Uniunea Europeană este clădită pe principiul statului de drept, caracteristică ce trebuie să fie comună tuturor statelor membre ale comunității, reglementată prin Tratatul privind Uniunea Europeană și Tratatul de instituire a Comunității Europene. Această reglementare presupune ca toate statele membre să dețină instrumentele necesare pentru a face față luptei anticorupție: un sistem judiciar și administrativ imparțial, eficient și mai ales independent. În raportul Comisiei Europene din 2006 îi sunt recunoscute României eforturile de aderare, dar sunt identificate câteva aspecte îngrijorătoare care trebuie îmbunătățite, ținând cu precădere de eficiența sistemului judiciar și a organelor de aplicare a legii. Progresele suplimentare vor fi susținute și urmărite cu ajutorul instituirii unui mecanism de cooperare și verificare, în baza unor obiective specifice prestabilite.[1]

Agenția Națională de Integritate (ANI) este un mecanism nou al politicilor de cooperare, însuși acest aspect reprezentând un punct forte al noii instituții. Înființarea ANI fiind unul dintre obiectivele Mecanismului de Cooperare și Verificare (MCV), activitatea acesteia este în permanență monitorizată de Uniune, prin intermediul unor rapoarte specifice, cu frecvență anuală. Monitorizarea activității ANI de către organismele UE reprezintă pentru această instituție un stimul de a înregistra progrese și de a nu atrage atenția în mod negativ la nivel european. Dacă rapoartele anuale înaintate Comisiei Europene de către România prezintă motive de îngrijorare, există această garanție că statul poate beneficia de un ajutor terț în vederea realizării obiectivelor vizate.

În discuția despre puncte forte și vulnerabilități ale ANI, vom începe cu aspectele pozitive, pentru a seta cadrul favorabil unei bune funcționalități a instituției. Ulterior, vom discuta despre aspectele care necesită îmbunătățiri și care prezintă semne de întrebare. În rândul punctelor forte ale Agenției privind funcționalitatea instituțională se înscrie un aspect care ține de atribuțiile compartimentelor funcționale din structura sa organizatorică. Agenția dispune de un Compartiment de audit public intern (C.A.P.I.), a cărui organizare și funcționare sunt guvernate de o serie de legi și norme. C.A.P.I. este responsabil cu auditul intern al Agenției, aflându-se în subordinea președintelui ANI.[2]

Pentru a aprofunda acest subiect este necesar să apelăm la definiția auditului public intern, acesta fiind „o activitate funcțional-independentă și obiectivă, care dă asigurări și consiliere conducerii pentru buna administrare a veniturilor și cheltuielilor publice, perfecționând activitățile entității publice.“[3] C.A.P.I. este o structură funcțională de bază, aflată în subordinea directă a conducătorului entității publice și exercită efectiv funcția de audit intern.[4] Activitatea C.A.P.I. privind strategia, scopul și conformitatea legală este monitorizată prin evaluări regulate de către Unitatea Centrală de Armonizare pentru Auditul Public Intern din cadrul Ministerului Finanțelor Publice, U.C.A.A.P.I., căreia îi este subordonată metodologic.[5] Ceea ce aduce aspectul de față în zona de punct forte al ANI este menirea C.A.P.I. de a desfășura la nivelul Agenției o activitate funcțională, independentă și obiectivă. Scopul acestei activități este de a oferi consiliere și ghidare conducerii Agenției, pentru buna administrare a veniturilor și cheltuielilor publice. Auditul intern este responsabil și de evaluarea și îmbunătățirea eficacității sistemului de conducere bazat pe gestiunea riscului, a controlului și a proceselor de administrare.[6]

Un alt punct forte al Agenției este din aceeași arie, anume un audit extern independent. Scopul acestui audit este de a evalua calitatea managementului Agenției, cu o frecvență anuală, finanțarea fiind suportată de către instituție. Entitatea care efectuează auditul este selectată conform prevederilor legale privind achizițiile publice, anume faptul că nu pot participa entități din sectorul public sau din sectorul privat la care statul este acționar.[7] Acest raport este întocmit în primele 3 luni ale anului, cuprinzând recomandări privind „modul de îndeplinire a atribuțiilor manageriale, organizarea eficientă, comportamentul și comunicarea, asumarea responsabilităților de către conducerea Agenției, precum și recomandări privind necesitatea de reducere sau, după caz, de suplimentare a posturilor Agenției.“[8]

Aici intervine rolul Consiliului Național de Integritate, căruia îi este comunicat raportul de audit de către președintele Agenției în termen de maximum 5 zile de la finalizare. Potrivit Legii nr. 144/2007, CNI adoptă recomandări privind măsurile și acțiunile necesare pentru creșterea eficienței și a eficacității Agenției, în baza informărilor trimestriale din partea președintelui Agenției, sau în baza concluziilor rapoartelor anuale de audit extern independent.[9] Acest punct este important pentru ANI, care a semnalat probleme clare privind activitatea managementului. Deși există măsura auditului public extern, care urmărește de aproape activitatea acestei funcții, am observat cum de-a lungul timpului conducerea ANI a dovedit contrariul, chestiune ce va fi discutată în a doua parte a articolului. Articolul de față consideră că, la nivel teoretic, există o serie de norme și măsuri puternice pentru asigurarea calității și eficacității mangementului Agenției.

În cadrul discuției despre aspecte puternice ale ANI, se cuvine să menționăm și anumite măsuri administrative importante și eficiente, precum Sistemul Informatic de Management Integrat al Declarațiilor de Avere și de Interese și Sistemul de Management integrat al activității desfășurate de compartimentele administrative. Dovedind o deschidere clară privind tehnologia și instrumentele ajutătoare în acest sens, Agenția Națională de Integritate a reușit transparentizarea activității pe care o desfășoară, punând la dispoziție pe site-ul propriu instrumente de monitorizare a stadiului dosarelor finalizate. De asemenea, Agenția folosește instrumente moderne de comunicare externă, de tip social media, care oferă informații clare ce sunt accesibile inclusiv cetățenilor tineri. ANI a câștigat suport din partea cetățenilor și a mass-media pentru transparența declarațiilor de avere și de interese.[10]

Fiind o instituție nouă, un model european, ANI a fost întâmpinată cu scepticism atât din partea sistemului, cât și din partea opiniei publice. În acest sens, anumite măsuri ale instituției menite să demonstreze deschidere, transparență și progres contribuie în mod pozitiv la schimbarea percepției. Aducem astfel în discuție portalul public al declarațiilor de avere și de interese, cel mai important instrument al Agenției pentru asigurarea transparenței, care include câteva componente cheie: „Conversia declarațiilor de avere și de interese din format hârtie în format electronic, ca fundament al unei baze de date atât pentru Portal, cât și pentru aplicația de Document Management; Crearea și managementul arhivei electronice a declarațiilor de avere și de interese; Accesul publicului la toate declarațiile primite de A.N.I. prin intermediul Portalului.“[11]

Agenția Națională de Integritate este independentă operațional, un punct forte esențial, dublat de faptul că se bucură de sprijin din partea instituțiilor Uniunii Europene, dar și a ambasadelor străine din România. Fiind o instituție înființată în baza obiectivelor Mecanismului de Cooperare și Verificare, ANI are un statut preferențial în ceea ce privește atitudinea celorlalte state membre. Agenția a dezvoltat un flux de lucru procedurat și standardizat, la nivelul Inspecției de Integritate și al departamentelor administrative, auditat în conformitate cu standardele internaționale în materie – 158 de proceduri operaționale la nivelul ANI.[12] La nivel teoretic și organizatoric, Agenția are toate caracteristicile care-i conferă premisele unei bune funcționări.

Exemplele comentate mai sus au fost prezentate ca puncte forte ale funcționalității Agenției, acestea demonstrând caracterul riguros al reglementărilor existente în această privință. Fie că este vorba despre reglementări interne, al căror rol este acela de a asigura o bună organizare și funcționare a instituției, fie că discutăm despre reglementări externe, în scopul atingerii obiectivelor de referință MCV, există o serie de norme serioase care se angajează la garantarea activității corespunzătoare a Agenției. Rolul acestor norme este atât de a evalua rezultatele Agenției, cât și de a identifica și a combate la timp posibile amenințări privind buna sa funcționare. La nivel teoretic, lucrurile sunt funcționale, însă ANI trebuie să acorde atenție următorului nivel, acela al pregătirii temeinice a persoanelor din interior, predispuse greșelii. Diferite proceduri organizaționale ar trebui să îi ajute pe oficialii publici să identifice și să combată interese private relevante care sunt predispuse a intra în conflict cu datoriile lor oficiale. O recunoaștere imediată a situației îi poate absolvi de vină, în vederea faptului că nu au cunoscut situația în care se află și că au acționat imediat ce au realizat.[13]

Odată stabilite câteva puncte forte relevante ale acestei instituții, putem aduce în discuție câteva vulnerabilități și slăbiciuni ale construcției, unele dintre acestea fiind pe scurt punctate în prima parte a studiului de față. Agenția Națională de Integritate este o construcție hibridă, aflată sub control parlamentar. Atât membrii ANI cât și membri Consiliului Național de Integritate sunt numiți de către Senat. Aici intervine o altă vulnerabilitate a ANI, anume recrutarea politico-profesională. Pentru a nu confunda cele două slăbiciuni identificate până acum, vor fi tratate în detaliu separat, în cele ce urmează.

Putem discuta despre un control parlamentar al Agenției ce rezultă din implicarea Senatului în diferite chestiuni ce țin de organizarea și funcționarea ANI. Totodată, controlul parlamentar neacceptat încă la nivel oficial și nereglementat se resimte la nivelul practicilor Parlamentului. Acest tip de control parlamentar este concret prin prisma procedurilor de numire a membrilor Consiliului Național de Integritate, care controlează ANI și care, la rândul său, răspunde în fața Senatului. Membrii recrutați pentru personalul Agenției sunt oameni politici. Observăm că nu putem discuta despre o garanție a imparțialității funcționarilor numiți și aleși în cadrul Agenției Naționale de Integritate. Controlul parlamentar nu este asumat de către Agenție, aceasta fiind o construcție cu rol independent, care nu ar trebui să aparțină de structurile clasice ale statului, precum DNA. Cu toate acestea, ANI este o instituție cu legitimitatea contestată, pusă sub semnul întrebării și afectată pe parcursul timpului de către instituții ale statului român. În rândul acestor instituții se numără chiar puterea statului care controlează agenția – Parlamentul.

Agenția Națională de Integritate formează o triadă controversată cu instanțele de judecată și puterea legislativă a statului român – Parlamentul. Problema este facil de identificat dacă discutăm despre efectivitatea aplicării deciziilor, urmărind parcursul cazurilor derulate de ANI. Pentru ca hotărârile definitive și irevocabile ale instanțelor de judecată să fie aplicate, este nevoie de acordul Parlamentului. Există exemple de situații în care, pe lângă faptul că judecarea cazurilor a durat câțiva ani, decizia definitivă a întârziat să fie pusă în aplicare de către Parlament, denotând dificultăți ale sistemului și generând conflicte de natură constituțională între puterile statului.

Este relevant un exemplu pentru a creiona o situație în care această triadă își redă singură descrierea. În ajutorul acestui exemplu vine Decizia Nr. 972 din 21 noiembrie 2012 referitoare la sesizarea formulată de președintele Consiliului Superior al Magistraturii privind existența unui conflict juridic de natură constituțională între autoritatea judecătorească, reprezentată de Înalta Curte de Casație și Justiție, pe de o parte, și autoritatea legiuitoare, reprezentată de Senatul României, pe de altă parte, publicată în Monitorul Oficial nr. 800 din 28.11.2012. Discutăm astfel despre un conflict a cărui soluționare este căutată la Curtea Constituțională, sesizare întemeiată pe prevederile art.146 lit. e) din Constituție și ale art.11 alin.(1) pct. A lit. e), ale art.34, 35 și 36 din Legea nr.47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale.[14]

Președintele Consiliului Superior al Magistraturii expune argumentele pentru care a înaintat această sesizare, făcând trimitere la Agenția Națională de Integritate, care a solicitat Consiliului să analizeze posibilitatea acestei sesizări la CCR, pentru a soluționa conflictul dintre autoritățile publice. În sesizarea înaintată Curții Constituționale a României, Consiliul Superior al Magistraturii indică existența unui conflict juridic de natură constituțională, prin încălcarea de către Parlament a art. 71 din Constituția României, potrivit căruia: „Nimeni nu poate fi, în același timp, deputat și senator. Calitatea de deputat sau de senator este incompatibilă cu exercitarea oricărei funcții publice de autoritate, cu excepția celei de membru al Guvernului.“[15]

Discutăm despre o situație în care Senatul a votat negativ punerea în executare a unei hotărâri a Înaltei Curți de Casație și Justiție, care confirmase starea de incompatibilitate a domnului fost senator Mircea Diaconu. Pentru a putea fi discutat cazul de față în mod obiectiv, trebuie definit conflictul juridic de natură constituțională, conform instanței de contencios constituțional, stabilind că acesta presupune „acte sau acțiuni concrete prin care o autoritate sau mai multe își arogă puteri, atribuții sau competențe care, potrivit Constituției, aparțin altor autorități publice, ori omisiunea unor autorități publice, constând în declinarea competenței sau în refuzul de a îndeplini anumite acte care intră în obligațiile lor“[16].

Este extrem de importantă soluționarea acestor conflicte juridice de natură constituțională, în vederea unei reușite privind eliminarea unor blocaje instituționale între diferite autorități publice. Astfel, CCR afirmă că în cazul prezentat de Agenția Națională de Integritate privind refuzul Parlamentului României de a pune în executare o decizie a ÎCCJ, se poate genera un blocaj instituțional care va fi o amenințare pentru principiul separației și echilibrului puterilor în stat. CCR face o mențiune privind Curtea Europeană a Drepturilor Omului, care a stabilit că Parlamentul nu are dreptul să intervină în procesul de realizare a justiției, tot conform principiului separării puterilor în stat.[17]

În conformitate cu dispozițiile art. 35 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, cererea președintelui Consiliului Superior al Magistraturii a fost comunicată președintelui Senatului, președintelui Înaltei Curți de Casație și Justiție și Consiliului Superior al Magistraturii pentru a prezenta punctele lor de vedere asupra conținutului conflictului juridic de natură constituțională și a eventualelor căi de soluționare a acestuia.[18] În urma acestor demersuri, „Curtea constată existența unui conflict juridic de natură constituțională între autoritatea judecătorească, reprezentată de Înalta Curte de Casație și Justiție și autoritatea legiuitoare, reprezentată de Senatul României.“[19]

Punctam mai sus faptul că recrutarea politico-profesională reprezintă o altă vulnerabilitate a Agenției Naționale de Integritate. Managementul Agenției este numit de către Senat, pe bază de concurs. Concursul este organizat de către CNI, aflat, de asemenea, sub autoritatea Senatului. CNI este responsabil și de concursul pentru recrutarea inspectorilor de integritate.[20] Este important de menționat faptul că există un regulament care stabilește procedura desfășurării acestui concurs de numire a inspectorilor de integritate, aprobat prin hotărâre de către CNI și publicat în Monitorul Oficial al României și pe pagina de internet a Agenției. Concursul este compus dintr-o probă scrisă și un interviu. Tematica acestuia dar și componența comisiilor sunt stabilite tot prin hotârâre de către CNI.[21]

Atingând subiectul conducerii Agenției, voi aduce în discuție încă o vulnerabilitate a ANI, anume modul în care au ieșit din funcție primii președinți ai instituției. Cei doi demnitari au avut un parcurs asemănător, ambele mandate sfârșindu-se într-un mod controversat. Primul președinte al ANI, Alexandru Macovei, a fost declarat vinovat de către Comisia de anchetă a Consiliului Național de Integritate, omițând să treacă în declarația de avere faptul că este administratorul unor firme la momentul intrării în funcția publică. CNI a cerut Senatului eliberarea acestuia din funcția de președinte al ANI, pentru nerespectarea dispozițiilor legale privind conflictul de interese și regimul incompatibilităților. În lumina acestor evenimente, fostul secretar general al ANI, Horia Georgescu, câștigă concursul și devine noul președinte al Agenției, în aprilie 2012. Și de această dată integritatea conducerii ANI a fost pusă sub semnul întrebării, Horia Georgescu fiind adus cu mandat la Direcția Națională Anticorupție, pentru abuz în serviciu, în raport cu cei care au fost membri ai Comisiei Centrale de Despăgubiri din cadrul ANRP.[22]. Faptele celor doi foști președinți ai Agenției au fost considerate cu atât mai grave cu cât aceștia s-au angajat să vegheze asupra integrității demnitarilor publici, încălcând astfel ceea ce reprezintă însăși funcția pe care o dețineau[23]. Revenind la discuția privind recrutarea membrilor Agenției, putem conchide că modalitatea de recrutare are o traiectorie imprevizibilă.

Pe lângă aceste vulnerabilități de ordin major ale Agenției, există și o serie de puncte slabe ale instituției, pentru care se poate găsi mai ușor rezolvare. Printre acestea numim o chestiune de ordin administrativ, anume numărul mare de dosare ce trebuie soluționate de către inspectorul de integritate, o încărcătură masivă per inspector. În același timp există și vulnerabilități de ordin financiar, anume lipsa resurselor bugetare și umane interne destinate dinamizării activităților de conștientizare și educare. De asemenea, relevant este faptul că site-ul Agenției Naționale de Integritate este disponibil doar în limba română, cel puțin momentan.[24]

Acest articol punctează principalele puncte tari și slabe ale Agenției Naționale de Integritate, fără a avea scopul de a reda o analiză SWOT. Totuși, într-o discuție de acest tip, se cer a fi pe scurt menționate câteva oportunități și amenințări privind instituția analizată. Un aspect dificil pentru care instituția se luptă să facă progrese poate fi văzut ca o oportunitate, anume prevenirea și identificarea situațiilor care determină un conflict de interese în procesul de achiziții publice. Pe plan administrativ, putem indica oportunități precum reducerea timpului de instrumentare a dosarelor și reducerea costurilor prin informatizarea activității. Privind activitatea efectivă și relaționarea cu justiția, putem considera ca oportunitate creșterea numărului de dosare transmise Parchetelor, instanțelor, Comisiilor de cercetare a averii, sau Comisiilor de disciplină, dar și îmbunătățirea cooperării dintre ANI și alte autorități administrative și judiciare. Primordială pentru această instituție este creșterea gradului de încredere al Agenției în rândul opiniei publice.[25]

Pot fi văzute ca amenințări printru viitor chiar și anumite slăbiciuni precum întârzierile și lipsa de consistență în urmarea administrativă și judiciară a cazurilor înaintate de către ANI instituțiilor competente.[26] Majoritatea cazurilor care ajung în instanță trimise de către ANI au un parcurs asemănător privind durata judecării și greutatea pronunțării unei decizii definitive și irevocabile de către instanțe. Prin urmare, numărul dosarelor înaintate de către Agenție versus numărul cazurilor soluționate, oferă un procentaj care defavorizează ANI. Alte amenințări rămân în continuare instabilitatea legislativă, restrângerile bugetare, atacurile politice, intimidarea inspectorilor de integritate, atacuri mediatice etc. Pe lângă toate acestea, să nu uităm faptul că rezultatele Agenției sunt atent monitorizate de către Uniunea Europeană, iar progresul acestei instituții și performanțele sale sunt obligatorii pentru îndeplinirea obiectivelor MCV.

Caracterul de noutate al acestui articol este redat de studierea și analizarea activității unui model de instituție încă nou pentru statul român, fiind identificate punctele forte și vulnerabilitățile acesteia. Caracteristicile reies din lecturile parcurse și din sursele primare analizate, lucrarea încercând să le ofere o structură, o interpretare și chiar propuneri de soluții. Noutatea acestui subiect de analiză este confirmată de puținele surse scrise disponibile. Pe parcursul studiului de față am utilizat surse primare, pentru a extrage informația brută, iar interpretarea acestora a fost consolidată de literatura de specialitate care tratează subiectul la nivel conceptual[27].

 

BIBLIOGRAFIE

Surse primare

1. Decizia 2006/928/CE a Comisiei din 13 decembrie 2006 de stabilire a unui mecanism de cooperare și de verificare a progresului realizat de România în vederea atingerii anumitor obiective specifice în domeniul reformei sistemului judiciar și al luptei împotriva corupției (Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, L 354, 14.12.2006).

2. Decizia Nr. 972 din 21 noiembrie 2012 referitoare la sesizarea formulată de președintele Consiliului Superior al Magistraturii privind existența unui conflict juridic de natură constituțională între autoritatea judecătorească, reprezentată de Înalta Curte de Casație și Justiție, pe de o parte, și autoritatea legiuitoare, reprezentată de Senatul României, pe de altă parte (publicată în Monitorul Oficial nr. 800 din 28.11.2012).

3. Decizia nr. 53 din 28 ianuarie 2005 (Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 144 din 17 februarie 2005).

4. Hotărârea nr. 1086 din 11 decembrie 2013 pentru aprobarea normelor generale privind exercitarea activității de audit public intern, Anexa 1.

5. Legea nr. 144 din 21 mai 2007, republicată privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate.

6. Norme generale privind exercitarea auditului public intern (Anexă la Hotărârea nr. 1086 din 11 decembrie 2013 pentru aprobarea normelor generale privind exercitarea activității de audit public intern).

7. Regulament de Organizare și Funcționare al Agenției Naționale de Integritate, (Monitorul Oficial al României, Partea I, Nr. 158/25.03.2013).

8. Strategia Agenției Naționale de Integritate pentru combaterea și prevenirea acumulării averilor nejustificate, conflictelor de interese și a stărilor de incompatibilitate (2011-2014).

 

Lucrări de specialitate

1.˝Brian Z. Tamanaha, On the Rule of the Law. History, Politics, Theory (Cambridge University Press, 2004).

2. Laura Ștefan și Septimius Pârvu, Conflicte de interese și incompatibilități în România (Expert Forum, București, România, 2013).

3. Managing Conflict of Interest in the Public Service (Paris: OECD Guidelines and Country Experiences, 2013).