Principiu fundamental al statului de drept și, implicit, criteriu definitoriu al democraţiei contemporane, separaţia puterilor în stat presupune divizarea exercitării puterii și existenţa mai multor centri de autoritate, aflaţi într-o relaţie de colaborare și control reciproc. Cu origini în filosofia politică a antichităţii, teoria separaţiei puterii se dezvoltă în contextul revoluţiei burgheze din Anglia, un reper în acest sens fiind John Locke. Acesta distinge între funcţia legislativă („puterea de a face legi”), funcţia executivă, ce presupune supravegherea modului în care legea este aplicată și putere federativă („puterea de a face război sau pace”)[1]. Preluând această idee, Montesquieu a consacrat, în „Despre spiritul legilor”[2], principiul separaţiei puterilor în stat, prin delimitarea funcţiilor legislativă, executivă și judecătorească, exercitate până atunci de o singură persoană. „Atunci când în mâinile aceloași persoane sau ale aceluiași corp de dregători se află întrunite puterea legiuitoare și puterea executivă, nu există libertate, deoarece se naște teama că același monarh sau același senat să nu întocmească legile tiranice, pe care să le aplice în mod tiranic. Nu există, de asemenea, libertate, dacă puterea judecătorească nu este separată de puterea legislativă și de cea executivă.”[3]

Teoria separaţiei celor trei puteri în stat a revoluţionat gândirea și practica politică de la sfârșitul secolului al XVIII-lea. Succesul său s-a datorat faptului că oferea o alternativă la guvernarea absolutistă și o protecţie în faţa despotismului guvernanţilor. Este motivul pentru care acest principiu stă la baza sistemelor democratice, fiind îmbrăţișat, cel puţin la nivelul aranjamentelor instituţionale, de către toate statele care, la finalul secolului trecut, au ieșit de sub dictatura comunistă. A fost și cazul României, a cărei arhitectură instituţională, consacrată de Constituţia din 1991, se fundamentează pe principiul separaţiei puterilor în stat, chiar dacă acesta nu a fost consemnat în mod explicit în textul constituţional iniţial. Absenţa din legea fundamentală a unei menţiuni expressis verbis privind separaţia puterilor în stat a constitutit, în primii ani ai postcomunismului, o sursă a „tensiunii comuniști/anticomuniști”[4], problema fiind definitiv închisă prin revizuirea Constituţiei, în 2003. Astfel, conform art 1. alin. (4), „statul se organizează potrivit principiului separaţiei și echilibrului puterilor - legislativă, executivă și judecătorească - în cadrul democraţiei constituţionale”.

Dacă din punct de vedere juridic sistemul instituţional românesc întrunește toate condiţiile formale pentru a satisface exigenţa principiului separaţiei puterilor în stat, din perspectiva funcţionării sistemului politic, a modului concret în care actorii politic, titulari ai poziţiilor de autoritate, acţionează și interacţionează, divizarea exercitării puterii tinde să fie înlocuită de partajarea domeniilor și a instrumentelor de putere. Fenomenul se bazează pe înţelegeri politice care creează o realitate paralelă celei instituţionale, instituind un mecanism definitoriu pentru funcţionarea scenei politice. Acesta își are originea, pe de o parte într-o regulă constitutivă a sistemului politic postcomunist – algoritmul politic –, iar pe de altă parte într-o realitate politică contextuală, favorizată de prevederile constituţionale – coabitarea.

La origine, algoritmul politic reprezintă o regulă de organizare a forului legislativ, a spaţiului politic în general, de calibrare a raporturilor de forţe, în baza negocierii partizane. Acest sistem de partajare a puterii se reproduce și în cazul acelor instituţii publice al căror management este rezultatul votului parlamentar, precum Consiliul de Administraţie al TVR, conducerea Curţii de Conturi sau Consiliul Naţional de Studiere a Arhivelor Securităţii. Mai mult, el devine regula de funcţionare a guvernelor de coaliţie, formaţiunile componente împărţind puterea (instituţii, funcţii, posturi, domenii de control etc.) în urma unui proces de negociere în care proporţionalitatea electorală, respectiv ponderea parlamentară a fiecărui actor, are rolul decisiv. Astfel, aplicarea algoritmului ajunge să devină chiar principala motivaţie și, totodată, preocupare a partidelor aflate la guvernare, surclasând programe, proiecte și politici. Ca formă de împărţire a puterii (a se citi resurse publice) între partidele politice, algoritmul are, în esenţa sa, elemente de consociativitate. Partidele politice românești, însă, au transformat modelul consensualist al împărţirii puterii între actori politici care se tolerează și cooperează, într-un sistem de trocuri și de înţelegeri de tip cartel.[5]

Funcţionarea partidocratică a sistemului politic este expresia tendinţei partidelor politice, autodefinite ca reprezentanţi naturali ai voinţei generale, de a se autonomiza în raport cu instituţiile statului, de a se constitui într-un domeniu supraordonat acestora. Ca atare, „statul nu funcţionează, într-un regim de acest tip, ca o totalitate a instituţiilor și normelor sale de drept, ci asemenea unei totalizări variabile a partidelor care-și dispută puterea. «Statul suntem noi», ar spune partidele politice.”[6] Totodată, angrenajul partidocratic presupune ca partidele să urmeze un model comportamental de tip office-seking, astfel că relaţiile clientelare sunt cele care domină selecţia personalului de conducere din instituţiile publice, inclusiv cele cu caracter economic-financiar[7]. Cu rădăcini în regimul interbelic, ca și în comunism, partidocraţia românească actuală își are originea în ceea ce Daniel Barbu numește „pactul constituţional din 18 ianuarie 1990”, respectiv în substitutul românesc al mesei rotunde care a făcut posibil transformarea Consiliului Frontului Salvării Naţionale în Consiliul Provizoriu al Unităţii Naţionale[8]. Tot „atunci a fost inventat și algoritmul proporţional”[9], regula care a ajuns să guverneze împărţirea puterii (executive) în baza negocierii partizane a funcţiilor publice. În aceste condiţii, funcţionarea consensuală a politicii înseamnă, de fapt, aplicarea algoritmului politic. Acest sistem de partajare a puterii constituie principala motivaţie și, totodată, preocupare a partidelor aflate la guvernare, surclasând programe, proiecte și politici.

O formă particulară a algoritmului politic se menifestă atunci când șeful statului și majoritatea parlamentară se află pe poziţii divergente, adică atunci când sunt întrunite condiţiile specifice unui regim semi-prezidenţial, respectiv coabitării politice. Într-o astfel de situaţie, democraţia românească funcţionează în baza partajării puterii între Președinte și Premier.

Alegerile parlamentare din 9 decembrie 2012 au fost primele din ultimii 25 de ani care au creat, în mod direct și nemijlocit, condiţiile potenţiale pentru ordonarea vieţii politice românești după tiparele semi-prezidenţialismului de tip francez. Cu o majoritate parlamentară – cea a Uniunii Social Liberale – ce și-a definit adversarul politic în persoana președintelui Traian Băsescu, România părea condamnată să urmeze modelul francez al coabitării politice.

Totuși, această cohabitation française nu a putut funcţiona. Sau, mai degrabă, a funcţionat într-o interpretare românească sui-generis. Cauzele sunt multiple, însă două, una generală (structura instituţională), cealalată particulară (rezultatul ultimelor alegeri parlamentare), merită invocate în mod deosebit.

Faptul că României postcomuniste îi lipsește nu numai experienţa politică a coabitării franceze, dar, mai important, chiar designul constituţional specific Republicii a V-a franceze nu reprezintă o noutate[10]. Totuși, o scurtă comparaţie între sistemele politice ale celor două ţări va pune în evidenţă diferenţele specifice.

Arhitectura politică a Franţei actuale are la bază Constituţia din 1958, modificată în 1962, prin „lovitura de stat constituţională gaullistă”, în sensul introducerii alegerii populare și directe a președintelui republicii. Gândită ca o soluţie, ca un remediu la instabilitatea politică specifică celei de a IV-a Republici franceze (1946-1958), noua lege fundamentală a asigurat restaurarea funcţiei prezidenţiale și a autorităţii șefului executivului, în paralel cu raţionalizarea funcţiilor legislativă și de control ale puterii legislative. Astfel, președintele Franţei numește Premierul, prezidează ședinţele guvernamentale și semnează actele emise de acesta[11]; totodată, el are dreptul de a dizolva Adunarea Naţională[12]. În ansamblu, rolul președintelui este definit de articolul 5 al Constituţiei, în conformitate cu care șeful statului este „arbitrul puterilor”, în vederea asigurării funcţionării normale a acestora și a continuităţii statului. Pe de altă parte, raţionalizarea activităţii parlamentului s-a realizat, de exemplu, prin stabilirea unor domenii de legiferare expres menţionate (cf. art. 34) sau, în ceea ce privește funcţia de control, prin tratarea constituţională a principiului răspunderii politice a guvernului „de o manieră dificilă de a controla activitatea guvernamentală și cvasiimposibil de a demite guvernul”[13].

În România, dimpotrivă, unul din obiectivele majore ale Adunării Constituante a fost restaurarea rolului Parlamentului, caricaturizat de Marea Adunare Naţională din timpul regimului politic al partidului unic. Ca atare, Constituţia adoptată în 1991 a plasat instituţia parlamentară în vârful ierarhiei politice din România, definindu-i rolul astfel: „Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român și unica autoritate legiuitoare a ţării”[14], prevedere pe care nu o întâlnim în legea fundamentală franceză. În același timp, raporturile dintre Parlament și Președinte au fost aranjate constituţional de asemenea manieră încât puterea acestuia din urmă de a dizolva forul legislativă este strict formală, în timp ce Parlamentul are posibilitatea concretă de a-l suspenda din funcţie pe Președinte[15]. Pe de altă parte, Constituţia nu i-a stabilit președintelui român, ales direct, ca și în Franţa, o sferă distinctă decizională după model francez, situaţie congruentă cu rolul său constituţional de mediator[16]. În acest sens, numirea guvernului este un proces mai amplu în care președintelui îi revine atribuţia constituţională de a desemna un candidat pentru funcţia de prim-ministru, acesta urmând să obţină votul de învestitură al parlamentului, după cum, președintele român nici nu devine premier in actu atunci când prezidează ședinţele guvernului și nici nu semnează actele emise de acesta.

Așadar, chiar dacă președinţii Franţei și României sunt aleși direct, aranjamentele constituţionale, în special cele cu privire la puterea executivă, sunt specifice fiecărei ţări[17]. La fel stau lucrurile și în ceea ce privește practica politică, căci în timp ce prezidenţialismul francez se fundamentează pe rolul de arbitru conferit de Constituţie președintelui republicii, în România tendinţa prezidenţializării sistemului provine din interpretarea personal-voluntară a atribuţiilor constituţionale de către titularul funcţiei.

Dar chiar dacă acceptăm că diferenţele constituţionale (formale sau materiale) dintre cele două ţări nu sunt decisive, astfel spus că România ar aparţine aceleiași categorii generice de sistem politic pentru care Franţa îi este prototip, tot nu vom putea să asimilăm România Franţei. Și aceasta, pentru că a dispune de un executiv bicefal sau diarhic nu este suficient. Semi-prezidenţialismul francez, așa cum îl definește Sartori, reprezintă „un sistem mixt autentic bazat pe o structură de autoritate duală flexibilă, adică pe un executiv bicefal al cărui „prim cap” (șeful puterii executive-n.a.) se schimbă (oscilează) după cum se schimbă combinaţiile majorităţii.”[18] Astfel, în situaţia „majorităţii unificate”, adică atunci când majoritatea care alege președintele este aceeași cu majoritatea parlamentară care controlează guvernul, președintele este „primul cap”, pentru ca în situaţia inversă, a majorităţii divizate, premierul să devină „primul cap”.

Or, sistemul politic românesc are o structură duală, dar nu și flexibilă. Astfel, până în 2004, România nici nu s-a aflat în situaţia de a experimenta trecerea de la o majoritate unificată la o majoritate divizată, a cărei soluţie funcţională să o reprezinte coabitarea politică. De fiecare dată până în acel an, și pentru că alegerile parlamentare și cele prezidenţiale s-au desfășurat simultan, majoritatea prezidenţială s-a suprapus peste majoritatea parlamentară, context care i-a permis președintelui să joace un rol politic important[19].

Lucrurile nu s-au schimbat nici după revizuirea constituţională din 2003, cu a sa prevedere privind creșterea mandatului prezidenţial la 5 ani[20], care a însemnat decalarea alegerilor prezidenţiale de cele parlamentare după scrutinul comun din 2004, și, deci potenţarea condiţiilor pentru apariţia majorităţii divizate. E drept că în decursul cele două mandate prezidenţiale ale lui Traian Băsescu, acesta s-a aflat de două ori în situaţia de a i se opune o majoritate parlamentară ostilă, care a și provocat suspendarea președintelui tot de atâtea ori, dar acestea au fost conjuncturale și, oricum, nespecifice semi-prezidenţialismului de tip francez. În fapt, cele două perioade s-au caracterizat prin accentuarea caracterului conflictual al vieţii politice, în condiţiile în care rolul de „președinte-jucător”, asumat de Traian Băsescu, a intrat în coliziune cu obiectivul majorităţii parlamentare de restaurare a rolului și atribuţiilor constituţionale ale președintelui.

Abia în urma alegerilor de la sfârșitul lui 2012, România s-a regăsit, în premieră absolută, într-un context politic pe care îl putem descrie ca fiind specific semi-prezidenţialismului francez. Astfel, atât timp cât a beneficiat de o majoritate parlamentară favorabilă, Traian Băsescu a acţionat ca adevăratul șef al Guvernului, ca „președinte-jucător”. În momentul în care USL a câștigat majoritatea, poziţia de șef real al Guvernului a revenit Premierul. Recunoașterea acestui mecanism al transferului de roluri între titularii puterii executive ar fi oferit regimului politic dimensiunea coabitării de tip francez, în care relaţia Președinte-Premier ar fi fost una strict instituţională, bazată pe atribuţiile constituţionale și spiritul legii fundamentale, ce conţine și asigură premisele colaborării dintre cei doi reprezentanţi ai autorităţii executive. Lucrurile însă nu au stat așa. După alegerile parlamentare din decembrie 2012, Traian Băsescu nu a renunţat la statutul de „jucător” și nu a acceptat logica cohabitation française, în timp ce Premierul a fost constrâns să cedeze din preogativele sale de adevărat șef al Guvernului. Prin urmare, soluţia politică postelectorală nu a fost rocada între Președinte și Premier, ci cea a împărţirii puterii (executive), în sensul cel mai propriu al termenului, între președintele Băsescu și premierul Ponta.

Pe de altă parte, rezultate excepţionale ale alegerilor parlamentare de la sfârșitul lui 2012 au contribuit decisiv la blocarea coabitării politice de tip francez, chiar și în varianta românească a împărţirii puterii executive. Astfel, momentul electoral decembrie 2012, la care au participat 7.694.180 (41,76%) de alegători, s-a soldat cu victoria categorică a USL. Cele 58,63% din voturi pentru Camera Deputaţilor și 60,10% pentru Senat i-au adus formaţiunii social-liberale 273 de deputaţi (66,26%) și 122 de senatori (69,32%).

	Camera Deputaţilor		Senat
	Voturi	Mandate	Voturi	Mandate
USL	58,63%	273 (66,26%)	60,10%	122 (69,32%)
ARD	16,51%	56 (13,59%)	16,71%	24 (13,64%)
PP-DD	13,99%	47 (11,41%)	14,65%	21 (11,94%)
UDMR	5,14%	18 (4,37%)	5,24%	9 (5,11%)
Minorităţi	-	18 (4,27%)	-	-

Era pentru prima oară după 1990 când votul dat de cetăţeni indica fără niciun dubiu câștigătorul alegerilor și, ca atare, majoritatea guvernamentală. Acestei evidenţe electorale nu i s-a putut opune nici chiar președintele Băsescu, anterior cu contribuţii decisive la fabricarea alianţelor guvernamentale, nevoit fiind să îl desemneze premier pe Victor Ponta, președintele PSD și copreședinte USL. Practic, soluţia guvernamentală a fost rezultatul direct al votului popular, fără să mai fie nevoie de negocieri politice post-electorale pentru constituirea majorităţii parlamentare. Discuţii vizând împărţirea puterii și stabilirea raporturilor de forţe au avut loc, dar, de această dată, (doar) la nivelul autorităţii executive. Acestea s-au concretizat pe 12 decembrie 2012 prin semnarea „Acordului de colaborare instituţională” dintre președintele Băsescu și premierul Ponta. Documentul statuează o serie de principii și valori comune, stabilește angajamente, deliminează spaţii de responsabilitate preeminentă, dar și zone și modalităţi de cooperare.

Acordul este de fapt un act fără valoare juridică, o înţelegere politică între cei doi reprezentanţi ai autorităţii executive, rolul său fiind acela de a trasa și delimita zonele de influenţă și control politic din partea președintelui Băsescu și a premierului Ponta. Cei doi au parafat un document ce conţine o interpretare a Constituţiei și care nu are nimic în comun cu mecanismele și logica de funcţionare ale unui stat modern, instituţionalizat. Prin semnarea respectivului document, președintele și premierul justificau abaterea cu bună știinţă de la cadrul constituţional, de la principiul separaţiei puterilor în stat.

Astfel, chiar și în cotextul apariţiei majorităţii divizate, semi-prezidenţialismul românesc nu a putut secreta decât o formulă caricaturală a modelului de cohabitation française, în care alternanţa „primului cap”, respectiv trecerea Premierului în postura de șef al puterii executive, ca soluţie pentru funcţionarea neconflictuală a mecanismului politic, a fost substituită cu partajarea puterii între președintele Băsescu și premierul Ponta, având ca bază formală un document agreat de cei doi actori politici la scurtă vreme după consumarea alegerilor. Rezultatul acestei coabitări românești nu a fost nici pe departe acela al unei scene politice consensuale, ci, dimpotrivă, a generat conflict, adică a reprodus modul de funcţionare a politicii românești.

În concluzie, regula algoritmului politic și coabitarea în stil românesc sunt elemente intrinseci sistemului politic postcomunist, ale căror surse le aflăm în acele mecanisme care intervin în exercitarea puterii, precum cultura politică, tradiţia democratică sau clivajele constitutive. În același timp, ele creează fundamentul unui sistem democratic pervertit, în care principiul separaţiei puterilor în stat are (doar) o dimensiune formală, fiind înlocuit în practica politică cu partajarea puterii.

 

BIBLIOGRAFIE

BARBU, Daniel, Republica absentă, București: Nemira, 1999

BUTI, Daniel, Pe cine reprezintă partidele politice. O analiză a partidelor din postcomunismul românesc, București: Pro Universitaria, 2014

KATZ, Richard S., MAIR, Peter, „Changing Models of Party Organization and Party Democracy: The Emergence of Cartel Party”, Party Politics, vol. 1, nr. 1, 1995

LIJPHART, Arend Lijphart, Modele ale democraţiei. Forme de guvernare și funcţionare în treizeci și șase de ţări, trad. de Cătălin Constantinescu, Iași: Polirom, 2000

LOCKE, John, Al doilea tratat despre cârmuire, trad. de Silviu Culea, București: Nemira, 1999

MONTESQUIEU, Despre spiritul legilor, vol. I, București: Știinţifică, 1964

PREDA, Cristian, SOARE, Sorina, Regimul, partidele și sistemul politic din România, București: Nemira, 2008

RADU, Alexandru, Un experiment politic românesc: Alianţa „Dreptate și Adevăr PNL-PD”, Iași: Institutul European, 2009

RADU, Alexandru, BUTI, Daniel Buti, Statul sunt eu! O istorie analitică a crizei politice din iulie-august 2012, București: Monitorul Oficial, 2013

ROUSSEAU, Dominique, „Le regime politique de la FRANCE”, în Genoveva Vrabie (coord.), Les regimes politiques de la pays de l’UE e de la Roumanie, București: Monitorul Oficial, 2002

SARTORI, Giovanni, Ingineria constituţioanlă comparată, trad. de Gabriela Tănăsescu, Irina Mihaela Stoica, Iași: Institutul European, 2008

ȘTEFĂNESCU, Domniţa, Cinci ani din istoria României, București: Mașina de scris, 1995

Constituţia Republicii Franceze, notă introductivă, traducerea textelor și îngrijirea ediţiei Aurel Ciobanu-Dordea, București: Ed. All Beck, 1998

Constituţia României, Monitorul Oficial al României, nr. 233 din 21 noiembrie 1991

Constituţia României 2003, Monitorul Oficial al României, nr. 767 din 31 octombrie 2003

 

 

NOTE