Politica Internationala

Spre o constitutionalizare a sistemului politic international
 

OCTAVIAN MANEA

Motto: “The U.S. objective should be to persuade other centers of political, economic, and military power including but not limited to nation-states to believe it is in their self- interest to support constructive notions of how international society should be organized and should operate.”¹

This article analyzes the creation of an international framework, in which raises nowadays the concept of constitutionality. Under the new circumstances – terrorist threats, new political responsibilities, etc. – the international community faces new challenges. This will change the policy-making, the actual security system implying a new concept of action for the international society, with firm actions and broader cooperation.

1. Mediul de securitate post 11 septembrie

O prima variabila a noului mediu strategic o constituie natura fluctuanta a distinctiei intre securitatea interna si cea internationala. Ne aflam in fata unui proces de interdependenta structurala intre nivelul regional si cel global. Societatile nationale au atins un nivel avansat de interdependenta, de interconexiune care pe fond a amorsat un fenomen de deteritorializare a autoritatii si o erodare secventiala a autonomiei statelor. Mediul strategic global ne constrange sa recunoastem faptul ca cele doua dimensiuni ale securitatii au devenit notiuni interdependente si inseparabile.

Complementar cu acest proces al globalizarii insecuritatii, asistam la emergenta unei noi paradigme de conceptualizare a securitatii care pune mai putin accent pe securitatea statului cat mai ales pe securitatea cetateanului. Esenta sa este mai putin stato-centrica si mai mult focalizata pe securitatea cetateanului².

Un alt element care tinde sa esentialiazeze natura mediului de securitate, este prezenta in sistem a statelor slabe (weak states) si a statelor esuate (failed states). Consideram ca aceste unitati statale specifice au capatat o relevanta strategica primara in contextul sistemului international succesor al lumii bi-polare. 11 septembrie 2001 reprezinta doar “triggerul” care da substanta si formalizeaza noua realitate. De altfel chiar documentul care ghideaza si defineste proiectia politicii externe americane – “Strategia de securitate nationala” elaborata in noiembrie 2002 – considera ca interesele de securitate ale SUA sunt in mod prioritar amenintate de asa-numitele “failed states”: “America is now threatened less by conquering states than we are by failing ones”³. Cresterea numarului de state prea slabe sa controleze dezvoltarile din interiorul propriului teritoriu national, ameninta pacea si securitatea internationala datorita potentialului lor de “safe heaven” si de baza operationala pentru retelele teroriste internationale.

Aceste “failed states” prin nivelul de violenta pe care il reproduc creeaza un mediu de instabilitate endemica ce risca sa se verse in statele vecine (sa exporte instabilitatea). Ele devin vectorii cei mai probabili pin care se exporta instabilitatea, fapt care pe fond conduce la “proliferarea” conflictelor regionale. Mai mult asigura un spatiu sigur, un mediu fertil pentru dezvoltarea si protejarea retelelor teroriste internationale. Conflictele regionale devin adevarate gauri negre care genereaza prin externalizarea consecintelor lor majoritatea surselor de insecuritate contemporana-fluxuri masive de refugiati si civili dislocati, teroare si forme variate de trafic. Asistam totodata la un fenomen de export, de difuziune a instabilitatii astfel ca putem vorbi la nivelul sistemului international de o globalizare a insecuritatii si chiar mai mult de o retelizare a sa, efectul fiind anarhizarea si plasarea in afara cadrului normativ al societatii internationale a unor intregi regiuni. Intr-o lume globalizata, problemele de natura interna ale unui stat slab sau esuat capata o dimensiune regionala si implicit internationala, datorita potentialului sau destabilizator – un amplu complex de amenintari si riscuri interdependente precum fluxuri masive de refugiati, traficul de arme dar mai ales exportul violentei si al dezordinii.

11 septembrie 2001 este produsul indirect al acestor “failed states” – state in care guvernul central este incapabil sa exercite un control efectiv sau sa furnizeze serviciile vitale si minimale asupra unor parti semnificative din teritoriul national datorita conflictelor armate interne sau colapsului structural al aparatului statal. In contextul in care aceste “state falimentare”, prin natura lor (vector de proliferare a instabilitatii endemice generand anarhizarea unor intregi regiuni sau oferind un “safe heaven” pentru dezvoltarea bazelor operationale pentru retele teroriste internationale) constituie o amenintare pentru securitatea intregii comunitati internationale, o interventie internationala ce vizeaza stabilizarea acestora se impune ca fiind un imperativ strategic: “Preventig states from failing, and resuscitating those that do fail is a strategic imperative”⁴.

In ansamblu insa, atat ESS (European Security Strategy) cat si NSS (National Security Strategy) identifica cinci amenintari primare pentru securitatea comunitatii internationale: terorismul international, proliferarea sistemelor WMD, conflictele regionale, statele falimentare si crima organizata. Foarte important este faptul ca aceste amenintari de securitate sunt interdependente si inter-relationate; le putem identifica mixate intr-o proportie variata in diferite zone ale societatii internationale. Pe fond toate aceste elemente conexate genereaza un cadru societal care expune cetateanul standard unor conditii severe de insecuritate. Foarte importanta este constientizarea faptului ca aceste amenintari de securitate, pe fondul unui sistem international din ce in ce mai interdependent, mai conexat, se transforma in amenintari globale care reclama o actiune concertata, unitara a societatii internationale. In acest context strategic consideram ca este imperativ un efort concertat de constitutionalizare a sistemului international care sa conduca la proiectarea unui cadru normativ capabil sa impuna statelor reguli foarte stricte de praxis. Procesul de constitutionalizare trebuie inteles ca un efort de regularizare, de normare a regulilor de praxis ale sistemului international conjugat cu transformarea statelor in entitati imputabile in fata societatii internationale. Statul incepe sa fie vizualizat ca un actor purtator atat de drepturi cat si de obligatii integrat intr-o ordine constitutionala care-l constrange sa functioneze, sa actioneze si sa produca politici imputabile si conforme cu normele si regulile impartasite ale societatii internationale.

2. Noile reguli de gestiune a sistemului international

Problema de baza este constituita de faptul ca procedurile si mecanismele sistemului de securitate existent au fost proiectate sa gestioneze si sa regularizeze relatiile dintre state, pe cand in conditiile unei lumi globalizate principalele amenintari cu potential destabilizator provin, emerg din interiorul statelor. O axioma a noului mediu de securitate formalizat si developat de evenimentele din 11 septembrie 2001 este consacrata de faptul ca amenintarile la adresa securitatii internationale sunt mai putin generate de statele consolidate cat mai ales de statele esuate sau de actorii sub-statali.

In acest context, unul dintre imperativele majore este reprezentat de dezvoltarea graduala a unor noi norme si reguli de praxis pliate pe gestiunea amenintarilor de securitate imediate. Aceasta necesitate reactualizeaza, maximizandu-i relevanta, o dezbatere care a dominat deceniul trecut, asupra legitimitatii si legalitatii interventiei umanitare, care viza in ansamblul sau o reformare a cadrului si a fundamentelor normative ale sistemului politic international. Dezbaterea asupra doctrinei interventiei umanitare atinge momentul sau de apogeu in momentul actiunilor NATO din Kosovo, insa implicatiile sale normative sunt mult amplificate in contextul evenimentelor din 11 septembrie 2001. Ceea ce incercam sa aratam, sa individualizam este pe fond dezvoltarea treptata a unui consens normativ la nivelul comunitatii internationale care vizeaza o ajustare a obligatiilor si drepturilor actorilor internationali in functie de noul profil al mediului strategic international care se dezvolta treptat pe parcursul anilor ’90 (o serie de crize umanitare) dar care se substantializeaza o data cu 11 septembrie 2001 si 11 martie 2004 (cand sunt evidentiate noi amenintari la adresa pacii si securitatii internationale de tipul terorismului international care emana din spatiile neguvernate ale asa-numitelor state falimentare sau amenintarea proliferarii armelor WMD in statele “out of law” existand inclusiv posibilitatea cuplarii acestor capabilitati WMD cu retelele terorismului international).

Aceste noi reguli de gestiune ale sistemului international sunt reductibile pe fond la contestarea principiului constitutiv al acestuia – suveranitatea statului pe coordonatele sale westphalice. In mod clasic, dreptul international protejeaza suveranitatea statului, interzicand statelor sa intervina in afacerile interne ale altor state, prin forta militara sau alte mijloace. Dar in lumina catastrofelor umanitare ale anilor ’90, de la foamete pana la politici sistematice de genocid si epurare etnica, doctrina statului suveran pe coordonatele westphalice tinde din ce in ce mai mult sa se erodeze. Comunitatea internationala nu mai poate astepta, reactionand numai atunci cand o criza a generat masive suferinte umane sau chiar exportul instabilitatii interne in tarile vecine, amenintand pacea si securitatea internationala. Mentinerea pacii si a securitatii internationale impune ca statele sa fie capabile sa previna, nu doar sa reactioneze post-factum.

O dezvoltare relativ recenta ce contribuie capital la acest proces evolutiv de coagulare a unui consens normativ la nivel global privind responsabilitatea societatii internationale, consta in raportul ce apartine unei comisii de experti internationali asupra notiunilor de interventie si suveranitatea statului numit “Responsabilitatea de a proteja”. Comisia reformuleaza dezbaterea punand accentul nu pe “dreptul de a interveni” ci pe “responsabilitatea de a proteja”. In centrul acestei abordari se afla o mutatie fundamentala a esentei suveranitatii in sensul ca aceasta nu mai este reductibila la notiunea de control ci trebuie perceputa si ca responsabilitate.

Regula juridica a sistemului international clasic implica faptul ca un stat suveran are dreptul de a exercita o jurisdictie totala si exclusiva asupra propriului teritoriu iar celelalte state au datoria corespondenta de a nu interveni in afacerile sale interne. Treptat, drepturile fundamentale ale omului au initiat un proces de erodare a imunitatii statului suveran creand premisele imputabilitatii sale: “suveranitatea este imputabila atat pe plan national cat si international”⁵.

Suveranitatea in noua conceptualizare implica o responsabilitate dubla: pe de o parte o responsabilitate externa de a respecta suveranitatea celorlalte state si o responsabilitate interna de a respecta drepturile fundamentale ale tuturor cetatenilor sai. Pe scurt, suveranitatea implica drepturi, dar si obligatii. Drept consecinta, autoritatile statului sunt responsabile in mod primar pentru siguranta, securitatea si viata propriilor cetateni si promovarea bunastarii lor materiale; ele sunt responsabile in fata propriilor cetateni dar si in fata comunitatii internationale; institutiile statului sunt responsabile pentru propriile actiuni, actiunile lor sunt imputabile, “accountable”. Suveranitatea ca responsabilitate interna implica angajamentul oricarui stat de a respecta demnitatea si drepturile fundamentale ale tuturor ce-tatenilor sai.

Noul principiu implica doua dimensiuni normative. Dimensiunea interna vizeaza gradul in care guvernul este responsabil in raport cu ceea ce am putea numi the basic needs ale cetatenilor sai, si mai mult masura in care guvernul este imputabil corpului politic national, fiind astfel legitim. Dimensiunea internationala vizeaza efortul statelor suverane de a crea un sistem de checks and balances care sa controleze capacitatea statelor de a-si exercita atributele suveranitatii si mai ales abilitatea lor structurala de a furniza protectie si asistenta propriilor cetateni.

Asistam pe fond la o norma emergenta: responsabilitatea de a proteja. O definitie operationala a acestui nou principiu de gestiune a relatiilor internationale ar putea fi aceasta: suveranitatea ca responsabilitate implica faptul ca autoritatile guvernamentale nationale sunt obligate sa asigure un standard minimal de securitate si bunastare sociala propriilor cetateni, fiind totodata imputabile in fata comunitatii internationale. Astfel suveranitatea incepe sa fie conceptualizata ca fiind responsabilitatea de a produce efectele asteptate ale unei guvernari eficiente in sens hobbesian. Conform perspectivei hobbesiene, statul este cel care furnizeaza cetatenilor sai un nivel suficient de securitate tocmai prin capacitatea sa de a norma, de a regulariza starea de natura anarhica. O entitate statala in sens hobbesian, a carui legitimitate deriva din contractul social, are misiunea primara de a asigura cetatenilor sai premisele unei vieti sociale stabile, de a le furniza securitate precum si sa le ofere posibilitatea comunitatii si a bunastarii. Utilitatea statelor in sens primar/ontologic este reductibila la capacitatea de a produce pentru cetatenii lor bunuri politice, precum securitate, ordine, justitie si bunastare⁶. Suveranitatea ca responsabilitate postuleaza imperativul ca statul suveran este obligat sa asigure/sa furnizeze cetatenilor sai un set minimal de bunuri publice – pace sociala, securitate si stabilitate. Suveranitatea statului trebuie conditionata de obligatia statului de a prezerva un nivel minimal de bunastare sociala pentru cetatenii sai.

Responsabilitatea de a proteja implica totodata datoria comunitatii internationale de a reactiona la situatiile in care protectia umanitara este o necesitate. Daca responsabilitatea primara a unui stat este reductibila la asigurarea protectiei propriilor cetateni, atunci in momentul in care acesta esueaza in responsabilitatea sa ontologica, atunci in mod legitim comunitatea internationala poate actiona, intervenind pentru a substitui responsabilitatea primara a statului: “it has to be accepted that although this responsability is owed by all sovereign states to their own citizens in the first instance, it must be picked up by the international community if that first-tier responsability is abdicated, or if it cannot be exercised”⁷. Daca masurile preventive esueaza sa solutioneze contextul de urgenta umanitara sau in cazul in care statul respectiv este incapabil sau nu are vointa politica sa o stopeze, atunci interventia internationala, care in cazurile extreme ar putea include si actiunea militara, devine o necesitate legitima si legala. Cu alte cuvinte, daca statele membre ONU au responsabilitatea de a proteja si asigura vietile, libertatile si drepturile umane fundamentale ale propriilor cetateni, atunci in cazul in care aceasta functie primara a statului suveran esueaza sau este in incapacitate de a o indeplini, comunitatea internationala are responsabilitatea de a interveni.

Pe fond exista doua criterii principale care par a intruni spre sfarsitul anilor ’90 consensul international si care ar putea valida din punct de vedere legal o interventie umanitara internationala: pe de o parte, derularea sau anticiparea unor pierderi masive de vieti omenesti, ca rezultat al unor politici deliberate ale statului, neglijenta a statului, incapacitate de a actiona sau state failure; pe de alta parte, derularea sau anticiparea unor politici sistematice de purificare etnica prin intermediul crimelor, a terorii, a expulzarii fortate sau a violurilor⁸. Interventia militara legitima s-ar putea aplica inclusiv in situatiile de colaps ale structurilor statale care expun populatia civila infometarii in masa sau razboiului civil, precum Somalia.

Mai mult, se considera in raport, actiunea militara poate reprezenta si o masura anticipativa ca raspuns la o evidenta clara a posibilitatii unei politici sistematice de epurare etnica: “Military action can be legitimate as an anticipatory measure in response to clear evidence of likely large – scale killing or ethnic cleansing”⁹. Ar fi absurd pentru comunitatea internationala sa astepte initierea genocidului inainte de a fi capabila sa actioneze pentru a-l stopa (inainte de a avea legitimitatea de a-l stopa). Mentinerea pacii si securitatii internationale, impune ca statele sa actioneze inclusiv anticipativ, nu doar sa reactioneze post-factum. Responsabilitatea de a proteja (ce implica inclusiv posibilitatea ca statele sa intervina in afacerile interne ale altor state in scopul de a stopa situatiile de urgenta umanitara) tinde sa devina expresia unui consens si a unui imperativ general acceptat care leaga impreuna statele individuale si comunitatea internationala ca intreg.

Aceste noi asumptii, aceasta noua optica si reconceptualizare a suveranitatii clasice definita pe coordonatele westphalice fundamenteaza policy-making-ul imediat, devenind un principiu operational in proiectarea unei politici care vizeaza gestiunea sistemului international.

Richard Haass, directorul departamentului de Policy Planning (responsabil cu proiectarea strategiei politice a Departamentului de Stat al SUA) afirma ca “suveranitatea ca statut nu acorda guvernelor un cec in alb de a face tot ceea ce doresc in interiorul propriilor granite” intrucat suveranitatea implica si responsabilitati¹⁰. Statutul suveranitatii implica a-ti asuma si un set fundamental de obligatii atat fata de propriii cetateni cat si fata de comunitatea internationala. Haass avertizeaza ca atunci cand “guvernele violeaza drepturile cetatenilor lor pe scara larga – consecinta a unei politici premeditate sau produsul pierderii controlului – comunitatea internationala are dreptul si chiar obligatia de a actiona”¹¹.

Haass considera ca in momentul in care un regim politic esueaza in a functiona in limitele acestor obligatii si responsabilitati sau chiar abuzeaza de atributele suveranitatii sale impotriva propriilor cetateni sau afectand pacea si securitatea internationala, acest regim politic care devine astfel o amenintare pentru stabilitatea pacii si securitatii internationale isi pierde imunitatea garantata de principiile suveranitatii nationale pana acolo incat poate deveni tinta unei interventii militare externe: “suveranitatea nationala nu este absoluta ci este conditionata: cand statele violeaza aceste standarde minime promovand sau permitand actiuni care afecteaza securitatea propriilor cetateni sau a altor state, imunitatea conferita de suveranitate este pierduta... inclusiv imunitatea fata de o interventie armata”¹².

Mai mult, Haass considera ca una din exceptiile la norma non-interventiei in jurisdictia interna a unui stat suveran o constituie politica premeditata a unui stat suveran sau incapacitatea sa de a preveni genocidul sau crimele impotriva umanitatii pe propriul teritoriu: “Intr-un astfel de caz, comunitatea internationala are dreptul – si in anumite cazuri chiar obligatia – de a actiona in sensul de a proteja viata oamenilor inocenti.”¹³ .

Daca in mod clasic unul dintre atributele suveranitatii rezida in capacitatea statului de a regulariza, de a norma fluxurile din interiorul propriilor granite, atunci cum ar trebui sa raspundem cand statelor slabe le lipsesc capacitatile suverane? O provocare deosebita pentru securitatea intregului sistem international este generata in momentul in care statele dispun de prea putina suveranitate, in sensul ca nu au capacitatea sistemica si structurala de a o exercita, de a o articula. Iar atunci cand statele nu-si pot exercita atributele suverane ele lasa loc instabilitatii sau chiar anarhiei. Acest proces structural de disolutie a autoritatii politice, a falimentului institutional al statului respectiv nu poate fi neglijat intrucat problemele umanitare ce sunt generate pe cale de consecinta, se pot transforma in amenintari strategice foarte relevante: “As Afganistan taught us all too well, it would also be unwise to look away when states begin to fail.”¹⁴. Mai mult, considera Haass, atunci cand “in circumstante extraordinare, cand o tara colapseaza structural sau este nepregatita pentru o independenta formala, comunitatea internationala trebuie sa-si asume multe din responsabilitatile unui guvern suveran”¹⁵.

Pe fond, in conditiile in care asemenea state falimentare sunt incapabile sa-si transforme suveranitatea lor nominala intr-o guvernare efectiva, se impune ajutorul comunitatii internationale chiar prin mijloace coercitive in ideea de a restabili controlul politic legal asupra unor potentiale regiuni neguvernate ce se pot transforma in amenintari la adresa pacii si securitatii internationale; aceste masuri interventioniste nu sunt in mod automat post-factum ci implica chiar o logica preventiva, anticipativa care sa evite implozia structurala a unui stat slab: “The attacks of September 11, 2001, remind us that weak states can threaten our security as much as strong ones, by providing heavens for terorists. Such lawlessness abroad can bring devastation here at home. One of our pressing tasks is to prevent today’s troubled countries from becoming tomorrow’s failed states.”¹⁶.

Aceasta filozofie a “actiunii preventive” in raport cu perspectivele exportului de instabilitate al unei anumite crize internationale este pe deplin formalizata si articulata in Strategia de Securitate a UE adoptata in decembrie 2003; in esenta aceasta incearca sa proiecteze o viziune strategica perfect coagulata si pliata pe constantele structurale ale noului mediu strategic (WMD, terorism international, state falimentare): “We need to be able to act before countries around us deteriorate, when signs of proliferation are detected, and before humanitarian emergencies arise. Preventive engagement can avoid more serious problems in the future.”¹⁷.

Aceasta optiune a “angajarii preventive” la nivelul UE este o dezvoltare logica in raport cu natura dinamica, incontrolabila a noilor amenintari (proliferarea WMD, terorismul international, state falimentare) si o updatare a clasicului concept al “autoapararii”; in noul context a te apara inseamna a te implica activ in gestiunea crizelor internationale “out-of-area” – un fel de strategie de containment, de indiguire, de izolare a consecintelor acestor crize ce ameninta prin efectul “spill over” sa afecteze intreaga comunitate internationala, bazata pe o actiune preventiva capabila sa blocheze, sa inghete aceasta dinamica care reproduce instabilitatea. “Odata cu noile amenintari, prima linie de aparare va fi dincolo de granitele Uniunii. Noile amenintari au o natura dinamica, fluctuanta. Riscurile proliferarii cresc in timp; lasate sa se dezvolte, retelele teroriste vor deveni inca si mai periculoase (we should have tackled Al Qaeda much earlier). Falimentul statului si crima organizata se raspandesc daca sunt neglijate-asa cum am vazut in Africa de Vest. Aceasta implica faptul ca trebuie sa actionam inainte ca o criza sa se dezvolte sau chiar sa se intample. Conflict prevention and threat prevention cannot start too early.”¹⁸

Este foarte interesant de analizat o pozitie similara, de aceasta data la nivelul NATO structurata in jurul conceptului foarte controversat, acela de “actiune preemptiva”. Secretarul General al NATO, lordul Robertson a accentuat faptul ca actiunea NATO din Kosovo a fost o “actiune preemptiva” intrucat Alianta a atacat, a lovit militar trupele sarbe inainte ca aceasta sa fie obiectul unui atac armat savarsit de trupele lui Milosevic. NATO a actionat ante-factum cu scopul de a stopa o politica sistematica de epurare etnica a populatiei civile albaneze. Mai mult putem extinde argumentatia, afirmand ca intr-un context similar, in care un stat suveran ameninta pacea si securitatea internationala prin consecintele generate de politicile sale sistematice de violare pe scara larga a drepturilor fundamentale ale individului, de epurare etnica, actiunea preemptiva ramane o optiune posibila. “NATO acted pre-emptively in Kosovo in 1999 to stop the slaughter that Milosevic was the architect of in Kosovo, to stop the torture, to stop the ethnic cleansing thet was going on there. We didn’t wait until the end of that process, before action was taken. We took it, inevitably pre-emptively.”¹⁹ Actiunea preemptiva este parte integranta din strategia descurajarii si pe fond ramane o optiune posibila si probabila pentru policy-makers: “NATO acts unanimously. So it would take a collective decision by 19 to act pre-emptively or after the event. But we’ve always had that range of possibilities before us. It’s part of the defence package that is aquired in order to produce stability. You cannot tell an enemy in advance that you will only act if they have attacked you.”²⁰.

Intr-un document din iunie 2003 Javier Solana avertiza ca anumite tari s-au plasat in afara granitelor (cadrului) societatii internationale si ca in mod persistent prin politicile promovate, acestea violeaza normele internationale in materie de “guvernare interna” sau cele ce reglementeaza comportamentul international (pe fond acesta reprezinta o trimitere foarte subtila la ideea ca suveranitatea interna implica si responsabilitatea oricarui stat in raport cu respectarea drepturilor fundamentale ale tuturor cetatenilor sai, conformitatea comportamentului sau intern cu anumite norme si principii afirmate ca valori ale intregii comunitati a statelor). In raport cu aceste amenintari – state plasate prin comportamentul lor in afara comunitatii internationale si care prin actiunile lor ameninta securitatea globala, UE poate contempla inclusiv optiuni situate in sfera angajamentului preemptiv: “Pre-emptive engagement can avoid more serious problems in the future.”²¹.

Un al doilea principiu – norma pe cale de emergenta si care devine un imperativ in proiectarea unei politici de gestionare a sistemului international este ceea ce am putea numi “responsabilitatea de a preveni”. Aceasta responsabilitate de a preveni vizeaza acele state considerate in afara cadrului normativ international sau asa numitele “rogue states” (state paria ale comunitatii internationale), acel grup de state care a reusit sa prolifereze in domeniul WMD, in ciuda regulilor internationale care interzic in mod explicit un astfel de proces. In mod potential aceste state pot furniza know-how sau chiar dispozitive WMD unor grupari teroriste ce pot afecta iremediabil pacea si securitatea internationala.

Aceasta amenintare este maximizata cu atat mai mult cu cat statele ce urmaresc sa achizitioneze sau sa dezvolte capacitati WMD sunt “societati inchise” lipsite de raporturi institutionale transparente intre guvernanti si guvernati si mai ales care functioneaza nesupuse principiului de imputabilitate. Pe fond este vorba de o responsabilitate colectiva de a preveni, al carei subiect este insasi comunitatea internationala – “a collective duty to prevent nations without internal checks on their power from acquiring or using WMD”²².

In esenta totul este reductibil la noua doctrina a suveranitatii reinventata pe coordonatele ideii de responsabilitate, de imputabilitate fata de comunitatea internationala. Comportamentul unui stat suveran devine imputabil in fata comunitatii internationale, iar in momentul in care acesta afecteaza securitatea globala, actiunea comunitatii internationale devine o necesitate.

“Responsabilitatea de a preveni” vizeaza nu numai gestiunea, controlul proliferarii WMD dar si controlul celor care le poseda; mai mult pune accentul pe prevention chemand comunitatea internationala sa actioneze imediat: “The duty to prevent is the responsibility of states to work in concert to prevent governments that lack internal checks on their power from acquiring WMD or the means to deliver them. The danger posed by WMD in the hands of governments with no internal checks on their power is the prospect of mass, indiscriminate murder.”²³.

Ceea ce se impune este fortarea statelor “out of law” sa se supuna controlului international, sa devina permeabile agentiilor internationale care monitorizeaza accesul total si neingradit al expertilor sai la diverse facilitati WMD, sa demonstreze ca nu reprezinta un pericol iminent pentru securitatea globala. In caz de necooperare, o actiune concertata a comunitatii internationale de a le face imputabile, o actiune preventiva care vizeaza inlaturarea sau distrugerea capacitatilor WMD ale unui stat, poate deveni o optiune posibila. Dar aceasta politica anticipativa trebuie fundamentata pe cateva principii: optiunea militara trebuie sa devina valida numai in momentul in care toate optiunile diplomatice au esuat; forta trebuie exercitata pe cea mai mica scara; obiectivul trebuie sa fie definit in parametrii rezonabili, tangibili; forta folosita trebuie sa fie proportionala cu obiectivele definite.

De remarcat, este insa faptul ca prezenta in sistem a unor state ce detin dispozitive WMD, ca de altfel si a unor grupari teroriste care au vointa de a folosi aceste capabilitati, induce in aria optiunilor posibile pentru maximizarea securitatii unui stat, inclusiv optiunea “autoapararii anticipative”: “In the face of such new threats and uncertainties, we must be more prepared than previously to contemplate an anticipatory self-defense.”²⁴

O astfel de optiune in materie de politici de securitate este vizibila inclusiv la nivel european. Spre exemplu ministrul francez al apararii declara in septembrie 2002 ca Franta este gata sa-si proiecteze fortele intr-o actiune preventiva de raspuns la o anumita amenintare: “Outside our borders, within the framework of prevention an projection action, we must be able to identify and prevent threats as soon as possible. Within this framework, possible pre-emptive action is not out of the question, where an explicit and confirmed threat has been recognised.”²⁵.

De asemenea, aceasta logica poate fi aplicata inclusiv in cazul tarilor afectate de state care adapostesc si sprijina retelele terorismului international furnizandu-le elemente de infrastructura – tabere de antrenament, logistica sau care sunt incapabile sa-i controleze pe teroristii care opereaza de pe teritoriul lor national. Aceste tari pot contempla in efortul de asigurare a securitatii cetatenilor sai, inclusiv masuri de tipul “anticipatory self defence”²⁶. Un astfel de angajament este vizibil inclusiv la nivelul NATO, pentru care conceptul de aparare impotriva terorismului poate include desfasurarea, in conformitate cu deciziile Consiliului Nord-Atlantic, de actiuni ale fortelor militare NATO cu scopul de a descuraja, distruge sau proteja impotriva atacurilor teroriste, or threat of attacks, directionate din strainatate impotriva populatiei, teritoriului, infrastructurii si fortelor oricarui stat membru. Aceste actiuni pot viza inclusiv statele care ii sprijina si ii adapostesc pe teroristi²⁷.

3. Implicatii pentru policy-making

Suntem conditionati sa functionam intr-un mediu strategic global: intocmai la fel cum capitalul, comertul sau mijloacele de comunicare opereaza intr-o lume globala nestavilite de granite sau de distantele teritoriale, la fel securitatea si insecuritatea s-au globalizat in sensul ca nu mai pot fi definite prin referinta statica la anumite regiuni specifice sau granite teritoriale. Esenta globalizarii nu mai este demult reductibila la pace si progres. Aceasta conceptualizare unidimensionala ignora o realitate mult mai profunda, care ameninta sa depaseasca capacitatile noastre de gestiune si control (management capability). O lume globala este o lume periculoasa, instabila, a carei esenta este reductibila la un parametru unic: globalizarea insecuritatii.

Toate aceste realitati globale individualizate de fluxuri in crestere in comert, finante si capitaluri, tehnologie si comunicatii comprima spatiul generand retele interdependente de legaturi si vulnerabilitati. Suntem conditionati de o lume interconectata bazata pe retele de interdependenta capabile sa reproduca si sa globalizeze insecuritatea. La un prim nivel de analiza, imperativul globalizarii inseamna ca democratiile in procesul de proiectare a politicii externe si a strategiei nationale de securitate, trebuie sa perceapa, sa conceapa, sa gandeasca si sa actioneze in termeni globali²⁸.

Securitatea Europei sau a SUA nu mai poate fi conceptualizata in sens static sau reductibila la apararea unor regiuni specifice. Amenintari la adresa securitatii acestora pot emerge de oriunde. Siguranta lor fizica, interesele vitale ale acestora in afara propriilor granite si chiar valorile democratice – propria lor ontologie, propriul lor mod de viata pot fi in mod esential amenintate de riscuri emergente din zone sau regiuni “out of area”. Spre exemplu, in general retelele terorismului international sunt beneficiarele acestui proces de permeabilizare a granitelor statale, unul din efecte fiind acela al capacitatii acestora de a organiza si lovi democratiile occidentale din zone situate in afara ordinii legale a unui stat sau din locuri cu o guvernare minimala (incapacitate a aparatului coercitiv de a-si impune autoritatea).

SUA si Europa sunt din ce in ce mai vulnerabile intr-o lume in care distanta in raport cu anumite zone de instabilitate nu mai poate garanta, asigura securitatea sau propria lor siguranta (intr-o lume globala, geografia spatiului se comprima devenind o variabila neglijabila). In aceste noi conditii structurale ceea ce se impune este adoptarea unei strategii care sa vizeze gestiunea crizelor in afara Europei: “under the new conditions of globalized insecurity and security, the premium is, therefore, on influencing the domestic situation in a foreign entity – a state, a failing state, a party to civil war, an ethnic tribe from which such dangers emanate”²⁹.

Pe ansamblul societatii internationale este imperativa crearea unei infrastructuri globale de gestiune a noului mediu strategic al carui fundament conceptual sa fie securitatea cetateanului si a persoanei. Mary Kaldor accentua aceasta necesitate pledand pentru o restructurare a capacitatilor euro-atlantice de gestiune a crizelor pornind de la datele foarte concrete ce configureaza peisajul strategic international: “The whole point of a human security approach is that Europeans cannot be secure while others in the world live in severe insecurity. National borders are no longer the dividing line between security and insecurity: insecurity gets exported.”³⁰

Actualul context de securitate implica o actiune concertata, unitara a societatii internationale in fata noilor amenintari de securitate. Sistemul international are nevoie de ordine, de o arhitectura institutionala care sa gestioneze si sa controleze prin politici eficiente de enforcement cadenta instabilitatii globale. Tony Blair semnala foarte realist nevoia unei abordari integrate, unitare, a unei doctrine a comunitatii internationale care sa furnizeze cadrul conceptual si epistemic necesar proiectarii unor structuri/formule sustenabile de gestiune a mediului de securitate post 11 septembrie: “What brings nations together-what brought them together post September 11-is the recognition that the world needs order... But where disorder threatens us all, we should act... A series of interlocking alliances with a common agenda on issues of security, trade and stability should replace old rivalries.”³¹ Insa pe fond nici una dintre provocarile majore de securitate contemporane (instabilitatile endemice specifice Balcanilor, Africii sau Orientului Mijlociu) nu vor putea fi gestionate eficient in absenta unui parteneriat strategic, care sa implice inclusiv o proiectie institutionala solida, intre Europa si Statele Unite: “Neither Europe nor the US should be arrogant about the other. Nor the Balkans, nor the Middle East... will be resolved without a partnership between the two. The truth is, the world over, the nations are moving closer together, pooling risk and opportunity, seeking in this ever more interdependent world, the comfort and necessity of alliance.”³².

In acest efort de a propune o doctrina functionala care sa orienteze decision-maker-ii in proiectarea politicilor configurate sa gestioneze sistemul politic international, Richard Haass, directorul departamentului de Policy Planning din Departamentul de Stat, pleda pentru o doctrina a integrarii care sa sprijine crearea unor formule multilaterale de cooperare pliate/focalizate pe amenintarea imediata a statelor falimentare, proliferarea WMD si terorismul international. Miza centrala a acestei doctrine este structurarea/consolidarea unui cadru normativ international legitim care sa defineasca reguli stricte si chiar core-principles de praxis, in incercarea de a regulariza/de a norma in beneficiul mutual al membrilor societatii internationale, ceea ce am putea numi the way the world should operate: “Integration is about bringing nations toghether and then building frameworks of cooperation and, where feasible, institutions that reinforce and sustain them even more. We can move from a balance of power to a pooling of power.”³³. In esenta sa documentul de planificare strategica a politicii externe a SUA ambitiona sa sprijine integrarea actorilor cheie ai sistemului international in formule si aranjamente like-minded capabile sa articuleze politici functionale si eficiente de enforcement, plecand de la un acquis perceptual comun/unitar de interpretare a amenintarilor de securitate imediate pentru societatea internationala. Substanta acestei doctrine ramane proiectul de coagulare al unei arhitecturi internationale ce va sustine promovarea unor interese globale impartasite de intreaga societate internationala.

Pentru a raspunde eficient mediului strategic post 11 septembrie, comunitatea internationala trebuie sa-si dezvolte capacitati configurate si pliate pe noile amenintari strategice; aceasta trebuie sa-si dezvolte capacitatea structurala de a preveni si de a limita printr-o strategie de containmant, violenta si instabilitatea regionala care ameninta prin efectele de spill over sa anarhizeze si sa plaseze in afara cadrului normativ international, spatii semnificative ale sistemului international. Societatea internationala trebuie sa dezvolte capacitati functionale de interventie in aceste zone cu scopul primar de a raspunde conditiilor severe de insecuritate, si mai ales de a regulariza, de a institui mecanisme temporare de rule of law care sa controleze, sa gestioneze aceste spatii anarhice. O astfel de viziune care ambitioneaza sa furnizeze mecanisme functionale de enforcement a cadrului normativ international, se contureaza inclusiv la nivelul UE: “We require an effective multilateral approach to international order with well functioning international institutions and rules that are enforced. That means that the international order is based on agreed rules, and that we are prepared to ensure the respect of these rules when they are broken.”³⁴

Esentiala in edificarea unei comunitati internationale capabila de actiuni complexe de enforcement, este proiectarea unor strategii de “institutional binding” care sa lege NATO si UE intr-o arhitectura comuna de securitate. Statele raspund amenintarilor strategice prin legarea impreuna a statelor in formule institutionale mutual constrangatoare capabile sa articuleze un raspuns coerent si multilateral (o arhitectura comuna de securitate bazata pe institutional binding).

Consideram ca in noul context este imperativa o relatie de securitate, un parteneriat strategic bazat pe institutional binding a carei esenta sa fie legarea Europei si a SUA in ceea ce am putea numi “interlocking organizations” capabile sa-si asume “joint security management responsabilities”. Miza intregului construct ar fi forjarea unei culturi strategice de reactie rapida comune spatiului euro-atlantic. Noul context implica o adaptare, o restructurare a parteneriatului transatlantic in functie de noile amenintari. Este imperativ ca SUA si Europa sa-si proiecteze parteneriatul pe specificul experientei din Balcani, dincolo de Europa. Parteneriatul SUA-Europa trebuie sa-si angajeze expertiza in domeniul gestiunii crizelor in regiuni aflate in afara Europei cu scopul de a proiecta stabilitate in aceste zone anarhice.

SUA si o Europa puternica, coerenta ar trebui sa-si combine resursele pentru a face fata noilor provocari globale.Consideram ca este imperativa proiectarea unei arhitecturi comune de securitate care sa integreze si NATO si UE in scopul de a crea o infrastructura de guvernare, de gestiune globala a mediului de securitate post 11 septembrie. O comunitate euro-atlantica de gestiune a crizelor ar urma sa cuprina o cooperare strategica, un parteneriat strategic extins intre NATO si UE, consolidat pe “framework-ul” oferit de acordurile “Berlin Plus”. Acest tip de cooperare permite o extindere, o proiectare a formulei “Berlin Plus” dincolo de Balcani, vizand o cooperare pliata pe intregul spectru de interese comune – terorismul international, arme de distrugere in masa, state falimentare. Parteneriatul Strategic dintre NATO si UE indica faptul ca cele doua organizatii au reusit sa-si structureze o optica comuna asupra amenintarilor secolului XXI si mai mult ne indica hotararea de a coopera impreuna nu numai in Europa, ci chiar “out of area”: “Together, we have created a Euro-Atlantic security culture. A genuine pre-disposition to tackle common problems by working together. Cooperation in crisis management is a first important step in the right direction. But we must go further. We must explore cooperation across the whole spectrum of our shared interests”.³⁵

Fara indoiala, comunitatea internationala are nevoie de o arhitectura comuna de securitate care sa structureze o relatie de cooperare strategica functionala si eficienta intre NATO si UE (o mixare institutionala) orientand-o si focalizand-o pe noile amenintari, consacrand totodata relevanta noii formule in problematica de gestiune a crizelor globale: “Ending the Cold World division of Europe has not re-ignited national conflicts across the continent as some feared. Instead, it has created a web of new partenerships, binding together democracies old and new to face the challenges of both the post 1989 and the post 2001 worlds. Today, no one doubts that terrorism, the spread of WMD and failed states have replaced the Cold War, the next step is to broaden our cooperation in all areas where we can complement each other”³⁶.

Aceasta potentiala comunitate euro-atlantica de gestiune a crizelor implica un efort planificat de inginerie institutionala care sa combine eficient resursele de tip soft power cu cele de tip hard power in scopul de a crea un aranjament echilibrat bazat pe un anume tip burden sharing intre cele doua maluri ale Atlanticului.

NOTE
¹ Richard HAASS, “What to do with American primacy”, Foreign Affairs,vol.78, Sep/Oct 1999, www.epnet.com
² Valentin STAN, “Securitatea internationala si drepturile omului”, Revista Romana de Drepturile Omului, Apador-CH, aprilie 1995, p. 33.
³ National Security Strategy of the United States, Washington: The White House, September 2002. http://www.whitehouse.gov/nsc/nss.html
⁴ Robert I. ROTBERG, “Failed States in a World of Terror”, Foreign Affairs, vol.81, no. 4, July/August 2002, p.127
⁵ Gareth EVANS and Mohamed SAHNOUN, “The Responsibility to Protect”, Foreign Affairs, vol.81, no.6, November/December, 2002, p.102
⁶ Georg SORENSEN, Changes in Statehood, Oxford University Press, Oxford, 2003, p.94
⁷ Gareth EVANS and Mohamed SAHNOUN, op.cit., p.101
⁸ Ibidem,p.103
⁹ Idem
¹⁰ Speech by Richard HAASS, Director, Defining US Foreign Policy in a Post-Post-Cold War World, Policy Planning Staff, U.S. Department of State, 22 April 2002, http://www.state.gov/s/p/rem/09632.htm
¹¹ Idem
¹² Speech by Richard HAASS, Director, Policy Planning Staff, U.S. Department of State, 14th January 2003. http://www.state.gov/s/p/rem/2003/16648.htm
¹³ Idem
¹⁴ Idem
¹⁵ Idem
¹⁶ Idem
¹⁷ European Security Strategy, 12 decembrie 2003, http://europa-en-un.org/articles/en/article-3085-en.htm
¹⁸ Idem
¹⁹ Lord ROBERTSON, Press Conference at Colorado Springs, 9 octombrie 2003, http://www.nato.int/docu/speech/2003/s031008c.htm
²⁰ Idem
²¹ Javier SOLANA, A Secure Europe in a Better World, European Council, Thessaloniki, 20 June 2003, http://ue.eu.int/pressdata/EN/reports/76255.pdf
²² Lee FEINSTEIN and Anne-Marie SLAUGHTER, “A duty to Prevent”, Foreign Affairs, January/February, 2004, p.26
²³ Ibidem, p.28
²⁴ Idem
²⁵ Apud Lord ROBERTSON, The West after Iraq: Are the Security Strategies of the US and Europe still compatible?, remarks at the BMVG-FAZ Forum, Berlin, 24 iunie 2003, http://www.nato.int/docu/speech/2003/s030624a.htm
²⁶ Richard HAASS, Director, Defining US Foreign Policy in a Post-Post-Cold War World, Policy Planning Staff, U.S. Department of State, 22 April 2002, http://www.state.gov/s/p/rem/09632.htm
²⁷ Declaration on Terrorism, North Atlantic Council, 2nd April 2004, www.nato.org
²⁸ Richard L. KUGLER, “National Security in a Globalizing World of Chaos: The United States and European Responses” In: Peter van HAM and Richard L.KUGLER (editors.) Western Unity and the Transatlantic Security Challenge, Marshall Center Papers (George C. Marshall European Center for Security Studies), No.4, june 2002, p.43
²⁹ Cristoph BERTRAM, “Shaping a Congenial Environment”, in Survival, vol.44, no.4, Winter 2002-03, p.142
³⁰ Mary KALDOR, A Human Security Doctrine for Europe, Barcelona Report of the Study Group on Europe’s Security Capabilities, Barcelona, 15 September 2004
³¹ Tony BLAIR, Making the right choices at the time of destiny, 7 april 2002, http://www.number-10.gov.uk/output/Page1712.asp
³² Tony BLAIR, Remarks at the Mansion House, 15th November 2004, www.number-10.gov.uk
³³ Speech by Richard HAASS, Director, Defining US Foreign Policy in a Post-Post-Cold War World, Policy Planning Staff, U.S. Department of State, 22 April 2002, http://www.state.gov/s/p/rem/09632.htm
³⁴ Speech by Javier SOLANA, Berlin, 12th November 2003
³⁵ Speech by Lord ROBERTSON, at the Geneva Centre for Security Policy, Geneva, 13 oct. 2003, http://www.nato.int/docu/speech/2003/s031013a.htm
³⁶ Speech by Lord ROBERTSON, The Role of NATO in the 21st Century, at the “Welt am Sonntag Forum”, Berlin, noiembrie 2003, http://www.nato.int/docu/speech/2003/s031103.a.htm.

OCTAVIAN MANEA - absolvent al Facultatii de Stiinte Politice din Universitatea Bucuresti, bursier Erasmus pentru un semestru la Facultatea de Stiinte Politice din Bologna.

 sus