Forme de guvernământ
Construirea formei de
guvernare prin discurs în 2003 şi 2009.
Republica semiprezidenţială în
Constituţia României.
IRINA
LONEAN
[Université Libre de
Bruxelles]
Abstract:
While, analytically, the character of the
Romanian regime is sui generis and the consensus is
absent, disputes and instability are the rule of
political practice in the existing constitutional
design. The article proposes a constructivist
perspective of discursive institutionalism. It
examines how political actors themselves have
characterized the Romanian form of government in
order to find equilibrium in the political system.
The analyzed material originates in the 2003 debate
on the revision of the Constitution and the 2009
speech the President gave on a proposed future
revision. The conclusion shows a consistent position
of parties, according to their genesis and their
ability to propose a presidential personality. Also,
the poor quality of the debates can be considered an
indication of the inability to resolve disputes that
may be anticipated and therefore a „chronicle of
crises foretold”.
Keywords:
Semi-presidential republic; Constitution;
constitutional revision; parliamentarian debate;
political constructivism; discursive
institutionalism; dissolution of Parliament
Introducere. Controversele cu privire la forma de guvernământ în România1
Forma de guvernământ a României, adică modul în care este organizată relaţia dintre puterea legislativă şi cea executivă şi relaţiile în interiorul executivului în stat,2 este una dintre cele mai disputate subiecte de politică românească, atât de către politologi, cât şi de către actorii politici.
Cercetătorii din ştiinţa politică interesaţi de studii de caz asupra specificului românesc sau de studii comparative, nu s-au pus de acord cu privire la echilibrul de putere între legislativ şi executiv şi în interiorul puterii executive în stat, în România.3 Elementele care determină controverse sunt legate de existenţa a doi şefi ai executivului desemnaţi prin mecanisme diferite, deci bucurându-se de tipuri diferite de legitimitate,4 dar şi de conflictul de competenţe dintre ei. Interpretarea constituţională face posibilă, în funcţie de criteriul adoptat, constatarea preeminenţei unuia sau altuia dintre cele două instituţii executive sau a unui echilibru mai mult sau mai puţin stabil. Adesea sunt luate în calcul şi elemente informale din arhitectura sistemului politic, având în vedere figura simbolică dominantă a preşedintelui ales direct,5 personalitatea sa6 sau poziţia sa în partidul de guvernare înainte de alegerea sa ca şef al statului.7
Forma de guvernământ a României a fost astfel considerată un regim semiprezidenţial, parlamentar, semiprezidenţial limitat, parlamentar cu caracteristici semiprezidenţiale, semiprezidenţial cu intermitenţe parlamentare sau chiar prezidenţial până în 1996.8 Prevederile constituţionale rămân insuficient definite şi este limitată posibilitatea şi utilitatea euristică a diferenţierii între registrul formal şi cel informal al exerciţiului puterii prezidenţiale (şi corelativ a puterii premierului). Din punct de vedere analitic, putem recunoaşte astfel un caracter sui generis al regimului românesc, caracter care determină pluralitatea de abordări prezentate.9
Această dificultate analitică de a defini forma de guvernământ românească se traduce, în planul practicii politice, prin apariţia unor conflicte de natură constituţională între preşedinte şi primul ministru şi prin instabilitate instituţională (la nivelul structurii guvernamentale şi al personalului guvernamental) şi la nivelul politicilor guvernamentale. Cristian Preda şi Sorina Soare remarcau de altfel, în 2009, că cele trei crize constituţionale pe care România le cunoscuse până atunci au fost de fapt conflicte în sânul puterii executive, între preşedinte şi premier.10 În 2012 o a patra criză constituţională s-a născut tot în sânul executivului şi, deşi a escaladat ulterior, a pornit de la un conflict de competenţă în politica europeană între preşedintele Traian Băsescu şi primul ministru Victor Ponta.11
Pe de altă parte, până în 2012, o analiză a atribuţiilor preşedintelui ne permite să afirmăm că, în afara discursului public, posibilitatea de acţiune a preşedintelui la nivelul guvernării ţării este limitată. Dar preşedintele s-a plasat adesea pe o poziţie dominantă bazându-se pe o singură prevedere constituţională – atribut formal al sistemului politic – care a generat o serie de consecinţe importante la nivelul caracteristicilor informale ale politicii româneşti.12 Constituţia prevede că „Preşedintele României desemnează un candidat pentru funcţia de prim-ministru, în urma consultării partidului care are majoritatea absolută în Parlament ori, dacă nu există o asemenea majoritate, a partidelor reprezentate în Parlament” (art. 103 alin (1)). Cum niciun parlament din 1990 până astăzi nu a cunoscut o majoritate monocoloră, rezultatul a fost o negociere a partidelor „în jurul palatului [Cotroceni]”.13 În plus, în 1991, 1992, 1996, 1999, în 2008, în 2009 (după moţiune de cenzură) şi în februarie 2012 preşedintele „a numit prim miniştri din afara legislativului, deci fără legitimitate electorală”.14 Parafrazând formula lui Bagehot care definea Camera Comunelor ca fiind o cameră electivă, în sistemul românesc camera electivă este de fapt palatul Cotroceni.
În acest context, articolul propune o perspectivă constructivistă asupra Constituţiei româneşti. Plasându-ne în cadrul instituţionalismului discursiv, vom examina modul în care actorii politici înşişi au caracterizat forma de guvernare pentru a căuta astfel echilibrul sistemului politic românesc. Astfel articolul va include două părţi, precedate de o scurtă expunere epistemologică şi metodologică şi a bazei constituţionale a dezbaterilor. Cele două părţi vor analiza pe rând discursul asupra semiprezidenţialismului în cadrul dezbaterilor constituţionale luând ca materiale de studiu (1) dezbaterile plenului celor două camere ale Parlamentului asupra proiectului de revizuire a Constituţiei României, în 2003 şi (2) raportul Comisiei Prezidenţiale de Analiză a Regimului Politic şi Constituţional din România prezentat în ianuarie 2009, pe care îl vom trata ca pe un discurs asumat de preşedinte.
Realitatea constituţională construită şi instituţionalismul discursiv
Obiectele de studiu ale acestui articol, dezbaterile Adunării Constituante şi ale Parlamentului şi discursul prezidenţial, nu sunt o alegere neutră din punct de vedere epistemologic. Ea implică faptul că asumăm, în mod explicit, importanţa ideilor şi a discursului15 pentru construirea unui câmp politic şi a obiectelor politice, în acest caz a relaţiei dintre instituţia preşedintelui şi cea a primului ministru. Această perspectivă se plasează în continuitate cu analizele lui Michel Foucault din lucrările sale „genealogice”. Discursul „construieşte” putere („puterea discursivă”), nu prin dominaţie sau prin capacitate de acţiune, ci prin faptul că el „conduce comportamentul.” Sensul dat prin discurs unei conduite determină adoptarea sau nu a acelei conduite. În acest mod, discursurile sunt practici sociale şi politice care constituie/construiesc puterea politică şi influenţează capital relaţiile şi instituţiile.16
Principala întrebare în acest context este cum şi în ce măsură discursurile sunt importante.17 În ştiinţa politică actuală răspunsul la această întrebare este adus de instituţionalismul discursiv care concepe instituţiile ca sisteme codificate de idei şi practici pe care ideile şi discursurile le generează. În acest fel instituţionalismul discursiv tinde să explice schimbarea la nivelul instituţiilor şi practicilor politice,18 observând că alte forme de neoinstituţionalism au eşuat adesea în explicarea schimbării, concentrându-se pe explicarea continuităţii şi stabilităţii instituţionale.19 Instituţionalismul discursiv priveşte actorii ca fiind în acelaşi timp socializaţi, deci influenţaţi de mediul lor, cât şi strategici, ghidaţi de idei raţionale.20 Această perspectivă duală şi dinamică permite explicarea schimbărilor la nivelul instituţiilor, relaţiilor şi politicilor utilizând metode de analiză de discurs.12
Republica din 1991
Forma de guvernământ a constituit una dintre cele mai importante şi mai aprinse subiecte de dezbatere în cadrul lucrărilor Adunării Constituante din 1991. Alături de chestiunea definirii statului român ca stat naţional, element care a atras opoziţia Uniunii Democratice a Maghiarilor din România, forma de guvernământ republicană a atras opoziţia Partidului Naţional Ţărănesc, Creştin şi Democrat, cele două formaţiuni fiind cele care au votat în 1991 împotriva Constituţiei în redactarea sa aprobată de majoritatea politică a epocii. Dar dincolo de dezbaterea consacrată alegerii între forma de guvernare republicană şi cea monarhică, dezbaterile au fost animate, de asemenea, asupra subiectului distribuţiei puterii şi prerogativelor în interiorul executivului.
Daniel Barbu apreciază, analizând prevederile constituţionale şi practica politică a primului deceniu postcomunist, că arhitectura formei de guvernământ este o „monarhie republicană”22, în sensul că prerogativele acordate preşedintelui prin constituţie sunt similare celor ale unui monarh. Pentru Barbu „preşedintele este învestit cu toate atributele de reprezentare naţională specifice regalităţii, bucurându-se, ca şi aceasta, de privilegiul iresponsabilităţii politice. ... Într-un asemenea regim instituţional, stă în puterea exclusivă a titularului funcţiei prezidenţiale de a decide dacă, în exercitarea mandatului, va urma o practică precumpănitor monarhică sau mai degrabă republicană”.23
Urmărind dezbaterile Constituantei24 pe această temă putem să observăm preocuparea discursivă a elitei politice româneşti pentru a asigura echilibrul în interiorul puterii executive. Din această perspectivă, deşi atribuţiile rezervate preşedintelui sunt puţine şi „ceremoniale”, autorii Constituţiei au avut în vedere nu doar arhitectura formală a legii fundamentale, ci şi capitalul simbolic al fiecăreia dintre cele două funcţii în discuţie: preşedintele şi primul ministru. Ei au luat în calcul puterea de influenţă şi de acţiune informală a fiecărei instituţii şi au căutat să construiască un executiv bicefal mai degrabă din perspectiva acţiunii politice în cadrul constituţional.25
Republica semiprezidenţială în dezbaterile privind revizuirea constituţiei din 2003
La momentul la care revizuirea Constituţiei a fost iniţiată, regimul românesc traversase deja o importantă criză constituţională determinată de desenul constituţional al puterii executive, încă proaspătă în memoria elitelor politice parlamentare. Este vorba despre tentativa preşedintelui Constantinescu de a-l revoca pe primul ministru Radu Vasile,26 soldată cu demisia acestuia. În urma acestei crize, în 2003 a fost explicit introdusă în Constituţie prevederea că „preşedintele României nu îl poate revoca pe primul ministru”.27 Aceasta este principala modificare la nivelul formei de guvernământ din România pe care o aduce revizuirea Constituţiei în 2003 şi este de natură să confirme o caracteristică a desenului instituţional cu care actorii politici fuseseră de acord încă din 1999, când nu decretul prezidenţial considerat de pe atunci neconstituţional, ci demisia premierului Radu Vasile, au pus capăt mandatului primului-ministru.28 În cadrul remarcilor introductive ale dezbaterii generale, reprezentantul Partidului Democrat (PD), deputatul Emil Boc, sublinia această modificare ca fiind o importantă clarificare a caracterului semiprezidenţial al formei de guvernământ:
„A fost acceptată şi propunerea Partidului Democrat ca preşedintele să nu poată revoca primul ministru. Nu am făcut-o în considerentul actualului premier, am avut în vedere o situaţie instituţională care a determinat o criză constituţională datorită unui caracter vag sau uneori o interpretare abuzivă a textului constituţional. Am menţionat expres acest lucru pentru a creiona mult mai clar specificul şi tipicul regimului nostru semiprezidenţial.”29
Totuşi, modificarea nu a fost întru totul lipsită de dezbateri. Deşi în Camera Deputaţilor nu s-a discutat pe această temă, senatorii Partidului România Mare (PRM), Constantin Bîciu şi Mihai Ungheanu, au propus eliminarea acestui nou text adoptat de deputaţi, motivând că altfel textul întregii constituţii nu ar fi coerent:
„... aici este o contradicţie, de vreme ce onorata comisie scrie că Preşedintele României nu-l poate revoca pe primul-ministru, cum se poate împăca acest text cu textele din art. 105, 106 şi 109, pentru că - şi vă rog să fim toţi atenţi la asta - se scrie clar: „Dacă primul-ministru se află într-o situaţie prevăzută la art. 105, între care revocarea, sau este în imposibilitate să-şi exercite atribuţiile, Preşedintele României va desemna un alt membru. Deci e vorba de preşedinte şi de revocare. Aşa cum este formulat acum, acest amendament nu poate intra în textul de Constituţie, pentru că el contrazice art. 105, 106, 109. Să fim atenţi cu acest lucru, vă rog!”30
Răspunsul formulat de Comisia specială şi susţinut de celelalte grupuri politice din Senat se bazează pe circumscrierea clară a responsabilităţii guvernului în faţa Parlamentului, care îl poate demite prin moţiune de cenzură şi ruperea oricărei legături de responsabilitate şi responsabilizare între premier şi Preşedinte.31
O a doua modificare de natură să aibă efecte în planul formei de guvernământ este extinderea mandatului preşedintelui la 5 ani şi decuplarea alegerilor prezidenţiale de cele parlamentare şi, pe cale de consecinţă, a mandatului preşedintelui de mandatul parlamentarilor dar şi al guvernului. De altfel tema echilibrului de putere dintre cei doi lideri ai executivului României nu reprezintă unul dintre motivele pentru care revizuirea constituţiei este iniţiată. Aceste motive, aşa cum sunt ele formulate în Expunerea de Motive a proiectului de revizuire şi în discursul de prezentare al preşedintelui Comisiei speciale au fost: (1) „asigurarea temeiului constituţional pentru realizarea procesului de integrare” euro-atlantică, (2) asigurarea eficienţei şi celerităţii procesului legislativ, (3) întărirea statului de drept prin formularea „cu o mai clară precizie a principiilor pe care se fundamentează”.32
Ideea modificării infrastructurii instituţionale a formei de guvernământ a fost respinsă de unii dintre participanţii la dezbatere ca fiind prea radicală pentru a se încadra în procesul de revizuire fără a reprezenta, de fapt, „tezele” unei noi Constituţii pentru care un alt proces de adoptare ar fi trebuit pus în practică:
„Noi nu ne aflăm în faţa unei Constituante, nu ne aflăm în faţa unei noi Constituţii, ci ne aflăm în faţa unei revizuiri a unei Constituţii. În condiţiile în care nu ne aflăm în faţa unei Constituante şi nu ne aflăm în faţa unei noi Constituţii, nu au fost schimbate tezele. Orice specialist în drept constituţional ştie că nu au fost schimbate tezele blocului de constituţionalitate şi optica Constituţiei respective. Din această perspectivă, sunt întru totul de acord cu domnul Moiş, care ne-a reiterat, pentru cei care nu ştiam sau nu am studiat acest aspect, care a fost geneza actualei Constituţii. Bună, rea, noi credem că totuşi este o Constituţie bună, a avut o anumită geneză bazată, aşa cum este corect, pe anumite teze. În cadrul acestor teze, avem o republică semiprezidenţială, nu o republică parlamentară...”33
Un alt motiv pentru respingerea unor modificări în „echilibrul” distribuţiei de prerogative în interiorul puterii executive şi, de asemenea, un nou prilej pentru a sublinia caracterul semiprezidenţial al regimului, este apelul la „societatea civilă”:
„Cât priveşte actualul echilibru dintre preşedinte, Parlament şi Guvern, eu aş vrea să vă amintesc faptul că, la diverse sondaje, la diverse propuneri ale opiniei publice, ale partidelor politice, societatea civilă a reacţionat clar şi a optat pentru actualul sistem - pentru unul semiprezidenţial, şi nu parlamentar, pentru păstrarea actualului echilibru, care şi-a demonstrat buna funcţionalitate.”34
Argumentul unei „republici semiprezidenţiale” se regăseşte şi în discursurile prin care sunt respinse amendamente care ar putea să modifice raporturile instituţionale dintre guvern, Parlament şi preşedinte, ca în intervenţia deputatului Gheorghe Firczak, ce respinge propunerea Partidului Democrat ca doar primul-ministru, nu întregul guvern, să se prezinte în faţa Parlamentului pentru a cere votul de încredere:
„Din punctul meu de vedere, poate că formula aceasta de republică semiprezidenţială nu este chiar cea mai fericită. Eu personal aş fi optat fie pentru republica prezidenţială fie pentru cea parlamentară. Dar în situaţia în care această reformă de republică semiprezidenţială există, cred că acest sistem de desemnare şi alegere a primului ministru şi a Guvernului nu poate, din păcate, fi socotit viabil.”35
Foarte puţine voci susţin o schimbare radicală a formei de guvernământ. UDMR propune acest lucru: trecerea la o formă parlamentară, „în care preşedintele este ales de către Parlament”, dar renunţă să susţină aceste modificări pe parcursul dezbaterilor.36
Urmărind să îşi susţină amendamentul, reprezentantul PD propunea o viziune mai critică şi mai analitică a regimului:
„… sistemul nostru constituţional se apropie mai mult de regimul parlamentar decât de regimul prezidenţial. Chiar se vorbeşte că România ar fi o republică parlamentară cu un preşedinte ales. Singurul element care ne face să ne apropiem de un regim semiprezidenţial este acela că preşedintele este ales de către întregul popor, şi nu de către Parlament. În rest, toate prerogativele şi toate actele sistemului nostru constituţional sunt fundamentate pe regimul parlamentar. Deci, nu există o incompatibilitate constituţională pentru a putea accepta un asemenea amendament care ţine de esenţa regimului parlamentar, pentru că, în afară de acel aspect care ţine de desemnarea preşedintelui de către corpul electoral, şi nu de către Parlament, România are un regim parlamentar.”37
Cea mai importantă propunere de revizuire a Constituţiei din perspectiva formei de guvernământ a fost susţinută de Partidul Democrat urmărind modificarea art. 89, „Dizolvarea Parlamentului”, alin. (1), care prevedea în redactarea din 1991:
„După consultarea preşedinţilor celor două Camere şi a liderilor grupurilor parlamentare, Preşedintele României poate să dizolve Parlamentul, dacă acesta nu a acordat votul de încredere pentru formarea Guvernului în termen de 60 de zile de la prima solicitare şi numai după respingerea a cel puţin două solicitări de investitură.”
PD propunea eliminarea din textul legii fundamentale a condiţiei restrictive în care Preşedintele poate dizolva Parlamentul, arătând că astfel România ar deveni „un regim semiprezidenţial real”:
„Potrivit acestui text sau în baza acestui text, practic, preşedintele României niciodată nu va putea dizolva Parlamentul. Experienţa constituţională de 12 ani ne-a demonstrat acest lucru. Dacă teoretic este posibil, practic este imposibil să se întrunească aceste condiţii pentru ca Parlamentul să poată fi dizolvat. Cu alte cuvinte, o armă, pe care, în sistemul constituţional al echilibrului şi al contragreutăţilor, preşedintele ar avea-o, este lipsită de eficienţă.
S-a spus aici că România are un regim semiprezidenţial. Prototipul regimului semiprezidenţial este Franţa. Dacă ne uităm cu atenţie în Constituţia franceză, vom putea observa, potrivit art.9, şi sper că nu greşesc, că preşedintele Franţei poate dizolva Adunarea Naţională fără nici un fel de altă restricţionare, condiţie explicită sau implicită impusă în textul Constituţiei. Doar atât este: preşedintele Franţei poate dizolva Adunarea Naţională. ...
Cu alte cuvinte, dorim, pe de o parte, să oferim preşedintelui, în sistemul nostru constituţional, o armă care să îi corespundă legitimităţii democratice pe care o are. La fel ca şi Parlamentul, preşedintele este ales prin vot universal, direct, secret şi liber exprimat.”38
Această prerogativă de dizolvare a Parlamentului nu ar fi, totuşi, în opinia deputatului Emil Boc, lipsită de condiţii:
„Avem mecanismele constituţionale prin care îl oprim pe preşedinte ca el să abuzeze de acest drept. Chiar şi potrivit textului constituţional actual, pe care îl menţinem, în cursul unui an Parlamentul poate fi dizolvat o singură dată. Parlamentul nu poate fi dizolvat în ultimele şase luni ale mandatului preşedintelui, nici în timpul stării de asediu sau al stării de urgenţă.”39
De asemenea, dizolvarea Parlamentului nu ar fi după reprezentantul PD nici lipsită de responsabilitatea şi riscurile politice corespunzătoare:
„Dacă preşedintele ar abuza de acest drept şi ar dizolva Parlamentul într-o manieră abuzivă, riscă să-şi piardă pielea, pentru că textul Constituţiei mai are consacrată o instituţie - este vorba de instituţia suspendării din funcţie a preşedintelui”40
Propunerea nu întrunise, înaintea începerii dezbaterii plenare, acordul Comisiei. Pe de altă parte ea este susţinută de grupul Partidului Social Democrat (PSD) prin vocea lui Valer Dorneanu:
„Actualul text cu privire la dizolvarea Parlamentului s-a născut dintr-o dorinţă a Parlamentului de a controla într-un fel situaţia. Ea a fost născută atunci dintr-o teamă ce s-a acumulat în decursul a 40 de ani - faptul ca o persoană să poate acumula putere şi, mai ales, să se poată atinge de organul reprezentativ suprem, al Parlamentului. De aceea, a fost prevăzută această modalitate care, practic, este aproape imposibil de rezolvat. Textul actual nu se regăseşte aproape în nici o Constituţie din Europa. În toate Constituţiile, pentru rezolvarea unei crize politice care să rişte să blocheze activitatea unui stat, există texte mai fluente, texte mai permisive, texte mai aplicabile care respectă şi principiul separaţiei puterilor şi al echilibrului dintre ele.
Repet: actualul text este aproape blocant, imposibil de realizat. Şi, atunci, dintre propunerile pe care noi le-am avansat, unele din ele au fost trimise şi Comisiei de la Veneţia, care a agreat un text apropiat de cel formulat de domnul deputat Boc. ... De aceea, noi propunem ca preşedintele României să poată dizolva Parlamentul, după consultarea preşedinţilor Camerelor Parlamentului, a liderilor grupurilor parlamentare şi a primului-ministru, dacă a eşuat medierea dintre forţele politice participante, dintre grupurile politice participante la această consultare [cu liderii de grupuri din Parlament şi cu primul ministru].”41
Pe 25 iunie 2003 deputaţii cădeau de acord să reia în discuţie această problemă după consultări între grupurilor politice. Subiectul nu a mai fost niciodată reluat pe ordinea de zi şi nu mai apare menţionat niciodată în dezbaterile din Camera Deputaţilor.
El este în schimb reluat de senatori, la iniţiativa social democratului Ion Predescu care propunea doar eliminarea termenului de 60 de zile din art. 89 alin. (1), nu şi a condiţiei:
„Raţiunile de eliminare: dacă în Constituţie înscriem termenul de 60 de zile, el reprezintă o limită până la care se pot întinde negocierile, dezbaterile etc. Dacă eliminăm termenul, obligăm factorii responsabili să soluţioneze problematica cât mai urgent posibil. Termenul de 60 de zile înseamnă că administrarea ţării este două luni în nesiguranţă.”42
Senatorul Antonie Iorgovan vine să întărească nevoia de a amenda textul constituţional, argumentând pe terenul dreptului comparat:
„Am venit, domnule preşedinte şi onorat Senat, cu această culegere. Sunt toate Constituţiile ţărilor din Uniunea Europeană. În nici o ţară - şi las cartea aici, toată lumea ştie franceză -, în nici o ţară, dar absolut în nici o ţară din cele 15, instituţia dizolvării Parlamentului nu este condiţionată de un termen.”43
De asemenea, ca şi Emil Boc, Antonie Iorgovan susţine că modificarea vine să clarifice tipul de regim deja existent şi că nu constituie o dezechilibrare a relaţiei dintre executiv şi legislativ, ci mai degrabă o normalizare a sa:
„Şi aşa, domnule preşedinte, chiar în ipoteza în care, în înţelepciunea sa, Senatul va vota amendamentul, el tot rămâne un text restrictiv faţă de soluţiile din dreptul comparat, pentru că noi avem totuşi un regim politic apropiat de un regim parlamentar. Noi spunem la şcoală că regimul nostru este un semiprezidenţialism atenuat, deci suntem mai aproape de italieni, decât de francezi.”44
Amendamentul a fost în cele din urmă abandonat – iniţiatorul a renunţat la a-l susţine şi nu a solicitat supunerea sa la vot – din cauza opoziţiei explicite a Partidului Naţional Liberal (PNL) care a invocat absenţa acordului politic prealabil cu privire la instituţia dizolvării Parlamentului. Poziţia liberală este sintetizată de senatoarea Norica Nicolai:
„Legiuitorul de la 1991 a optat pentru stabilitatea politică a unei ţări, şi nu pentru alegeri anticipate, pentru că aceasta este finalitatea amendamentului dumneavoastră, domnul senator Predescu. Deci a optat pentru o soluţie de mediere - care este rolul preşedintelui într-un sistem constituţional? -, de a media între puterile statului şi de a asigura stabilitatea politică.”45
Poziţia PNL este susţinută de cea a UDMR, care subliniază prin Frunda György importanţa evitării unui abuz al preşedintelui, iar situaţia este rezumata de Petre Roman.
„Prin urmare, ceea ce este fundamental, eşafodajul Constituţiei, şi înţeleg că P.N.L.-ul a spus: „De asta nu ne atingem!”, nu este cazul să fie mişcat în acest moment, dacă e să respectăm ceea ce am zis că vrem să fie republica noastră, o republică semiprezidenţială, cu o mai mare înclinare către puterea Parlamentului şi un preşedinte care echilibrează, ori de câte ori poate şi ori de câte ori simte nevoia, echilibrează jocul politic şi unul a făcut-o destul de bine.”46
De altfel poziţia lui Petre Roman, de susţinere a stabilităţii şi a poziţiei PNL, arată şi faptul că şi în aceste problematici foarte importante grupurile parlamentare ale partidelor nu erau nici omogene, nici unite, în ciuda unui acord politic pe care toţi parlamentarii se angajaseră să îl respecte.
Republica semiprezidenţială în viziunea
Preşedintelui republicii în 2009
În 2008 Preşedintele Traian Băsescu înfiinţa o Comisie Prezidenţială de Analiză a Regimului Politic şi Constituţional din România. Raportul acesteia, lansat în ianuarie 2009, a fost prezentat de preşedinte ca o oportunitate de a începe clarificarea formei de guvernământ româneşti:
„Pornind de la ideea că este absolută nevoie de clarificarea naturii acestui regim, consider că soluţia cea mai bună pentru România este cea a unui regim semiprezidenţial. Nu cred că România are nevoie de un regim prezidenţial, în care şeful statului să fie şi şeful guvernului. De asemenea, consider că un regim parlamentar, în care şeful statului nu mai este ales direct de cetăţeni, nu exprimă voinţa naţiunii noastre. Nu cred că românii ar accepta să abandoneze dreptul de a-şi alege direct Preşedintele. Este însă nevoie de clarificarea semiprezidenţialismului şi anume de corelarea legitimităţii de care dispune Preşedintele cu pârghiile instituţionale de care se poate folosi pentru a-şi realiza mandatul încredinţat de popor. Dacă vom continua să alegem un Preşedinte care nu poate acţiona, vom nesocoti naţiunea şi vom diminua democraţia. Termenul cel mai bun pentru a caracteriza acest regim semiprezidenţial este echilibrul sau mai precis, divizarea echilibrată a puterilor şi a responsabilităţii, acestea sunt elemente fundamentale”47
Preşedintele nu se referă numai la instituţia dizolvării parlamentului, dar face menţiuni speciale pentru aceasta, punând-o astfel în centrul schimbărilor necesare pentru „clarificarea semiprezidenţialismului”, subliniind şi importanţa sa pentru rezolvarea crizelor politice:
„consider că mecanismul dizolvării Parlamentului trebuie pus în acord cu regimul. ... Ceea ce sporeşte este, deci, nu autoritatea şefului de stat, ci capacitatea instituţiilor de a acţiona, în chip responsabil, în momente de criză politică.”48
Ceea ce propunea de fapt Preşedintele Băsescu în 2009 era concluzia şi recomandarea Comisiei. Preluarea modelului Republicii a V-a franceze ar avea, în viziunea specialiştilor constituţionali, patru avantaje: două dintre ele direct izvorâte din posibilitatea Preşedintelui de a dizolva Parlamentul, iar celelalte două din formularea clară a relaţiei de supraordonare dintre Preşedinte şi premier:
• „odată cu adoptarea acestui model, soluţionarea crizelor constituţionale devine posibilă, graţie simplificării dreptului de dizolvare a adunărilor,
• relaţia dintre premier şi şef de stat este clarificată, recrutarea personalului ministerial neputând fi realizată în contra voinţei şefului de stat,
• la nivelul puterii executive, echilibrul dintre premier şi preşedinte este recalibrat,
•preşedintele, prin intermediul dizolvării camerelor, poate dispune de majorităţile necesare îndeplinirii programului în baza căruia este mandatat de naţiune.”49
Comisia nu clarifică însă care sunt instrumentele raportului de supraordonare între Preşedinte şi premier în sistemul francez, altele decât faptul că şeful statului francez prezidează consiliul de miniştrii, prerogativă de care se bucură şi şeful statului român când participă la şedinţele de guvern.
Comisia mai propune o modificare constituţională care ar afecta forma de guvernământ şi ar veni să întărească echilibrul care, în cazul textului în vigoare al legii fundamentale, înclină să acorde preeminenţă Parlamentului. Raportul discută formele de responsabilitate ale preşedintelui şi propune fie eliminarea instituţiei suspendării preşedintelui, fie modificarea sa astfel încât Parlamentul care a iniţiat o procedură de demitere a preşedintelui ce a fost invalidată prin referendum să fie dizolvat de drept.50
Concluzii. Cronica unor crize politice anunţate
Câteva concluzii se pot trage din aceste dezbateri, referitoare atât la actorii politici care determină felul în care sistemul politic funcţionează în România, cât şi cu privire la instituţiile aflate în dezbaterea constituţională a formei de guvernământ. Oarecum surprinzător din perspectiva analizei partidelor politice româneşti, poziţiile partidelor sunt consecvente în această privinţă pe parcursul celor două decenii democratice. Partidele ieşite din FSN (PSD şi PD, ulterior PD-L) şi care au avut lideri prezidenţiabili au susţinut o formă de guvernământ cu un preşedinte mai puternic. Celelalte partide, dintre care se remarcă PNL şi UDMR din 1991 până în 2009 şi PNŢCD în anii ’90, au susţinut o republică parlamentară cu un Preşedinte cu rol ceremonial.
Dar ce înseamnă un preşedinte mai puternic? Piatra unghiulară a dezbaterilor şi discursurilor ce urmăresc creşterea puterii Preşedintelui este instituţia dizolvării Parlamentului. Considerăm că această concluzie este importantă pentru înţelegerea modului în care funcţionează regimul politic românesc. Crizele politice româneşti au fost mai adesea determinate de un conflict între Preşedinte şi premier în interiorul puterii executive, decât de un conflict între şeful statului şi puterea legislativă. De fapt, până în 2003 niciun conflict major nu opusese Preşedintele Parlamentului, dar mai multe confruntări se desfăşuraseră între şeful statului şi primul ministru. Totuşi în 2003 dizolvarea Parlamentului a fost principala preocupare a parlamentarilor în ceea ce priveşte forma de guvernământ.
Pe de altă parte, suspendarea Preşedintelui în 2007, prezentată de Traian Băsescu ca o confruntare între Preşedinte şi Parlament, a apărut tot ca un conflict intra-executiv. Retragerea partidului Preşedintelui (PD) din guvernul Călin Popescu Tăriceanu a declanşat criza, iar nu pierderea suportului parlamentar pentru guvernul susţinut de Preşedinte. Parlamentul şi guvernul se aflau astfel de aceeaşi parte a baricadei, opunându-se preşedintelui. Abia în toamna anului 2009 mecanismul politic se desfăşoară invers: premierul propus şi susţinut de preşedinte pierde susţinerea parlamentară, iar istoria se repetă în primăvara anului 2012. De această data guvernul şi Preşedintele sunt în conflict cu Parlamentul. Odată cu numirea guvernului Ponta, raportul de forţe se schimbă din nou, guvernul trece din „tabăra” prezidenţială în cea parlamentară, iar conflictul redevine unul intra-executiv, nu unul între executiv şi legislativ. Concluzia acestui raţionament este că în cazul desenului constituţional din România conflictele dintre legislativ şi executiv se rezolvă, după cum era uşor de imaginat, prin instituţia moţiunii de cenzură şi responsabilizarea puterii executive, în timp ce conflictele intra-executive se sfârşesc prin suspendarea (cu intenţia niciodată reuşită până acum de demitere) a preşedintelui, deci încercarea de responsabilizare a acestuia. În niciuna dintre situaţii nu există posibilitatea responsabilizării înainte de termen a legislativului. Iar propunerea făcută în 2009 – dizolvarea Parlamentului care a propus fără succes demiterea preşedintelui – este o formă prin care se propune responsabilizarea legislativului într-o situaţie pornită de la o dispută între cei doi reprezentanţi ai executivului.
Discursurile pe tema instituţiei dizolvării Parlamentului sunt de calitate mediocră.51 Ele rămân adesea fără răspunsuri, ca în cazul dezbaterii din Camera Deputaţilor din 2003. Tot fără răspuns a rămas şi Raportului Comisiei prezidenţiale din 2009. După apariţia sa, s-a progresat foarte încet pe calea revizuirii Constituţiei. Dintr-o perspectivă constructivistă am putea spune că această calitate mediocră a discursului, înţeles în sens larg ca acţiune politică purtătoare de sens, determină dezvoltarea unor probleme care rămân nerezolvate, nediscutate. Crizele politice generate de moţiunile de cenzură din 2009 şi 2012 şi procedurile de suspendare a Preşedintelui din 2009 şi 2012 reprezintă astfel cronica unor crize anunţate de dezbaterile nefinalizate în 2003 şi la începutul anului 2009.
BIBLIOGRAFIE
ANGERMÜLLER, Johannes, „L’analyse du discours en Europe” în Simone BONNAFOUS et Malika Temmar (dir.), L’analyse du discours en sciences humaines, Paris: Ophrys, 2007.
BAYLIS, Thomas, „Presidents versus Prime ministers. Shaping Executive Authority”, World Politics, no. 48, 1996.
BARBU, Daniel, Republica absentă. Politică şi societate în România postcomunistă, Bucureşti: Nemira, 2004, ed. a 2-a.
DIMA, Bogdan, „Semiprezidenţialismul românesc postdecembrist”, Sfera Politicii, no. 139, 2009.
DIMA, Cosmin, „Conflictul intraexecutiv în regimul semiprezidenţial românesc”, Sfera Politicii, no. 139, 2009.
FRISON-ROCHE, Francois, Le modele « semi-presidentiel » comme instrument de la transition dans l’Europe post-communiste, Paris: Bruylant, 2005.
FOUCAULT, Michel, Le gouvernement de soi et des autres: Cours au Collège de France (1982-1983), Paris. Seuil, 2008.
HAY, Collin, „Constructivist Institutionaslism” în R. A. W. RHODES, Sarah A. BINDER, Bert A. ROCKMAN, The Oxford Handbook of Political Institutions, Oxford: Oxford University Press, 2008.
HOWARTH, Davis, Jacob TORFING, Discourse Theory in European Politics. Identity, Policy and Governance, Basingstoke : Palgrave Macmillan, 2005.
KROUWEL, Andre, „Measuring presidentialism and parliamentarism: An Application to Central and East European Countries”, in Acta politica, vol. 38, no. 4, 2003.
McGREGOR, James, „The Presidency in East Central Europe”, in RFE-RL Research Report, 1994.
NEGULESCU, Raluca Mariana, „Reflecţii – Semiprezidenţialismul în România”, Sfera Politicii, no. 139, 2009.
PAVEL, Dan, Iulia HUIU, Nu putem reuşi decât împreună. O istorie analitică a Convenţiei Democratice, 1989 – 2000 (Bucureşti: Polirom, 2003)
PREDA, Cristian, Sorina SOARE, Regimul, partidele si sistemul politic din Romania, Bucureşti: Nemira, 2009.
PREDA, Cristian, Sorina SOARE, „Romanie”, în Jean Michel DE WAELE, Paul MAGNETTE (eds.), Les democraties europeennes. Une approche comparee des systemes politiques nationaux, Paris: Armand Colin, 2008.
RUESCHEMEYER, Dietrich, „Why and how ideas matter” in Robert GOODIN, Charles TILLY (eds.), The Oxford handbook of contextual political analysis, Oxford: Oxford University Press, 2006.
SARTORI, Giovanni, „Sul sistema costituzionale romeno”, Studia Politica. Romanian Political Science Review, vol. II, no.1, 2002.
SCHMIDT, Vivien A., „Discursive Institutionalism: The Explanatory Power of Ideas and Discourse” Annual Reviez of Political Science, no. 11, 2008.
SPÖRNDLI, Markus, „Discourse Quality and Political Decisions: An Empirical Analysis of Debates in the German Conference Committee”, Discussion Paper, Social Science Research Center Berlin, SP IV 2003-101, 2003.
VERHEIJEN, Tony, „Romania” in Robert ELGIE (ed.), Semi-Presidentialism in Europe, Oxford: Oxford University Press, 1998.
*** Geneza Constituţiei României 1991. Lucrările Adunării Constitutante (citat în continuare GCR), editat de Dumitru Ioncică, Ortansa Stângă, Valentina Puiu (Bucureşti: Regia autonomă «Monitorul Oficial», 1998)
*** Raport al Comisiei Prezidenţiale de Analiză a Regimului Politic şi Constituţional din România, Bucureşti, 2009,
http://www.presidency.ro/static/ordine/CPARPCR/Raport_CPARPCR.pdf, accesat 23.09.2012.
*** Discursul Preşedintelui României, Traian Băsescu, la prezentarea publică a raportului “Pentru consolidarea statului de drept”, elaborat de Comisia Prezidenţială de Analiză a Regimului Politic şi Constituţional din România, Bucureşti, 14 ianuarie 2009,
www.presidency.ro, accesat 23.09.2012.
12.07.2012,
http://www.ccr.ro/decisions/pdf/ro/2012/D0683_12.pdf, accesat 23.09.2012.
*** Stenogramele şedintelor Camerei Deputaţilor, 18-30 iunie 2003, document disponibil la:
http://www.cdep.ro/pls/steno/steno.calendar?cam=2&an=2003&idl=1, accesat 23.09.2012.
*** Stenorgamele şedintelor Senatului, 25 august-1 septembrie 2003, document disponibil la:
http://www.cdep.ro/pls/steno/steno.calendar?cam=1&an=2003&idl=1, accesat 23.09.2012.
Legislaţie
Decretul nr. 426/1999 privind revocarea din funcţie a primului ministru al Guvernului, Monitorul Oficial nr. 609/1999.
Legea de revizuire a Constituţiei Românieie, nr.429 din 23 octombrie 2003, Monitorul Oficial nr. 669/2003.
Constituţia României Republicată.
„Decizia Curţii Constituţionale a României nr. 683 din 27 iunie 2012 asupra conflictului juridic de natură constituţională dintre Guvern, reprezentat de primul-ministru, pe de o parte, şi Preşedintele României, pe de altă parte”, Publicată în Monitorul Oficial nr.479/2012.
NOTE
1 Acknowledgement: Realizarea cercetării şi redactarea acestui articol a fost posibilă datorită finanţării oferite de Fondul Social European prin Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane, prin proiectul „Excelenţă şi interdisciplinaritate în studiile doctorale pentru o societate informaţională”, contract nr. POSDRU 107/1.5/S/80765.
2 Articolul foloseşte interşanjabil termenii. „formă de guvernământ”, „regim politic” şi „sistem politic” pentru a caractariza modul în care este organizată puterea executivă în stat. Conştientizând faptul că toate ele trei noţiuni pot primi numeroase definiţii, caracterizând mai mult sau mai puţin extins echilibrul dintre puterile şi instituţiile unei comunităţi politice (cel mai adesea ale unui stat, dar aplicându-se şi la organizaţii cum este Uniunea Europeană), articolul de faţă se concentrează doar pe echilibrul instituţional din interiorul puterii executive. De-a lungul articolului formele de guvernământ la care ne vom referi sunt: monarhia constituţională (parlamentară), republica parlamentară, republica semiprezidenţială şi republica prezidenţială.
3 De altfel cazul românesc nu este singular. Analize constradictorii cu privire la tipul de regim au fost publicate cu privire la mai multe ţări din Europa Centrală şi de Est care au adoptat noi constituţii în anii ‚90.
4 Dar doar mecanismul de desemnare şi sursa legitimităţii nu pot reprezenta criterii suficiente pentru a caracteriza forma de guvernământ, după cum arată unul dintre principalii teoreticieni ai regimurilor politice într-un articol dedicat sistemului politic românesc. Giovanni Sartori, „Sul sistema costituzionale romeno”, Studia Politica. Romanian Political Science Review, vol. II, no.1 (2002): 10.
5 Thomas Baylis, „Presidents versus Prime ministers. Shaping Executive Authority”, World Politics, 48 (1996): 299.
6 Cristian Preda, Sorina Soare, „Romanie”, în Jean Michel De Waele, Paul Magnette (eds.), Les democraties europeennes. Une approche comparee des systemes politiques nationaux (Paris: Armand Colin, 2008), 347.
7 Preda, Soare, „Romanie”, 347.
8 Baylis, „Presidents versus Prime ministers”: 299; Sartori, „Sul sistema costituzionale”: 10; James McGregor „The Presidency in East Central Europe”, in RFE-RL Research Report (1994):23-31; Andre Krouwel, „Measuring presidentialism and parliamentarism: An Application to Central and East European Countries”, in Acta politica, vol. 38, no. 4 (2003): 336; Bogdan Dima, „Semiprezidenţialismul românesc postdecembrist”, Sfera Politicii, 139 (2009): 14-28; Raluca Mariana Negulescu, „Reflecţii – Semiprezidenţialismul în România”, Sfera Politicii, 139 (2009): 29-36; Cosmin Dima, „Conflictul intraexecutiv în regimul semiprezidenţial românesc”, Sfera Politicii, 139 (2009): 44-54.
9 Tony Verheijen, „Romania” in Robert Elgie (ed.), Semi-Presidentialism in Europe (Oxford: Oxford University Press, 1998) 212; Cristian Preda, Sorina Soare, Regimul, partidele si sistemul politic din Romania (Bucureşti: Nemira, 2009); Francois Frison-Roche, Le modele «semi-presidentiel» comme instrument de la transition dans l’Europe post-communiste (Paris: Bruylant, 2005).
10 Cei doi autori se referă la conflictul dintre preşedintele Iliescu şi premierul Roman în 1991 – aflat de fapt în afara cadrului constituţional, deoarece s-a produs înainte de adoptarea şi intrarea în vigoare a Constituţiei, preşedintele Constantinescu şi primul minisru Radu Vasile în 1999, dintre preşedintele Băsescu şi premierul Tăriceanu în 2007. Preda, Soare, „Romanie”, 347.
11 „Decizia Curţii Constituţionale a României nr. 683 din 27 iunie 2012 asupra conflictului juridic de natură constituţională dintre Guvern, reprezentat de primul-ministru, pe de o parte, şi Preşedintele României, pe de altă parte”, Publicată în Monitorul Oficial nr.479 din 12.07.2012,
http://www.ccr.ro/decisions/pdf/ro/2012/D0683_12.pdf, accesat 23.09.2012.
12 Dominaţia puterii informale a preşedinţilor din Europa Centrală şi de Est (nu doar din România), dincolo de atribuţiile lor limitate a fost observată şi de Baylis în „Presidents versus Prime ministers”, 302.
13 Daniel Barbu, Republica absentă. Politică şi societate în România postcomunistă (Bucureşti: Nemira, 2004, ed. a 2-a), 176.
14 Barbu, Republica, 176; McGregor, „The Presidency in East”, 23-31.
15 Înţelegem noţiunea de „discurs” într-o accepţiune largă, incluzând o serie mare de comunicări verbale, dar şi ninverbale, documente, dezbateri, dialoguri. Toate aceste practici sunt legate prin faptuc că includ „elemente semiotice”. Davis Howarth, Jacob Torfing, Discourse Theory in European Politics. Identity, Policy and Governance (Basingstoke : Palgrave Macmillan, 2005) 6-17. Johannes Angermüller, „L’analyse du discours en Europe” în Simone Bonnafous et Malika Temmar (dir.), L’analyse du discours en sciences humaines, (Paris: Ophrys, 2007), 13.
16 Davis Howarth, Jacob Torfing, Discourse Theory,6-17. Michel Foucault, Le gouvernement de soi et des autres: Cours au Collège de France (1982-1983) (Paris. Seuil, 2008).
17 Dietrich Rueschemeyer, „Why and how ideas matter” in Robert Goodin, Charles Tilly (eds.), The Oxford handbook of contextual political analysis (Oxford: Oxford University Press, 2006), 236-249.
18 Collin Hay, „Constructivist Institutionaslism” în R. A. W. Rhodes, Sarah A. Binder, Bert A. Rockman, The Oxford Handbook of Political Institutions (Oxford: Oxford University Press, 2008), 58.
19 Vivien A. Schmidt, „Discursive Institutionalism: The Explanatory Power of Ideas and Discourse” Annual Reviez of Political Science, 11 (2008): 313-317.
20 Collin Hay, „Constructivist Institutionaslism”, 63.
21 Collin Hay, „Constructivist Institutionaslism”, 58-73.
22 Barbu, Republica, 225.
23 Barbu, Republica, 227. Daniel Barbu, Iulia Voinea Motoc, „Ne diritto, ni potere. Ovvere quando il semipresidenzialismo passa a l’Est” în Adriano Giovannelli (a cura di), Il semipresidenzialismo dall’arcipelago europeo al dibattito italiano (Torino: G. Giappichelli, 1998), 258-270.
24 Discursurile, documentele, prezentarea membrilor Adunării Constituante au fost reunite în volumul Geneza Constituţiei României 1991. Lucrările Adunării Constitutante (citat în continuare GCR), editat de Dumitru Ioncică, Ortansa Stângă, Valentina Puiu (Bucureşti : Regia autonomă «Monitorul Oficial», 1998).
25 GCR, 488-524, 707-745.
26 Decretul nr. 426/1999 privind revocarea din funcţie a primului ministru al Guvernului, Monitorul Oficial nr. 609/1999.
27 Art. 106 alin (11) din Legea de revizuire a Constituţiei, devenit art. 107 alin (2) în Constituţia României republicată în 2003.
28 Pentru detalii: Dan Pavel, Iulia Huiu, Nu putem reuşi decât împreună. O istorie analitică a Convenţiei Democratice, 1989 – 2000 (Bucureşti: Polirom, 2003), 371-373.
31 Emil Boc, deputat PD, în calitate de membru al Comisiei pentru redactarea Propunerii legislative pentru revizuirea Constituţiei (numită în continuare „Comisia”), Senat, 27 august 2003.
34 Valer Dorneanu, preşedintele Comisiei pentru redactarea Propunerii legislative pentru revizuirea Constituţiei, Camera Deputaţilor, 25 iunie 2003.
35 Gheorghe Firczak, deputat reprezentând Uniunea Culturală a Rutenilor din România, Camera Deputaţilor, 25 iunie 2003.
36 Varga Atilla, deputat UDMR, Camera Deputaţilor, 18 iunie 2003.
37 Emil Boc, deputat PD, Camera Deputaţilor, 25 iunie 2003.
38 Emil Boc, 25 iunie 2003.
39 Emil Boc, 25 iunie 2003.
40 Emil Boc, 25 iunie 2003.
41 Valer Dorneanu, deputat PSD, Camera Deputaţilor, 25 iunie 2003.
42 Ion Predescu, senator PSD, Senat, 27 august 2003.
43 Antonie Iorgovan, senator PSD, Senat, 27 august 2003.
44 Antonie Iorgovan, 27 august 2003.
45 Norica Nicolai, senator PNL, Senat, 27 august 2003.
46 Petre Roman, senator PD, Senat, 27 august 2003.
47 Discursul Preşedintelui României, Traian Băsescu, la prezentarea publică a raportului “Pentru consolidarea statului de drept”, elaborat de Comisia Prezidenţială de Analiză a Regimului Politic şi Constituţional din România, Bucureşti, 14 ianuarie 2009,
www.presidency.ro, accesat 23.09.2012.
48 Discursul Preşedintelui României, 14 ianuarie 2009.
50 Raport al Comisiei Prezidenţiale, 41.
51 Calitatea discursului şi dezbaterii este o problematică îndelung tratată de perspectiva constructivistă în ştiinţa politică. O grilă de analiză care îmbină elemente calitative şi cantitative şi pe care o avem în minte în momentul evaluării calităţii discursului pe tema formei semiprezidenţiale de guvernare şi a dezbaterilor privind dizolvarea Parlamentului este prezentată de Markus Spörndli, „Discourse Quality and Political Decisions: An Empirical Analysis of Debates in the German Conference Committee”, Discussion Paper, Social Science Research Center Berlin, SP IV 2003-101 (2003).
IRINA LONEAN
– doctorand, Faculté de Sciences Sociales et Politiques, Université Libre de Bruxelles şi Facultatea de Ştiinţe Politice Universitatea din Bucureşti (cotutelă).
sus
|