Legislatie si transparenta electorala (II)
- Franta, Italia si Spania -
 

CLAUDIA CRISTESCU

A comparative analysis of the legislative framework related to the electoral process in France, Italy and Spain, approaching every detail of the legislation. The conclusions show that all these legislative systems have corruption opportunities, which developed methods of illicit financing. The most effective mechanism for control of parties financing is the French, while the Spanish one leads to the highest dependency of the parties on state finances. Italy have an increased magistrates’ independency to investigate political corruption.

Trebuie spus ca mare parte a finantarii politice este ilicita sau ilegala. Partidele si cei ce se sprijina pe aparatul de partid, pe propaganda, pe activitati promotionale si asociationale au recurs sau recurg la surse aditionale de finantare ilegala. Daca acestora li se atribuie un caracter penal, atunci se poate spune ca mare parte a sistemului politic are un caracter penal. Nu cred sa existe cineva care sa fi avut in responsabilitatea sa o organizatie majora si care sa infirme afirmatiile anterioare, caci – mai devreme sau mai tarziu – faptele il vor contrazice.
(extras din discursul lui Bettino Craxi - liderul PSI - rostit la 3 iulie 1992 in Camera Deputatilor, urmare a punerii sale sub acuzare in ancheta “Mani Pulite”)

3. Legislatia spaniola privind transparenta, finantarea, mediatizarea, controlul si sanctiunile relationate cu procesul electoral

OBIECTUL REGLEMENTARII
Evolutia temporala a legislatiei de finantare politica
Evolutia legislatiei privind finantarea partidelor politice¹⁷:
* Decretul Regal-Lege 20/1977 (art.44) din 18 martie, privind normele electorale, stabileste forma si cantitatea in care statul subventioneaza cheltuielile rezultate din activitatile electorale.
* Decretul Regal 1047/1977 din 13 mai modifica alin. 2, art.44 din Decretul Regal-Lege 20/1977
* Legea Organica 5/1985 din 19 iulie, privind regimul electoral general, face referire la cheltuielile si subventiile statale acordate partidelor politice in cazul alegerilor parlamentare (TITLUL II, cap.VI) a celor municipale (TITLUL III, cap.VII), precum si dispozitiile comune pentru alegerile prin sufragiu universal direct (TITLUL I, cap. VII)
* Legea organica 3/1987 din 2 iulie privind finantarea partidelor politice
* Decretul Regal 1907/1995 din 24 noiembrie prin care se reglementeaza acordarea subventiilor statale anuale si cele pentru cheltuielile de campanie ale formatiunilor politice
* Legea 1/2004 din 19 februarie privind creditul extraordinar acordat subventiilor electorale

Se adauga o serie de alte Rezolutii (Resoluciones) si Ordonante (Ordenes) relative la nivelul si limitele finantarilor acordate partidelor politice la diversele alegeri (nationale ori europene) organizate.

Prevederi legislative referitoare la traficul de influenta
Legea Organica 5/1985 din 19 iulie, Cap.VIII (“Delicte si infractiuni electorale”) contine urmatoarele prevederi in acest sens:
Sectiunea II. Articolul 146
“Vor fi pedepsiti cu inchisoarea si cu amenzi in valoare de 30.000 pana la 300.000 pesetas cei care, prin intermediul recompenselor, remunerarilor ori prin promisiunea acestora, influenteaza direct ori indirect votul unui elector sau il determina sa se abtina de la vot”
“Vor fi sanctionati cu inchisoarea si cu amenzi in valoare de 30.000 pana la 300.000 pesetas, precum si cu demiterea din functie, acei functionari publici care isi utilizeaza functia/prerogativele in scopurile semnalate in prezentul articol”.

Subventionarea statala directa a partidelor politice
Sistemul finantarii partizane in Spania se inscrie in traditia Vest Europeana a finantarii publice in sensul ca este centrat mai degraba pe partid decat pe candidat. Sistemul de finantare publica directa a partidelor politice se bazeaza pe trei piloni: subventionarea cheltuielilor electorale, subventii anuale de rutina (pentru activitati non-electorale) si subventii de sustinere a activitatilor grupurilor parlamentare (van BIEZEN, 2000, pp.330-331).

(1) Subventionarea cheltuielilor electorale
In Spania, introducerea subventiilor de stat pentru cheltuielile electorale a precedat orice alt tip de subventii statale acordate partidelor politice si functioneaza din anul 1977, odata cu primele alegeri democratice. Subventiile electorale se acorda pe baza de voturi si locuri ocupate in Camera Deputatilor si Senat. Mai mult, incepand din 1991, partidele din Spania au dreptul la o rambursare a cheltuielilor postale directe din timpul campaniei. O trasatura aparte a sistemului spaniol de finantare electorala este – pe de o parte – caracterul sau discriminator fata de partidele lipsite de reprezentare parlamentara, care nu au dreptul la fonduri de stat, si – pe de alta parte – favorizarea partidelor parlamentare mari ori partidele cu un vot concentrat la nivel regional, aceasta din moment ce metoda de alocare a fondurilor accentueaza tendintele disproportionale inerente sistemului electoral. De pilda, cu 65-76% din voturi si 80-85% din locurile parlamentare, Partidul Socialist (PSOE) si Partidul Popular (PP) au adunat impreuna intre 82-87% din subventiile electorale ale ultimelor patru alegeri. Pe cale de consecinta, au fost formulate frecvent o serie de critici la adresa acestor efecte discriminatorii ale sistemului finantarii de stat.

In Spania, finantarea privata a alegerilor este irelevanta, statul jucand un rol la fel de semnificativ in finantarea electorala ca si in finantarea activitatilor non-electorale.

Prin urmare, subventiile statale generoase, combinate cu insignifianta cotizatiilor de membru, au determinat dependenta financiara de stat a partidelor din Spania. Nivelul ridicat al subventiilor publice pare a descuraja partidele a incerca sa caute surse de venit aditionale.

Tocmai datorita relatiei de dependenta puternice fata de stat, partidele pot fi inclinate/tentate a-si insusi de la stat si resurse financiare altele decat subventiile oficiale, fapt concretizat in deturnarea resurselor publice in scopul finantarii ilegale a partidelor politice.

(2) Subventionarea activitatilor non-electorale
In Spania, subventiile de stat pentru activitatile de rutina au fost introduse in anul 1978. Suma este determinata de Guvern si inclusa in bugetul anual; legislatia stabileste doar metoda de alocare – o treime din suma totala de bani este alocata in functie de numarul de locuri din Parlament si doua treimi in functie de numarul de voturi obtinute la cele mai recente alegeri in Camera Inferioara. Asemenea subventiilor electorale, finantarea statala a activitatilor de rutina se concretizeaza intr-o distribuire disproportionala a banilor, desi intr-o mai mica masura.

In conditiile unui nivel scazut al membership-ului de partid, contributiile membrilor reprezinta doar o parte insignifianta a venitului unui partid. Daca se analizeaza venitul partidelor din Spania in perioada 1987-1992, se ajunge la concluzia ca, pentru majoritatea partidelor, subventiile de stat sunt principala sursa de venit; celelalte resurse financiare sunt irelevante. Majoritatea partidelor dispun de fonduri aditionale rezultate din activitatile pe care le organizeaza, vanzarea materialelor de partid, abonamente la publicatii de partid si o mica suma din donatii private. Insa, cu exceptia Partidului Nationalist Basc (PNV), care dispune de fonduri importante din contributiile private, statul este principala sursa de venit.

(3) Subventionarea grupurilor parlamentare
Ordinele de plata parlamentare stabilesc ca fiecare grup parlamentar primeste o suma egala de bani. In plus, o suma fixa este alocata pentru fiecare loc din Legislativ. In Spania aceste prevederi se aplica ambelor Camere, desi factiunile din Senat primesc mult mai putin decat cele din Camera Deputatilor.

Boletin Oficial del Estado a publicat, la 23 ianuarie a.c., nivelul actualizat al subventiilor de stat acordate partidelor politice pentru acoperirea costurilor de campanie prilejuite de alegerile generale din 14 martie 2004.

Astfel, fiecare partid va primi suma de 18.439 Euro pentru fiece loc obtinut in Camera Deputatilor ori in Senat. In plus, se adauga 0,69 Euro pentru fiecare vot obtinut de fiecare candidat la Camera Deputatilor (Congreso de los Diputados) si 0,28 pentru fiecare vot obtinut de fiecare candidat la Senat.

Asadar, subventiile acordate pentru locurile din Parlament (Cortes) s-au majorat cu 14% fata de cei 2.692.000 pesetas (respectiv 16.179 Euro) de acum patru ani. In privinta voturilor, subventiile pentru voturile obtinute pentru Camera Deputatilor si Senat s-au majorat cu 14%, respectiv 16,5% fata de subventiile acordate in anul 2000.

Subventionarea statala indirecta a partidelor politice
Alaturi de finantarea statala directa, partidele mai beneficiaza – in baza Legii Organice 5/1985 – de varii forme de subventii indirecte, precum timpi de antena gratuiti, taxe postale reduse si gratuitatea unor spatii publice destinate activitatilor de partid ori a celor electorale.

Garantarea spatiului media gratuit pentru candidati si partide politice
Legea Organica 5/1985 din 19 iulie contine urmatoarele prevederi in acest sens:
Sectiunea V: (“Propaganda electorala”)
Articolul 54 “Statul are obligatia de a pune la dispozitia partidelor politice si candidatilor spatii publice gratuite in scopul desfasurarii unor activitati de campanie electorala”.
Articolul 55 “Statul are obligatia de a pune la dispozitia partidelor politice si candidatilor spatii de afisaj gratuite”.
Sectiunea VI: “Utilizarea mediilor de comunicare publice in campania electorala”
Articolul 60 “Este interzisa publicitatea electorala in mass-media publica”. “Pe durata campaniei electorale, formatiunile politice si candidatii au dreptul la timpi de antena gratuiti in cadrul emisiunilor RADIO-TV de propaganda electorala”.
Articolul 65 “Comitetul Electoral Central este autoritatea competenta pentru distribuirea spatiilor media gratuite de propaganda electorala”.

Conditii de acordare a subventiilor directe si indirecte
Subventiile electorale se acorda pe baza de voturi si locuri ocupate in Camera Deputatilor si Senat. Mai mult, incepand din 1991, partidele din Spania au dreptul la o rambursare a cheltuielilor postale directe din timpul campaniei. O trasatura aparte a sistemului spaniol de finantare electorala este – pe de o parte – caracterul sau discriminator fata de partidele lipsite de reprezentare parlamentara, care nu au dreptul la fonduri de stat, si – pe de alta parte – favorizarea partidelor parlamentare mari ori a partidelor cu un vot concentrat la nivel regional, aceasta din moment ce metoda de alocare a fondurilor accentueaza tendintele disproportionale inerente sistemului electoral. De pilda, cu 65-76% din voturi si 80-85% din locurile parlamentare, Partidul Socialist (PSOE) si Partidul Popular (PP) au adunat impreuna intre 82-87% din subventiile electorale ale ultimelor patru alegeri.

Subventiile de stat pentru activitatile de rutina/ordinare au fost introduse in anul 1978. Suma este determinata de Guvern si inclusa in bugetul anual; legislatia stabileste doar metoda de alocare – o treime din suma totala de bani este alocata in functie de numarul de locuri din Parlament si doua treimi in functie de numarul de voturi obtinute la cele mai recente alegeri in Camera Inferioara. Asemenea subventiilor electorale, finantarea statala a activitatilor de rutina se concretizeaza intr-o distribuire disproportionala a banilor, desi intr-o mai mica masura.

In ceea ce priveste subventionarea grupurilor parlamentare, ordinele de plata parlamentare stabilesc ca fiecare grup parlamentar primeste o suma egala de bani. In plus, o suma fixa este alocata pentru fiecare loc din Legislativ. In Spania aceste prevederi se aplica ambelor Camere, desi fractiunile din Senat primesc mult mai putin decat cele din Camera Deputatilor.

Potrivit prevederilor Legii Organice 3/1987 din 2 iulie, TITLUL II, cap. I, art.3 (alin.2), reluate in Decretul Regal 1907/1995 din 24 noiembrie, cap. III, art. 29 (alin.1), subventiile statale anuale, acordate partidelor pentru acoperirea cheltuielilor rezultate din activitati non-electorale, se distribuie in functie de numarul locurilor si voturilor obtinute de fiecare partid la ultimele alegeri parlamentare organizate.

Suma alocata de stat subventiilor se imparte in trei cantitati egale astfel distribuite:
* o treime in functie de numarul de locuri obtinute de fiecare partid in parte
* doua treimi proportional cu totalitatea voturilor obtinute de fiecare partid

Nu se au in vedere voturile obtinute in circumscriptiile in care partidele nu au obtinut minim 3% din voturile valide, asa cum prevede art.163, 1, (a) din Legea Organica 5/1985 din 19 iunie.

Asadar, sistemul spaniol este unul dintre cele mai discriminatoare la adresa partidelor extraparlamentare, iar prima consecinta a prezentei legi a fost marginalizarea partidelor noi si mici. In conditiile in care este nevoie de 3% din voturi pentru a obtine un loc parlamentar in Camera Deputatilor, este foarte dificil pentru un partid sa ajunga a beneficia de subventiile de stat.

In acordarea subventiilor directe si indirecte¹⁸ se vor avea in vedere, ca baza de calcul, rezultatele electorale generale publicate in BOE (asa cum prevede art.108.6 din Legea Organica 5/1985), precum si datele comunicate de Tribunalul de Conturi privind cheltuielile declarate de formatiunile politice.

Subventiile pentru materialele de propaganda electorala se vor acorda astfel:
* se va subventiona doar un material electoral pe cap de locuitor
* art.175 din Legea Organica 5/1985 prevede acordarea de subventii menite a acoperi cheltuielile legate de distribuirea materialelor propagandistice cu prilejul alegerilor parlamentare; partidele vor primi 20 pesetas pe cap de locuitor in fiecare circumscriptie in care partidul a prezentat o lista de candidati pentru Camera Deputatilor si Senat, cu conditia sa fi obtinut un numar de locuri parlamentare si de voturi care sa-i permita constituirea unui grup parlamentar in una sau alta din cele doua Camere.

Formarea cate unui grup parlamentar in ambele Camere nu da dreptul partidului la dublarea subventiei.

Cantitatea subventionata va fi inclusa in limitele nivelului de cheltuieli admise (40 x numarul locuitorilor ce corespund populatiei din circumscriptiile in care fiecare partid, coalitie ori grupare isi va prezenta candidatura).
* art.227 din Legea Organica 5/1985 prevede ca statul va subventiona acele partide ce au inregistrat cheltuieli electorale urmare a difuzarii de materiale propagandistice in cel putin una din Comunitatile Autonome; acestor partide li se vor acorda:
– 16 pesetas pe cap de elector, in cazul in care partidul obtine minim un loc de deputat si 15% din voturile valide
– 12 pesetas, pe cap de elector, in cazul in care partidul obtine minim un loc de deputat si 6% din voturile valide
– 3 pesetas pe cap de elector, in cazul in care partidul obtine minim un loc de deputat si 3% din voturile valide
– 1 pesetas pe cap de elector, in cazul in care partidul obtine minim un loc de deputat si 1% din voturile valide.

Nivelul subventiilor se actualizeaza la cinci zile dupa alegeri.

Legea Organica 5/1985 din 19 iulie, Cap. VI (“Procedura electorala”) prevede:
Sectiunea V: (“Propaganda electorala”)
Articolul 56 “Atribuirea spatiilor publice si de afisaj gratuite se face proportional cu numarul total de voturi obtinute de fiecare partid la alegerile anterioare (similare si din aceeasi circumscriptie), atribuindu-se in functie de preferintele partidelor/candidatilor cu cel mai mare numar de voturi obtinut la ultimele alegeri”.
Articolul 57 “La patru zile dupa lansarea candidaturilor, Comitetele Electorale atribuie spatiile disponibile in baza criteriului egalitatii de sanse, si – in subsidiar – in functie de preferintele partidelor cu cel mai mare numar de voturi obtinute la ultimele alegeri similare si din aceeasi circumscriptie”.
Sectiunea VI: “Utilizarea mediilor de comunicare publice in campania electorala”
Articolul 61 “Distribuirea spatiilor gratuite destinate propagandei electorale se face avandu-se in vedere numarul total de voturi obtinut de fiecare partid la alegerile similare anterioare.
Articolul 63 “In cazul alegerilor parlamentare, distribuirea spatiilor gratuite destinate propagandei electorale se face tinandu-se cont doar de rezultatele obtinute la alegerile precedente pentru Camera Deputatilor”.
“Daca, simultan cu alegerile pentru Camera Deputatilor, se desfasoara alegeri pentru Adunarea Legislativa a Comunitatilor Autonome, se va tine cont la distribuirea spatiilor media doar de rezultatele obtinute la alegerile anterioare pentru Camera Deputatilor”.
“Daca simultan cu alegerile pentru una din Adunarile Legislative ale Comunitatilor Autonome se desfasoara alegeri municipale, se va tine cont la distribuirea spatiilor media doar de rezultatele anterioare ale alegerilor pentru respectiva Adunare Legislativa”.
Articolul 64 Distribuirea timpilor de antena gratuiti se efectueaza dupa urmatorul barem:
* se acorda cate 10 minute partidelor care nu au concurat ori nu au obtinut reprezentare la alegerile similare anterioare
* se acorda cate 15 minute partidelor care, desi au obtinut reprezentare la alegerile similare anterioare, nu au totalizat 5% din totalul voturilor valide la nivel national sau in circumscriptiile la care face referire articolul 62
* se acorda cate 30 minute partidelor care au obtinut reprezentare la alegerile similare anterioare si au totalizat cel putin 20% din totalul voturilor la nivel national sau in circumscriptiile la care face referire articolul 62
* se acorda 45 minute partidelor care au obtinut reprezentare la alegerile similare anterioare si au totalizat cel putin 20% din totalul voturilor valide la nivel national sau in circumscriptiile la care face referire articolul 62
Dreptul la timpii de antena gratuiti enumerati anterior corespunde doar acelor partide care isi prezinta candidati in peste 75% din circumscriptiile cuprinse in raza de acoperire a mass-media.
Partidele care nu isi prezinta candidati in peste 75% din circumscriptiile cuprinse in raza de acoperire a mass-media, dar au obtinut la alegerile similare anterioare 20% din voturile de la nivelul unei Comunitati Autonome, in conditii orare similare celor ale emisiunilor de propaganda a partidelor care au obtinut 20% din voturile de la nivel national si din circumscriptiile la care face referire art. 62.

PROCEDURA REGLEMENTARII
Prevederi legislative referitoare la independenta mass-media in perioada electorala
Legea Organica 5/1985 din 19 iulie, Cap. VI (“Procedura electorala”) contine urmatoarele prevederi:
Sectiunea VI: “Utilizarea mediilor de comunicare publice pentru propaganda electorala”
Articolul 66 “Respectul pluralismului politic si social, precum si neutralitatea informativa a mediilor de comunicare publice pe parcursul perioadei electorale, vor fi garantate in organizarea si controlul respectivelor media. Astfel, cei ce administreaza mass-media publica sunt responsabili fata de Comitetele Electorale (Central ori Provinciale) in privinta conformitatii legale a programelor electorale difuzate”.
Sectiunea VII: “Dreptul de rectificare”
Articolul 68 “In situatia in care prin intermediul mass-media se difuzeaza – in mod voit sau involuntar – date si informatii privind un partid politic ori un candidat, date neconforme cu realitatea si de natura a le prejudicia capitalul de imagine, candidatii si formatiunile respective au dreptul de rectificare a informatiilor, in conformitate cu Legea Organica 2/1984 din 23 martie”.

Prevederi legislative referitoare la influentarea procesului electoral prin abuz de putere
Legea Organica 5/1985 din 19 iulie, Cap.VIII (“Delicte si infractiuni electorale”) contine urmatoarele prevederi in acest sens:
Sectiunea II
Articolul 139 “Vor fi pedepsiti cu arestul ori cu amenzi in valoare de 30.000 pana la 300.000 pesetas acei functionari publici care in mod voit:
* cauzeaza, in exercitiul indatoririlor de serviciu, prejudicii manifeste unui candidat
* refuza ori ingreuneaza solutionarea protestelor sau reclamatiilor persoanelor care sunt legal legitimate pentru acest lucru
* suspenda, fara justificare, actul electoral
* suscita, fara motiv rational, indoieli cu privire la identitatea ori drepturile unei persoane
* nu respecta normele legale privitoare la constituirea si functionarea Comitetelor Electorale
Articolul 140 “Vor fi pedepsiti cu arestul ori cu amenzi in valoare de 30.000 pana la 300.000 pesetas acei functionari care comit infractiunea de abuz de putere si care, in mod voit, recurg la urmatoarele acte de falsificare”:
* modifica fara aprobare data, ora sau locul de desfasurare a procesului electoral, in scopul inducerii in eroare a electorilor
* omit sau modifica numele votantilor, in scopul inducerii in eroare a acestora
* schimba, oculteaza sau altereaza instrumentele de vot
* consimt, desi pot impiedica acest lucru, ca unii electori sa voteze de mai multe ori
* imprima, confectioneaza ori utilizeaza instrumente de vot false
* numaratoarea inexacta a electorilor in actele de cadastru ori in operatiunile de votare
* declararea ilegala a unor persoane pe listele de vot
Articolul 144 “Vor fi pedepsiti cu inchisoarea si cu amenzi in valoare de 100.000 pana la 500.000 pesetas acei functionari ai Fortelor Armate si de Securitate ale Statului, ai Politiei, judecatorii, magistratii si membrii Comitetelor Electorale care difuzeaza materiale propagandistice cu caracter electoral sau desfasoara alte activitati specifice campaniei electorale”.
Articolul 146 “Vor fi pedepsiti cu inchisoarea si cu amenzi in valoare de 30.000 pana la 300.000 pesetas”:
* cei care, prin mijloace violente si de intimidare, presioneaza electorii sa nu-si exercite dreptul de vot ori incalca prevederea privind secretul actului de votare
* cei care impiedica ori ingreuneaza in mod nejustificat intrarea, iesirea ori prezenta electorilor, candidatilor, notarilor s.a. in locurile de desfasurare a procesului electoral
“Vor fi sanctionati cu inchisoarea si cu amenzi in valoare de 30.000 pana la 300.000 pesetas, precum si cu demiterea din functie, acei functionari publici care isi utilizeaza functia/prerogativele in scopurile semnalate in prezentul articol”.
Articolul 149 “Administratorii partidelor politice, coalitiilor ori gruparilor politice care falsifica registrele contabile ale acestora, in tentativa de a augmenta sau diminua veniturile ori cheltuielile, vor fi sanctionati cu inchisoarea si cu amenzi in valoare de 30.000 pana la 300.000 pesetas”.
Articolul 150 “Administratorii partidelor politice, precum si persoanele autorizate a dispune de conturile electorale, care isi insusesc fondurile in scopuri diferite de cele consfintite de prezenta lege, vor fi sanctionati cu inchisoarea si cu amenzi in valoare de 30.000 pana la 300.000 pesetas”.

Prevederi legislative referitoare la plafonul cheltuielilor de partid
Potrivit BOE (Boletin Oficial del Estado) publicat in 23 ianuarie 2004, limita cheltuielilor de campanie/electorale este valoarea obtinuta prin inmultirea sumei de 0,32 Euro cu numarul locuitorilor ce corespund populatiei din circumscriptiile in care fiecare partid, coalitie ori grupare isi va prezenta candidatura.

FINALITATEA REGLEMENTARII
Intocmirea rapoartelor contabile asupra fondurilor de partid
Potrivit Legii Organice 3/1987 din 2 iulie privind “Finantarea Partidelor Politice”, Cap. II, Titlul III, art.9, “partidele politice au obligatia de a tine registre contabile detaliate ce permit in orice moment cunoasterea situatiei lor financiare, precum si masura in care s-au respectat obligatiile ce reies din prezenta lege”.

Registrele contabile (Libros de Tesoreria, Inventarios y Balances) trebui sa contina, “in conformitate cu principiile de contabilitate general acceptate”, referiri la:
* inventarul anual al tuturor bunurilor
* intrarile inregistrate in conturile de partid
* cheltuielile inregistrate din conturile de partid (cheltuieli de personal, cheltuieli de achizitionare a unor bunuri si servicii, imprumuturi, alte cheltuieli administrative, cheltuieli cu activitati specifice partidului)
* operatiunile de capital

Potrivit Decretului Regal 1907/1995 din 24 noiembrie, toti competitorii electorali au obligatia de a-si desemna un administrator electoral¹⁹, care are drept principale atributii evidenta veniturilor si cheltuielilor electorale, cat si prezentarea de documente justificative ale operatiunilor contabile efectuate in timpul campaniei. La baza activitatii administratorului electoral stau urmatoarele principii legale: obligativitatea de a comunica Comitetului Electoral Central si comitetelor electorale provinciale deschiderea contului de campanie, folosirea contului de campanie doar in scopuri electorale; la inchiderea campaniei electorale, din soldul contului nu se mai pot plati decat cheltuielile electorale deja angajate dar neachitate, numai in termen de 90 de zile.

Caracterul public al rapoartelor contabile
Potrivit Legii Organice 3/1987 din 2 iulie privind “Finantarea Partidelor Politice”, Cap. II, Titlul III, art.9, “partidele politice au obligatia de a tine registre contabile detaliate ce permit in orice moment cunoasterea situatiei lor financiare, precum si masura in care s-au respectat obligatiile ce reies din prezenta lege”.

De asemenea, in conformitate cu Legea Organica 3/1987 din 2 iulie privind “Finantarea Partidelor Politice”, Cap. II, Titlul IV, art. 11 (alin.2), “partidele politice care primesc subventii statale reglementate de art.3 al prezentei legi au obligatia de a prezenta Tribunalului de Conturi, in termen de 6 luni de la incheierea alegerilor, o situatie contabila detaliata si documentata privind veniturile si cheltuielile. De asemenea, Tribunalul de Conturi poate solicita partidelor ca – in termenul pe care il va stabili – sa prezinte o situatie a donatiilor la care se refera art.4 si 5 al prezentei legi, continand nivelul fiecarei donatii, numarul si adresele persoanelor care le-au realizat”.

In termen de 8 luni de la primirea documentatiei contabile a partidelor, Tribunalul de Conturi se va pronunta asupra legalitatii situatiei financiare a respectivei formatiuni politice. Ulterior, datele privind conturile partidelor vor fi publicate – intr-o forma simplificata – in Boletin Oficial del Estado (Monitorul Oficial al Spaniei).

Caracterul public al surselor de finantare partizana
Potrivit Legii Organice 3/1987 din 2 iulie privind “Finantarea Partidelor Politice”, Cap. II, Titlul IV, art.11 (alin.2), “partidele politice care primesc subventii statale reglementate de art.3 al prezentei legi au obligatia de a prezenta Tribunalului de Conturi, in termen de 6 luni de la incheierea alegerilor, o situatie contabila detaliata si documentata privind veniturile si cheltuielile. De asemenea, Tribunalul de Conturi poate solicita partidelor ca – in termenul pe care il va stabili – sa prezinte o situatie a donatiilor la care se refera art.4 si 5²⁰ ale prezentei legi, continand nivelul fiecarei donatii, numarul si adresele persoanelor care le-au realizat”.

Limite impuse donatiilor din partea persoanelor fizice si juridice
Potrivit Legii Organice 3/1987 din 2 iulie privind “Finantarea Partidelor Politice”, Cap. II, Titlul II, art.4 (alin.3), “donatiile provenind de la aceeasi persoana fizica ori juridica nu pot depasi suma de 10.000.000 pesetas/an”.

Institutii de control al finantarii politice
Potrivit Legii Organice 3/1987 din 2 iulie privind “Finantarea Partidelor Politice”, Cap. II, Titlul IV, art. 10 – 11, “partidele politice trebuie sa dispuna de un sistem de control intern de contabilizare adecvata a tuturor actelor si documentelor din care deriva drepturile si obligatiile cu caracter economic, conform statutului lor”.

In acelasi timp, “controlul extern al activitatii financiare a partidelor politice este atributia Tribunalului de Conturi. Partidele politice care primesc subventii statale reglementate de art.3 al prezentei legi au obligatia de a prezenta Tribunalului de Conturi, in termen de 6 luni de la incheierea alegerilor, o situatie contabila detaliata si documentata privind veniturile si cheltuielile. De asemenea, Tribunalul de Conturi poate solicita partidelor ca – in termenul pe care il va stabili – sa prezinte o situatie a donatiilor la care se refera art.4 si 5 al prezentei legi, continand nivelul fiecarei donatii, numarul si adresele persoanelor care le-au realizat”.

In termen de 8 luni de la primirea documentatiei contabile a partidelor, Tribunalul de Conturi se va pronunta asupra legalitatii situatiei financiare a respectivei formatiuni politice.

Alaturi de Tribunalul de Conturi (Tribunal de Cuentas) atributii de control au Comitetul Electoral Central (Junta Electoral Central)si Comitetele de Provincie (Juntas Electorales Provinciales), care au dreptul de a solicita bancilor, in orice moment al campaniei si la 100 de zile dupa incheierea alegerilor, soldul conturilor electorale²¹.

Prevederi legislative privind imunitatea politica
Legislatia spaniola in domeniu stabileste posibilitatea parlamentarilor de a fi arestati doar in cazul comiterii unui delict flagrant. In schimb, este garantata imunitatea opiniei exprimate de parlamentarul aflat in exercitiul functiunii. Este, insa, nevoie de o autorizare a inceperii urmaririi penale impotriva unui membru al Cortes-ului. Parlamentarii nu pot fi acuzati sau nu li se poate intenta proces fara o prealabila autorizare (suplicatorio) solicitata de magistrati Legislativului. In cazul aprobarii inceperii urmaririi penale, parlamentarul nu poate fi judecat decat de Tribunalul Suprem.

Textul constitutional din 29 decembrie 1978 contine urmatoarele prevederi relative la statutul penal al oamenilor politici alesi:
TITLUL III Parlamentul
Art. 71
(1) Deputatii si Senatorii beneficiaza de imunitatea opiniilor exprimate in timpul exercitarii functiilor
(2) Pe perioada mandatului, deputatii si senatorii beneficiaza de imunitate si pot fi arestati doar in caz de flagrante delicto. Nu pot fi anchetati fara o autorizatie prealabila din partea Parlamentului
(3) In actiunile penale impotriva deputatilor si senatorilor, are competenta doar Sectia Penala a Curtii Supreme de Justitie

In ceea ce ii priveste pe membrii Guvernului ori ai Administratiei Publice, Constitutia Spaniei statueaza:
TITLUL IV Guvernul si Administratia
Art. 102 (Responsabilitatea penala)
(1) Sectiunea Penala a Curtii Supreme va detine competenta in instrumentarea cazurilor de responsabilitate penala a Primului Ministru si al altor membri ai Guvernului
(2) In cazul acuzatiei de “tradare” ori a altei infractiuni impotriva sigurantei nationale comise in exercitarea functiei, aceasta va necesita acordul majoritatii absolute a Camerei Deputatilor

Gradul de independenta al Justitiei in anchetarea cazurilor de coruptie politica, in general, si coruptie politica, in particular
Rolul Consiliului General al Puterii Judiciare (Consejo General del Poder Judicial) este relativ limitat in conditiile in care atributiile sale se limiteaza la a administra statutul judecatorilor. Rolul CGPJ a constituit subiectul unei intense dezbateri intre 1982-1985, solutionata prin adoptarea unei legi organice ce ii diminueaza prerogativele: membrii sai nu mai sunt desemnati de Corpul Judiciar, ci de Parlament. Astfel, toti membrii CGPJ care au drept competenta numirea magistratilor, sunt desemnati de partidele politice. Compozitia acestei instante reflecta raporturile de forta din Parlament. De asemenea, chiar daca principala presiune asupra administrarii Justitiei se exercita prin perturbarea procesului de numire a judecatorilor si a gestiunii carierei acestora, “CGPJ este cel care numeste Presedintele Sala Penal²² si, in mod evident, puterea politica nu ramane indiferenta la cine anume va ocupa aceasta functie. Prin urmare, este evidenta existenta presiunilor asupra CGPJ in alegerea diferitilor magistrati, putandu-se vorbi de intruziunea politicului”. Autonomia juridicului a fost diminuata din momentul in care guvernul socialist spaniol – gratie unei legi ce reduce varsta de pensionare a magistratilor – devine in masura sa exercite o influenta puternica asupra magistraturii, numind in functiile-cheie persoane simpatizante ale politicii sale.

In fata acestor limitari si sub presiunea scandalurilor recurente, legislatorul devine constrans a intari institutiile judiciare in incercarea de diminuare a numeroaselor cazuri de infractiuni ale “gulerelor albe”. De pilda, in anul 1995 a fost creat, in cadrul Parchetului General (Fiscalia General), un Serviciu specializat in anchetarea infractiunilor financiare de mare amploare si a infractiunilor de coruptie politica. Procurorul statului (Fiscalia General del Estado) poate decide daca un caz este, sau nu, de competenta Parchetului anticoruptie. Capacitatea acordata Procurorului General de a selecta cazurile limiteaza capacitatea de actiune a judecatorului. Concentrarea actiunilor judiciare privind infractiunile de coruptie politica la nivelului unui unic organ central – Parchetul Anticoruptie – este adesea criticata, oferindu-se drept model sistemul italian in care magistrati independenti pot ancheta asemenea cazuri (PUJAS, 2000, pp. 47–48).

O practica frecventa este obstacularea initierii ori derularii anchetelor judiciare. De pilda, in anul 1991, magistratul Marino Barbero Santos, care se ocupa cu instrumentarea cazului TIME EXPORT privind finantarea ilicita a PSOE, a intampinat numeroase dificultati in derularea anchetei. Astfel, raportul intocmit de Curtea de Conturi²³ adopta – prin vocea presedintelui sau, un apropiat al puterii – concluzii (infirmate de ancheta) ce nu releva nici o neregularitate in contabilitatea PSOE. In al doilea rand, Ministerul de Justitie (Ministerio Fiscal) s-a opus sistematic oricaror noi investigatii. In plus, PSOE a formulat plangeri impotriva magistratului in cauza, in fata Consiliului General al Puterii Judiciare si a Parlamentului, care insa le va respinge.

Obstacolele in calea anchetei judiciare sunt dublate de constrangerile exercitate asupra carierei magistratilor. In acest sens, independenta magistratilor depinde de criteriul ierarhic₂₄: o prima forma de constrangere se exercita la nivelul avansarii in ierarhie, caci – pe de o parte – magistratii sunt remunerati pe criterii ierarhice (ceea ce constituie un mijloc de presiune neneglijabil), iar pe de alta parte, magistratii pot fi transferati, desigur cu acordul lor, insa presiunile pot fi puternice. Este tipic pentru Spania si Franta ca unui judecator ori procuror sa-i fie retras un anumit dosar pentru a fi avansat in functie, si deci mutat intr-un alt post, la un alt tribunal. In locul acestuia este numit un magistrat mai docil, care – aparent – reia anchetarea cazului, insa nu face decat sa incetineasca, in mod voluntar, mersul investigatiilor.

Actiunile magistratilor sunt eficiente in masura in care sunt facilitate de independenta lor institutionala. Daca, de pilda, o infractiune este denuntata unui judecator italian, acesta are obligatia de a initia o ancheta (se aplica principiul egalitatii), pe cand in Spania, judecatorii trebuie sa primeasca autorizatia Ministerului de Justitie inainte de a incepe urmarirea penala (se aplica principiul oportunitatii).

Un factor important in autonomia magistratilor il reprezinta posibilitatea formarii unor echipe de ancheta a cazurilor majore de coruptie (de exemplu grupul de judecatori italieni de la Procuratura din Milano, asa-numitul Pool di Mani Pulite). In contrast, in Spania aceasta colaborare intre magistrati este nepermisa, fiecare magistrat instrumentand exclusiv dosarul care ii este repartizat²⁵.

Concluzii

Intre cele trei cazuri supuse analizei comparative se pot identifica similaritati si diferente in ceea ce priveste legislatia privind finantarea si relationarea ei cu mecanismul coruptiei.

Astfel, in Italia, un inadecvat si incomplet sistem de finantare politica a substituit formele ilicite de finantare mostenite din perioada pre-fascista si extinse in primii ani ai guvernarii crestin -democrate; totusi, persistenta unora din practicile ilegale anterioare a subminat noua legislatie de finantare partizana. De asemenea, Franta, desi beneficia de o structura statal rational-legala cu o influenta mai redusa a partidelor, a inregistrat, totusi, emergenta unui sistem ilicit de finantare partizana. Neadecvarea legislatiei de finantare la nevoile reale ale partidelor, intr-o perioada de augmentare a costurilor politicii, a constituit principala cauza a recurgerii la practici ilicite de strangere a fondurilor.

Ceea ce au in comun statele analizate este existenta unor oportunitati pentru coruptie care au permis dezvoltarea mai multor tipuri de finantare ilicita:
* Modelul spaniol centralizat, organizat la nivel national pe baza unor firme fictive (Urba – in cazul Partidului Socialist Francez, Filesa-Time Export – in cazul Socialistilor spanioli)
* Sistemul fragmentat de finantare politica, pe baza acumularii unor comisioane si a transferului lor in conturi din strainatate de catre oameni de afaceri din cadrul partidului via varii companii intermediare
* Generalizarea la nivelul intregului sistemul politic italian al practicii de lotizzazione constand in ocuparea unor posturi publice in functie de performanta electorala a partidelor
* Declinul mijloacelor traditionale de finantare partizana (cotizatii ale membrilor, donatii voluntare, organizarea evenimentelor de strangere a fondurilor), precum si a contributiilor private a determinat partidele sa caute surse alternative de finantare, adesea ilicite
* Adoptarea tardiva a legislatiei privind finantarea partizana in Italia (1974) Spania (1977), si Franta (1988), precum si:
* Birocratizarea aparatului de partid, relationata cu emergenta ’’partidului cartel’’. Introducerea finantarii de stat a campaniilor electorale si a partidelor le-a intarit tendinta oligarhica si capacitatea de a rezista transformarilor din societatea civila
* Sporirea costurilor de campanie, in principal datorita cresterii rolului media
* Modificarea naturii competitiei politice, de asemenea datorita sporirii rolului media, prin accentul pe competitii focusate pe leadership (HEIDENHEIMER& JOHNSTON, 2002, pp. 744)

In fine, trasaturile definitorii ale fiecaruia dintre cazurile discutate se pot rezuma dupa cum urmeaza:
– cel mai eficient mecanism de control al finantarii partidelor politice (Franta)
– grad sporit de dependenta al partidelor fata de stat, urmare a irelevantei contributiilor private si a subventiilor publice generoase (Spania)
– independenta sporita a magistratilor in anchetarea cazurilor de coruptie politica via finantare partizana ilegala (Italia).

NOTE
¹⁷ De consultat on-line la http://www.derecho.com – Legislacion Espanola.
¹⁸ Pentru ca Ministerul de Interne sa poata transfera cat mai rapid posibil partidelor subventiile pentru cheltuielile electorale, este necesara comunicarea din partea acestora catre Administratia Electorala competenta (Comisia Electorala Centrala ori Provinciala) sau catre Tribunalul de Conturi a unor date privind denumirea formatiunii poliice, provincia ori localitatea in care a obtinut rezultatele electorale, datele administratorului de cont, precum si datele bancii la care este inregistrat contul.
¹⁹ Conform Legii Organice 5/1985, art.124, administratorii formatiunilor politice trebuie sa comunice datele privind veniturile si cheltuielile electorale initial Comitetelor Electorale Provinciale, care le va transmite Comitetului Electoral Central, care la randul sau le va comunica Directiei Generale a Finantelor si de Politica Financiara (Direccion General del Tesoro y Politica Financiera). In paralel, partidele au obligatia de a prezenta registrele contabile Tribunalului de Conturi.
²⁰ TITLUL II, Cap. II, art. 4 si 5, privind “Finantarea privata a partidelor politice”, se refera dreptul partidelor politice de a primi donatii in limitele si conditiile stabilite de prezenta lege. Atfel, (1) donatiile provenind de la persoane juridice vor necesita acordul organului social competent; (2) sunt interzise donatiile anonime care depasesc 5% din suma alocata de la Bugetul de stat subventiilor catre partidele politice, precum si donatiile provenind de la aceeasi persoana fizica ori juridica superioare sumei de 10.000.000 pesetas/an, plus donatiile din partea intreprinderilor publice ori care – prin contract – presteaza servicii ori realizeaza lucrari in beneficiul Administratiei Publice. Sunt permise donatiile provenind de la persoane straine, dar in limitele si conditiile stabilite de prezenta lege si cu respectarea legislatiei privind controlul schimburilor si miscarii de capital. Partidele nu pot primi finantare din partea Guvernelor ori institutiilor publice straine.
²¹ Zeno Reinhardt, “Partidul, banii si legile”, Sfera Politicii, nr.84, anul VIII/2000, p.10.
²² Sala Penal (sau Sala Seconda) este una din cele cinci camere ale Tribunalului Surpem, care judeca asa-numitele aforamiento, adica infractiunile comise de membri ai Guvernului.
²³ Membrii Curtii de Conturi sunt numiti in functie de catre Seful Guvernului. Curtea de Conturi are ca principala atributie supravegherea finantarii partidelor.
²⁴ Spania dispune de o organizare birocratica, ierarhizata a puterii judiciare, magistratii putand avansa in cariera pe baza de vechime ori prin merit. Veronique, PUJAS, Scandals et contestation politique. Les cas francais, italiens et espagnols, Comunicare sustinuta in cadrul Congresului Asociatiei franceze de Stiinte Politice (AFSP) – Rennes, 1999.
²⁵ Veronique, PUJAS, Op.cit., loc.cit.

CLAUDIA CRISTESCU - Istoric, absolventa a Facultatii de Stiinte Politice si Comunicare, sectia Stiinte Politice din cadrul Universitatii de Vest Timisoara.

 sus