Introducere

Lucrarea de faţă își propune să analizeze două dintre cele mai importante aspecte ce ţin de puterea legislativă a unui stat. Bineînţeles, cazul pe care-l vom studia este cel românesc, modul cum aceste elemente funcţionează în virtutea Constituţiei din 1991, revizuită în 2003. În prima parte vom analiza drumul parcurs de un proiect legislativ până la momentul când devine lege, iar în cea de-a doua vom înfăţișa organizarea și modul de funcţionare a Comisiilor parlamentare. În fapt, se poate spune că este vorba de unul și același proces, deoarece Comisiile parlamentare reprezintă unul pașii pe care o iniţiativă legislativă trebuie să-i parcurgă până la promulgare. Oricum, analiza preliminară a proiectelor de legi este funcţia principală a acestor comisii, abia apoi venind și celelalte funcţii pe care le vom analiza mai târziu în corpul lucrării.

1. Procedura de legiferare

Cea mai importantă funcţie a Parlamentului este cea legislativă. Prin aceasta se înţelege aptitudinea și împuternicirea acordată acestuia de a dezbate și adopta legi. De altfel, primul articol din Constituţia României dedicat autorităţilor publice (art. 58) exprimă foarte clar acest lucru: „Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului roman si unica autoritate legiuitoare a tarii“.[1] Aici găsim temeiul constituţional al funcţiei legislative a Parlamentului în baza faptului că acesta este organul reprezentativ suprem al poporului român.

Trebuie spus că prin procedura de legiferare înţelegem numai adoptarea legilor. Această precizare este necesară deoarece Parlamentul nu adoptă numai legi, ci și moţiuni, hotărâri sau diferite alte acte politice, astfel încât funcţia legislativă se circumscrie exclusiv votării legilor, celelalte acte făcând obiectul altor funcţii.[2]

Nu trebuie uitat faptul că, deși Constituţia îi conferă Parlamentului acest drept exclusiv, există o serie de proceduri tehnice care ne arată că reprezentanţa naţională colaborează cu puterea executivă și chiar cu cetăţenii în exercitarea funcţiei legiuitoare. Modalităţile concrete de colaborare variază. Astfel, în cazul guvernului, avem dreptul acestuia de a depune iniţiative legislative, inclusiv de revizuire a Constituţiei, sau de a prezenta amendamente la proiectele de lege discutate în Parlament. De asemenea, în cazurile expres prevăzute de Constituţie, Parlamentul poate abilita Guvernul să emită ordonanţe care cuprind norme cu putere de lege ordinară. În ce-l privește pe Președinte, acesta dispune atât de un drept de veto asupra legilor cât și de cuvântul final în privinţa acestora datorită prerogativei promulgării (Ex.: Legea statutului parlamentarului). Singurele modalităţi prin care cetăţeanul poate interveni în procesul legislativ sunt iniţiativa, condiţionată însă de cele 100.000 de semnături, și referendumul, extrem de rare însă.[3]

Înainte de a enumera și descrie etapele adoptării legilor este necesară stabilirea și delimitarea ariei până unde se poate întinde această prerogativă a Parlamentului, adică a domeniului de legiferare. Normativ în această privinţă este articolul 72 din Constituţie care enumeră, în funcţie de importanţa lor, cele trei categorii de legi care pot fi adoptate de Parlament: legi constituţionale, legi organice și legi ordinare.[4] De altfel, este și singura precizare constituţională referitoare la sfera de cuprindere a legii. Criteriile în baza cărora este realizată distincţia sunt de ordin material, respectiv conţinutul ( precizat de Constituţie), și procedural, adică modalitatea prin intermediul căreia este posibilă votarea fiecărui tip de lege în cele două camere.[5]

Prima categorie de legi, cea mai importantă, este definită prin relaţia directă pe care o are cu Constituţia. Aceasta deoarece prin intermediul lor se amendează actul fundamental, legile constituţionale fiind singurele instrumente prin care se poate modifica Constituţia. Urmează cea de-a doua categorie, legile organice, situată imediat în prelungirea primei pentru că reglementează domenii a căror importanţă rezidă în semnificaţia pe care o au în organizarea puterilor statului și în reglementarea vieţii sociale în ansamblu.[6] Aliniatul 3 al articolului 72 din Constituţie realizează o enumerare amplă a acestor domenii, din care amintim numai câteva: sistemul electoral, organizarea partidelor politice, organizarea autorităţilor statului, referendumul, regimul stării de asediu și al celei de urgenţă, infracţiunile și pedepsele, regimul proprietăţii, raporturile de muncă, statutul minorităţilor, regimul cultelor etc. Ultima categorie, a legilor ordinare, este obţinută prin eliminarea domeniilor incluse în primele două categorii.

Cât privește criteriul procedural, acesta va face obiectul analizei ulterior, în partea dedicată adoptării legilor.

Înainte de a începe analiza etapelor procedurii legislative menţionăm faptul, în prezentarea noastră, acestea corespund celor din Constituţie.

1.a. Iniţiativa legislativă

Începutul procedurii legislative este reglementat prin articolul 74 din Constituţie. Potrivit acestuia, iniţiativa legislativă are loc prin sesizarea Parlamentului fie cu proiecte de legi, fie cu propuneri legislative, deși distincţia operează aproape numai la nivel formal. Astfel, atunci când iniţiativa vine din partea Guvernului, ea se realizează prin depunerea unor proiecte de lege. In schimb, când vine din partea unor membrii ai Parlamentului sau a unui număr de cetăţeni ia forma propunerilor legislative.[7] După cum se observă, între cele două nu există nici o deosebire, formulările servind pentru identificarea iniţiatorului.

În chiar primul titlu al articolului 74 sunt prezentaţi subiecţii care au drept de iniţiativă: Guvernul, deputaţii, senatorii și un număr de cel puţin 100.000 de cetăţeni, împărţiţi uniform, adică minim 5.000 în cel puţin un sfert din judeţele ţării ( iniţiativa populară). Observăm că această amenajare urmărește extinderea sferei actorilor abilitaţi să provoace discutarea unei propuneri legislative, o soluţie ce arată preocuparea și încercarea de aplicare a principiilor democraţiei semi-directe. Răzbate în schimb controlul, prin limitarea iniţiativei cetăţenești atât în ce privește numărul, cât și în ce privește spaţiul. La fel, este limitat și domeniul de acţiune al acesteia, neputând face obiectul său problemele fiscale, cele cu caracter internaţional, amnistia și graţierea. Se poate observa și absenţa unei prevederi care ar fi completat iniţiativa populară, și anume referendumul abrogativ. Prin acesta era oferită cetăţenilor șansa de se opune, prin veto popular, unei legi deja votate în Parlament.[8] Această reglementare restrictivă a dreptului de iniţiativă legislativă își găsește explicaţia în preocuparea de a se evita încărcarea timpului Parlamentului cu dezbaterea unor proiecte de legi insuficient studiate, străine de nevoile reale ale societăţii ori inspirate de interese personale.

Tot acestui scop îi servește și necesitatea ca orice propunere să aibă avizul Consiliului legislativ, ca o condiţie obligatorie pentru intrarea în dezbaterea Parlamentului. Având prin Constituţie rolul de a ţine evidenţa oficială a legislaţiei României, Consiliul este o componentă centrală a procesului legislativ românesc. Propunerile legislative trebuie însoţite de o expunere de motive și redactate neapărat în forma cerută prin lege.

Constituţia revizuită stabilește că proiectele de legi iniţiate de deputaţi sau senatori, precum și cele depuse din iniţiativă populară, se supun dezbaterii mai întâi Camerei competente să le adopte ca primă Cameră sesizată. O asemenea prevedere îi transformă pe deputaţi și senatori în membri ai ambelor Camere ale Parlamentului ceea ce echivalează cu instaurarea unicameralismului cel puţin în planul exercitării iniţiativei legislative parlamentare. Aceștia pot sesiza camera în mod individual, sau colectiv, de unde și dreptul de iniţiativă al comisiilor parlamentare.[9] Nu trebuie omis faptul că, în practica legislativă, iniţiativa guvernamentală prevalează deoarece se consideră că Guvernul are o legătură mai strânsă cu realităţile sociale putându-le astfel transpune mai bine în legi.

1.b. Sesizarea Camerelor

Prin revizuirea din octombrie 2003 s-a încercat o anume diferenţiere între cele două camere, pentru a rezolva problema atribuţiilor identice și pentru a se eficientiza activitatea Parlamentului. Problema care iese în evidenţă aici este legată de criteriul ce stă la baza acestei diferenţierii. Pentru că distincţia ce operează în Constituţie ţine de tipul proiectelor ce vor fi supuse, într-o primă lectură, Camerei Inferioare sau celei Superioare. Cu alte cuvinte, în funcţie de tipul proiectului, acesta este supus reflecţiei unei camere și deciziei celeilalte. Astfel, cele două camere sunt asociate diferit în procesul legislativ, evitându-se conflictele din trecut când nu se știa cine are ultimul cuvânt asupra legilor. Biroul Permanent este cel care decide cărei Camere îi este trimis mai întâi proiectul de lege, celeilalte rămânându-i decizia finală. [10]

Din alineatul 1 al articolului 75 din Constituţie observăm că Senatul are ultima decizie în ce privește proiectele de legi care vizează relaţiile internaţionale și apărarea naţională, precum și în ce privește implicarea camerei superioare în organizarea unor instituţii fundamentale ale statului (puterea judecătorească și administraţia locală). De cealaltă parte, Camera Deputaţilor are ultimul cuvânt la tipuri de proiecte mult mai variate, pornind de la organizarea teritoriului și simbolurile naţionale și mergând până la proprietate sau statutul minorităţilor.

Tot în logica eficientizării activităţii Parlamentului se înscrie și limitarea perioadei de timp în care prima cameră sesizată este obligată să se pronunţe vizavi de proiectul de lege. Aceasta este de 45 de zile pentru majoritatea proiectelor, cu excepţia codurilor de legi sau a altor iniţiative complexe, la care durata crește la 60 de zile. In cazul depășirii termenului, proiectele se consideră adoptate.[11]

Odată sesizată una din camere, proiectul de lege este trimis de către Biroul Permanent spre dezbatere și avizare comisiilor permanente competente, unde este examinat în detaliu. Aici este alcătuit un raport ce va fi retransmis Biroului Permanent pentru a fi difuzat Guvernului și parlamentarilor pentru luarea la cunoștinţă. Apoi, proiectul este înscris pe ordinea de zi, moment din care iniţiatorul nu-l mai poate retrage. Cei care doresc, pot depune amendamente motivate în scris care trebuiesc transmise înainte de începerea dezbaterii în plen.[12]

1.c. Adoptarea legilor

Momentul cel mai important al procedurii legislative este reglementat prin articolul 76 din Constituţie, dar și prin regulamentele celor două camere. În fapt, actul fundamental oferă puţine referinţe la această etapă, majoritatea găsindu-se în regulamente.

Aici vom adăuga și criteriul procedural care definitivează categoria în care este inclusă o lege. Astfel, Constituţia specifică faptul că „legile organice și hotărârile privind regulamentele Camerelor se adoptă cu votul majorităţii membrilor fiecărei Camere“, în timp ce „legile ordinare și hotărârile se adoptă cu votul majorităţii membrilor prezenţi din fiecare Cameră“[13] Tot la articolul 76 este prevăzută și procedura de urgenţă, care poate fi declanșată la cererea Guvernului sau din proprie iniţiativă, bineînţeles acest regim special având nevoie de acordul plenului.

Dezbaterea proiectului de lege este precedată de prezentarea motivaţiei iniţiatorului și de citirea raportului comisiei permanente. Abia apoi începe discuţia propriu-zisă care cuprinde trei etape: dezbaterea generală, foarte scurtă, care urmărește să facă cunoscute ideile de bază ale proiectului, ca și observaţiile ce i se pot aduce, apoi dezbaterea și votarea pe articole, iar la sfârșit votarea în ansamblu. Discutarea pe articole începe cu amendamentele, care trebuie să se refere la conţinutul unui singur articol.[14]

Camera deputaţilor și Senatul își desfășoară lucrările în ședinţe separate. La dezbaterea generală, fiecare grup parlamentar își poate desemna un singur reprezentant, aceștia luând cuvântul în ordinea înscrierii. La discuţia pe articole în schimb, orice deputat sau senator poate lua cuvântul pentru a-și exprima punctul de vedere. De asemenea, poate lua cuvântul și un reprezentant al iniţiatorului. Fiecare amendament sau articol este supus separat votului în plen, în afară de cazul în care adoptarea unui exclude acceptarea altuia. Se poate întâmpla ca un proiect de lege să nu fie adoptat la votul final, situaţie în care este retrimis spre analiză camerei în primă lectură. O nouă respingere la votul final este decisivă.

Adoptarea unui proiect de lege se face prin vot. Acesta este personal și poate fi deschis sau secret. În funcţie de aceste două criterii se întâlnesc mai multe tipuri de vot: cel deschis se poate exprima prin ridicarea mâinii, prin ridicarea în picioare, prin apel nominal sau prin mijloace electronice, iar cel secret prin buletine de vot, prin bile sau prin mijloace electronice.[15]

Pe lângă modalităţile enumerate mai sus, există și o serie de situaţii care fac necesară aplicarea unor reguli de adoptare diferite. Este în primul rând cazul legilor de revizuire a Constituţiei care trebuie să parcurgă o procedură mult mai complexă decât celelalte tipuri de legi, iar pentru a fi votate este necesară o majoritate calificată, adică de acordul a două treimi din membrii camerelor. La fel, o procedură specială se consideră și atunci când unele proiecte sunt votate în ședinţă comună . Este vorba aici și de situaţia angajării răspunderii Guvernului în faţa Parlamentului pentru un proiect de lege, acest lucru putându-se realiza în ședinţă comună. Pot fi în această situaţie și proiectele cărora Parlamentul le stabilește prin vot un asemenea regim. [16]

Noile reglementări asupra procedurii de legiferare introduse în octombrie 2003 marchează o nouă raţionalitate a dezbaterii și adoptării proiectelor de lege, mult diferită de cea din 1991, ţinta fiind creșterea ritmului de lucru al Parlamentului. Poate cea mai importantă consecinţă este eliminarea unui pas legislativ, medierea, care îngreuna procesul de legiferare. Pe scurt, modificările aduse sunt următoarele: sesizarea se face după principiul competenţei, prima Cameră sesizată are limită de timp pentru adoptarea proiectului și Camera competentă are decizia finală.[17]

1.d. Promulgarea legilor

Reprezintă actul prin care Președintele României autentifică și investește legea adoptată de Parlament cu formulă executorie, făcând-o obligatorie pentru toţi cetăţenii și pentru toate autorităţile ţării. Este penultimul pas pe care un proiect de lege trebuie să-l parcurgă înainte de a fi investit cu putere de lege, fiind reglementat prin articolul 77 din Constituţie. Această etapă îl introduce pe Președintele ţării ca parte a procesului legislativ și reprezintă ultima posibilitate ca un proiect de lege să fie blocat.

Odată ajunsă pe masa de lucru a Președintelui, acesta are obligaţia de a se pronunţa asupra legii în termen de 20 de zile, în caz contrar legea considerându-se adoptată. Exercitându-și rolul în procesul de legiferare, șeful statului are dreptul de a cere Parlamentului reexaminarea legii, dar numai o singură dată poate invoca această măsură în cazul fiecărei legi. Legea trimisă Președintelui după reexaminare trebuie promulgată în cel mult 10 zile.[18]

De asemenea, Președintele mai dispune și de opţiunea sesizării Curţii Constituţionale, imaginată ca o măsură suplimentară și preventivă de control. Decizia Curţii obligă adunările să pună legea în acord cu obiecţiile acesteia. În cazul confirmării constituţionalităţii legii, Președintele este obligat să promulge la termen legea.[19]

1.e. Intrarea în vigoare a legii

Ultimul pas înainte de intrarea în vigoare a legii este publicarea acesteia în Monitorul Oficial. Odată ce legea este promulgată de Președinte, acesta dispune publicarea ei în catalogul oficial de evidenţă al statului român. Articolul 78 din Constituţie arată că legea intră în vigoare la 3 zile de la publicarea ei în Monitorul Oficial sau, în mod excepţional, la o dată ulterioară prevăzută în textul ei.

2. Comisiile parlamentare

Importanţa instituţiei Comisiilor Parlamentare este dată mai ales de faptul că beneficiază de reglementare constituţională. Acest lucru se realizează prin alineatele 4 și 5 ale articolul 64 din Constituţia revizuită, dedicat organizării interne a Parlamentului. Aici se arată că „fiecare Cameră își constituie comisii permanente și poate institui comisii de anchetă sau alte comisii speciale. Camerele își pot constitui comisii comune”.[20] Tot Constituţia introduce referitor la aceste comisii și o precizare de ordin politic, statuând obligativitatea constituirii lor în concordanţă cu raportul reprezentării politice din cele două Camere.

Aceste comisii sunt subdiviziuni interne ale Parlamentului care au drept scop principal analizarea proiectelor de lege înaintea dezbaterii lor în plen. Astfel, cu privire la textele studiate, ele pot avea iniţiative proprii care merg de la posibilitatea de a propune amendamente, până la dreptul de a modifica în totalitate proiectul.[21]

Reprezentând cea mai specializată formă de control parlamentar, Comisiile au darul de a ușura munca legislativului deoarece Camerele nu pot asigura în plen o analiză aprofundată a proiectelor de lege. De asemenea, ele exercită un control parlamentar specializat asupra diferitelor autorităţi publice și activităţi socio-economice, pe care Parlamentul, în ansamblul său, nu-l poate realiza.

În practica parlamentară românească există mai multe variante de comisii. Deși Constituţia nu oferă nimic explicit în această privinţă, pot fi identificate două tipuri de comisii parlamentare, împărţite pe criteriul duratei mandatului lor.

2.a. Comisiile permanente

Reprezintă regula în materie de comisii parlamentare pentru că, spre deosebire de celelalte comisii, atât Camera Deputaţilor cât și Senatul sunt obligate să formeze astfel de organisme interne. Chiar Constituţia realizează o diferenţiere din acest punct de vedere pentru că folosește termenul constituire în privinţa acestora, termen ce sugerează ideea de permanenţă.[22] De altfel, durata acestora este aceeași ca și durata mandatului parlamentar. Pornind de la ideea specializării, se consideră că aceste comisii grupează parlamentari cu orientări profesionale asemănătoare ce pot asigura un nivel de expertiză ridicat în domeniile în care le este cerut să se pronunţe. În consecinţă, ele se constituie pe domenii de activitate care corespund, în mare, împărţirii ministeriale. Astfel că, dezbaterile de specialitate în cadrul acestora au darul de a ajuta plenul prin elaborarea de rapoarte și avize înlesnesc munca de cercetare în plen.

O primă problemă care apare este găsirea numărului optim de comisii permanente. Aici apar două tendinţe. Pe de o parte încercarea de diversificare a comisiilor, cu o specializare ridicată în vederea unui control cât mai eficient asupra administraţiei. Inconvenientele acestui aranjament sunt pierderea din vedere a interesului general și posibilitatea ca un parlamentar să fie parte a mai multor comisii, afectându-i astfel calitatea muncii depuse. De cealaltă parte, numărul scăzut de comisii aduce riscul lărgirii competenţelor și efectivului acestora, făcând dificil lucrul în cadrul lor.[23]

Camera Deputaţilor generează comisii permanente formate din 13 până la 30 de deputaţi, număr stabilit prin vot pentru fiecare comisie în parte. Un deputat are voie să facă parte dintr-o singură comisie, cu excepţia membrilor Biroului Permanent. La Senat, numărul, denumirea și competenţa fiecărei comisii permanente se hotărăște în plen, la propunerea Biroului Permanent. Aici, fiecare senator este obligat să facă parte dintr-o comisie, putând fi membru și al unei a doua. Pe durata mandatului, orice deputat sau senator își poate modifica opţiunea în favoarea altei comisii. Încetarea calităţii de membru al unei astfel de comisii se poate face la propunerea grupului din care face parte parlamentarul.[24]

Ca modalitate de lucru, Comisiile permanente nu se pot autosesiza sau acţiona din oficiu, regulamentele Camerelor stabilind în atribuţia Biroului Permanent trimiterea proiectelor de legi către comisii.

2.b. Comisiile cu activitate temporară

Tot prin Constituţie este atribuită Parlamentului posibilitatea de a alcătui comisii temporare al căror unic obiectiv este analiza unor aspecte punctuale ce apar pe parcursul unui mandat parlamentar și care privesc aspecte dintre cele mai diverse în societate. Poate fi vorba de avizarea unor proiecte legislative mai complexe și mai importante (ex.: o comisie constituţională) sau de alte probleme indicate în hotărârea de înfiinţare a comisiilor. Chiar prin formularea din actul fundamental, unde este folosit termenul instituire, se poate deduce caracterul temporal al acestora.

Practica parlamentară identifică două tipuri de comisii cu activitate temporară. Mai întâi sunt comisiile speciale a căror formare este legată de analiza unor proiecte legislative cu caracter special. De vreme ce se formează o comisie pentru analiza proiectului respectiv, acesta nu mai e supus și analizei altor comisii parlamentare. Hotărârea care stabilește formarea comisiei desemnează și pe membrii acesteia, care sunt stabiliţi la propunerea Biroului Permanent, dar și durata de funcţionare a acesteia. Membrii acestei comisii au același statut ca și cei ai comisiilor permanente, păstrându-și și calitatea de membrii ai acestora.

Există apoi comisiile de anchetă, ca mijloc de realizare a controlului parlamentar, prin care Parlamentul se poate implica în cercetarea unor aspecte neclare din activitatea diferitelor instituţii ale statului, fie că este vorba de aspecte economice sau politice. Acestea pot fi instituite la cererea unei treimi din membrii Adunării Deputaţilor sau ai Senatului, iar condiţiile de funcţionare sunt cele aplicabile și în cazul comisiilor permanente. Prin intermediul lor se poate realiza audierea unor persoane care au calitate oficială și se emit rapoarte ajutătoare pentru organele abilitate ale statului. Nu trebuie uitat faptul că aceste comisii nu pot substitui competenţa instanţelor judecătorești.[25]

 

BIBLIOGRAFIE

Surse primare:

Constituţia României din 1991 publicată în Monitorul Oficial nr. 233/1991 disponibilă și online la http://www.cdep.ro/pls/dic/act_show?ida=1&idl=1

Revizuirea constituţională din 2003 publicată în Monitorul Oficial nr. 767/2003 disponibilă online la http://www.cdep.ro/pls/dic/site.page?id=339  Constituţia României, 2003

 

Surse secundare:

CIOCHINĂ, Mihaela, „Elemente de noutate în procedura de legiferare, urmare a revizuirii Constituţiei și regulamentelor parlamentare”, Revista de drept public, 4(2003): 62-71.

CARP, Radu, Responsabilitatea ministerială, București: All Beck, 2003 CONSTANTINESCU, Mihai, MURARU, Ioan, IORGOVAN, Antonie, Revizuirea Constituţiei României. Explicaţii și comentarii, București: Rosetti, 2003.

CONSTANTINESCU, Mihai, MURARU, Ioan, IORGOVAN, Antonie, TĂNĂSESCU Elena Simina, Constituţia României revizuită, București: All Beck, 2004

DĂNIȘOR, Dan Claudiu, Drept constituţional și instituţii politice, București: Știinţifică, 1997.

DRĂGANU, Tudor, „Câteva consideraţii critice asupra sistemului bicameral instituit de Legea de revizuire a Constituţiei adoptată de Camera Deputaţilor și Senat”, Revista de drept public, 4(2003): 52-64

DRĂGANU, Tudor, Drept constituţional si instituţii politice, București: Lumina Lex, 1998.

IONESCU, Cristian, Instituţii politice si drept constituţional, București: Fundaţiei „România de Mâine“, 1999.

STANOMIR, Ioan, Constituţionalism și postcomunism: un comentariu al Constituţiei României, București: Universităţii din București, 2005.

 

 

NOTE