Uniunea Europeană

Consiliul European încotro? Reforme și contrareforme instituționale în UE

GHEORGHE CIASCAI
[„Dimitrie Cantemir” Christian University]

Abstract:
The aim of this paper is to analyse the political and institutional impact of the juridical consecration of the European Council that official institution of European Union by the Lisbon Treaty. Until 1 December 2009, the European Council was a political body with a strong informal role within the european decision making process, but with ambiguous institutional and legal powers. After entry in force of the Lisbon Treaty, European Council becomes an institution that try to exercise a collective leadership in EU.

Keywords: European Council; EU; reform; european institutions; european decision making process; leadership

Consiliul European de la conclavul anilor 60-70 ...

Uniunea Europeană a parcurs în existenţa sa de peste şase decenii un proces continuu de reforme care a fost generat atât de nevoia de a răspunde presiunilor unui mediu economic, politic si social intern din ce în ce mai integrat şi mai extins, cât şi de necesitatea de a se adapta unui mediu internaţional afectat de războiul rece iar mai apoi, după colapsul blocului comunist, de fenomenul globalizarii.

Un obiectiv constant al acestor reforme a fost acela de a asigura un proces decizional eficient care să fie în măsură să contribuie la o bună gestionare a politicilor publice ale Uniunii. În acest sens, structura instituţională a constituit un obiect constant al reformelor pe care le-a parcurs Uniunea de-a lungul anilor. Dincolo de relativa stabilitate a triunghiului decizional instituţional¹, compus din cele trei instituţii care au fost create prin tratatele fondatoare ale Uniunii, respectiv Comisia Europeană, Parlamentul European şi Consiliul², o preocupare a iniţiatorilor reformelor succesive a fost îmbunătăţirea funcţionării instituţiilor, inclusiv prin modificarea competenţelor acestora şi prin instituirea unor proceduri adecvate de adoptare a deciziilor, astfel încât Uniunea să fie în măsură să deruleze un proces decizional eficace. Însă, această grijă pentru ameliorarea funcţionalităţii instituţiilor europene, fie că sunt supranaţionale, precum Comisia Europeană şi Parlamentul European, fie interguvernamentale, precum Consiliul, a fost dublată de suspiciunea quasi-permanentă a liderilor statelor membre, în special a celor din marile state membre, faţă de o cumulare exagerată de competenţe şi puteri la nivelul european care, în timp, ar putea conduce la o diluare a suveranităţii naţionale, dacă nu chiar la o pierdere a acesteia în favoarea Uniunii.

Cunoscătorii istoriei instituţionale a Uniunii Europene, dar nu numai ei, evocă în mod constant rolul important pe care l-a jucat preşedintele francez Charles de Gaulle, la începutul anilor 60 din secolul trecut, în tragerea semnalului de alarmă privind salvarea suveranităţii naţionale ameninţate de birocraţii de la Bruxelles şi în apariţia unui for al şefilor de stat sau de guvern ai statelor membre care să cenzureze tendinţele de integrarea supranaţională imprimate de Tratatele de la Roma³. Criza scaunului gol provocată de generalul de Gaulle ca răspuns la aplicarea votului cu majoritatea aplicată şi depăşirea ei prin compromisul de la Luxemburg a confirmat rolul decisiv al guvernelor naţionale în politicile europene şi a dimensiunii interguvernamentale în construcţia europeană⁴. De altfel, merită remarcat faptul că această contraofensivă a guvernelor statelor membre îndreptată către tendinţele integratoare imprimate politicilor comunitare de la Bruxelles a generat una din cele mai viguroase construcţii teoretice referitoare la fenomenul integrării europene, interguvernamentalismul care propunea ipoteza rolului central al statului naţional în construcţia Comunităţii Europene⁵.

De la întâlnirile ocazionale ale şefilor de stat şi de guvern ai statelor membre din anii 60, convocate mai ales la iniţiativa preşedintelui de Gaulle, destinate cu prioritatea să regleze diferite probleme politice sensibile apărute pe agenda Comunităţii, mai ales orientarea procesului de integrare indus de aplicarea prevederilor tratatelor şi a politicilor aferente şi chestiunile referitoare la extindere, la jumătatea anilor 70, la iniţiativa preşedintelui francez din acea perioadă, Valery Giscard d’Estaing, s-a ajuns la crearea Consiliului European⁶. Iniţiativa preşedintelui francez a dus la apariţia unei structuri permanente informale a şefilor de stat sau de guvern ai statelor membre, plasată însă, oarecum, în afara structurii instituţionale a Comunităţii Europene, care se reunea regulat, cel puţin de două ori pe an, sub conducerea statului care deţinea preşedinţia semestrială a Consiliului de miniştri. Rolul predominant al acestui conclav european, în care se purtau discuţii neoficiale şi informale, era de a debloca şantierele politice dificile, precum reformele instituţionale, cooperarea în materie de politică externă şi, nu în ultimul rând, asigurarea fluidităţii procesului decizional la nivelul Consiliului de miniştri, în special în sectorul bugetului comunitar⁷.

Treptat, în ciuda ambigiuităţii statului său în structura instituţională comunitară, Consiliul European a devenit platforma ideală de pe care liderii naţionali, mai mult sau mai puţin eurosceptici, încercau să imprime un design interguvernamental asupra procesului integrării europene. Dacă în anii 60 portavocea acestui design a fost generalul de Gaulle, în anii 80, exponentul contrareformei interguvernamentale a fost primul ministru britanic, Margaret Thacher. Consiliul European părea să revină, treptat, la unele din rolurile imaginate de Charles de Gaulle, respectiv de tribună a euroscepticismului şi de protector al suveranităţii naţionale a statelor membre.

...la organismul politic al anilor 80-90...

O schimbare semnificativă în evoluţia structurii şi rolului Consiliului European survine în contextul impulsului dat procesului de aprofundare a integrării economice de către Actul Unic European, adoptat în 1986. Reforma propusă şi aplicată de Jacques Delors, preşedinte al Comisiei Europene între 1985 şi 1994, a indentificat cu desăvârşită înţelepciune, într-o cheie funcţionalistă, potenţialul pozitiv de care dispunea Consiliul European şi rolul pe care l-ar putea juca acest organism, reputat ca eurosceptic, în realizarea obiectivului Pieţei Unice.

Astfel, maturizarea formală a structurii ce îi reunea pe şefii de stat sau de guvern ai statelor membre a fost consemnată prin includerea pentru prima dată într-un tratat comunitar, i.e. Actul Unic European, a Consiliului European. Astfel, articolul 2 din Actul Unic European menţionează noul organism, precum şi componenţa acestuia⁸. Prin această recunoaştere juridică formală, forumul şefilor de stat şi de guvern devenea, volens nolens, parte directă a procesului integrării şi un actor esenţial în redefinirea arhitecturii comunitare, în contextul cutremurului geopolitic de la sfârşitul anilor 80 care a pus capăt războiului rece şi regimurilor comuniste în Europa Centrală şi de Est. Includerea Preşedintelui Comisiei Europene în cadrul conclavului şefilor de stat şi de guvern marca o anumită mutaţie în filosofia de funcţionare a Consiliului European, în special o atenuarea a radicalismului interguvernamental şi a scepticismului cu privire la virtuţiile integrării europene.

Tratatul privind Uniunea Europeană, semnat în anul 1992 la Maastricht şi intrat în vigoare în 1993, consolidează statul Consiliului European în designul politic al Uniunii, prin reiterarea structurii Consiliului European stabilită prin Actul Unic European, prin învestirea acestuia cu un rol distinct şi prin stabilirea modalităţii de funcţionare a acestuia⁹.

Deşi rolul alocat Consiliului European prin Tratatul de la Maastricht, respectiv rolul de a impulsiona dezvoltarea Uniunii şi politicilor sale, era unul distinct iar frecvenţa reuniunilor sale a crescut şi s-a ritualizat, incluzând obligatoriu o reuniune în statul care deţinea preşedinţia semestrială, conturul prerogativelor sale efective rămânea relativ imprecis şi ambiguu. Definirea precisă a acestor prerogative care aparţineau Consiliului European a revenit şefilor de stat sau de guvern înşişi care au demonstrat în perioada post-Maastricht o preocupare reală pentru stabilirea strategiilor de dezvoltare a Uniunii şi pentru asumarea rolului de honest broker pe lângă triunghiul decizional instituţional european, inclusiv printr-o implicare mai puternică în definirea politicilor europene la nivel naţional¹⁰.

Trebuie, în acest sens, recunoscut rolul esenţial jucat de Consiliul European în lansarea la începutul anilor 2000 a marelui proiect de reformă profundă a cadrului juridic, politic şi instituţional al unei Uniunii dornice să-şi adapteze structura instituţională şi sistemul decizional pentru a răspunde eficace provocărilor secolului al XXI-lea. Consiliul European de la Laeken, din decembrie 2001, a deschis şantierul reformei şi a convocat Convenţia Europeană care a redactat proiectul Tratatului de instituire a unei Constituţii pentru Europa. Eşecul procesului de ratificare a proiectului de Tratat a oferit Consiliului European ocazia de a se plasa încă odată în postura de actor ineluctabil al identificării soluţiilor de compromis pentru ieşirea dintr-o criză instituţională fără precedent. Compromisul realizat de Conferinţa interguvernamentală derulată în a doua parte a anului 2007 şi concretizat în Tratatul de Reformă, semnat în data de 13 decembrie 2007, la Lisabona, a fost construit în mare măsură prin puternica implicare a Consiliului European, prin negocierile şi dialogul constant, formal şi informal, desfăşurat în cadrul acestuia de liderii statelor membre şi de către Preşedintele Comisiei Europene. Rolul substanţial jucat de Consiliul European şi implicit de şefii de stat şi de guvern şi-a pus amprenta în mod decisiv asupra filosofiei Tratatului şi asupra viitoarei structuri instituţionale a Uniunii.

Tratatul la Lisabona renunţa nu doar la anumite prevederi ale proiectului Tratatului Constituţional care ar fi putut conduce, în timp, la o entitate politică europeană de tip quasi-federal, ci şi la acquis-ul de natură simbolică din Tratatul de la Maastricht, atât de drag eurofililor federalişti sau funcţionalişti, precum imnul, drapelul şi deviza Uniunii! Declaraţia anexată Tratatului de la Lisabona referitor la aceste simboluri europene, semnat de majoritatea statelor membre, este un indicator destul de grăitor al regresului ideii integrării politice europene, pe de o parte, şi al revirimentului intereselor şi valorilor naţionale în cadrul Uniunii, pe de altă parte.

...pînă la instituţionalizarea leadershipului colectiv prin Tratatul de la Lisabona

Dincolo de interpretarea în cheie interguvernamentalistă care poate fi dată unor concesii mai mult sau mai puţin simbolice în direcţia încetinirii integrării europene, se poate consemna o certitudine, după o simplă lectură a Tratului de la Lisabona: Consiliul European devine o instituţie oficială a Uniunii¹¹, cu un rol crescut, cu competenţe mai extinse şi mult mai bine precizate, cu o structură modificată, inclusiv cu o preşedinţie permanentă, cu un mod de funcţionare flexibil şi previzibil şi cu perspectiva de a deveni, aşa cum remarca un specialist în domeniu, expresia leadershipului colectiv al unei “entităţi politice neidentificate”¹²!

De la reuniunile aleatorii din anii 60 provocate de grija generalului de Gaulle pentru conservarea deplinei suveranităţi naţionale asupra politicilor cheie şi pentru cenzurarea tendinţelor de integrare supranaţională generate de maşinăria juridică şi instituţională de la Bruxelles, la reuniunile bilunare actuale, Consiliul European a parcurs un distanţă uriaşă.

La capătul actual al parcursului se află o instituţie viguroasă care, în ciuda bunelor intenţii anticipate de unii comentatori şi a absenţei oricăror competenţe legislative, are parcă înscrisă în codul genetic vocaţia de a disloca echilibrul relativ fragil realizat pe parcursul ultimelor decenii în cadrul triunghiului instituţional Parlamentul European – Consiliul – Comisia Europeană¹³. Acest echilibru a asigurat o certă rigoare şi previzibilitate procesului decizional european şi o anumită coerenţă a politicilor Uniunii. Comentariile recente apărute în mass-media europene indică o potenţială direcţia greşită către care s-ar putea îndrepta, împreună, o Comisie slăbită de gestionarea precară a unei crize economico-financiare interminabile şi de un Consiliu European aparent puternic, dominat de liderii marilor state membre ale Uniunii¹⁴.

Fie că aplicăm metode calitative, fie metode cantitative, fie că utilizăm grila funcţionalistă, fie că o folosim pe cea interguvernamentalistă liberală pentru a evalua actuala structură instituţională a Uniunii, ponderea instituţiilor şi poziţionarea unora faţă de altele în procesul decizional, suntem sunt constrânşi să constatăm o sporire considerabilă a profilului, portofoliului şi potenţialului de influenţă al Consiliului European, uneori în detrimentul altor instituţii. Spre exemplu, dispariţia miniştrilor afacerilor externe de pe lista participanţilor la reuniunile Consiliului European a condus de jure la suspendarea punţii care lega Consiliul European de Consiliul (de miniştrii), cu rol foarte important în transferul impulsului politic al şefilor de stat sau de guvern către activitatea legislativă şi politică a Consiliului. Rutina acumulată în perioada în care era organismul politic capabil să construiască consensul federativ şi să identifice compromisul salvator la nivelul cel mai înalt de conducere politică, inclusiv cu ajutorul reţelei de legături informale şi cordiale stabilite între membrii săi, a devenit foarte utilă şi eficace în momentul instituţionalizării Consiliului European şi instituirii unui preşedinte permanent al acestuia. Acest potenţial de negociere şi de relaţii informale de care dispune Consiliul European trebuie însă convertit în leadership efectiv, coerent şi consecvent, fără să afecteze buna funcţionare a celorlalte instituţii ale Uniunii¹⁵.

Dacă lansarea şi ulterior monitorizarea Strategiei Europa 2020 se înscria în buna continuitate a prerogativelor exercitate deja pe parcursul aplicării Strategiei Lisabona, preluarea sine die de către Consiliul European, în formula post-Lisabona, a conducerii strategiei de răspuns la criza economică şi financiară, care a lovit Uniunea începând cu anii 2008-2009, a pus această instituţie în faţă unei încercări fără precedent. În ciuda demersurilor tenace ale Preşedintelui Consiliului European, Herman van Rompuy, prin care a angajat instituţia pe care o conduce să exercite leadership-ul în managementul crizei şi a efectelor acesteia, rezultatele acestui leadership sunt, mai degrabă, dezamăgitoare. Regula consensului în luarea deciziilor, cu excepţiile prevăzute în tratat referitoare în special la alegerea/desemnarea unor şefi de instituţii, precum şi atribuţiile limitate ale Preşedintelui Consiliului European în impunerea unei decizii¹⁶ sunt de natură să slăbească capacitatea leadership-ului colectiv pe care Consiliul European pare îndrituit să îl exercite. Această slăbiciune structurală a noii instituţii s-a văzut atât în reacţiile greoaie ale Uniunii la problemele statelor membre de la periferiile Uniunii, cât şi la imposibilitatea de a construi consensul pentru adoptarea Tratatului privind guvernanţa fiscală în UE (act juridic vital pentru o veritabilă uniune politică şi monetară), care, astfel, s-a găsit plasat în afara cadrului juridic al Uniunii!

În concluzie, deşi Consiliul European este unul din marii câştigători ai Trata­tului de reformă de la Lisabona, prin deplina sa instituţionalizare şi prin prerogativele consolidate obţinute, rămâne de văzut dacă este efectiv în stare să asigure conducerea colectivă a Uniunii şi dacă Uniunea a ieşit efectiv câştigătoare ca urmare a acestei modificări a structurii sale instituţionale. Există riscul ca noua instituţie să devină prizoniera jocului consensual de care sunt probabil conştienţi toţi membrii Consiliului European. Astfel, conştient sau inconştient, Consiliul European ar putea ajunge actorul principal al unei posibile contrareforme care să conducă la o devoluţie europeană ale cărei caracteristici nu le pot intui nici cei mai înfocaţi susţinători ai despărţirii Marii Britanii de Uniunea Europeană¹⁷. 

Bibliografie
BEN SALAH, Tabrizi, Institutions internationales, Armand Colin, Paris, 2005.
HEN, Christina, LEONARD, Jacques, Uniunea Europeană, Editura CNI Coresi, Bucureşti, 2003.
HORVATH, Zoltan, European Union Handbook, herveg, Budapest, 2007.
MAGNETTE, Paul, Regim politique de l’Union européenne, troisième edition, Presses de Sciences Po, Paris, 2009.
PRIOLLAUD, François-Xavier, SIRITZKY, David Le traité de Lisbonne, Commentaire article par article des nouveaux traités européennes, La Documentation française, Paris, 2008.
SIDJANSKI, Duşan, Viitorul federalist al Europei, Comunitatea Europeană de la origini la Tratatul de la Lisabona, Editura Polirom, Iaşi, 2011.
ROSAMOND, Ben, Theories of European Integration, MacMilan Press Ltd, London, 2000
WALLACE, William, WALLACE, Helen, POLLACK, Mark (edit.), Elaborarea politicilor în Uniunea Europeană, Ediţia a V-a, Editura Institutului European din România, Bucureşti, 2006.
*** Tratatul privind Uniunea Europeană, versiunea consolidată 2010.
*** Tratatul privind funcţionare Uniunii Europene, versiunea consolidată 2010.
* * * Tratatul de la Amsterdam de amendare a Tratatului privind Uniunea Europeană şi a Tratatelor de instituire a Comunităţilor Europene.
* * * Tratatul de la Maastricht privind Uniunea Europeană, versiunea consolidată.
* * * Actul Unic European, versiunea consolidată .
* * * Treaty establishing The European Coal and Steel Community.

GHEORGHE CIASCAI – Conf.univ.dr. Facultatea de Ştiinţe Politice, Universitatea Creştină „Dimitrie Cantemir”, din Bucureşti.

 sus