Introducere

Propunerea acestui subiect în vizorul opiniei publice îl reprezintă faptul că resortul (Politici publice) – implicit, stabilirea unei agende impuse de opinia publică, este relativ un domeniu recent, cel puţin în România – postdecembristă, care a fost mai puţin dezbătută, acestui proces de înfăptuire a Politicilor publice revenindu-i misiunea de a studia comportamentul politic al actorilor implicaţi, fie ei guvernaţi sau guvernanţi.

Dacă ar fi să preluăm o expresie celebră a marelui filozof francez Jean-Paul Sartre: „Omul este condamnat să fie liber“, atunci ea poate fi considerată un preambul a prezentării de faţă. Cu siguranţă, putem spune că prin afirmaţia sa, o decizie se manifestă ca rezultatul unei alegeri; există întotdeauna alternative diferenţiate în special de costul, mai mare sau mai mic pe care îl presupune alegerea uneia dintre ele.

Nivelul de dezvoltare al unei societăţi este strâns legat de angajamentul membrilor săi ca orice individ să beneficieze de instrumente elementare de dezvoltare și supravieţuire. Transpunerea în practică a acestor angajamente cu privire la bunăstarea membrilor societăţii se realizează prin intermediul politiclor publice.[1]

Rolul statului în furnizarea politicilor publice

Rolul statului este important în cadrul procesului de furnizare al politicilor publice. Pentru a clarifica raportul dintre stat și procesul de realizare al politicilor publice, trebuie ca în loc să privim realizarea politicilor publice ca una dintre atribuţiile statului, perspectivă ce presupune implicit o subordonare a procesului de realizare a politicilor publice în faţa activităţilor guvernamentale, deci putem privi statul ca pe o instituţie ce a rezistat în timp datorită eficienţei cu care a rezolvat o problemă de politică publică, iar dacă prin politici publice înţelegem activităţile care au ca scop furnizarea de bunuri publice, atunci statul va aparea ca un tip specific de instituţie ce furnizează politici publice.[2]

Problema de politică publică este o condiţie sau o situaţie care generează nevoi ori insatisfacţii, pentru a căror corecţie este necesară intervenţia guvernamentală. Dacă o anumită situaţie este considerată ca normală, inevitabilă, sau o responsabilitate individuală, niciodată o acţiune guvernamentală nu va fi iniţiată, deoarece situaţia respectivă nu este problematică.’

Fundamentarea politicilor publice este o traducere aproximativă a conceptului de „Evidence Based Policy“ (EBP), aceasta desemnând o abordare practică și teoretică a politicilor prin care acţiunile și intervenţiile guvernului în societate sunt intemeiate in mod obiectiv prin „dovezi“ care atestă că acestea au funcţionat în trecut. Abordarea sistematica a fundamentării politicilor publice este tema de reflecţie.

Cei mai multi teoriticieni de știinţe sociale care studiaza opinia publică și a politicilor publice în ţările democratice sunt de acord că opinia publică influenţează politica publică; mai emblematic este problema pentru public, cu atât mai puternică relaţia este posibilă și veridică; iar relaţia este ameninţată de puterea organizaţiilor de interes, a partidelor politice, și elitele economice.[3]

Stabilirea agendei publice

Dacă ne întrebăm, că nu orice problemă poate ajunge să primească o soluţie printr-o măsură de politică publică; tocmai de aceea procesul de stabilire a agendei este unul selectiv, în care diverși actori instituţionali încearcă să aducă problemele în atenţia guvernanţilor. Putem spune deci că există mai multe tipuri de agende:.[4]

Deci putem spune că o agendă publică care este formată din totalitatea unor probleme care întrunesc câteva condiţii cum ar fi:

– Sunt obiectul unor atenţii largi, sau larg conștientizate din punct de vedere a unei părţi importante a publicului și solicită acţiune.

– Sunt, în percepţia membrilor comunităţii, subiectul potrivit al activităţii unei instituţii guvernamentale.

Dar, din toate problemele prezente la un moment dat pe agenda publică, doar unele ajung în atenţia a guvernanţilor și acestea formează agenda formală sau instituţională.

O altfel de agendă - agenda formală (sau instituţională), este formată din lista subiectelor sau problemelor cărora decidenţii politici sau persoanele asociate lor, le acordă un grad sporit de atenţie la un moment dat. Agenda formală, poate fi atunci când tratează probleme care pot fi soluţionate într-un interval de timp dat, și generală compusă din credinţe cu privire la existenţa și importanţa unei probleme, la cauzele posibile precum și la semnificaţiile pe care le presupun.[5]

Agenda formală fiind alcătuită doar din probleme despre care se presupune că decidenţii politici acordă atenţie, (este mai limitată) decât agenda publică din considerente care privesc timpul și resursele instituţiilor guvernamentale.

Când o problemă apare pe agenda publică, ea devine automat obiect al dezbaterilor și discuţiilor publice, dar când o problemă apare pe agenda formală, aceasta devine obiect al acţiunii și parte integrantă a procesului de înfăptuire a procesului politicilor publice. Prin susţinătorii lor (de obicei prin intermediul activităţilor numite generic lobby) problemele concurează (și între ele) pentru a-și găsi un loc în agenda formală, ceea ce înseamnă că solicită rezolvarea prin politici publice adecvate.[6]

În concluzie, stabilirea agendei formale este procesul prin care cerinţele diverselor grupuri sunt traduse în probleme publice care se află într-o luptă acerbă pentru a atrage atenţia persoanelor cu funcţii publice (decidenţii politici).

De asemenea putem menţiona că agenda media care acţionează ca un factor între agenda publică și cea instituţională, însă uneori poate avansa preopriile priorităţi.

Nu întodeauna cele trei agende coincid; există și situaţii în care problemele percepute de opinia publică sunt suficient de specifice, astfel încât să nu fie recunoscute la nivel guvernamental și invers. De aceea, putem spune că problemele de politică publică nu rămân pe agenda instituţională decât dacă îndeplinesc următoarele trei condiţii: [7]

– Sunt suficient de semnificative - un număr de persoane sau comunităţi sunt afectate;

– Au intensitate- mărimea impactului este ridicată;

– Au durabilitate în timp.

În viziunea autorilor Cobb și Ross există patru faze principale ale procesului de stabilire a agendei, pe măsură ce problemele trec din agenda publică (sistemică) în agenda instituţională: problemele sunt mai întâi formulate, sunt specificate apoi soluţiile lor, sunt dezvoltate argumente în sprijinul problemelor propuse, și dacă au succes, problema intră în agenda instituţională.[8]

Încă de la început s-a crezut că problemele publice trec mereu din agenda publică în cea instituţională. În acest fel, s-a demonstrat însă mai târziu că o astfel de concepţie nu este întotdeauna verosimilă, deci în activitatea politică putem distinge două etape:

– Faza de definire a unei probleme de formulare a cererilor;

– Înscrierea în agendă, ce presupune analiza cererilor și problemelor precum și formularea propunerilor de răspuns la problemele identificate.

Această distincţie între cele două faze nu înseamnă neapărat că prima o precede cronologic pe cea de-a doua. Într-adevăr, este posibil să ne imaginăm că un răspuns există deja și că acesta este urmat de o fază de formulare a cererii. Pentru a înţelege procesul de stabilire a agendei trebuie să înţelegem mai întâi cum ajung să fie formulate cereri de implementare a unei politici de către indivizi sau grupuri și cum ajung autorităţile publice să răspundă acestor cereri sau invers, precum și condiţiile care generează aceste cereri.[9]

Sursele și cauzele problemelor publice

Opinia publică își pune de cele mai multe ori întrebarea cum ajunge o problemă pe agenda publică? sau pe agenda formală? ce anume face ca ea să fie percepută ca importantă pentru ea sau dimpotrivă, să fie considerată ca fiind nesemnificativă?

Societatea – ca un cumul de semeni, poate semnala că introducerea unei probleme pe agenda publică, respectiv formală depinde de o sumă de factori cum ar fi:

a). Nivelul de dezvoltare economică socială și culturală pe care l-a atins societatea la un moment dat, este determinat pentru evoluţia problemelor într-o societate, deoarece politicile publice depind de gradul de dezvoltare a societăţii;

b). Caracteristicile principale ale instituţiilor și actorilor care participă la procesul de elaborare a politicilor publice pot fi definitorii pentru evoluţia unor probleme publice; o problemă ajunge pe agenda formală (modelul Kingdon), 1995 atunci când adună elementele din trei curente. Fiecare din acest curent este alcătuit din indivizi, grupuri, instituţii care participă la procesul de elaborare al politicilor publice

– Curentul politic este format din grupurile de lobby, de presiune, instituţii guvernamentale, politice și adminsitrative;[10]

– Curentul politicilor este format din experţi analiști care examinează problemele și propun soluţii;

– Curentul care vizează problemele propriu-zise: ce caracteristici au, dacă apar sau nu evenimente specifice care fac ca o anumită problemă să ajungă în atenţia guvernanţilor, dacă există soluţii alternative etc.[11]

– Ideile, simbolurile, metaforele cu care este asociată o problemă – sunt importante pentru că practic în orice situaţie, ideile au jucat și joacă un rol important în deciziile pe care le facem. Pentru că simbolurile au de obicei o putere superioară de convingere, grupurile și actorii interesaţi de impunerea unei probleme pe agenda formală vor fi interesate să le evidenţieze și aceasta în condiţiile în care există presiuni permanente de a denigra simbolurile grupurilor adverse și înlocuirea acestora cu propriile simboluri. La folosirea simbolurilor în stabilirea agendei publice și a celei formale trebuie luaţi în considerare o serie de factori cum ar fi: precedentul istoric, eficienţa și credibilitatea.

– Relaţiile de putere și rolul lor în stabilirea agendei publice și a celei formale; ivirea unei probleme pe agenda formală precum și modalitatea de rezolvare a acesteia reprezintă o modalitate semnificativă pentru a stabili cine exercită și cine acceptă autoritatea politică într-o societate. În procesul de elaborare a unei probleme se pot construi zone de imunitate ale preocupării adică zone care nu sunt văzute ca făcând parte din problemă.

Alături de liderii politici și ideologici, opinia publică încearcă să definească conţinutul lumii sociale, care în întregul ei stabilește o agendă formală care se prezintă ca rezultat al unui proces complex de construcţie socială.

Una dintre cauzele majore ale stabilirii agendei publice, dar mai ales a celei formale este datorată dezechilibrului de putere existent în rândul membrilor societăţii. Conceptul de putere este un concept central și specific tuturor ramurilor și aplicaţiilor practice în știinţa politică. O posibilă definiţie a puterii (Robert A. Dahl) pleacă de la ideea că A are puterea asupra lui B în măsura în care poate să-l facă pe B să facă ceva ce B nu ar fi de acord să facă altfel. Puterea se prezintă ca o relaţie între doi actori politici care pot fi indivizi, grupuri organizaţii etc.

Conform altor concepţii, puterea nu constă doar în influenţarea deciziilor efective ale politicilor publice sau ale comportamentului folosit de membrii unei societăţi în cadrul acţiunilor politice. De exemplu, puterea este exercitată și când A își consacră energiile pentru a crea și a aplica valori sociale și politice, de exemplu practici instituţionale care influenţează într-o măsură foarte mare un proces de luare a deciziilor și îl poate limita doar la probleme care îl afectează în principal pe B.[12]

Mobilizarea opiniei publice prin mijloace mass-media

Pentru a vedea cine și câtă putere are într-o societate, trebuie observate preferinţele actorilor politici, adică acele preferinţe pe care aceștia reușesc să le facă dominante. Actorii politici care reușesc să-și impună preferinţele asupra societăţii exercită de fapt puterea în acel sistem politic. Puterea poate da naștere la conflicte dar poate fi exercitată și pentru a diminua sau a suprima conflictele între diferiţii actori politici.

Se pare că opinia publică influenţează politica în cea mai mare parte a timpului, de multe ori capacităţii de răspuns puternic pare să crească cu proeminenţă, chiar în faţa activităţilor de către organizaţiile de interes, partidele politice și elitele politice și economice susţin că receptivitatea se schimbă în timp sau variază în funcţie probleme.[13]

Însă mobilizarea opiniei publice nu este suficientă pentru a asigura înscrierea pe agendă, mizele sociale nu sunt în mod automat transformate în mize politice; acestea sunt construite în funcţie de logica competiţiei politice. Acestea influenţează modul în care este tratată o cerere socială: fie prin excluderea chestiunilor considerate ca fiind nerelavante de autorităţile politice; fie ea este refuzată prin eliminarea problemelor considerate ca fiind prea costisitoare din punct de vedere politic; fie este activată prin mobilizarea grupurilor de interese.

Putem aminti că în general, se întamplă foarte rar ca definiţia iniţială a unei probleme să rămână stabilă și de neschimbat. Ea are toate șansele să se schimbe pe parcurs să fie remodelată să își modifice conţinutul și termenii; această definiţie este ea însăși o miză politică majoră.

Anumiţi actori politici recurg la strategii de redefinire. Beneficiul pe care speră să-l obţină poate fi de a extinde baza publicului interesat, de a obţine sprijinul și mobilizarea unor grupuri noi.[14]

G.L. Walker afirmă că atractivitatea unei probleme crește, dacă aceasta are un impact asupra unui număr mare de oameni; trebuie să existe dovezi convingătoare că problema este serioasă și veridică, problema devine mai ușor de înscris în agendă dacă există și un rezultat previzibil pentru problema vizată. Lista poate fi extinsă, gândindu-ne tot timpul la următoarele elemente ale stabilirii agendei:

– Evenimentele care implică eforturi mari de a le face cunoscute autorităţilor publice;

– Organizarea și resursele celor afectaţi, accesul și reprezentarea grupurilor;

– Structura procesului politic și angajamentele decidenţilor.

Mass-media joacă un rol primordial în procesele de accelerare sau atenuare a mizelor, de demobilizare sau lărgire a publicului. Mijloacele de comunicare în masă pot de asemenea să se întoarcă împotriva strategiilor antreprenorilor, inducând efecte care, din contră, îndepărtează publicul potenţial.

Odată ce problema publică a fost conștientizată de către opinia publică, aceasta este nevoită să aleagă din gama de răspunsuri posibile prin care le poate oferi în raport cu o cerere de înscriere pe agendă. În acest stadiu sunt eliminate opţiunile considerate de neacceptat de către actorii politici influenţi, sau care par nepotrivite dintr-un anume motiv. Ea poate refuza înscrierea cererii sau de a răspunde favorabil la cerere, dar în funcţie de grade diferite.[15]

Tipul de răspuns va depinde de natura problemei; caracterul mai mult sau mai puţin imperios al mizei, amplitudinea sa, gradul său de noutate, precum și intensitatea efectului pe care îl suscită. Trebuie să ţinem însă cont și de contextul în care pot apărea aceste probleme precum și de oportunităţile care se pot deschide în funcţie de evoluţia conjuncturii politice. Alternanţa politică permite ca anumite probleme care au fost anterior refuzate să fie înscrise în agendă într-un alt moment, punerea pe agendă depinde deci de curentul politic existent la un moment dat.

Orice problemă de pe agenda formală beneficiază de cel puţin două cadre ale coaliţiei de susţinere care se întâlnesc în jurul unei valori și opţiuni de bază. Aceste grupuri se angajează în dezbateri publice asupra politicilor publice care le doresc a fi urmate, concurează și ajung la compromisuri asupra soluţiilor în conformitate cu valorile și opţiunile lor. Competiţia este mediată de alţi actori politici care au interesul fie ca politicile publice să fie menţinute; fie militează pentru schimbarea lor.

Un cadru al coaliţiei de susţinere este format din actori proveniţi dintr-o varietate de instituţii publice sau private, la toate nivelurile de guvernare, actori care împărtășesc anumite credinţe și care caută să manevreze normele, regulile, bugetele și personalul instituţiei guvernamentale pentru atingerea propriilor scopuri.

Să vedem un model mai nou al cadrului coaliţiei de susţinere (Sabatier, Jenkins- Smith, 1999). Acest model se bazeză pe câteva elemente cum ar fi: atributele de bază ale sferei din care face parte problema, distribuţia de bază a resurselor, structura socială, valori culturale, structuri constituţionale fundamentale.[16] Există multe inadvertenţe între membrii unei coaliţii de susţinere, în ceea ce privesc opiniile, resursele și strategiile disponbile precum și mecanismul de luare a deciziilor politice, numirile instituţionale, toate având influenţă asupra rezultatelor politicilor publice.

Consideraţii asupra României

Enunţând acești factori, privind întocmirea agendei, putem afirma câteva consideraţii asupra României de azi. Astfel structurarea perspectivelor ideologice se face în primul rând ca urmare a unei imagini generale asupra modului în care acţionează opinia publică asupra împărţirii îndatoririlor dar și a rezultatelor. În al doilea rând, ea presupune prezenţa unei colecţii de valori sociale și politice considerate legitime pintre care se pot atinge anumite obiective. În al treilea rând, structurarea ideologică determină o concepţie generală privind schimbarea generală la care se adaugă metodele și mecanismele care pot fi acceptate pentru a realiza această schimbare.

În acest fel, identificăm ca predominante în România contemporană două tipuri de ideologii de esenţă conservatoare: o ideologie conservator-nivelatoare și o ideologie conservator-minimalistă.

Ideologia conservator-nivelatoare pleacă de la premisa că societatea este atât de complexă încât inducerea de către stat a unor schimbări rapide și majore tulbură societatea, implicit opinia publică, fără a-i îmbunătăţi funcţionarea. Concret, conform acestei ideologii, un tip de organizare statală forte, cum a fost regimul comunist nu poate fi ușor dat la o parte, mai ales în ceea ce privește modul de redistribuţie a bunurilor, fără a produce crize majore în societate. Cele mai importante valori pe care se bazează acest gen de ideologie sunt stabilitatea și armonia socială, ele corelându-se cu alte idei de egalitate și echitate socială, definind astfel un spaţiu valoric al principalelor aspiraţii și priorităţi naţionale. În consecinţă, terapia de șoc ca instrument al reformei este o opţiune de neacceptat, eventual doar în cazuri excepţionale și în domenii restrânse.

Ideologia conservator-minimalistă pornește de la premisa că mecanismul fundamental al funcţionării unei societăţi, este piaţa. Din această perspectivă nu contează mărimea diferenţierilor sociale, trebuie doar ca ele să rezulte din jocul liber al pieţii. Valorile centrale ale acestui tip de ideologie sunt libertatea iniţiativei și proprietatea privată. Schimbările în plan economic, social sau politic sunt rezultatul competiţiei libere pe piaţă, deci statul trebuie doar să asigure aceste condiţii retrăgându-și competenţele și modalităţile de acţiune. Concluzia acestei ideologii, este că terapia de șoc reprezintă o modalitate legitimă de a face schimbări sociale pentru a instaura o piaţă liberă.

Deși diferite, cele două tipuri de ideologii au un fundament asemănător. Dacă ideologia conservator-nivelatoare, adică statul moștenit de la comuniști nu poate fi slabilit decât perturbând armonia opiniei publice și ca urmare statul trebuie să asigure redistribuirea produsului social, ideologia conservator-minimalistă solicită un stat puternic, doar pentru impunerea rapidă a metodelor specifice pieţei libere și privatizarea economiei de stat.

Pentru ambele tipuri de ideologie statul are funcţia de redistribuire, dar disputele se dezvoltă în jurul modalităţii de împărţire a resurselor publice, statul fiind gândit așadar, în ambele situaţii ca un vehicul al redistribuirii moștenirii comuniste iar diferenţele apar în felul cum se face această redistribuire și asupra valorii dominante care guvernează întregul proces (echitatea socială sau garanţia proprietăţii).

Concluzii

Nu putem încheia, fără să arătăm că odată ce o problemă apare în orizontul unei instituţii guvernamentale sau care captează atenţia opiniei publice apar deja formulări ale opţiunilor politice cu privire la modurile posibile de a rezolva acea problemă. Dacă problema în cauză ajunge o „masă critică“ suficientă, ea invită deja la acţiune sau non-acţiune (cu motivare implicită sau explicită a opţiunii alese).[17]

Și în România actuală, ca ţară membră a Alianţei Nord-Atlantice și a Uniunii Europene, se impune cu stringenţă stabilirea unei agende publice deoarece în fiecare societate, și respectiv cea românescă există probleme, pe care cetăţenii le consideră extrem de importante și apreciază că guvernarea trebuie să le acorde atenţie.

O concluzie a acestei prezentări poate fi aceea, că o problemă poate să intre în atenţia opiniei publice, sau a instituţiei guvernamentale printr-o serie foarte diversă de modalităţi, de la sinteze neconcrete, simboluri, semnificaţii, idei și idealuri până la abordări concrete reglementate sau reglementabile din punct de vedere legal.

 

BIBLIOGRAFIE

Surse primare

BONDAR, Florin, Politici publice și adminsitraţie publică, Iași, Polirom, 2007.

OSTACIUC, Vasile, Introducere în teoria politicilor publice, București 2011

PROFIROIU, Constantin-Marius; IORGA, Elena, Manual de Politici Publice, Editura Economică, București, 2009.

COBB, R, ROSS, J.K, Agenda Building as a comparative Political Process in America Political Science Review 70. (1978)

Surse secundare

BURSTEIN, Paul, The Impact of Public Opinion on Public Policy: A Review and an Agenda, Political Research Quarterly; 56, New York, 2003

Resurse online

http://www.scritub.com/stiinta/stiinte-politice/POLITICI-PUBLICE-DEFINITII-CON332024189.php

http://www.scritub.com/stiinta/stiinte-politice/STABILIREA-AGENDEI-politici-pu73844.php

http://www.scritub.com/stiinta/stiinte-politice/Politica-publica12233.php

 

NOTE