Număr deschis

Câteva observaţii privind reforma sistemului judiciar din România.
Există priorităţi de politică publică mai presante decât lupta împotriva corupţiei?
 

OVIDIU GHERASIM-PROCA
[Alexandru Ioan Cuza University, Iași]

Abstract:
Before being an element of constitutional order, the judicial system is a public service. Arbitrating disputes, conflict resolution and prosecuting crimes are, first of all, valuable functions for the community. This article presents the Romanian judiciary especially from this perspective. The relation between politics and the judiciary was particularly problematic in recent years. The judicial institutions’ struggle for autonomy was accompanied by unprecedented political crises. Yet, the Cooperation and Verification Mechanism (CVM) continuously encouraged institutional reform, initiating very active anti-corruption policies, as well as the implementation of new civil and criminal procedure rules. At the same time, we can notice the rapid increase in the volume of new causes recorded by courts of law in civil matters, which entails the risk of severe deterioration of public legal services and requires an appropriate administrative response.

Keywords: reform of the Judiciary, anti-corruption measures, post-accession conditionality, public service administration

 

Sistemul judiciar nu este doar un element al ordinii constituţionale, ci și un serviciu public. Arbitrarea diferendelor, aplanarea conflictelor prin intermediul autorităţii și pedepsirea infracţiunilor sunt, în primul rând, funcţii esenţiale ale statelor moderne, având o utilitate incontestabilă. Pe de altă parte, chiar principiile constituţionale (statul de drept, separaţia puterilor, garantarea drepturilor fundamentale) pot fi considerate mijloace pentru a asigura imparţialitatea instituţiilor judiciare, o condiţie indispensabilă asigurării serviciului public pe care acestea îl administrează. Articolul de faţă prezintă sistemul judiciar din România mai ales sub acest aspect. Relaţia dintre politică și „justiţie“ a fost, în ultimii ani, una dintre cele mai problematice. Lupta instituţiilor judiciare pentru autonomie a fost însoţită de crize politice de o intensitate fără precedent. Monitorizarea externă exercitată de către Comisia Europeană prin intermediul Mecanismului de Cooperare și Verificare (MCV) nu a fost suficientă pentru a preîntâmpina criza politico-judiciară din 2012 și conflictele ce au urmat în interiorul Consiliului Superior al Magistraturii (CSM). Ea a catalizat însă continuu reforma instituţională, determinând desfășurarea unor politici active de combatere a corupţiei la nivel înalt, concomitent cu adoptarea unor noi reguli de procedură penală și civilă. Totuși, este greu de susţinut că schimbările structurale coordonate astfel reprezintă un succes.[1]

Statisticile oficiale arată creșterea rapidă, într-un ritm alarmant, a volumului de cauze noi înregistrate anual de instanţele civile, ceea ce, în absenţa unui răspuns administrativ adecvat, atrage riscul deprecierii grave a serviciilor publice cu caracter judiciar. În mod inerent mai atractive din perspectiva interesului acordat de către publicul larg, subiectele specifice justiţiei penale, în special cele direct legate de combaterea corupţiei, tind să monopolizeze dezbaterea politică și atenţia specialiștilor în politici publice, punând în plan secund problemele administrative grave apărute în instituţiile judiciare civile. Paradoxal, în ciuda vizibilităţii minime, acestea din urmă sunt cel mai frecvent folosite de către cetăţeni. Astfel de defecte funcţionale riscă să fie cu atât mai grave cu cât apar în contextul unei stări de criză economică, care motivează guvernele să restrângă finanţarea instituţiilor bugetare, dar îi determină pe cetăţeni să apeleze din ce în ce mai frecvent instanţe.

Articolul de faţă cuprinde câteva precizări pe care le consider esenţiale pentru orice demers coerent de gestionare a politicilor publice în materie judiciară. Pornind de la datele statistice publicate de Institutul Naţional de Statistică (INS) și Consiliul Superior al Magistraturii, el semnalează faptul că în momentul de faţă există priorităţi de politică publică urgente, apărute în absenţa unei preocupări sistematice, fluente, referitoare la administrarea în condiţii rezonabile a instituţiilor ce asigură justiţia civilă. Ipoteza potrivit căreia atenţia publică de care se bucură tema corupţiei a avut o influenţă negativă asupra echilibrării eforturilor administrative în procesul de reformare a sistemului judiciar este una dintre cele mai plauzibile. Priorităţile de politică publică sunt strâns legate de priorităţile politice, cele ce rezultă din competiţia partizană sau relaţia Statului Român cu partenerii internaţionali. La fel, putem presupune că seria crizelor politice recente în care au fost implicate, într-un fel sau altul, instituţiile care formulează și implementează politicile publice judiciare la nivel naţional, este responsabilă pentru amânarea problemelor elementare de administrare. Oricare ar fi resorturile acestei situaţii, datele arată faptul că cea mai mare parte a sistemului judiciar se găsește într-o situaţie critică din perspectiva raportului cantitativ dintre input și output, fapt ce contrastează puternic cu percepţiile larg răspândite despre priorităţile de neamânat în reformarea sistemului judiciar din România.

Priorităţi politice vizibile și probleme administrative invizibile

Lupta împotriva corupţiei se califică drept prioritate politică fundamentală în contextul reformei sistemului judiciar românesc, atât la nivel naţional, cât și din perspectiva relaţiilor internaţionale, așadar la nivel regional. În competiţia politică internă, ea a reprezentat o miză electorală importantă încă din 1996, când Convenţia Democratică din România (CDR) și Emil Constantinescu au câștigat alegerile prezidenţiale cu ajutorul mesajului justiţiar. El promitea purificarea instituţiilor statului postcomunist de practicile clientelare pe care le patronau partidele ce preluaseră moștenirea politică socialistă.[2] Proeminenţa acestei teme politice este confirmată de statistica numărului de condamnaţi pentru infracţiuni de corupţie, care, în anul 1997, atinsese maximul istoric al perioadei postcomuniste (Figura nr. 1). Același tip de mesaj justiţiar a fost adoptat ulterior de către Alianţa „Dreptate și Adevăr“, în campaniile electorale din 2004. Nu este de mirare așadar că problema corupţiei a fost unul dintre subiectele primelor studii ambiţioase de politică publică. Acestea recomandau modificarea structurilor instituţionale în sensul responsabilizării autorităţilor judiciare și poliţienești, conform misiunii lor de servicii publice.[3]

Figura nr. 1 Numărul de persoane condamnate definitiv pentru infracţiuni de corupţie (1990-2012)

Sursa: Institutul Naţional de Statistică (baza de date TEMPO-Online, https://statistici.insse.ro/)

Notă: În categoria respectivă sunt incluse următoarele infracţiuni: dare de mita, luare de mita, trafic de influenta, primire de foloase necuvenite; în cazul în care o persoană condamnată a comis mai multe infracţiuni, a fost înregistrată doar infracţiunea cea mai gravă.

În plan internaţional, tema luptei împotriva corupţiei are un profil politic din ce în ce mai clar, deși responsabilităţile transnaţionale în această privinţă nu sunt ușor de stabilit. Ea devine relevantă ca prioritate politică chiar în contextul conflictului diplomatic recent dintre Federaţia Rusă și Statele Unite ale Americii. Într-o declaraţie politică oficială în faţa Comitetului de Politică Externă a Senatului Statelor Unite, Victoria Nuland afirma că politicienii corupţi și oligarhii conlucrează, peste graniţele naţionale, pentru a susţine financiar „sistemul pe care îl preferă“. Corupţia de acest timp, potrivit descrierii oficialului american, nu numai că reușește să macine democraţiile din interior, dar are capacitatea de a deveni un inamic extern al statelor democratice. „Cu alte cuvinte, arată declaraţia, în multe părţi ale Europei, lupta împotriva corupţiei trebuie să fie cea mai importantă prioritate naţională (s. n.) pentru a proteja și apăra democraţia și suveranitatea statului“.[4] Dacă războiul împotriva corupţiei este o chestiune de politică internaţională sau de susţinere a unui regim politic faţă de regimurile alternative, rămâne de discutat. Cert este că ceea ce numim „luptă anticorupţie“ nu mai reprezintă doar o problemă politică naţională.

Nu este necesar să insistăm asupra atenţiei pe care Uniunea Europeană o acordă luptei împotriva corupţiei în România și Bulgaria. Simpla lectură a rapoartelor periodice redactate în cadrul Mecanismului de Cooperare și Verificare (MCV) o ilustrează pe deplin. Acesta a fost adaptat treptat în așa fel încât să impună standarde din ce în ce mai coerente, în termenii progreselor susţinute și ai independenţei sistemului judiciar.[5] Ceea ce merită să fie menţionat este faptul că recomandările rezultate din acest mecanism instituţional tind să se concentreze asupra instituţiilor penale mai mult decât asupra celor civile.

Cea mai succintă analiză de conţinut a ultimului raport tehnic[6] al Comisiei Europene în cadrul MCV prezintă cu claritate reflectarea disproporţionată a domeniului penal în lista de priorităţi pe care o sugerează. Numărând de câte ori apar în text cuvintele cu rădăcina „penal“ (penal, penală etc) și „civil“ (civil, civilă etc) vom observa 89 de cazuri pentru primele și doar 29 pentru ultimele. Cuvintele care indică fără echivoc dreptul penal sunt de trei ori mai numeroase decât cele care indică în aceeași manieră dreptul civil.[7] Desigur, o asemenea analiză de conţinut sumară nu este întrutotul concludentă, dar reprezintă o aproximare surprinzător de veridică a tendinţei observabile la nivelul opiniei publice.

Este firesc ca interesele pieţei comune și imperativele administrării judicioase a fondurilor europene să orienteze condiţiile impuse de Comisia Europeană către combaterea corupţiei politice și asigurarea unui sistem punitiv performant.[8] Mai ales într-o perioadă de criză economică, din punctul de vedere al instituţiilor Uniunii Europene, este important ca statul să fie capabil să diminueze infracţionalitatea organizată. Totuși, se poate argumenta în mod convingător că o bună administrare a justiţiei civile este mai importantă pentru prosperitatea economică și libertatea comerţului decât lupta împotriva corupţiei politice.

Figura nr. 2 Numărul dosarelor civile și al dosarelor penale noi intrate pe rolul instanţelor judecătorești

Sursa: Institutul Naţional de Statistică (baza de date TEMPO-Online, https://statistici.insse.ro/)

În genere, priorităţile politice ale Statului Român în domeniul luptei împotriva corupţiei coincid cu demersurile oficiale de politică publică, așadar cu ceea ce este perceput ca prioritate de politică publică. Dar, dacă privim lucrurile în perspectivă, vom observa aceeași preocupare disproporţionată pentru justiţia penală prin comparaţie cu justiţia civilă. Consensul de durată al factorilor de decizie relevanţi, la nivel naţional și internaţional, în cea ce privește lupta împotriva corupţiei și fortificarea instituţiilor de urmărire penală pare să ducă la îndepărtarea nevoilor administrative stringente de pe agenda instituţiilor judiciare și politice. Statisticile arată că, în ciuda progreselor remarcabile în ceea ce privește numărul de condamnări în dosare de corupţie care implică înalţi oficiali, calitatea serviciilor judiciare este afectată negativ de evoluţiile înregistrate în ultimii ani în planul justiţiei civile.

Capacitatea administrativă a Statului Român rămâne în continuare foarte redusă. Instituţiile care nu fac parte din sistemul administrativ propriu-zis, dar au sarcini administrative, nu fac excepţie. Instituţiile autonome din sistemul judiciar sunt relativ noi, nu dispun de mijloace proprii de profesionalizare birocratică și, în numele principiului „independenţei justiţiei“, tind să deroge de la regulile generale de organizare și funcţionare aplicabile în sistemul naţional de învăţământ sau în sistemul naţional de administraţie publică.[9]

Faptul că întreaga dezbatere publică referitoare la reformă gravitează în jurul problemei corupţiei este capabil să ascundă dezechilibre majore în administrarea justiţiei și asigurarea calităţii serviciului public judiciar. Probleme de politică publică foarte serioase, care ţin mai puţin de interesele actorilor politici, dar sunt mai aproape de nevoile sociale cele mai concrete ale cetăţenilor, au puţine șanse să apară pe agenda publică sau să fie rezolvate în timp util. Statisticile arată că, de departe, din punct de vedere cantitativ, principalele activităţi judiciare se desfășoară în sfera dreptului civil. Totuși, aspectul civil al justiţiei, în ciuda unor schimbări legislative radicale recente, nu pare să fie o preocupare publică proeminentă.

Adoptând o perspectivă analitică generală, vom observa că numărul de dosare civile intrate anual pe rolul instanţelor este mult mai mare decât numărul dosarelor penale (Figura nr. 2). De fapt, acesta din urmă chiar scade în momentul intrării României în Uniunea Europeană. Dacă în anul 2006 intraseră pe rolul instanţelor penale 332.594 de dosare, începând cu 2007 nu va fi depășit pragul de 256.000. În al doilea rând, în timp ce numărul dosarelor penale a înregistrat o creștere ușoară după intrarea României în Uniunea Europeană, creșterea este abruptă și disproporţionată în cazul dosarelor civile. Această intensificare vertiginoasă a activităţii judiciare în sfera civilă a avut loc fără un efort corespunzător de dotare materială, organizare, sporire a încadrării de personal. Numărul total de judecători încadraţi în perioada de referinţă nu numai că nu crește semnificativ, dar în anumiţi ani scade, chiar în momente de presiune maximă (Figura nr. 3).[10] În anul 2009 numărul de judecători a scăzut simţitor (de la 4.142 la 3.904), în timp ce numărul dosarelor intrate în instanţe a crescut brusc (de la 1.596.881 la 1.903.435). Această disparitate penal/civil și felul în care ea se accentuează în timp poate fi observată mai ușor dacă o analizăm procentual. În anii 2011 și 2012 numărul dosarelor penale din totalul dosarelor noi nu depășește 10%, după ce a fost aproximativ 19% în 2006.

Nu se poate afirma că revizuirea regulilor de drept fundamentale, o altă prioritate recunoscută atât de rapoartele Comisiei Europene, cât și de către profesioniștii dreptului din România, a contribuit în mod pozitiv la administrarea echilibrată a serviciului public judiciar. Intrarea în vigoarea a noilor coduri în materie civilă și penală a determinat perioade de tranziţie în care sarcinile de organizare au devenit mai complexe. Pe parcursul lor, cauzele judecate după reguli diferite sunt prezente în același timp pe rolul instanţelor. De altfel, graba autorităţilor de a aproba intrarea în vigoare a noilor coduri în absenţa resurselor necesare, doar pentru a satisface termenele și așteptările legate de evaluările periodice în cadrul MCV, a fost în repetate rânduri criticată de juriști și organizaţiile non-guvernamentale.[11]

Intrarea în vigoare a noilor coduri a contribuit la relevarea obiectivului contradictoriu de a administra cu resurse minime exigenţe normative mai mari decât cele existente anterior. Spre exemplu, articolul 200 al noului Cod de Procedură Civilă impune instanţelor să verifice „de îndată“ faptul că dosarele sunt depuse luând în considerare dispoziţiile legale și informaţiile obligatorii pentru aplicarea lor, facilitând astfel celor ce depun cererile sarcina de a le formula corect – fie că sunt profesioniști (avocaţi, consultanţi în materie juridică, executori judecătorești) sau cetăţeni fără studii juridice. Această nouă îndatorire a instanţelor, una menită să remedieze într-un termen foarte scurt omisiunile sau erorile comise de către justiţiabili atunci când iniţiază un proces, s-a dovedit probabil imposibil de aplicat în practică, din cauza creșterii continue a numărului de cereri și a limitării numărului de angajaţi ai instanţelor (grefieri și judecători). CSM a adoptat o serie de reglementări care stabilesc măsuri administrative suplimentare, care să ierarhizeze cauzele sau să stabilească criterii de prioritate. Aceste măsuri au dus la adoptarea de către Uniunea Naţională a Barourilor din România a unui apel care cere revocarea lor, fiind considerate nelegale și derogatorii.[12] Critica expusă în documentul citat anterior demonstrează suficient de clar faptul că celeritatea și solicitudinea în judecarea cauzelor civile reprezintă un indicator esenţial al calităţii serviciului judiciar, dar și că adoptarea noilor reglementări a creat blocaje greu de ocolit. Faptul că o organizaţie naţională a avocaţilor susţine că anumite hotărâri ale CSM sunt nelegale nu poate fi considerat un semn al satisfacţiei publice faţă de reformarea sistemului judiciar. El arată distanţa considerabilă dintre intenţiile politice reformiste și realitatea administrativă, dar și că modificările legislative care ignoră condiţiile concrete de aplicare au efecte nocive, împiedicând buna funcţionare a instituţiilor și diminuându-le autoritatea.

Figura nr. 3 Evoluţia numărului de judecători (2006-2012)

Sursa: Institutul Naţional de Statistică (baza de date TEMPO-Online, https://statistici.insse.ro/)

Starea critică a instanţelor de drept civil

Creșterea spectaculoasă a input-ului în sistemul judiciar poate avea atât cauze structurale, cât și cauze contingente. De pildă, o creștere a numărului de dosare penale aduse în faţa instanţelor poate fi semnul creșterii infracţionalităţii ca urmare a schimbărilor sociale dăunătoare (anomie, creșterea nivelului sărăciei etc), dar și ca efect al unei politici publice active în planul întăririi ordinii publice (creșterea eficienţei sistemului poliţienesc, creșterea bugetului instituţiilor disciplinare). Variaţia numărului de litigii civile poate avea drept cauză apariţia unor fenomene sociale corelate cu criza instituţiilor financiare sau comerciale (faliment, executarea silită a debitorilor etc), dar și modificările normelor aplicabile (schimbări legislative). Variaţiile rapide, de mare amplitudine, sunt generate probabil de cauze contingente. Procesele sociale profunde au nevoie de perioade îndelungate de timp pentru a deveni manifeste în termeni statistici. Nu putem exclude situaţia în care cauzele structurale și cele contingente se suprapun. Cert este că în momentul în care dezechilibrele sociale cresc, cu cât un stat posedă o capacitate administrativă mai redusă, cu atât problemele comunitare și deciziile politice vor dezechilibra mai mult sistemul judiciar. Iar cu cât creșterile sunt mai abrupte, cu atât riscul de depreciere a calităţii serviciilor este mai mare.

Privind statisticile oficiale, vom observa că nu creșterea numărului de procese penale duce la supradimensionarea generală a input-ului instanţelor. Faptul că situaţia economică se răsfrânge negativ asupra funcţionării sistemului judiciar prin creșterea numărului de cauze civile nu necesită o demonstraţie. Datele comparative provenite din alte state europene arată că numărul litigiilor civile tinde să crească în perioadele de criză economică.[13] Aceasta se explică, fără îndoială, prin creșterea numărului de litigii de tip comercial, situaţia economică generând frecvent imposibilitatea restituirii creditelor sau nerespectarea obligaţiilor contractuale. Și alte categorii de litigii, spre exemplu cele având drept obiect drepturile salariale sau relaţiile de familie, pot apărea mai frecvent.

Figura nr. 4 Numărul total de litigii civile intrate anual pe rolul curţilor de primă instanţă

Sursa: Institutul Naţional de Statistică (baza de date TEMPO-Online, https://statistici.insse.ro/)

Remarcabil pentru cazul României este faptul că încărcarea instanţelor civile cu noi litigii nu poate fi corelată în mod direct cu apariţia crizei financiare mondiale și apoi cu apariţia crizei naţionale a bugetului public, cea care a justificat politicile dure de austeritate și modificarea legislaţiei muncii începând cu anul 2010. Tendinţa ascendentă devine vizibilă înainte de anul 2008, într-o perioadă de relativă prosperitate (Figura nr. 4). Aflat într-o ușoară creștere din 2000 (500.913 de dosare) până în 2005 (653.719 de dosare), numărul cazurilor civile noi intră într-o mișcare ascendentă spectaculoasă începând cu anul 2006, așadar înainte ca România să devină stat membru al Uniunii Europene. După o scădere relativă în anii următori, statistica arată o creștere disproporţionată începând cu 2009, ajungându-se practic la triplarea numărului de litigii noi în 2010, faţă de anul 2000.

Deși criza se resimte din plin, nu este vorba doar de efectul ei, așadar de un fenomen exogen, independent de administrarea sistemului. Pentru descrierea lui este utilă analiza variaţiilor anuale pe tipuri de cauze. Dintre categoriile de procese civile evidenţiate pentru perioada 2006-2012, două amplificări sunt imediat sesizabile. Una dintre ele afectează categoria reziduală „alte litigii civile“.[14] Creșterea este cu adevărat uimitoare, de vreme ce o depășește în magnitudine pe cea înregistrată de litigiile de muncă sau de litigiile de contencios administrativ și fiscal (Figura nr. 5). Variaţia numărului de cauze comerciale are o amplitudine mai mică decât ar fi de așteptat (Figura nr. 6). Nici una dintre aceste clase de procese civile nu este detaliată pe subcategorii în statistica INS, așadar nu putem decât să bănuim ce cauze se află în spatele lor.

Figura nr. 5 Numărul de litigii civile intrate pe rolul curţilor de primă instanţă anual (pentru trei categorii de litigii)

Sursa: Institutul Naţional de Statistică (baza de date TEMPO-Online, https://statistici.insse.ro/)

Litigiile de muncă sunt explicate probabil de încălcarea mai frecventă a drepturilor salariaţilor de către angajatori. Acest fapt se datorează uneori agenţilor economici privaţi, alteori instituţiilor publice. Este cunoscut faptul că Guvernul României a refuzat sistematic, pentru o perioadă relativ îndelungată de timp, să-și respecte obligaţiile faţă de salariaţi, iar lucrul acesta a dus la o serie de procese, începând cu anul 2006. O altă sursă notorie a litigiilor de dreptul muncii este seria proceselor prin care OMV Petrom, una dintre firmele din România care se laudă cu profituri remarcabile, le-a cerut angajaţilor să restituie o parte din primele pe care le-au primit, după ce aceștia le revendicaseră în instanţă.[15]

Adoptarea noului „Cod al muncii“, unul mai „flexibil“, considerat mai adaptat intereselor angajatorilor și mai defavorabil angajaţilor, coincide cu o scădere a numărului de litigii. Începând cu anul 2010, după contractarea unui împrumut extern important prin colaborarea cu FMI, Uniunea Europeană și Banca Mondială, Guvernul României a luat o serie de măsuri de restrângere a cheltuielilor, apreciate a fi printre cele mai dure la nivelul Uniunii Europene.[16] Concomitent, Statul Român a anulat reglementări cruciale în domeniul dreptului muncii, arătându-și astfel intenţia de a înlătura sistemul de contracte colective și practicile de dialog social.

Litigiile de contencios administrativ sunt cauzate adesea de reglementări neîntemeiate juridic referitoare la taxe și impozite. Și acestea preced instalarea crizei financiar-bugetare. „Taxa de primă înmatriculare“ ar putea să explice creșterile recente.[17]

Cum se explică creșterea abruptă în categoria „alte litigii“? Dacă urmărim variaţiile seriei de timp, vom constata o fluctuaţie între anul 2006 și 2009. Ea corespunde unor modificări legislative consecutive contradictorii, un caz tipic de legiferare eșuată, cu efecte negative multiple. În anul 2006, prin intermediul legii, „Codul de procedură civilă“ a fost modificat în așa fel încât controlul judecătoresc asupra începerii executării silite să fie eliminat. Acest fapt se corelează cu descreșterea numărului de litigii din categoria „alte litigii“, care înregistrase anterior o creștere bruscă. Putem interpreta scăderea ce corespunde anilor 2007 și 2008 ca un efect al acestei modificări legislative.[18] În anul 2009, ca urmare a unei decizii a curţii constituţionale, s-a revenit la norma anterioară. În judecarea excepţiei, Curtea Constituţională a luat în considerare jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului și a stabilit că modificarea din 2006 încalcă normele constituţionale care consacră principiul statul de drept și separaţia puterilor, arătând că astfel se desfiinţează o importantă garanţie pentru desfășurarea echitabilă a proceselor.[19]

În termeni simpli, deoarece executarea silită implică efecte foarte grave asupra subiectului ei, se consideră că ar trebui să fie supravegheată de un judecător, nu să fie lăsată la discreţia executorului judecătoresc, ceea ce reprezintă, dincolo de amănuntele juridice, o apreciere de bun simţ. Începând cu anul 2009 statistica arată o creștere abruptă a numărului de cazuri din categoria respectivă, fapt ce sugerează o legătură directă cu evoluţiile legislative menţionate mai sus.[20] De asemenea, forma seriei de timp ce corespunde acestei categorii reproduce aproape exact forma seriei de timp ce descrie totalul cazurilor. De aici putem trage concluzia că ea contribuie semnificativ la variaţiile generale apărute începând cu 2006.

Figura nr. 6 Procentajul principalelor categorii de litigii civile intrate pe rolul curţilor de primă instanţă anual

Sursa: calculat după datele oferite de Institutul Naţional de Statistică, Anuarul statistic al României, 2012

În cazul în care disfuncţiile altor instituţii publice sunt sursa numărului mare de procese, reanalizarea reglementărilor și actelor normative este singura modalitate de a normaliza fluxul de intrări. O mare parte din volumul de dosare examinate în judecătorii sunt plângeri referitoare la sancţionarea contravenţiilor. Deși statistica litigiilor civile nu le include, ele sunt indicate ca atare în statisticile CSM. Sancţiunile contravenţionale sunt verificate de către judecători atunci când sunt contestate de către cetăţeni.

Din nefericire, raportul statistic al CSM pentru anul 2012 ne privează de informaţii foarte utile prin agregarea datelor. El oferă totuși unele indicii, arătând că legislaţia incoerentă a dus la creșterea numărului de cauze în materia contenciosului administrativ și fiscal, la nivelul tribunalelor, cu peste 400% începând din anul 2007. Litigiile referitoare la drepturile de pensie au generat creșteri în materia litigiilor de muncă și asigurărilor sociale, ceea ce se corelează direct cu „măsurile de austeritate“ impuse de Statul Român. La nivelul judecătoriilor, prima sursă a creșterii o reprezintă plângerile la contravenţie (mai ales cele legate de circulaţia rutieră), urmând contestaţiile la executarea silită, încuviinţarea executării silite și somaţiile de plată.[21] Toate acestea se corelează cu evoluţia crizei financiare în sectorul bancar.

Îngrijorător este faptul că aceste tendinţe nu se atenuează, în ciuda faptului că CSM a desfășurat o serie de programe pentru stabilirea volumului optim de muncă și pentru creșterea calităţii serviciilor judiciare în instanţe. Cel mai recent program de acest tip s-a desfășurat în perioada 2011-2013, cu sprijinul financiar al Băncii Mondiale, dar s-a finalizat cu rezultate îndoielnice.[22] Raportul oferit publicităţii după încheierea desfășurării proiectului însumează 24 de pagini și câteva anexe voluminoase, un colaj de documente foarte variate, unele dintre ele total nesemnificative pentru recomandările finale.[23] Dacă forma raportului este curioasă, conţinutul este de-a dreptul discutabil. Sunt citate puţine lucrări știinţifice, sunt prezintă puţine date care ar putea să motiveze concluziile. Impresia dominantă după lectura lui este aceea că evită analiza statisticilor oficiale. Obiectul programelor pilot desfășurate în cursul lui pare să fi fost elaborarea unor răspunsuri simple la probleme fără soluţie. Foarte multe constatări sau recomandări sunt generale, imprecise, ori ţin de cunoașterea comună. Faptul că studiul respectiv nu face aprecieri realiste referitoare la timpul necesar pentru soluţionarea dosarelor, nici nu arată o preocupare pentru problema aglomerării instanţelor, una subliniată în mod repetat de membrii CSM și statisticile instituţiei, favorizează concluzia că îmbunătăţirea calităţii activităţii judiciare, a operativităţii și a condiţiilor de muncă în instanţe își găsește soluţia în realocarea posturilor de judecători și grefieri.

Confruntate însă cu statistica volumului de activitate în cele mai solicitate instanţe, propunerile de optimizare sunt atât de nesatisfăcătoare, încât cea mai utilă metodă de a le verifica este cea a reducerii la absurd. Spre exemplu, studiul de management recomandă[24] stabilirea volumului optim de muncă în cadrul Judecătoriei Sectorului 1 București prin creșterea numărului de judecători de la 58 (cifra înregistrată în 2012) la 61.[25] În condiţiile în care în anul de referinţă volumul de activitate al instanţei a fost de 79.829 de dosare, în creștere faţă de anul anterior, ar rezulta că fiecărui judecător i-ar reveni 1.309 de dosare pe an, faţă de 1.376, numărul de dosare repartizat fiecărui judecător într-un mod „non-optim“. A susţine că acesta este măcar un progres în ceea ce privește îmbunătăţirea output-ului instituţiei este, în mod evident, iraţional.[26] Input-ul, în termeni de creștere a numărului de cereri, principala cauză a aglomerării, nu este afectat de astfel de măsuri de realocare a personalului.

Supra-aglomerarea duce în mod inevitabil la întârzierea motivării hotărârilor, la suprasolicitarea magistraţilor și a personalului auxiliar, la carenţe de ordin tehnic. De altfel, în cazul instanţelor cu astfel de creșteri rapide ale numărului de dosare, stabilirea volumului optim de muncă trebuie să implice în mod obligatoriu expertiza specialiștilor în medicina muncii.[27] Este absolut necesară, de asemenea, evidenţierea volumului de muncă suplimentară, acesta nefiind specificat în statisticile Consiliului Superior al Magistraturii și fiind exclus în mod deliberat din studiul de management citat anterior.[28] Creșterea numărului de ore de muncă suplimentare este unul dintre cele mai naturale mijloace prin care managerii răspund suprasolicitării temporare a organizaţiilor, fie că este vorba de instituţii publice sau de firme. În condiţiile în care creșterea numărului de angajaţi este imposibilă, care este volumul de muncă suplimentară necesar pentru a răspunde în mod adecvat aglomerării? Apoi, care sunt resursele bugetare suplimentare necesare pentru remunerarea muncii suplimentare a judecătorilor și grefierilor? Este important să putem răspunde la aceste întrebări. Absenţa oricărei informaţii despre numărul orelor suplimentare de muncă este o lacună semnificativă a documentelor de strategie și evaluare publicate de CSM.

Concluzii

Ar fi nepotrivit ca generalizările ce pot fi formulate drept concluzii ale acestui studiu să fie interpretate ca soluţii pentru problemele semnalate mai sus. De altfel, este posibil ca anumite probleme de politică publică să nu aibă soluţie în condiţiile date. În evoluţia instituţiilor sau a relaţiilor instituţionale există întotdeauna riscul ca dependenţa de cale – restrângerea numărului de alternative ca urmare a drumului parcurs până la un anumit moment – să afecteze cursul deciziilor într-un mod nefavorabil depășirii obstacolelor structurale. Atât evoluţiile pozitive cât și cele negative se pot dovedi, la un moment dat, ireversibile. Actorii responsabili pentru iniţierea și implementarea a politicilor publice trebuie să aibă întotdeauna în minte acest lucru.

Este însă important ca studiile și planurile de implementare viitoare să ia în considerate o serie de recomandări ce decurg în mod direct din constatările menţionate mai sus. Mai întâi, este important ca decidenţii relevanţi să aibă în vedere faptul că problematica reformei judiciare trebuie să fie tratată unitar, pornind de la o viziune de ansamblu. Focalizarea atenţiei factorilor de decizie exclusiv asupra rezultatelor pozitive în planul sancţionării unui număr restrâns de infracţiuni și a reformelor corelate cu acest demers poate să conducă la neglijarea altor sarcini esenţiale ale sistemului judiciar, care afectează în mod cert un număr semnificativ de cetăţeni.

În genere, în cazul în care instituţiile sunt fragile, accentuarea aspectelor politice ale activităţii acestora[29] în detrimentul aspectelor de ordin profesional – cele care ţin în principal de finanţare, dotare, de recrutare, de stabilitatea instituţională, de pregătirea profesională a personalului și de conformarea la normele de drept – riscă să ducă la degradarea rapidă a sistemului, acest efect traducându-se, în cele din urmă, în incapacitatea de a garanta respectarea drepturilor cetăţenilor. Priorităţile politice referitoare la austeritatea bugetară și lupta împotriva corupţiei nu ar trebui să intre în dezacord cu priorităţile de politică publică impuse de nevoia ca instituţiile judiciare să funcţioneze fără sincope, în condiţii satisfăcătoare, capabile să asigure analiza judicioasă a cauzelor. La fel de importantă este motivarea sentinţelor acordând atenţia cuvenită drepturilor invocate de către părţi.

Din punct de vedere managerial, recomandările cele mai importante se referă la evitarea măsurilor paleative, ce amână investiţia de resurse, dar sunt costisitoare în termeni reali. Acestea, neavând nici un efect asupra creșterii numărului de procese, așadar neavând capacitatea să limiteze numărul de cereri intrate în sistem, tind să agraveze starea deja critică generată de aglomerare. Se impune ca politicile publice și activităţile legislative să fie coordonate. Organizarea lor trebuie să se realizeze în conformitate cu un plan de acţiune care să stabilească mecanisme concrete de consultare a magistraţilor. Ei pot semnala primii schimbările legislative care duc la creșterea bruscă a numărului de litigii. Capacitatea de management al informaţiei este încă foarte redusă în instanţe. Ea nu depinde de resursele financiare investite în dotarea cu software, ci de înţelegerea problemelor instituţionale. În aceste condiţii, culegerea informaţiilor relevante referitoare la cauzele aglomerării nu se poate face doar prin intermediul statisticii judiciare. Consultarea periodică a unor grupuri de tip panel, din care să facă parte judecători ce se găsesc la diferite niveluri în diverse instituţii judiciare ar putea arăta în timp util cele mai importante direcţii de acţiune. Cele cunoscute deja, dar nefuncţionale, precum practica medierii, trebuie să fie reanalizate foarte serios, în cel mai scurt timp.

Subiectul condiţiilor materiale necesare desfășurării actului de justiţie este neglijat în mod sistematic în studiile referitoare la reformarea sistemului judiciar, cu toate că, în principiu, chiar și în situaţii de criză economică, restricţiile bugetare nu pot justifica reducerea accesului la justiţie sau încălcarea drepturilor fundamentale. Un studiu de politică publică amplu referitor la direcţiile de urmat în reformarea serviciilor publice judiciare, realizat prin contribuţia specialiștilor din universităţi, unul care să ia în considerare nu numai opiniile generale ale publicului, ci mai ales aprecierile făcute de categoriile profesionale implicate, proporţional cu responsabilităţile lor în cadrul sistemului judiciar, ar fi, de asemenea, foarte util.

Bibliografie

Biro, Attila, „Conducerea Petrom și liderul sindical Liviu Luca: E criză, angajaţii să returneze primele câștigate în instanţă“, HotNews.ro, 17 februarie 2009, disponibil online la adresa: http://economie.hotnews.ro/stiri-companii-5424924-conducerea-petrom-liderul-sindical-liviu-luca-criza-angajatii-returneze-primele-castigate-instanta.html, consultat la 22 aprilie 2014.

Burlă, Virgil. „Reţeaua șpăgarilor din tribunal. Problemele sistemului de distribuire a dosarelor, ECRIS, nerezolvate de 6 ani“, Evenimentul zilei, 19 martie 2013, articol disponibil online la adresa: http://www.evz.ro/problemele-ecris-nerezolvate-de-6-ani-1028816.html, consultat la 17 mai 2014.

Cicovschi, Afrodita. „Statul a început să piardă procesele pe timbrul de mediu“, Curierul Naţional, mai 2013, articol disponibil online la adresa: http://curierulnational.ro/Eveniment/2013-05-27/Statul+a+inceput+sa+piarda+procesele+pe+timbrul+de+mediu.

Comisia Europeană. Raport tehnic care însoţește documentul „Raport al comisiei către Parlamentul European și către Consiliu privind progresele realizate în România în cadrul Mecanismului de Cooperare și de Verificare. Bruxelles, 22 ianuarie 2014, raport disponibil online la adresa: http://ec.europa.eu/cvm/docs/swd_2014_37_en.pdf, consultat la 27 aprilie 2014.

Consiliul Superior al Magistraturii, Hotărârea Plenului CSM nr. 2119 din 3 decembrie 2009, document disponibil online la adresa: http://www.csm1909.ro/csm/linkuri/22_03_2010__31701_ro.pdf, consultat la 5 aprilie 2014.

Consiliul Superior al Magistraturii, Raportare statistică privind activitatea instanţelor și parchetelor în 2012, 5 iulie 2013, raport disponibil online la adresa: http://www.csm1909.ro/csm/linkuri/05_07_2013__56816_ro.doc, consultat la 24 aprilie 2014.

Curtea Constituţională a României, Decizia nr. 458 din 31 martie 2009 referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 373 (1) din Codul de procedură civilă, astfel cum au fost modificate prin art. I pct. 13 din Legea nr. 459/2006, document disponibil online la adresa: http://www.ccr.ro/files/products/D0458_09.pdf, consultat la 24 aprilie 2014.

Danileţ, Cristi, „Blocaj major al noilor coduri“, Juridice.ro, 15 martie 2012, disponibil online la adresa: http://www.juridice.ro/192023/blocaj-major-al-noilor-coduri.html, consultat la 21 aprilie 2014.

East-West Management Institute, România – raport final. Determinarea și implementarea volumului optim de muncă al judecătorilor și grefierilor și asigurarea calităţii activităţilor instanţelor, martie 2013, raport disponibil online la adresa: http://emap.csm1909.ro/site/emap_docs/Files/2014/01/9e0a612f-f503-44f8-ac22-9d38629788f8.pdf, document consultat la 12 aprilie 2014.

Mendelski, Martin. „EU-driven judicial reforms in Romania: a success story?“ East European Politics 28, nr. 1 (2012): 23–42.

Mihailescu, Marius, „Coalitia «Opriti codurile!» dă în judecată guvernul și cere intervenţia președintelui Basescu“, HotNews.ro, 13 aprilie 2009, disponibil online la adresa: http://www.hotnews.ro/stiri-esential-5587840-coalitia-opriti-codurile-judecata-guvernul-cere-interventia-presedintelui-basescu.htm, document consultat la 21 aprilie 2014.

Mungiu-Pippidi, Alina. „Pentru o abordare instituţională a corupţiei în statele post-comuniste.“ În Politici publice. Teorie și practică, Alina Mungiu-Pippidi și Sorin Ioniţă (coord.), 132–55. Iași: Polirom, 2002.

Nuland, Victoria. „Transatlantic Security Challenges: Central and Eastern Europe. Statement before the Senate Foreign Relations Committee.“ Testimony. U.S. Department of State, 10 aprilie 2014. Document oficial disponibil online la adresa http://www.state.gov/p/eur/rls/rm/2014/apr/224652.htm, consultat la 26 aprilie 2014.

Pavel, Dan, și Iulia Huiu. „Nu putem reuși decât împreună“. O istorie politică a Convenţiei Democratice, 1989-2000. Iași: Polirom, 2003.

Szarek-Mason, Patrycja. The European Union’s Fight Against Corruption: The Evolving Policy Towards Member States and Candidate Countries. Cambridge: Cambridge University Press, 2010.

Trif, Aurora, „Romania: collective bargaining institutions under attack“, Transfer: European Review of Labour and Research 19, nr. 2 (2013): 230-232.

Uniunea Naţională a Barourilor din România, „Apelul Congresului Avocaţilor privind îmbunătăţirea măsurilor administrative de aplicare a prevederilor art. 200 din Noul Cod de Procedură Civilă (NCPC) faţă de impactul pe care aplicarea noilor reglementari îl are cu privire la exercitarea dreptului de acces la justiţie și la aplicarea garanţiilor dreptului la proces echitabil“, 29 martie 2014, http://unbr.ro/ro/wp-content/uploads/2014/03/REZOLUTIE_ART_200_ECRIS_LIVESCU_140414_OK.pdf, consultat la 21 aprilie 2014.

Van Dijk, Frans, și Horatius Dumbrava. „Judiciary in Times of Scarcity: Retrenchment and Reform.“ International Journal for Court Administration 5, nr. 1 (2013): 15–24.

World Bank, „Procurement Notices – Technical assistance for determining and implementing the optimal volume of judges and court clerks and ensuring the quality of the courts’ activity“, 9 martie 2011, document disponibil online la adresa: http://www.worldbank.org/projects/procurement/noticeoverview?id=OP00000756&lang=en, consultat la 12 aprilie 2014.

NOTE

OVIDIU GHERASIM-PROCA este lector universitar în cadrul Departamentului de Știinţe Politice, Relaţii Internaţionale și Studii Europene al Universităţii Alexandru Ioan Cuza din Iași.

 sus