Forme de guvernământ

Formă de guvernământ și regim politic: condiții de posibilitate constituțională
 

BOGDAN IANCU
[The University of Bucharest]

Abstract:
Successful constitutions manage to predetermine in juridical frame the political life of a country, by imposing a durable core equilibrium, i.e., a specific political system. The integrative function of the constitution derives from a reflexive political decision, at the constitution-making moment, for a specific form. The current theoretical difficulty in characterizing with precision the political system established by the Constitution of 1991 reflects the syncopated constitutional conflicts of recent years. The instability can be traced back to the continued absence of the preconditions for a genuine constitutional foundation. The initial indecision has been reinforced by later influences, including the EU accession process.

Keywords: Political systems; integrative constitutions; constitutionalization; constitutional paradoxes; EU constitutionalism

I. Regim politic şi formă constituţională

Forma actuală de guvernământ a României este cel mai adesea descrisă în doctrina de drept public şi literatura de specialitate a ştiinţelor politice drept republică cu regim politic semi-prezidenţial.¹ Mulţi autori califică însă această descriere generică, adăugând sintagme ca: „moderat”, „cu tendinţe parlamentare” sau chiar, în extrem, „dificil de definit cu precizie”.² Ambivalenţa doctrinară este reflectată în plan practic de disputele politice şi constituţionale recente asupra „esenţei” regimului politic românesc şi de propunerile divergente de a-l „raţionaliza” revizuind Constituţia într-o anumită direcţie fermă, printr-o decizie pentru modelul parlamentar sau cel prezidenţial. În cele ce urmează, mă voi referi nu asupra oportunităţii unei asemenea schimbări în contextul actual, ci asupra cauzelor şi condiţiilor care au determinat indecizia constituţională iniţială cu privire la regimul politic şi asupra posibilităţii remedierii lacunelor sau ambivalenţelor textului constituţional pe calea amendamentelor. Argumentul meu va fi acela că, deşi regimurile politice reprezintă modele conceptuale ideale iar cristalizările constituţionale ale formelor instituţionale suferă în mod inevitabil alterări, un miez stabil al echilibrului între puterile statului este determinat, în statele ale căror constituţii au rezistat testului timpului, de decizia iniţială pentru o anumită paradigmă. Pentru ca o constituţie să poată predetermina normativ viaţa politică, ea trebuie să rezulte dintr-un proces constituţional real, ale cărui mize au fost decise de la bun început în raport de tradiţia constituţională a statului respectiv. În cazul transplantului de norme, o precondiţie minimală a unei constituţionalizări de succes este înţelegerea resorturilor interne ale modelului preluat şi dorinţa autentică, cel puţin la nivelul elitelor politice şi juridice, de a imita sistemul de valori care subîntinde normele străine copiate. În România post-comunistă, în parte datorită contextului tranziţiei dar în bună măsură şi datorită unor limitări profesionale şi intelectuale la nivelul elitelor care au participat la procesul constituant, condiţiile de posibilitate ale unei constituţionalizări reale nu au existat dintru bun început. Indecizia iniţială şi contextul constituţional actual, inclusiv cel european, perpetuază aceste disfuncţionalităţi, făcând anevoioasă ieşirea din anomie printr-o schimbare în bine.

Eticheta taxonomică „semi-prezidenţială” îi aparţine politologului francez Maurice Duverger, care a folosit pentru prima oară termenul pentru a sublinia particularităţile Constituţiei franceze din 1958.³ Conform definiţiei lui Duverger, într-o republică semi-prezidenţială, puterea executivă este partajată între un preşedinte ales direct de către popor şi un prim-ministru al cărui guvern este responsabil în faţa corpului legislativ. Regimul diferă deci atât de sistemele parlamentare, unde executivul este în fond o „comisie” a camerei joase a parlamentului cât şi de prezidenţialismul de tip american, unde puterile statului sunt geometric partajate conform „trinităţii lui Montesquieu”.⁴

Clasificările regimurilor politice pornesc de la ideal-tipuri conceptuale extrase din modele paradigmatice constituţionale. Evoluţiile politice şi juridice aduc acestor tipare constituţionale, prin glose succesive, numeroase calificări. De exemplu, deşi în sistemul constituţional american Preşedintele este deţinătorul puterii executive, ambivalenţa termenului „executiv” şi forma lapidară a Constituţiei au condus la o disputare permanentă a gradului de control pe care îl exercită administraţia prezidenţială (prin intermediul decretelor prezidenţiale şi prin numiri politice la vârful departamentelor executive) şi, respectiv, Congresul (prin control parlamentar şi prin legislaţie), asupra administraţiei federale. Contenciosul administrativ a suprapus, la rândul său, peste aceste dispute politice, paradigme de interpretare care au determinat mutaţii importante în privinţa marjelor de interpretare discreţionară lăsate la latitudinea organelor administrative şi, prin urmare, în privinţa chestiunilor care pot fi tranşate prin decizii de natură pur politică.⁵ În fine, ca urmare pe de o parte a dorinţei Congresului, validată de către Curtea Supremă în perioada New Deal,⁶ de a nu lăsa la latitudinea Preşedintelui Franklin Delano Roosevelt controlul nemijlocit asupra noilor forme de reglementare social-economică şi, pe de altă parte, datorită incapacităţii de a ajunge la un numitor legislativ comun clar cu privire la forma şi intensitatea reglementării, au fost create aşa-numitele „agenţii independente”. Acestea din urmă, deşi exercită atribuţii administrative semnificative în domenii vitale (de exemplu reglementarea audio-vizualului (FCC), a operaţiunilor pe pieţele de valori bursiere (SEC), a practicilor restrictive şi de concurenţă neloială (FTC), etc.), nu se află sub tutela puterilor politice clasice şi constituie astfel în practică o „a patra putere fără cap” (headless fourth branch).⁷

Şi regimurile parlamentare au suferit numeroase transformări care le-au îndepărtat de la elementele ideal-tipului constituţional. În Germania Federală, de exemplu, creşterea progresivă a rolului şefului executivului în dauna parlamentului federal (Bundestag) a atribuit treptat un caracter accentuat semi-plebiscitar regimului parlamentar. Forma actuală a regimului politic, de „democraţie a Cancelarului” (Kanzlerdemokratie), a fost doar parţial predeterminată prin prevederile Constituţiei din 1949 (de exemplu, prin intermediul aşa-numitului „vot constructiv de neîncredere” sau al atribuţiei de a trasa „linii directoare de politică generală”, acordată cancelarului federal de către Articolul 65 din Grundgesetz (Richtlinienkompetenz). Practica politică, amprenta unor personalităţi puternice ca Adenauer la cârma Executivului federal şi influenţa evoluţiilor constituţionale ale Uniunii Europene asupra sistemului constituţional german au jucat un rol egal cu cel al fundamentului constituţional în consolidarea acestei tendinţe iniţiale.⁸

Cu toate aceste rezerve şi calificări, în majoritatea democraţiilor constituţionale clasice ideal-tipurile justificative ale regimurilor politice corespund în mare felului în care funcţionează viaţa politic-constituţională a statului. Formele juridice pot fi înscrise în tipare recognoscibile deoarece evoluţiile constituţionale demonstrează un grad ridicat de coerenţă şi consistenţă şi deci de stabilitate în timp a practicilor. Putem defini un anumit sistem constituţional cu destulă acurateţe iar definiţia teoretică a sistemului reflectă în foarte bună măsură o decizie constituţională. Această stabilitate se datorează faptului că legile fundamentale ale statelor în cauză îndeplinesc, în pofida modificărilor aduse de practica politică şi juridică cadrului iniţial, funcţia de bază a unei constituţii, aceea de asigura un nivel substanţial de raţionalizare juridică şi integrare normativă a vieţii politice.⁹  

II. Constituţia ca decizie politică

Pentru ca o constituţie să poată exercita un astfel de rol, de integrare a politicului prin mijloace juridice, ea trebuie să fie produsul unui proces real de constituţionalizare. Un astfel de proces nu implică în mod necesar o participare largă a populaţiei la dezbaterea textului propriu-zis dar presupune, cel puţin la nivelul elitelor politice şi juridice implicate în elaborarea documentului, o viziune clară asupra elementelor de bază ale legii fundamentale: forma de guvernământ, principalele elemente ale regimului politic, catalogul de drepturi fundamentale, elemente de coagulare a unui model economic (aşa numita „constituţie economică”) şi, nu în ultimul rând, o decizie asupra intensităţii predeterminării normative (forma şi limitele revizuirii).

Majoritatea constituţiilor scrise care au rezistat cu succes timpului sunt produsul unui proces deliberativ de substanţă, cel mai adesea în dialog direct cu tradiţia constituţională a statului respectiv şi al unei decizii conştiente pentru o anume formă politică. Constituţia Statelor Unite, de exemplu, adoptată ca soluţie la deficienţele Articolelor Confederative, a făcut obiectul unei discuţii îndelungate, la care au participat, ca delegaţi din partea statelor, cei mai luminaţi oameni ai fostelor colonii. Minutele şedinţelor adunării constituante, redactate de James Madison, pot fi citite cu egal folos astăzi si depăşesc cu uşurinţă nivelul conceptual al unei conferinţe selecte de filozofie politică sau drept constituţional. La fel de durabilă a rămas structura instituţională de bază, care este şi astăzi, în linii mari, cea aleasă în 1787. Principalelor decizii şi „compromisuri” de la Philadelphia (aşa-numitul „Compromis Connecticut”, de exemplu, care echilibrează prin structura celor două Camere ponderea distinctă a populaţiei şi, respectiv, suveranitatea egală a statelor membre) şi-au păstrat relevanţa pentru problemele democraţiei constituţionale americane. Constituţia Republicii de la Bonn a fost adoptată în replică punctuală la căderea Republicii de la Weimar. Toate instituţiile fundamentale discutate de către delegaţii la convenţia de la Herrenchiemsee (votul constructiv de neîncredere, „clauza de eternitate” de la art. 79 (3), aşezarea emblematică a listei drepturilor la începutul documentului, deschiderea textului prin garantarea demnităţii umane ca valoare supremă care nu face obiectul controlului de proporţionalitate, pragul parlamentar, „democraţia militantă”, etc.) sunt soluţii precise şi elaborate la problemele Constituţiei de la Weimar din 1919. Constituţia din 1958 a Franţei a remediat deficienţele parlamentarismului exacerbat şi anacronic al constituţiilor celor două republici precedente (1975 şi 1946) printr-o întoarcere republicană parţială la tradiţiile franceze ale guvernământului de tip dualist. Peste fundaţiile textelor adoptate iniţial s-au adăugat uneori în palimpsest glosele unor „momente constituţionale”, pentru a prelua formularea lui Bruce Ackerman, anume ale unor revizuiri ale aranjamentului constituţional iniţial în momente de criză politică dublată de sprijin popular covârşitor pentru o anumită schimbare.¹⁰ În ambele situaţii, fundament constituţional deliberativ sau alterare a paradigmei iniţiale prin modificări cu caracter para-constituţional şi plebiscitar, succesul constituţionalizării derivă dintr-o decizie politică cu miză clar înţeleasă, ancorată în istoria statului în cauză. 

Această ancorare în necesităţile şi tradiţia constituţională ale unui stat nu exclude nici transplantul de norme şi forme străine, în măsura în care procesul de adoptare şi adaptare a normelor străine la un context nou este unul reflexiv şi corespunde unei dorinţe reale, cel puţin la nivelul elitei, de a se apropia de modelul civilizator importat. Dacă aceste precondiţii există, copierea unui model străin poate determina în timp o constituţionalizare reală a vieţii politice autohtone. De exemplu, Constituţia din 1866, o copie uşor alterată a Constituţiei Regatului Belgiei din 1831, deşi iniţial constituia o „formă fără fond” în Principate, a funcţionat din ce în ce mai conform cu ideal-tipul occidental originar, pe măsură ce sincopele şi inadvertenţele iniţiale au fost eliminate ca urmare a maturizării politice şi juridice.¹¹

III. Pastişa ca fundament constituţional

Constituţia din 1991 a stat de la bun început sub semnul indecizei şi diletantismului. Cum adoptarea unei legi fundamentale legate de tradiţia noastră constituţională (în fapt, raportată la ultima constituţie de factură liberală, cea din 1923) nu avea la începutul anilor ’90 decât sprijinul unei pături infime de intelectuali, singura soluţie viabilă în contextul respectiv a fost cea a construcţiei ab initio, mai precis a construirii unui aşezământ constituţional pornind exclusiv de la tiparele democraţiilor vestice. În privinţa regimului politic, modelul străin de la care s-a pornit l-a constituit Franţa, de ale cărei tradiţii juridice ne leagă, cel puţin la nivel declarativ, cele mai multe afinităţi.

Regimul francez a fost însă copiat într-un mod caricaturizat, parţial şi distorsionat, fără înţelegerea implicaţiilor şi mecanismelor sale interne.¹² În sistemul constituţional de origine, legalitatea (atribuţiile efective ale Preşedintelui) şi legitimitatea (alegerea directă de către popor) se complinesc şi se presupun reciproc. Preşedintele Republicii Franceze are pârghii efective, prin care poate influenţa procesul legislativ (referendumul obligatoriu de la Articolul 11 indice 1), poate dizolva Adunarea Naţională după consultări cu preşedinţii celor două camere şi primul ministru (art. 12) şi are, conform Articolului 16, atribuţii destul de extinse în situaţii excepţionale. Din acest model a fost preluată la noi alegerea directă a preşedintelui (legitimitatea), combinată însă la nivelul legalităţii doar cu prerogativele de natură preponderent decorativă enumerate în Constituţia cele de-a Cincea Republici. Atribuţiile cu relevanţă practică au fost lipsite de efectul obligatoriu (referendum consultativ) sau condiţionate foarte restrictiv (dizolvarea Parlamentului).

Astfel, constituantul român din 1991 a pus bazele unei confuzii perpetue cu privire la regimul politic al României, care derivă din indecizia iniţială pentru o formă stabilă. Pastişa constituţională stângace a anului 1991 favorizează acum conflicte între legalitate şi legitimitate fără nicio posibilitate de soluţionare în interiorul şi prin mijloacele sistemului constituţional. Deciziile sunt implicit ocultate constituţional, în măsura în care un Preşedinte ales direct de către popor dar înarmat cu atribuţii nesemnificative şi prerogative vagi poate interveni în mod constant în viaţa politică, prevalându-se simultan de lipsa pârghiilor efective şi deci a responsabilităţii.

Atât timp cât viaţa politică a fost dominată de partide şi coaliţii guvernamentale stabile, neajunsurile sistemului constituţional românesc au trecut neobservate, deoarece forma juridică nu a ajucat decât un rol decorativ pentru validarea unor soluţii politice prestabilite pe cale consensuală. Odată cu fracturarea accelerată a spectrului politic din ultimul deceniu, cadrul constituţional a devenit important. Se poate cu uşurinţă observa, de exemplu, creşterea continuă a rolului Curţii Constituţionale în viaţa politică românească, un proces din păcate invers proporţional cu stabilitatea şi calitatea jurisprudenţei. Datorită lipsei deciziei iniţiale pentru forme şi reguli stabile, legea fundamentală nu poate însă juca un rol integrativ, de regularizare şi raţionalizare a vieţii politice prin forme juridice.

Această situaţie s-ar putea teoretic remedia prin revizuire. Din punct de vedere practic însă, revizuirea într-o direcţie benefică este în actualul context aproape imposibilă. În primul rând, Constituţia României prevede (art. 152) o procedură extrem de oneroasă: majorităţi de două treimi în ambele Camere pentru adoptarea proiectului sau propunerii (sau trei pătrimi din numărul deputaţilor şi senatorilor în şedinţa comună, în cazul eşuării procedurii de mediere) si referendum de aprobare a revizuirii. Un asemenea prag procedural este foarte dificil de atins. În cazul revizuirii din 2003, procedura a fost finalizată cu succes deoarece majoritatea modificărilor erau privite atunci ca impuse de necesitatea aderării la Uniune, un deziderat acceptat de către întregul spectru politic şi de către o majoritate covârşitoare a populaţiei. Chiar şi în aceste condiţii, perioada referendumului a trebuit prelungită cu o zi prin ordonanţă de urgenţă, pentru a se putea atinge pragul de validare.

În al doilea rând şi mult mai important, circumstanţe politice la fel de propice sunt greu de imaginat în momentul de faţă. Majoritatea proiectelor sau propunerilor de revizuire recente au fost de altfel vizibil dominate de interese politice camuflate destul de superficial în forme constituţionale.¹³ În plus, dacă adoptarea „Euro-Amendamentelor” din 2003 ar fi putut constitui o bună ocazie de revizuire constituţională reală, intrarea noastră în Uniune a făcut, în mod paradoxal, şi mai dificile condiţiile de posibilitate pentru un proces real de constituţionalizare. Pe de o parte, miza multor decizii interne a fost deplasată parţial sau total în planul Uniunii. Pe de altă parte, procesul de monitorizare în faza de pre-aderare a acquisului politic (inclusiv pe calea modificărilor instituţionale determinate în plan intern de îndeplinirea recomandărilor Comisiei) şi monitorizarea post-aderare prin intermediul Mecanismului de Cooperare şi Verificare au deplasat parţial planul discuţiilor din sfera deciziei politice de natură constituţională într-un domeniu cvasi-constituţional ale cărui evoluţii şi implicaţii sunt greu de apreciat sau controlat în termenii normativi ai dreptului public. Altfel spus, miza unor probleme constituţional-politice a fost retradusă într-un limbaj ostensibil apolitic: independenţa justiţiei, anticorupţie, integritate.¹⁴ Condiţionările instituţionale actuale (româneşti şi europene) fac dificilă retroversiunea dezbaterilor în termenii constituţionalismului clasic al statului naţiune.

Un singur exemplu cu relevanţă actuală este suficient pentru a ilustra această observaţie. În 2003, Constituţia a fost revizuită prin autonomizarea completă de orice decizie politică a Consiliului Superior al Magistraturii. Această reformă era atunci solicitată de către Comisie ca o expresie optimă în plan constituţional românesc a principiului independenţei justiţiei şi soluţie panaceu la problemele reformei justiţiei. Principiul independenţei justiţiei, poate însă fi garantat în angrenajul constituţional al statul naţiune printr-o multitudine de formule instituţionale perfect legitime : consiliu judiciar cu atribuţii mai puţin (Franţa) sau mai mult (Italia) extinse, influenţă politică asupra numirii magistraţilor (Germania, Richterwahlausschuss), etc.. Ruperea formulei generice de contextele constituţionale şi concretizarea ei la nivelul de abstracţie şi generalitate care poate fi asimilat de către un aparat birocratic cum este Comisia UE, transformă sintagma într-un slogan ideologic uşor manipulabil.¹⁵ Odată ce CSM-ul a fost complet izolat de aproape orice influenţă socială şi politică, au apărut forme indirecte, oculte, de politizare şi tipuri de influenţă de natură corporatistă, nu mai puţin negative în consecinţe.¹⁶ În acelaşi timp, modificarea a produs o antinomie constituţională cu repercusiuni asupra echilibrului puterilor. Procurorii sunt în sistemul judiciar românesc magistraţi, astfel încât principalele decizii cu privire la cariera acestora intră sub umbrela instituţională a CSM-ului, „garantul independenţei justiţiei” (Art. 133(1)). Funcţia de acuzare are însă conotaţii executive greu de negat sau eludat. De altfel, structura parchetelor este definită de către Constituţie ca „Minister Public” iar activitatea procurorilor este plasată în mod explicit „sub autoritatea ministrului justiţiei” (Art. 131-132 din Constituţie). Aceste contradicţii transformă numirile în cele două funcţii cheie din sistem (procuror general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, procuror şef al Direcţiei Generale Anticorupţie) în lupte ale căror mize politice sunt parţial ocultate de limbajele conceptuale şi constituţionale în coliziune în care se poartă disputele. Accentele cad cu totul diferit pe responsabilitatea politică a Ministrului Justiţiei, pe încercările CSM-ului (cu sprijinul Comisiei UE, în numele „independenţei justiţiei”) de a transforma avizul consultativ într-unul obligatoriu prin insistenţa asupra unor proceduri „transparente” şi „meritocratice” de selecţie a candidaţilor sau pe rolul decizional al Preşedintelui. Astfel, disfuncţionalităţile derivate din grefarea contradicţiilor pluralismului constituţional al Uniunii pe problemele preexistente ale constituţionalismului românesc au dat naştere unui set suplimentar de dificultăţi.

Pluralismul de forme şi instituţii disparate care caracterizează viaţa constituţională a României de astăzi va da naştere şi în viitor unor lupte politice între grupuri de interese consolidate iar aceste dispute vor fi în continuare purtate în jargonul constituţional instrumental şi rudimentar care a dominat luptele politice ale ultimilor ani. În ce fel se va putea ieşi însă, printr-o decizie de substanţă, din ghemul actual de paradoxii constituţionale este, în momentul de faţă, o întrebare fără răspuns.

Bibliografie
ACKERMAN, Bruce, We the People: Transformations, Belknap Press of Harvard University Press, Cambridge, MA, 1988
ANECHIARICHIO, Frank şi Jacobs, James B., The Pursuit of Absolute Integrity-How Corruption Control Makes Government Ineffective, The University of Chicago Press, Chicago, 1996
ANDREESCU, Gabriel, et al., Comentarii la Constituţia României, Polirom, Iaşi, 2010.
DRĂGANU, Tudor Începuturile şi dezvoltarea regimului parlamentar în România până în 1916, Editura Dacia, Cluj, 1991.
DWORCHIN, Ronald (Coord.), From Liberal Values to Democratic Transition: Essays in Honor of János Kis, CEU Press, Budapest, 2004.
DUVERGER, Maurice, „A New Political System Model: Semi-Presidential Government”, Vol. 8 (2) European Journal of Political Research, pp. 165-187 (June 1980).
GRIMM, Dieter, „Integration by Constitution”, 3 International Journal of Constitutional Law (2005).
HARVEY, John H. şi Aleinikoff, T. Alexander (Coord.), Modern Constitutional Theory: A Reader, Third Edition, West Publishing Co., St. Paul, Minn., 1994.
IANCU, Bogdan, „Post-Accession Constitutionalism with a Human Face: Judicial Reform and Lustration in Romania”, in 6 (1) European Constitutional Law Review (March 2010).
IANCU, Bogdan (Coord.) The Law/Politics Distinction in Contemporary Law Adjudication, Eleven Publishing, Utrecht, 2009.
KRASTEV, Ivan, Shifting Obsessions, CEU Press, Budapest, 2004.
LINDSETH, Peter L., Power and Legitimacy: Reconciling Europe and the Nation-State, Oxford University Press, Oxford, NY, 2010.
ROSE-Ackerman, Susan şi L. Lindseth, Pe.ter, Comparative Administrative Law, Edward Elgar, Cheltenham, 2010
ROSENFELD, Michel şi András Sajó (Coord.), The Oxford Handbook of Constitutional Law, Oxford University Press, Oxford, 2012.
TĂNĂSESCU, Simina Elena, „Reforma Consiliului Superior al Magistraturii între analogia dreptului şi nimicuri etice”, Pandectele Române n°2/2011.
TÎNÎSESCU, Elena Simina, „The President of Romania, Or: The Slippery Slope of a Political System”, în 4 (1) European Constitutional Law Review 64-97 (2008).

BOGDAN IANCU – Lector univ. dr.,Universitatea din Bucureşti.

 sus