Conventia de la Aarhus si politica formelor fara fond
 

DUMITRU MIHU
CONSTANTIN STOENESCU

This article is focused in general on the way Romanian legislation is synchronized with EU’s, and in particular on the laws related with Aarhus Convention provisions and their enforceability. Authors’ conclusion is that even if a formal framework exists, in Romania there is no appropriate environmental protection. This situation creates dark perspectives for Romania, with the probability of becoming a permanent client of EJC due to its environmental problems.

1. Preambul

In ultimii ani Romania a facut un efort de sincronizare legislativa cu Uniunea Europeana. Nimic rau in acest proces, numai ca adoptarea acestei legislatii nu a fost urmata si de o adaptare a actiunilor institutiilor statului la noul cadru normativ. Situatia poate fi descrisa, prin analogie cu binecunoscuta formula maioresciana, ca o politica a formelor fara fond. Conventia de la Aarhus este un caz exemplar in aceasta privinta: desi este confruntata cu probleme grave de mediu, ignorate in prezent de institutiile statului, Romania semneaza in ritm sustinut acorduri internationale de mediu, fara ca politicile sectoriale de mediu sa fie in vreun fel “contaminate” pozitiv de acest elan legislativ. Toate problemele de mediu vor deveni insa vizibile la scurt timp dupa aderare si se vor adauga pe o nota de plata care va fi achitata de toti contribuabilii. Totusi, daca in urmatorii doi ani se va actiona in regim de urgenta, se vor putea induce in economia reala acele tendinte de restructurare care pot asigura o capacitate minimala de absorbtie a socului aderarii.

2. Ce este Conventia de la Aarhus?

La cea de-a patra Conferinta Ministeriala “Mediu pentru Europa” desfasurata in localitatea Aarhus din Danemarca, in data de 25 iunie 1998, a fost adoptata de catre 39 de state, inclusiv Romania, impreuna cu Uniunea Europeana, Conventia privind accesul la informatie, participarea publicului la luarea deciziei si accesul la justitie in probleme de mediu, pe scurt, Conventia de la Aarhus. Romania a ratificat Conventia pe 11 iulie 2000, iar legea de ratificare, cu nr. 86/2000, a fost publicata in Monitorul Oficial, data de la care, conform pct. 20 din Constitutia Romaniei, a capatat putere de lege pe intreg teritoriul tarii, fiind o reglementare internationala care are prioritate fata de orice alte instrumente de drept interne, cu exceptia celor care contin dispozitii mai favorabile.

Noutatea acestei conventii este una fundamentala: in timp ce toate acordurile anterioare Conventiei de la Aarhus stabileau diverse obligatii pe care si le asumau partile semnatare (de obicei, state si organizatii internationale) unele fata de altele, de aceasta data se merge mai departe si se stabilesc obligatii ale partilor nu doar unele fata de altele, ci si obligatii ale partilor fata de propriii cetateni. Altfel spus, in temeiul principiilor reprezentativitatii si al non-reciprocitatii, statele semnatare si, odata cu ele, autoritatile publice si institutiile descentralizate ale statului, isi asuma in mod neconditionat anumite obligatii fata de public. Prin Conventia de la Aarhus, inteleasa in contextul sistemului de drepturi si libertati fundamentale ale omului, se asuma un nou gen de responsabilitate a autoritatilor publice prin recunoasterea rolului fundamental al dreptului la un mediu sanatos. Acest drept, recunoscut si de Constitutia Romaniei, este corelat cu principiile dezvoltarii durabile, in sensul ca resursele trebuie sa fie exploatate astfel incat si generatiile viitoare sa poata beneficia de ele. Pe scurt, Conventia de la Aarhus aduce o noutate fundamentala in dreptul international prin faptul ca face pentru prima data o legatura intre drepturile omului si dreptul mediului.

Conventia este structurata pe trei principii.

Primul se refera la dreptul publicului de a avea acces la informatia de mediu. Aceasta presupune asimilarea de cunostinte si formarea de atitudini. Primul aspect se coreleaza cu reforma curriculum-ului scolar si cu implementarea strategiilor de educatie permanenta astfel incat elevii si cetatenii adulti sa cunoasca si sa inteleaga ce se intampla in mediul inconjurator. Al doilea aspect vizeaza constientizarea cetatenilor pentru problemele de mediu si cresterea interesului lor, ca oameni educati, pentru acestea. Pe de alta parte, se presupune ca autoritatile vor propune mijloace eficiente astfel incat informatia de mediu sa fie transparenta si sa poata fi obtinuta de public.

Al doilea se refera la dreptul publicului de a participa la luarea deciziilor. Aceasta inseamna ca autoritatile publice trebuie sa fie deschise spre public astfel incat publicul interesat (informat) sa poata influenta continutul final al deciziei. Prin public intelegem persoanele fizice, dar si persoanele juridice din societatea civila

Al treilea principiu are doua componente: pe de o parte, garanteaza dreptul publicului de a se adresa justitiei in cazul in care primele doua drepturi sunt incalcate; pe de alta parte, considerat independent, garanteaza dreptul publicului de a se adresa justitiei in cazurile in care legislatia de mediu este incalcata. Pot fi urmate proceduri administrative si/sau judiciare pentru contestarea legalitatii oricaror decizii sau actiuni ale persoanelor private si ale autoritatilor publice in legatura cu incalcarea legislatiei de mediu.

Cum este aplicata Conventia de la Aarhus in Romania la aproape sapte ani de la semnarea ei? Romania a incheiat negocierile de aderare si se afla aproape de momentul aderarii la Uniunea Europeana. Cum au actionat in toti acesti ani autoritatile publice pentru indeplinirea obiectivelor Conventiei? S-a actionat minimal: autoritatile publice (Ministerul Mediului si Garda de Mediu, dar si autoritatile locale) au facut prea putin in directia optimizarii comunicarii cu societatea civila si a cresterii gradului participarii acesteia la luarea deciziilor. Autoritatile au continuat sa actioneze dupa principiul ca ele se pricep cel mai bine, ca doar ele detin cunoasterea si instrumentele necesare rezolvarii problemelor de mediu. Urmarile sunt lipsa de reactie a societatii civile si absenta solidaritatii in raport cu telul comun al protectiei mediului. Se poate spune ca autoritatile sunt deja in culpa pentru delictul de omisiune. Dar sa detaliem.

3. Autoritatile tin prea mult la informatia de mediu

Accesul la informatia de mediu este reglementat practic in articolele 4 si 5 din legea de ratificare. Cele doua articole vizeaza crearea unui sistem care sa asigure respectarea dreptului persoanelor fizice si juridice de a fi informate, astfel:
- statul este obligat sa garanteze accesul la informatie prin acte normative specifice si prin implementarea acestora in practica institutiilor;
- stabileste obligativitatea autoritatilor publice sa colecteze, sa stocheze si sa disemineze informatia de mediu;
- stabileste exceptiile in care nu poate fi asigurat dreptul la informatie.

Informatia de mediu este definita de art. 2 punctul (3) al Conventiei de la Aarhus astfel:
“Orice informatie scrisa, vizuala, audio, electronica sau sub orice forma materiala, privind:
a) starea elementelor de mediu, cum ar fi aerul si atmosfera, apa, solul, pamantul, peisajul si zonele naturale, diversitatea biologica si componentele sale, inclusiv organismele modificate genetic;
b) factori, cum ar fi: substantele, energia, zgomotul si radiatia si activitatile ori masurile, inclusiv masurile administrative, acordurile de mediu, politicile, legislatia, planurile si programele care afecteaza sau pot afecta elemente de mediu amintite la subpunctul a), analizele cost-beneficiu sau alte analize si prognoze economice folosite in luarea deciziei de mediu;
c) starea sanatatii si sigurantei umane, conditiile de viata umana, zonele culturale si constructiile si modul in care acestea sunt sau pot fi afectate de starea elementelor de mediu ori de factorii, activitatile sau masurile cuprinse la subpunctul b);”

Dreptul la informatia de mediu este garantat de legea fundamentala, Constitutia, prin art.31 care se refera la dreptul la informatie. Citez primele doua aliniate:
“(1) Dreptul persoanei de a avea acces la orice informatie de interes public nu poate fi ingradit.
(2) Autoritatile publice, potrivit competentelor ce le revin, sunt obligate sa asigure informarea corecta a cetatenilor asupra treburilor publice si asupra problemelor de interes personal”.

Cu ocazia Referendumului de modificare a Constitutiei, conform Legii Nr. 429/2003, a fost introdus articolul nr. 35 care se refera la dreptul la un mediu sanatos, modificare menita sa sincronizeze legea fundamentala cu noile principii legislative promovate pe plan international prin diverse documente la care Romania a fost parte semnatara.

Redam continutul Art. 35:
“(1) Statul recunoaste dreptul oricarei persoane la un mediu inconjurator sanatos si echilibrat ecologic.
(2) Statul asigura cadrul legislativ pentru exercitarea acestui drept.
(3) Persoanele fizice si juridice au indatorirea de a proteja si ameliora mediul inconjurator”.

Accesul liber la informatia de mediu ca informatie de interes public este reglementat si prin Legea Nr. 544/2001 privind liberul acces la informatiile de interes public. Sunt definite ca informatii de interes public “orice informatie care priveste activitatile sau rezulta din activitatile unei autoritati publice sau institutii publice, indiferent de suportul ori de forma sau modul de exprimare a informatiei”. Legea obliga institutiile publice sa organizeze compartimente specializate de informare si relatii publice, inclusiv un purtator de cuvant care sa asigure comunicarea directa cu presa. Aceasta Lege este completata de H.G. nr. 1115 din 10.102002 privind accesul liber la informatia privind mediul si de Ordinul MAPM nr. 1182 din 2002 privind aprobarea Metodologiei de gestionare si furnizare a informatiei privind mediul, detinuta de autoritatile publice pentru protectia mediului.

Asadar, exista un cadru legislativ complet, dar autoritatile nu actioneaza pentru a-i invata pe cetateni sa beneficieze de aceste drepturi si pentru a asigura societatii civile resursele necesare unor reactii adecvate in timp util. Exersam o democratie formala: le acordam cetatenilor drepturi de care ei nu pot beneficia.

Oare in Romania nu exista poluatori reali sau potentiali? Oare nu s-au inregistrat cazuri de poluari accidentale? Nici macar mass-media, destul de curioasa in prezentarea anumitor situatii, nu reactioneaza cu interes la acest gen de informatie. Cum sa-i activizam pe cetateni? Dar presa?

4. Nivel zero al participarii publicului la luarea deciziilor

Componenta a democratiei participative, consultarea publicului in procesul luarii deciziilor privind mediul este deja o obisnuinta in statele Uniunii Europene.

Este interesul autoritatilor publice sa ia decizii cat mai bune si sa isi asigure prin aceasta increderea cetatenilor. Acest rezultat se poate obtine prin promovarea unui parteneriat intre autoritati si societatea civila astfel incat publicul sa participe la luarea deciziilor.

Ulterior adoptarii Conventiei de la Aarhus, la nivelul Uniunii Europene au fost elaborate Directive care formuleaza expres cerinta participarii publice la luarea deciziilor. Mentionez:
- Directiva 2001/42 privind Evaluarea Efectelor asupra Mediului a unor planuri si programe, numita Directiva SEA;
- Directiva 2003/35/EC privind participarea publica la elaborarea unor planuri si programe cu consecinte asupra mediului si pentru amendarea prevederilor privind participarea publica si accesul la justitie din cadrul Directivelor 85/337/EEC si 96/61/EC.

Deosebim intre trei aspecte ale participarii publicului:
- participarea publicului la luarea deciziilor in ceea ce priveste activitatile si proiectele specifice;
- participarea publicului in dezvoltarea programelor, planurilor de actiune si politicilor de mediu;
- participarea publicului la pregatirea legilor, regulilor si normelor legale cu privire la mediu.

In H.G. nr. 918/2002 este stabilita procedura cadru de evaluare a impactului asupra mediului si sunt prezentate lista cu tipurile de proiecte care se supun obligatoriu evaluarii impactului asupra mediului si, respectiv, lista cu tipuri de proiecte pentru care necesitatea evaluarii impactului asupra mediului se stabileste in urma unei analize efectuata pentru fiecare caz in parte. De asemenea, sunt stabilite trei etape principale ale producerii de evaluare a impactului asupra mediului si de emitere a acordului de mediu:
- etapa de incadrare a proiectului in procedura de evaluare a impactului asupra mediului;
- etapa de definire a domeniului evaluarii si de realizare a raportului privind studiul de evaluare a impactului asupra mediului;
- etapa de analiza a calitatii raportului la studiul de evaluare a impactului asupra mediului.

Publicul poate participa atat la prima etapa, atunci cand se face incadrarea proiectului, cat si in etapa finala, atunci cand se acorda sau nu acordul integrat de mediu.

Aceasta este teoria. Poate insa vreun cetatean roman sa mentioneze cel putin un caz in care publicul a participat efectiv la luarea unor decizii privind mediul? Intrebarea are mari sanse de a fi una retorica.

5. Accesul la justitie in problemele de mediu: asigurat, dar fara consecinte

Acest drept este fundamentat pe alineatele (1) si (2) ale art. 21 din Constitutia Romaniei
“(1) Orice persoana se poate adresa justitiei pentru apararea drepturilor, a libertatilor si a intereselor sale legitime.
(2) Nici o lege nu poate ingradi exercitarea acestui drept.”

Accesul la justitie al publicului se realizeaza potrivit Legii contenciosului administrativ nr. 29/1990, cu modificarile ulterioare. Aceasta legislatie romaneasca este completata de art. 9 al Conventiei de la Aarhus care prevede ca partile semnatare trebuie sa asigure:
a) accesul la justitie al oricarei persoane care considera ca solicitarea sa de a obtine informatii de mediu de la autoritatile publice a fost refuzata, a fost primit un raspuns inadecvat sau nu a fost tratata in mod corespunzator.
b) accesul la justitie al persoanelor interesate, carora le-a fost afectat un drept, pentru a contesta legalitatea unei decizii sau actiuni (inclusiv omisiuni) savarsita prin nerespectarea prevederilor referitoare la participarea cetatenilor la decizia de mediu.
c) accesul publicului la procedurilor administrative sau judiciare pentru a contesta actele sau omisiunile persoanelor private si autoritatilor publice.

Fata de aceste prevederi generoase, accesul la justitie este totusi impiedicat de trei tipuri de obstacole:
(a) acoperirea cheltuielilor de judecata, incepand de la onorariul de avocat si pana la costurile diverselor expertize. Acest obstacol ar putea fi depasit prin profesionalizarea unor ONG-uri, ceea ce presupune cooptarea unor juristi si experti de mediu, cu atat mai mult cu cat un ONG, ca persoana juridica, se poate apara singur intr-o cauza civila.
(b) lipsa unor experti, de la avocati si pana la evaluatori de mediu, cauza principala fiind lipsa de pregatire in domeniul legislatiei de mediu. Nu exista instante sau alte diviziuni administrative specializate pe probleme de mediu, asa-numitele “tribunale ecologice”, ca in Suedia sau Germania.
(c) in cazul unor hotarari judecatoresti favorabile, apare problema punerii in executare a acestora. Daca statul a fost cel reclamat sau o companie puternica, vor exista presiuni pentru amanarea sau impiedicarea executarii hotararii judecatoresti.

Aceste obstacole si altele explica de ce in Romania nu avem pe rol procese de mediu.

6. Concluzii

Desi exista un cadru formal, nu putem spune ca in Romania mediul este aparat corespunzator. Daca facem o statistica a spetelor de mediu vom constata ca Romania ocupa unul dintre ultimele locuri din Europa. Din pacate, ONG-urile existente nu au suficiente resurse financiare si umane pentru a fi mai active, iar din partea institutiilor statului, incepand cu Ministerul Mediului, Ministerul Justitiei si Ministerul Public nu a existat un efort de intampinare si incurajare a cresterii gradului de adresabilitate in justitie pentru problemele de mediu, in conditiile in care nu se poate spune ca Romania nu este o tara poluata.

O analiza a cazului Rosia Montana Gold Corporation indica un dezechilibru intre amploarea actiunilor firmei care are intentia de a deschide exploatarea miniera de la Rosia Montana si reactia societatii civile. Fundatia “Alburnus Maior” este sustinuta de Academia Romana si are o presa favorabila, dar dosarul “Rosia Montana” a continuat sa circule fara obstacole si se afla acum la Ministerul Mediului pentru un aviz decisiv. Fireste, cu totul altfel stau lucrurile in Uniunea Europeana. De exemplu, la 12 ianuarie 2005 se anunta la Bruxelles ca Franta a fost chemata la Curtea Europeana de Justitie pentru ca nu a respectat sase reguli de protectie a mediului, unul dintre motive fiind neasigurarea accesului publicului la informatia de mediu. A doua zi, comunicatele de presa ale Comisiei Europene mentionau ca Olanda trebuie sa raspunda in fata justitiei pentru intarzieri si inadecvari in implementarea legislatiei de mediu in trei situatii. Un exercitiu de imaginatie ne poate permite sa intrezarim un viitor deloc confortabil pentru statul roman. Este sigur ca daca situatia actuala nu va fi depasita, Romania risca sa devina un client permanent al Curtii Europene de Justitie pentru problemele sale de mediu. Exista organizatii nonguvernamentale internationale puternice care abia asteapta momentul prielnic pentru a se adresa justitiei europene, iar avocatii de mediu, care au urcat in ultima vreme in topul castigurilor, stiu ca statul plateste bine pentru a fi aparat.

BIBLIOGRAFIE
Constitutia Romaniei
Legea protectiei mediului nr. 137/1995, modificata si completata prin Ordonanta de urgenta nr. 91/2002
Legea nr. 544/2001 privind liberul acces la informatiile de interes public
Legea nr. 54/2003 privind transparenta decizionala in administratia publica
H.G. nr. 1115/2002 privind accesul la informatia privind mediul
Legea nr. 86/2000 privind ratificarea Conventiei privind accesul la informatie, participarea publicului la luarea deciziei si accesul la justitie in probleme de mediu (Aarhus, 1998)
“Indrumar practic pentru autoritatile de protectie a mediului cu privire la implementarea Conventiei de la Aarhus” editat de Centrul Regional de Protectie a Mediului pentru Europa Centrala si de Est. http://europa.eu.int/comm/secretariat_general/sgh/droit_com/index_en.htm#infr

DUMITRU MIHU - Doctor in stiinte tehnice, matematician. Director de programe in cadrul Societatii Ecologiste Noua Alianta, organizatie nonguvernamentala de mediu.
CONSTANTIN STOENESCU - Doctor in filosofie. Lector la Facultatea de Filosofie a Universitatii Bucuresti, unde preda epistemologie. Este presedintele Societatii Ecologiste Noua Alianta.

 sus