Reforme instituționale

Justiţia din România sub semnul europenizării
Studiu de caz: Ministerul Justiţiei
 

DANIEL IONICĂ
[The University of Bucharest]

Abstract:
The Romanian Justice System has been through a series of changes in the last few years since the country’s accession to the European Union in 2007. A key Ministry in terms of reform improvement has always been the Ministry of Justice. This paper will have an attempt at noting the main milestones in the Europeanization process of the institution and the effects it had over the National Anticorruption Strategy and the Supreme Council of Magistracy.

Keywords: Romanian Justice Ministy; Europeanization effects; Strategia Naţională Anticorupţie; Consiliul Suprem al Magistraturii; European Council

Introducere

Concept interdisciplinar, europenizarea, reprezintă procesul de adaptare instituţională, dar şi de elaborare şi implementare a politicilor publice naţionale care se axează pe impactul Uniunii Europene asupra ordinii interne a statelor membre sau a statelor candidate sau în curs de aderare. Acest proces la nivel teoretic cunoaşte abordări diferite de unde şi dificultatea generalizării unei singure definiţii valabile. Una dintre multiplele definiţii ale acestui termen prezintă europenizarea ca „un proces de construcţie, difuziune, instituţionalizare a regulilor formale şi informale, procedurilor, paradigmelor politice, stilurilor şi modului de a face lucrurile, a normelor şi credinţelor împărtăşite care sunt definite şi consolidate iniţial în procesul de elaborare a politicilor la nivelul Uniunii Europene şi apoi introduse în logica discursurilor, structurilor politice şi politicilor publice (naţionale şi subnaţionale)”¹

Analizarea europenizării trebuie să se încadreze în cele patru abordări impuse de acest concept. În primul rând trebuie analizată europenizarea ca proces istoric, în al doilea rând ca difuziune socială, în al treilea rând ca proces de adaptare instituţională şi în ultimul rând ca schimbare de elaborare şi implementare a politicilor publice naţionale². Dacă analizăm o politică publică din perspectiva europenizării trebuie avut în vedere factorii de influenţă şi transformările elementelor de politică având un conţinut şi o direcţie către acest concept³. Analiza unui actor, fie că vorbind despre instituţii publice, grupuri de interes, organizaţii non-guvernamentale sau partide politice este una bazată pe cele patru dimensiuni enunţate anterior prin care se evidenţiază impactul pe care europenizare l-a deţinut asupra acestuia.

Înainte de a avansa cercetarea, trebuie să înţelegem structural procesul de europenizarea şi care sunt implicaţiile directe ale acestuia într-un stat. În primul, a determinat instituţiile să se restructureze. În al doilea rând a adus schimbări de ordin comportamental, procesual şi instituţional prin apariţia de noi instituţii care vor funcţiona alături de cele deja existente şi nu în ultimul rând transformarea instituţiilor⁴. Astfel, „apariţia şi dezvoltarea noilor structuri de guvernare va duce la rezolvarea problemelor care formalizează relaţiile între actori şi a reţelelor de politici specializate în crearea unor reguli europene obligatorii”.⁵

Procesul de europenizare în din România continuă încă să fie un proces neîncheiat care încearcă să standardizeze şi să mobilizeze toate capacităţile administrative, economice, politice şi sociale în direcţia optimizării procesului. Până în prezent schimbările produse nu au un grad de vizibilitate prea mare, în ciuda proiectelor de reformă şi a legislaţiei în domeniu care a încercat să se alinieze la standardele spaţiului comunitar european.⁶ Regulile de ghidare pentru implementarea europenizării, au lăsat loc de interpretare şi de aceea putem admite reformarea dificilă a aparatului administrativ. De obicei, transpunerea în legislaţia naţională a directivelor europene nu conţin foarte multe informaţii despre modul cum ar trebui organizate un actor sau o politică publică şi de aceea fiecare ţară în parte decide la nivel local soluţiile şi regulile după care se vor ghida.

Europenizarea creează un proces care se stabileşte în două etape. „prima se numeşte nivelul european şi care stabileşte evoluţia unui sistem de guvernare distinct, noi seturi de procese structurale şi publice care interacţionează cu cele stabilite deja care formează cea de a doua etapă. Aceste etape implică următoarele dimensiune: legislaţia europeană, procesul de negociere, decizia şi implementarea, serviciile civile, cooperare administrativă, jurisprudenţa Curţii Europene de Justiţie şi crearea de noi reţele administrative în concordanţă cu cele Uniunii Europene”.⁷

Demersul teoretic al acestei lucrări se centrează pe două dimensiuni la nivel macro şi la nivel micro. Este necesară analiza la nivel macro a întregului sistem judiciar din România tocmai pentru a înţelege rolul procesului de europenizare şi modificările survenite în sistem. Totodată în această direcţia se vor consolida şi analizarea a principalelor direcţii ale justiţiei din România înainte de aderarea la Uniunea Europeană. Cealaltă direcţie se va concentra pe sistemul judiciar post-aderare unde voi analiza schimbările produse de acest concept în arhitectura întregului aparat.

După stabilirea la nivel macro a principalelor direcţii urmate de justiţie şi modul cum europenizarea a influenţat evoluţia ei, cercetarea se va concentra pe cea de a doua dimensiune(micro) şi anume Ministerul Justiţiei care va fi tratat din perspectiva europenizării ca o instituţie a administraţiei publice centrale. În această direcţie demersul cercetării se va axa pe transparenţa din instituţie, posibilităţile de finanţare şi noile agenţii care au luat naştere în post-aderare.

Una dintre condiţiile aderării României la Uniunea Europeană a fost reforma în justiţie care a alături de ce din administraţia publică au reprezentat două puncte sensibile până la aderarea din anul 2007. „Chiar dacă nu au beneficiat în perioada de pre-aderare de un capitol de sine stătător în cadrul acquis-ului comunitar la a cărui norme şi standarde România a trebuit să se alinieze până în ianuarie 2007, reformele administraţiei publice şi justiţiei au fost un domeniu urmărit cu mare rigoare şi interes de către forurile europene de resort. În acest sens Comisia Europeană, aşa cum a afirmat în Raportul anual de ţară din 2005, a recunoscut progresele înregistrate de către autorităţile române în ceea ce priveşte consolidarea cadrului instituţional şi a recomandat, în mod evident, să fie depuse eforturi substanţiale în procesul de reformare”.⁸

 
A. DIMENSIUNEA MACRO

1. Europenizarea justiţiei din România în pre-aderare
Europenizarea reprezintă o condiţie majoră în măsura în care există un decalaj mare între nivelul naţional şi cel european. „Potrivit teoreticienilor conceptului de europenizare, fenomenul este susceptibil să se producă în măsura în care diferenţele dintre nivelul naţional şi cel european sunt atât de mari încât nu ar permite statului membru sau în curs de aderare să îşi îndeplinească obligaţiile ce îi incumbă din apartenenţa la Uniune”.⁹

Statele care nu sunt membre trebuie sa întrunească criterii prealabile aderării, şi să treacă printr-un proces de adaptare internă care vizează: crearea unor „instituţii stabile care să garanteze democraţia, statul de drept, respectarea drepturilor omului şi protecţia minorităţilor; o economie de piaţă funcţională, precum şi capacitatea de a face faţă presiunilor concurenţiale ale pieţei europene; capacitatea de a-şi asuma obligaţiile de stat membru, inclusiv aderarea la obiectivele politice, economice şi monetare ale Uniunii Europene”.¹⁰ În privinţa reformei în justiţie, Uniunea nu impune un model după care ţările în curs de aderare trebuie să se ghideze. „Justiţia este o responsabilitate a statului”¹¹, nu trebuie confundată cu acquis-ul comunitar pentru că statul este singurul care are putere să-şi organizeze propriile instituţii judiciare.

Sistemul judiciar din România din cauza faptului că nu a prezentat schimbări majore sau mai bine zis nu s-au respectat normele impuse de Constituţia din 1991 precum controlul executivului asupra sistemului judiciar, tendinţele de reformare s-au făcut foarte lent. Această circumstanţă a durat chiar şi după ce au fost implementate primele măsuri de reformă.

Totodată un alt aspect negativ a fost neputinţa actorilor politici de a înlătura modelul comunist de organizare a statului. Tranziţia către democraţie nu a înlăturat convergenţa de natură organizaţională. Politizarea sistemelor judiciare şi organizarea lor de către puterile statului nu s-a reuşit închegarea unei structuri asemănătoare democraţiilor cu tradiţie. Tot în prima Constituţie redactată după căderea regimului comunist se avea în vedere independenţa justiţiei în România, însă aceasta după cum am menţionat anterior politizarea justiţiei în toate ţările est europene era o problemă care trebuia eradicată.

Constituţia prevedea independenţa judecătorilor şi supunerea lor numai în faţa legii „Justiţia se înfăptuieşte în numele legii, judecătorii sunt independenţi şi se supun numai legii”.¹²

Politizarea era generată de o „imixtiune a executivului în activitatea instituţiilor judiciare generate de independenţa instituţională insuficientă a puterii judecătoreşti şi de lipsa unei culturi bazate pe statul de drept”.¹³ Comisia Europeană a sesizat România cu privire la această problemă şi a cerut consolidarea garanţiilor de independenţă prevăzute în Constituţie prin stabilirea rapoartelor dintre acestea şi Consiliul superior al magistraturii.¹⁴

Independenţa cerută de Comisia Europeană cuprindea atât planul administrativ şi instituţional cât şi independenţa judecătorilor, aspect menţionat anterior. Cadrul independenţei judiciare în perioada de preaderare cuprindea şi legile 304/2004 privind organizarea judiciară şi are ca „obiectiv de bază asigurarea respectării dreptului la un proces echitabil şi judecarea proceselor de către instanţe judecătoreşti în mod imparţial şi independent de orice influenţe extranee”¹⁵, legea 303/2004 privind statutul magistraţilor care menţionează că „Judecătorii sunt independenţi, se supun numai legii şi trebuie să fie imparţiali şi orice persoană, organizaţie, autoritate sau instituţie este datoare să respecte independenţa judecătorilor”¹⁶ şi legea 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii care „este reprezentant al autorităţii judecătoreşti, este garantul independenţei justiţiei, independent şi se supune, în activitatea sa, numai legii”.¹⁷

Una dintre primele condiţii ale democraţiei o reprezintă reformarea statului şi a aparatului administrativ. Dacă în condiţiile în care aceste două aspecte nu sunt realizate singura metodă o reprezintă presiunile care vin din partea organismelor comunitare care dispun de mecanisme în procesul de aderare.¹⁸ Principiile de bază ale europenizării respectate şi de România sunt supremaţia legii, transparenţa, răspunderea şi eficienţă.¹⁹ Începutul de reformă şi de consolidare a sistemului judiciar reprezintă un pilon important pentru îndeplinirea primului principiu care de altfel garanta şi independenţa justiţiei. Cel de al doilea principiu şi anume transparenţa, poate fi explicat prin adoptarea Legii 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică. Scopul ei este bine definit şi ajută la „sporirea gradului de responsabilitate al administraţiei publice, stimulează participarea activă a cetăţenilor în procesul de luare a deciziilor administrative şi sporeşte gradul de transparenţă la nivelul întregii administraţii publice, şedinţele autorităţilor şi instituţiilor publice care fac obiectul prezentei legi sunt publice, în condiţiile legii, dezbaterile vor fi consemnate şi făcute publice”.²⁰ La nivel de răspundere, se îndeplineşte şi acest principiu datorită faptului că autorităţile publice răspund la rândul lor în faţă altor instituţii iar ultimul principiu cel al eficienţei putem să îl racordăm la uşurinţă autorităţilor care doresc atragerea fondurile europene.

2. Europenizarea justiţiei post-aderare
Dacă ne-am ghida după însemnătatea definiţiei europenizării prin extindere şi anume că acest concept reprezintă integrarea europeană, atunci am putea admite că întreg procesul s-a terminat. Demersul acestei cercetări s-a bazat în special pe definiţia clasică dacă o putem numi aşa a europenizării care presupunea alinierea normelor naţionale la normele europene şi adoptarea de schimbări instituţionale pentru fluidizarea dinamicii europene cu cea naţională.

Aderarea României la Uniunea Europeană nu a încheiat întregul sistem de reformare a justiţiei. Sistemul judiciar din România nu s-a evidenţiat după integrare iar în prezent justiţia încă mai are nevoi de ajustări pentru a ajunge la aşteptările pe care Uniunea Europeană le doreşte.

Consider că cele mai importante aspecte de dezbătut despre aparatul judiciar din România în post-aderare rămân cele legate de Consiliul Superior al Magistraturii, legile Agenţiei Naţionale de Integritate dar şi eradicarea corupţiei din justiţie şi legea care prevedea accelerarea proceselor.

Rolul de garant al independenţei justiţiei, consfinţit de Constituţia din 2003, reprezintă primul pas spre europenizarea Consiliului Superior al Magistraturii, făcând parte din reforma sistemului juridic romanesc. A fost fondat pentru prima dată în 1909, dar actuala instituţie îşi are originile în Constituţia din 1991. Dintre cei 19 membri ai săi, 14 sunt aleşi de adunările generale ale magistraţilor şi validaţi de Senat (iniţial de către ambele camere ale Parlamentului), 2 sunt reprezentanţi ai societăţii civile, şi 3 sunt membrii de drept (ministrul justiţiei, preşedintele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, şi procurorul general de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie).

Atribuţiile Consiliului includ recrutarea, evaluarea, formarea şi examenele ma­gis­traţilor, organizarea şi funcţionarea instanţelor şi a parchetelor, şi influenţarea carierei magistraţilor.

Rolul principal al CSM în influenţarea carierei magistraţilor constă în propunerea în faţa Preşedintelui României a judecătorilor şi procurorilor ce urmează a fi numiţi sau eliberaţi din funcţie, cu excepţia celor stagiari, numirea şi revocarea judecătorilor şi procurorilor stagiari, promovarea magistraţilor, şi propunere în faţa Preşedintelui României a distincţiilor pentru judecători şi procurori

Tot în cadrul europenizării sistemului juridic românesc, tentativele de eliminare a corupţiei şi de consfinţire a independenţei justiţiei s-au axat şi asupra CSM. SNA conţine o serie de măsuri şi propuneri referitoare la CSM, printre care cerinţa ca membrii Consiliului să fie opriţi de la a deţine funcţii administrative în cadrul instanţelor şi parchetelor, permanentizarea poziţiei de membru al CSM (ca funcţia să fie deţinută pe viaţă), sau scăderea cerinţelor de vechime pentru promovare şi numirea în funcţiile de conducere. De asemenea, SNA cere transparentizarea procesului de evaluare a magistraţilor şi elaborarea şi publicarea de către CSM a unui raport anual privind activitatea proprie.²¹

Când vorbim despre europenizarea în justiţie după aderarea României, trebuie să luăm în discuţie şi Agenţia Naţională de Integritate care reprezintă un alt instrument pentru limitarea corupţiei. Creată ca rezultat al Legii Nr. 144/2007 privind organizarea şi funcţionarea ANI, modificată prin legea Nr.176/2010 rolul acestei agenţii este de a verifica integritatea demnitarilor publici. Mai concret, Agentia verifică averea dobândita în perioada exercitării mandatelor, a conflictelor de interese şi a incompatibilităţilor.²² Agenţia Naţională de Integritate, se înfiinţează tocmai pentru eradicarea corupţiei la nivel înalt şi pentru a crea continuitate în lupta împotriva corupţiei. La nivel european s-a creat Iniţitiva anticorupţie a pactului de stabilitate care conţine 10 măsuri pentru urmarea corupţiei şi implementarea unei reforme anticorupţie în cinci domenii prioritare.²³

O altă condiţiei care ajută la consolidarea sistemului judiciar o reprezintă accelerarea soluţionării proceselor. Această lege a intrat în vigoare în 2010 şi scopul acesteia este „reaşezare a competentelor între instanţele sistemului judiciar astfel încât aceste competente să permită scurtarea termenelor procedurale”.²⁴

Aceste aspecte legale şi instituţionale reprezintă paşi importanţi pentru consolidarea aparatului judiciar din România. Astfel schimbările aduse de europenizare au dus la consolidarea democratică în România, lucru care nu ar fi fost posibil fără integrarea în Europa.

B. DIMENSIUNEA MICRO

3. Europenizarea Ministerului de Justiţiei
Europenizarea în cadrul unei structuri din administraţia publică centrală poate fi analizată conform următoarele criterii: în primul rând implementarea de programe finanţate de la Uniunea Europeană, în al doilea rând prin adoptarea de măsuri aflate în convergenţă cu cele din Europa şi nu în ultimul rând prin crearea de noi agenţii care funcţionează în subordinea diverselor ministere şi prin transparenţa instituţională menţionată anterior.

Organismul executiv ce se ocupă de administrarea justiţiei în România este Ministerul Justiţiei. Conform Art. 2, din Hotărârea Guvernului României nr. 652 din 29 iunie 2009 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Justiţiei, aşa cum a fost modificat de art. 5 şi art. 16 lit. h din OUG 115/2009, rolurile Ministerului includ contribuirea la buna funcţionare a sistemului judiciar ş la asigurarea condiţiilor înfăptuirii justiţiei, şi promovarea ordinii şi a drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti. După cum am menţionat anterior unul din factorii ce influenţează europenizarea Ministerului Justiţiei este implementarea unor programe finanţate de Uniunea Europeana, în primul rând prin serviciul de programe europene. Respectivul serviciu are rolul de a obţine asistenţă financiară pentru dezvoltarea sistemului juridic românesc. Serviciul programe europene este axat pe promovarea unor programe cu finalitate juridică ce presupun accesarea diverselor fonduri de origine europeană, ca de exemplu programe finanţate prin PHARE (în perioada de preaderare) sau fonduri structurale, programele comunitare specifice, programe dezvoltate bilaterale cu alte guverne, colaborarea cu organizaţii neguvernamentale şi programe ce presupun oferirea expertizei tehnice a României către alte state. Al doilea criteriu de evaluare a europenizării îl reprezintă măsurile aflate în convergenţă cu cele din Uniunea Europeană. Ministerul Justiţiei joacă un rol esenţial în europenizare şi prin adoptarea unor măsuri şi proiecte privind combaterea corupţiei, în primul rând prin Strategia Naţională Anticorupţie. Strategia Naţională Anticorupţie 2005-2007 (SNA 205-2007) este şi în prezent principalul document pe baza căruia Ministerul Justiţiei şi statul român îşi conduc politica anticorupţie prin încercarea de a elimina utilizarea funcţiilor publice în obţinerea de profit personal, pentru sine sau altă persoană.

Strategia îşi propune şi cooperarea strânsă cu organismele internaţionale, în primul rând UE, ONU, Consiliul Europei, şi OECD, pentru implementarea programelor anticorupţie. De asemenea, SNA 2005-2007 răspunde şi necesităţilor ce provin din aderarea României la Uniunea Europeana, mai ales angajamentele şi obligaţiile dinaintea aderării din 2007. În această privinţă, Ministerul Justiţiei şi România au adoptat diverse recomandări internaţionale pentru reducerea corupţiei, cum ar fi eliminarea imunităţii magistraţilor, implementarea răspunderii penale pentru persoanele juridice, inclusiv pentru sectorul privat.

Am considerat că este necesara fundamentarea analitică a conceptului pe europenizare în aparatul judiciar pe cele două dimensiuni macro şi micro, deoarece pentru a înţelege schimbările pe care europenizarea le-a produs în cadrul unei instituţii trebuie mai întâi analizat sfera politicii din care ea face parte. La dimensiunea macro, am analizat atât impactul europenizării în perioada de prea-aderare cât şi post-aderare tocmai pentru a evidenţia schimbările care s-au produs în sistemul juridic şi pentru a evidenţia şi continuitatea acestuia în fluidizarea instituţională şi legală cu Uniunea Europeană.

Europenizarea a produs schimbări în România atât în perioada de aderare cât şi în perioada imediat următoare. Chiar dacă nu sunt schimbări cu impact vizual mare în domeniile mari de precum administraţia publică, sistemul juridic şi politicile publice, europenizarea a dus la consolidarea democraţiei în România. Consider că stabilizarea democraţiei în România încă nu s-a încheiat şi încă sunt instituţii şi domenii în care europenizarea încă nu a produs schimbări majore.

BIBLIOGRAFIE
A. SURSE PRIMARE:
1. Constituţia României din 1991 publicată Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 233 din 21 noiembrie 1999
2. Constituţia României Publicată în Monitorul Oficial partea I, nr. 767 din 31 octombrie 2003
3. Legea Nr. 52/2003 - Privind transparenţa decizională în administraţia public publicată în Monitorul Oficial nr. 70/3 februarie 2003
4. Legea 304/2004 privind organizarea judiciară publicată in Monitorul Oficial , 827 din 2004
5. Legea 303/2004 privind statutul magistraţilor publicată în Monitorul Oficial din 576/29 din 2004
6. Legea privind Consiliul Superior al Magistraturii publicată în Monitorul Oficial din 89/2 din 2004
7. Legea 144/2007 privind organizarea şi funcţionarea ANI publicată în Monitorul Oficial din 39/25 din 2007
8. Hotărârea Guvernului României nr. 652 din 29 iunie 2009 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Justiţie publicată în Monitorul Oficial 443/29 din 2009
9. OUG 115/2009 privind stabilirea unor măsuri de reorganizare in cadrul administraţiei publice centrale publicată în Monitorul Oficial 919/29 din 2009
10. Legea176/2010 privind integritatea şi exercitarea funcţiilor demnităţilor publice publicată în Monitorul Oficial 629/2, din 201
11. Strategia Naţională Anticorupţie, pp. 6-12, articol disponibil www.just.ro/.../strategia%20nationala%20anticoruptie%20FINALA.do
12. Initiativa anticorupţiei a pactului de stabilitate, disponibilă online la http://www.cccec.md/Sites/cccec_md/Uploads/Declaratia%20cu%20privire%20la%2010%20Masuri%20 pentru%20Curmarea%20Coruptiei%20in%20Europa%20de%20Sud%20Est.2D726B2DE331405980D04D8A3CC48B63.pdf

B. SURSE SECUNDARE:
BOSOVCKI, Amanda, „Administraţia publică din România între europenizare şi rezistenţă la schimbare”, Sfera Politicii, nr. 131-132
MATEI,, Lucia, “Theoretical Delimitations: The Europenization of public administration and its institutional, levers”, Romania’s integration in European Union,. Opportunities and Chalanges
RADAELLI, Claudio M.. „Europeanisation:Solution or problem?”, European Integration Online Papers, Vol. 8 (2004) Nr. 16
TANJA Börzel, RISSE, T. , „When Europe Hits Home: Europeanization and Domestic Change”, European Integration online Papers, Vol. 4 (2000) Nr. 15

C. LITERATURĂ DE SPECIALITATE
COMAN, Ramona, DOBRE, Ana Maria, Europenizarea politicilor publice în România, Institutul European, Iaşi.
COWELS M., J. CAPORASO, RISSE, T., Transforming Europen: Europenization and domestic change, Cornell Universiy Press, Londra.
FEATHESTONE, Kevin, RADAELLI, Claudio, The politics of Europenization, Oxford University Press, Oxford.
PERROT, Roger, Institutions Judiciaires, Montchrestien, Paris.

D. SURSE WEB:
http://ec.europa.eu/enlargement/the-policy/conditions-for-enlargement/index_ro.htm
http://www.juridice.ro/124349/mica-reforma-a-fost-adoptata-de-camera-deputatilor.html
rapc.gov.md/file/Presentation%20Cardona_martie_MD.ppt

DANIEL IONICĂ – doctorand, Facultatea de Ştiinţe Politice, Universitatea din Bucureşti.

 sus