existe 25
sau 28 de comisari! Una peste alta, a reiesit in mod
evident o politica a pasilor marunti, mai exact unul
inainte dublat imediat de o poticnire mascata in mod
elegant (un alt exemplu, propunerea Conventiei de
alegere a Presedintelui Comisiei de catre Parlamentul
European, diminuata considerabil de o a doua recomandare
prin care candidatul la aceasta functie nu e desemnat de
Parlament, ci de Consiliul European) si a creat deja
numeroase nemultumiri. Astfel, in urma lucrarilor
Conventiei s-a mentinut in continuare aceeasi structura
paralela intre statele membre si Uniune. In plus, lipsa
unui raspuns coerent la urmatoarea intrebare: cine va
conduce Uniunea Europeana, Presedintele Consiliului
European sau Presedintele Comisiei Europene? Cel putin,
dupa viitoarele schimbari legislative, ultima institutie
va capata o legitimitate sporita, odata ce va fi aleasa
in mod democratic de Parlament, spre deosebire de
Presedintele Consiliului European, care va fi ales de
reprezentantii statelor membre in Consiliul European
printr-o procedura a usilor inchise. O alta controversa
era legata de o posibila criza intre Parlament si
Consiliul European, in situatia in care propunerea
pentru alegerea candidatului la functia de Presedinte al
Comisiei nu va intruni asteptarile parlamentarilor
europeni. In acest sens, Conventia nu a reusit
elaborarea criteriilor desemnarii persoanei viitorului
presedinte, mai exact daca este vorba de criterii
politice (de exemplu, candidatul partidului care a
castigat alegerile europene), desi exista prevederea ca
in acest proces “se vor lua in considerare alegerile
din Parlamentul European” (articolul I-26:
Presedintele Comisiei Europene, Conventia Europeana, 12
iunie 2003). Alta problema neclarificata era raportul
dintre viitorul Ministru de Externe si viitorul
Presedinte al Consiliului European. Astfel, in proiectul
constitutional, ministrul de Externe conduce politica
externa si de securitate a UE (art. I-27, 1). In acelasi
timp, un alt articol (I-21, 2) prevedea ca Presedintele
Consiliului European asigura reprezentarea Uniunii in
aspecte legate de aceeasi materie, consacrata sub
denumirea abreviata CFSP (Common Foreign and
Security Policy). Cum isi puteau corela activitatea
cele doua institutii in conditiile in care ele apartin
unor organisme separate, mai exact Consiliului European
si respectiv Comisiei Europene, cu prioritati si
interese diferite? Din pacate, modul de reglementare
transforma deja ministrul de externe intr-un om de paie,
fara influenta reala in privinta politicii externe a
Uniunii Europene, o persoana fara viitor. Cert este ca
atat Consiliul European, cit si Consiliul de Ministri
ramaneau dominate de statele membre care detin
atributele esentiale in materia de politica externa si
de securitate. In acest sens, a prevalat curentul
interguvernamentalist care favorizeaza statele membre,
spre deosebire de federalisti care sustin interesele
Comisiei si ale Parlamentului European. Totusi,
propunerea extinderii votului cu majoritate calificata
in dauna celui in unanimitate, inclusiv in domenii
privind justitia si afacerile interne, favoriza in mod
indubitabil pozitia federalista. In acest domeniu,
incepand din 2009 se propunea si introducerea unui
sistem de vot al dublei majoritati (o majoritate a
statelor membre si a 60% din populatia UE), care sa
eficientizeze procesul de luare a deciziilor. Pe de alta
parte, votul in unanimitate se pastreaza in domenii
fundamentale ca stabilirea taxelor si impozitelor,
politica sociala si afacerile externe. Retinerea
prerogativelor nationale asupra acestor materii a fost
necesara pentru ca noua constitutie sa poata fi votata
si in tari mai putin entuziaste cand vine vorba de
Uniunea Europeana, cum ar fi Marea Britanie. Tony Blair
putea sustine votarea constitutiei in tara sa, pe baza
argumentului ca suveranitatea nationala a Marii Britanii
va supravietui si dupa intrarea in vigoare a
constitutiei europene, desi nici asa nu era sigur ca
proiectul constitutional va fi votat. Nimeni nu se
astepta insa ca proiectul sa fie respins in Franta sau
Olanda. Din toate aceste propuneri se putea decela
aceeasi abordare neo-functionalista in care se opteaza
pentru modificari relativ modeste, dar care sa produca
mai tarziu, printr-un proces de spill-over
(diseminare), o integrare la nivel macro, in arii in
care nu a fost posibila o reglementare initiala3.
Dar ce s-a intamplat ulterior finalizarii proiectului
constitutional al Conventiei privind viitorul Europei?
Forma finala
Textul a fost supus dezbaterii Conferintei
Interguvernamentale, care a fost imputernicita sa decida
continutul definitiv al viitoarei constitutii europene.
Conferinta a inceput pe 4 octombrie 2003 si s-a bucurat
de participarea sefilor de guvern si ministrilor de
externe a statelor membre ale Uniunii Europene.
Consiliul European de la Bruxelles din iarna anului 2003
nu a reusit sa ajunga la o formula de compromis astfel
incat discutiile au continuat pana la Conferinta
Consiliului European din iunie 2004, desfasurata sub
Presedintia Irlandei. Principalele controverse au fost
legate de sistemul de vot in Consiliul de Ministrii, cu
implicatii deosebite privind ponderea dintre votul
statelor mari in comparatie celelalte mai mici. De
altfel, pe acest subiect s-a inregistrat si modificarea
cea mai importanta a propunerii initiale a Conventiei.
Proiectul final, adoptat cu ajutorul inestimabil al
Presedintiei irlandeze, a impus o noua definitie a
votului din Consiliul de Ministri. Majoritatea
calificata in Consiliu, inseamna, potrivit
legislatorului european, o dubla majoritate, aceea de
55% dintre statele membre reprezentand 65% din populatia
Uniunii Europene. Spre deosebire de propunerea
Conventiei se observa elevarea procentului statelor
membre pentru adoptarea unei decizii (de la simpla
majoritate la 55%) apoi cresterea procentului
reprezentand ponderea populatiei (de la 60% la 65%)
precum si introducerea a unor noi instrumente. Astfel,
cu scopul de a evita ca numai o mica minoritate de state
membre (primele trei, cele mai numeroase ca pondere
numerica) sa fie capabile sa blocheze o decizie a
celorlalte state, o astfel de minoritate trebuie sa fie
compusa din cel putin 4 state. Mai mult, un numar de
state membre reprezentand cel putin 3/4 din numarul
tarilor care au alcatuit acea minoritate puteau cere ca
votul sa fie amanat pentru ca discutiile sa continue
pana la data atingerii unui consens mai larg in
Consiliul de Ministri. Noua constitutie extindea
substantial procedura co-deciziei (luarea deciziilor
printr-o procedura care implica participarea Consiliului
de Ministri si a Parlamentului European), 95% din
viitoarea legislatie europeana ar fi putut fi adoptata
pe baza acestui reguli4.Nu se retinuse
prevederea initiala a Conventiei cu privirea la
mentinerea unui numar de 15 comisari dublati de
comisarii asociati (vezi supra) ci se optase pentru
mentinerea sistemului actual, un comisar pentru fiecare
stat membru, pana in anul 2014. Dupa aceasta data,
Comisia Europeana ar fi cuprins un numar de comisari
corespunzator cu 2/3 din numarul statelor membre din
acel moment, in concordanta cu un sistem de rotatie
intre tarile Uniunii. In sfarsit trebuie observat ca s-a
retinut propunerea initiala prin care se acorda
cetatenilor europeni dreptul de initiativa legislativa,
in cazul in care exista un milion de semnaturi provenite
dintr-un numar de state semnificativ. Cu exceptia
modificarilor de care am vorbit, proiectul Conventiei
pentru viitorul Europei a fost adoptat in forma
prezentata mai sus, ceea ce denota succesul unei formule
devenita un standard in practica constitutionala.
Intorcandu-ne la capitolul controverse, ar fi de
mentionat discutiile legate de includerea in preambulul
Constitutiei a unei referinte privitoare la divinitate.
Dupa lungi dezbateri in Conventie, se optase pentru o
varianta in care se vorbea doar despre “mostenirea
religioasa” a Europei (alaturi de cea umanista si
culturala) fara o mentionare expressis verbis a
lui Dumnezeu. Intr-adevar, constitutia presupune un
contract politic intre toti cetatenii polisului
european, fara deosebire de credinta religioasa, dar
care presupune garantarea libertatii gandirii si a
opiniilor. Prin urmare, aceasta optiune negativa nu
implica ideea ca Dumnezeu ar fi murit, ci se explica
prin spiritul de toleranta care trebuie sa defineasca
orice comunitate politica.
Esecul ca premisa a unui nou inceput
Cum a fost posibila ratarea adoptarii Constitutiei
Europene, mai ales ca proiectul constitutional parea
bine cumpanit, intr-o adunare democratica, Conventia
pentru viitorul Europei, creata special pentru
redactarea actului care ar fi trebuit sa dea un nou
imbold Europei Unite? Tocmai aici rezida prima cauza
datorita careia proiectul constitutional nu a fost
adoptat. Daca s-ar fi prevazut ca proiectul
constitutional european sa intre in vigoare daca un
numar majoritar (si nu in unanimitate) de state membre
il ratifica, atunci actuala criza provocata de
respingerea constitutiei de francezi nu ar fi avut loc.
Postularea votarii in unanimitate a Constitutiei
Europene s-a dovedit a fi un principiu pagubos iar ideea
federalista a esuat. De ce nu este posibila articularea
unui proiect cu valente federale in Europa? Cauzele sunt
legate de slabiciunea miscarii federaliste din Europa,
de conservatorismul statelor membre care au mostenit o
structura inter-guvernamentala si care pare a fi pe
placul tuturor, de potentialul organizational enorm al
fiecarui stat de a controla si redistribui resursele
proprii si in loialitatea nationala puternica a
cetatenilor pentru tara de origine. De ce au votat
francezii negativ? Datorita confuziei intre directiva
Bolkenstain si prevederile constitutionale datorita
opozitiei impotriva Turciei si, in al treilea rand,
datorita fricii cetatenilor francezi de noii veniti din
Est care ar distruge modelul social, model care arata
deja destul de gaurit. Insa toate aceste trei motive nu
au nimic de a face cu Constitutia Europeana, un act care
facea posibila functionarea Uniunii Europene cu 25 sau
27 de state in componenta. Ar mai fi de observat si alt
aspect: majoritatea francezilor traiesc cu sentimentul
ca pamantul este plat iar ei se afla exact in mijloc. Se
vor trezi vreodata din acest vis? Totusi, respingerea
proiectului constitutional are si consecinte pozitive5.
S-a creat un spatiu al discutiei intre europeni, oamenii
vorbesc, dezbat in sfarsit teme ca identitatea
europeana, unde se termina Europa, ce este de facut cu
modelul social etc. Ideea unei Europe pe baze federale,
cu acele state care au vointa si capacitatea de a face
acest pas, poate fi o optiune cu viitor.
NOTE
1 Vezi, Magnette, P. and Nicolaïdis, K.
(2004b), ‘Coping with the Liliput Syndrome, Big vs.
Small states in the European Union’, European Public
Law, 11/1.
2 In contrast cu ceea ce s-a propus de
Conventie, proiectul final constitutional a pastrat
rotativa Presedintiei Uniunii Europene intre statele
membre, inclusiv in formarea diverselor consilii, cu
exceptia celui de politica externa.
3 Despre Parintele neo-functionalismului si
teoria sa, vezi Mitrany David, A working Peace System,
Quadragle Book, Chcago, 1966
4 Articolul 251 din Tratatul de la Maastricht
prevede expres procedura de co-decizie, aplicabila
intr-o sfera mult mai restransa decat cea prevazuta de
proiectul constitutional.
5 Pentru discutii pe marginea demos-ului
european, vezi Weiler, J. H. H. ‘Federalism without
Constitutionalism: Europe’s Sonderweg’, in K. Nicolaïdis
and R. Howse (eds), The Federal Vision, Legitimacy and
Levels of Governance in the United States and the
European Union, Oxford: Oxford University Press, 2001.
VICTOR-IULIAN TUCA - Licentiat al Facultatii de
Drept (1996) si absolvent al Facultatii de Filozofie
(2000). Master in Studii Europene la Universitatea din
Leuven, Belgia. Bursier al Ministerului de Externe Danez
in domeniul democratiei si drepturilor omului (2001).
Stagiul la Comisia Europeana – Relatii Externe (2002).
Din noiembrie 2004, corespondent al postului de radio
Deutshe Welle la Bruxelles.
sus
|