Editorial

Reforma sistemului electoral din România
O istorie analitică (2)¹
 

ALEXANDRU RADU
[„Dimitrie Cantemir” Christian University]

Abstract:
The paper seeks to retrace the electoral journey of modern Romania, highlighting the general synchronization procces of democratization of the vote, as well as the changes that occured in the practice of parliamentary election patterns. The favored theory suggests that the democratic development of Romania was coincident with the use of PR-type elections. The second segment of the paper examines the evolution of electoral system in the periodes of the comunist majority vote and of the postcomunism PR.

Keywords: corporate voting system; women's universal suffrage; proportional representation; plurality voting system; complex proportional representation

De la corporatism la democraţia populară

Regimul autoritar al regelui Carol al II-lea, justificat în epocă prin „dreptul de necesitate” şi apreciat ca o „dictatură a legalităţii”, s-a legitimat prin Constituţia din 1938, supusă plebiscitului pe 24 februarie 1938², care, în ce priveşte materia electorală, a introdus o „nouă ordine socială” prin „situarea profesiunii (ocupaţiei) la baza sistemului de recrutare a corpului electoral ... profesiunea fiind singura în drept să abiliteze pe cineva din punct de vedere politic.”³ Ca atare, electoratul a fost distribuit în trei categorii, potrivit criteriilor profesionale, revenindu-se astfel la votul pe colegii. În acelaşi timp, pentru a putea fi membru al Adunării Deputaţilor se prevedea expres condiţia practicării efective a unei profesii din următoarele trei categorii: agricultura şi munca manuala, comerţul şi industria, ocupaţiuni intelectuale. În ce priveşte compunerea Senatului, jumătate din numărul acestora erau neeligibili – numiţi de rege şi senatorii de drept –, cealaltă jumătate fiind aleasă de „membrii corpurilor constituite în stat”, adică indirect şi nepopular. În fine, noua constituţie înlocuia „votul universal” cu „votul secret, obligatoriu şi exprimat prin scrutin uninominal, pe circumscripţii care să asigure reprezentarea felului de îndeletnicire a epocii” (art. 61), „ceea ce constituia o îngustare serioasă a electoratului şi eligibilităţii deputaţilor.”⁴ Dispoziţiile constituţionale au fost detaliate prin Legea electorală din 9 mai 1939, care „prevedea că au drept de vot doar cetăţenii români atât femei, cât şi bărbaţi, care aveau vârsta de cel puţin 30 de ani împliniţi⁵, erau ştiutori de carte şi practicau una dintre îndeletnicirile expres prevăzute de lege”⁶. Reţinem că în ciuda caracterului restrictiv dat de ordinea corporatistă a electoratului, acesta cuprindea, pentru prima oară în mod formal, şi alegătorii de sex feminin. Pentru a avea imaginea completă a tabloului politico-electoral al epocii, adăugăm că partidele politice au fost înlocuite, formal, cu Frontul Renaşterii Naţionale (Partidul Naţiunii în 1940), unica formaţiune politică admisă de regim, constituită, de asemenea, pe baze corporatiste.

Dar regimul constituţional instituit de Carol al II-lea nu a avut viaţă lungă. Pe 6 septembrie, la o zi după suspendarea Constituţiei, regele a abdicat în favoarea lui Mihai I, adevăratul diriguitor al politicii româneşti rămânând premierul Ion Antonescu, investit cu titlul de „Conducător al statului”⁷. Caracterizat prin unicitatea puterii şi anulararea drepturilor şi libertăţilor democratice, noul regim politic a îmbrăcat forma unei dictaturi, de factură legionară între 12 septembrie şi 23 ianuarie 1941, şi militară, după reprimarea rebeliunii legionare din ianuarie 1941⁸. „A fost o cârmuire dictatorială, a cărei ideologie s-a inspirat din temele tradiţionale ale naţionalismului autohton”⁹.

România „redevine în drept un stat constituţional”¹⁰ după actul din 23 august 1944, înaltul Decret regal nr. 1.626 din 31 decembrie 1944 restabilind drepturile românilor aşa cum erau ele „recunoscute de Constituţiunea din 1866, cu modificările ce i-au fost aduse de Constituţiunea din 29 martie 1923 (art. 1)”¹¹. Cum obiectivul prioritar al noului regim politic îl reprezenta alegerea puterii legislative, era nevoie de instituirea unui mecanism juridico-electoral adecvat. În ianuarie 1946, guvernul Groza, boicotat de rege, dar recunoscut de puterile aliate, în primul rând de Rusia sovietică, a pregătit două acte normative, privind organizarea parlamentului şi a alegerilor, care au fost semnate de Mihai I, aflat în „grevă regală”, abia şase luni mai târziu. Decretului regal nr. 2.218 din 13 iulie 1946 stabilea că parlamentul urma să fie compus dintr-un singur corp, Adunarea Deputaţilor¹², condiţiile de alegere fiind cuprinse în Legea nr. 560 din 15 iulie 1946. Conform noilor reglementări, deputaţii erau aleşi prin „vot universal, egal, direct şi secret, pe baza scrutinului de listă şi a reprezentării proporţionale”¹³, femeile având aceleaşi drepturi electorale cu cele ale bărbaţilor. Totodată, primeau drept de vot militarii şi funcţionarii publici, categorii excluse anterior de la exercitarea acestui drept. Pe de altă parte, se instituia o categorie largă a persoanelor excluse de la vot, în general pe motive politice. Alegerile au fost convocate pentru 19 noiembrie 1946 şi s-au soldat cu victoria categorică a  Blocului Partidelor Democratice, condus de comunişti, care a obţinut 348 de mandate din totalul celor 414, la care se adăugau cele 29 ale Uniunii Populare Maghiare, în timp ce PNŢ a primit 32 de mandate, iar PNL numai 3, alte 2 fiind atribuite PNŢ-Lupu. „Astăzi, se recunoaşte în mod unanim că alegerile din 19 noiembrie 1946 au fost falsificate şi că, în realitate, ele au fost câştigate de Partidul Naţional Ţărănesc, condus de Iuliu Maniu, care a obţinut peste trei sferturi din sufragii.”¹⁴ Totuşi, „rezultatele reale ale alegerilor din 19 noiembrie 1946 nu sunt cunoscute până acum”¹⁵, dar au fost descoperite cele din judeţele Cluj şi Someş, unde, într-adevăr, ierarhia este răsturnată: 42% PNŢ şi 23%BPD, 33% revenind formaţiunii maghiare, respectiv 51,6% PNŢ şi 22,8% BPD¹⁶.

În anul care a urmat alegerilor, România a evoluat constant în direcţia restrângerii regimului tranzitoriu constituţional instaurat în 1944 şi înlocuirii sale cu un regim al „democraţiei populare”, actul final fiind consemnat pe 30 noiembrie 1947.

Votul uninominal în regimul democraţiei populare

Pe 13 aprilie 1948, la numai o săptămână de la convocarea ei, Marea Adunare Naţională, cu o majoritate categorică reprezentată de cei 408 deputaţi ai Frontului Democraţiei Populare (comuniştii şi formaţiunile aliate) faţă de numai 9 ai opoziţiei, a adoptat prima constituţie comunistă, care, în materie electorală, instituia parlamentul unicameral, garanta dreptul tuturor cetăţenilor, fără deosebire de sex, naţionalitate, grad de cultură şi profesie de a alege (de la 18 ani) şi de a fi ales (de la 23 de ani) în organele statului (art. 18)¹⁷. Totuşi, acelaşi articol constituţional introducea restricţii serioase în aplicarea acestui drept, în general de natură politică. Prevederile privind votul universal şi majoratul electoral au fost menţinute neschimbate pe toată durata de existenţă a regimului comunist, fiind preluate atât de Constituţia din 1952, cât şi de cea din 1965.

Schimbări importante în ceea ce priveşte mecanimsul electoral au fost aduse prin revizuirea constituţională 1974, detaliate de legea electorală adoptată consecutiv, Legea nr. 67 din acelaşi an. Menţionăm, în primul rând, reducerea dimensiunilor corpului legislativ, de la 465 la 349 membri¹⁸, după ce, în urmă cu doi ani, durata mandatului fusese prelungită la 5 ani, „pentru asigurarea corelării legislaturii sau mandatului puterii de stat cu periodicitatea congreselor partidului.”¹⁹ În ce priveşte depunerea candidaturilor, se preciza că acest drept aparţine „Frontului Unităţii Socialiste, cel mai larg organism politic permanent, revoluţionar, democratic, cu caracter reprezentativ, care constituie cadrul organizatoric de unire, sub conducerea Partidului Comunist Român, a forţelor politice şi sociale ale naţiunii noastre socialiste, a tuturor organizaţiilor de masă şi obşteşti, pentru participarea întregului popor la înfăptuirea politicii interne şi externe a partidului şi statului, la conducerea tuturor domeniilor de activitate”²⁰. În acord cu specificul conceptului de „democraţie internă”, uzitat de ideologia comunistă în locul celui de pluralism, prevederea citată a permis introducerea sistemul candidaturilor multiple în unele din circumscripţiile uninominale. Votul se desfăşura la secţiile de votare la care erau arondaţi cetăţenii, în baza listelor electorale întocmite de comitetele sau birourile executive ale consiliilor populare municipale, orăşeneşti şi comunale, cel mai târziu cu 30 de zile înainte de votare²¹. Alegătorul care nu se afla în localitatea de domiciliu în ziua votării, putea vota la orice altă secţie de votare în baza unei adeverinţe de alegător emisă de organismele abilitate, fiind înscris pe o listă electorală specială. Procedura de vot era relativ simplă, alegătorul trebuind să şteargă (să taie cu o linie) de pe buletinul de vot numele celui sau celor pe care nu dorea să îi aleagă. În cazul în care nici un nume nu era tăiat, vorul era considerat valabil şi se acorda tuturor candidaţilor²². După închiderea votării, la ora 21, se numărau voturile „pentru” şi „contra” separat pentru fiecare candidat şi se declara ales candidatul care atingea majoritatea absolută a voturilor din circumscripţia respectivă, cu condiţia ca la vot să fi participat cel puţin jumătate plus unu dintre numărul total al alegătorilor²³. Operaţiunile erau făcute de comisiile electorale, compuse din reprezentanţi desemnaţi de FUS/FDUS şi de adunările „oamenilor muncii”²⁴. Deputaţii aleşi puteau fi revocaţi din funcţie de către alegători, în baza unei prevederi constituţionale²⁵, dar, în fapt, propunerea de revocare aparţinea FUS/FDUS, fiind supusă dezbaterii în adunările alegătorilor (unde votul era deschis) şi, apoi, Marii Adunări Naţionale²⁶. Adăugăm şi faptul că legea prevedea pedeapsa cu închisoarea de la 6 luni la 5 ani şi interzicerea unor drepturi pentru „împiedicarea prin orice mijloace a liberului exerciţiu de a alege sau de a fi ales” şi „falsificarea prin orice mijloace alucrărilor electorale sau a rezultatului votului”²⁷.

Acestea erau condiţiile în care s-au desfăşurat alegerile parlamentare în perioada comunistă, ale căror funcţii de selectare a liderilor politici şi de asigura a reprezentării politice  în baza opţiunilor electorale au fost convertite în „funcţii de reconsacrare a legitimităţii politice, de socializare şi educaţie politică permanentă, în sensul de a dovedi legătura dintre partid şi popor, de a mobiliza masele pentru proiectelor politico ideologice şi, nu în ultimul rând, de a identifica elementele indezirabile din societate”²⁸.

Proporţionalismul postcomunist

În logica României comuniste conduse de Nicolae Ceauşescu, la începutul lui 1990 urmau să aibă loc noi alegeri locale şi naţionale: „Pe 12 decembrie 1989, într-o reuniune comună, Comitetul Central al Partidului Comunist Român şi Biroul permanent al Consiliului Superior al Dezvoltării Economice şi Sociale au stabilit că viitoarele alegeri pentru Marea Adunare Naţională şi pentru consiliile populare vor fi organizate pe 11 martie 1990.”²⁹ Numai că planificarea comunistă avea să fie dată peste cap doar cinci zile mai târziu de timişorenii şi, apoi, de ceilalţi români ieşiţi în stradă impotriva regimului Ceauşescu, iar în locul alegerilor comuniste aveau să se ţină primele alegeri pluripartidiste ale României postcomuniste.

Desfăşurate pe 20 mai 1990, alegerile postcomuniste fondatoare au fost organizate în baza Decretului-lege nr. 92/1990, adoptat la 14 martie 1990 de parlamentul provizoriu. Ulterior, după adoptarea Constiuţiei din 1991, care statua votul universal direct, dar şi principiul pluralismului politic, au fost elaborate, în timp, alte trei legi electorale³⁰, plus un număr foarte mare de ordonanţe şi ordonanţe de urgenţă guvernamentale, astfel că, în total, în perioada 1990-2011 au fost emise 23 de acte normative care au reglementat direct domeniul alegerilor parlamentare, ceea ce înseamnă că, în medie, fiecare an a adus cel puţin o modificare legislativă în domeniu. Cu toate acestea, modul de scrutin a rămas practic neschimbat, fiind continuat mecanismul proporţional propus prin decretul-lege din 1990.

Opţiunea strategică a României postcomuniste pentru alegerea proporţională a parlamentului, în locul celei de tip majoritar practicată de regimul comunist, are argumente solide ce provin, în primul rând, din avantajele intrinseci ale acestor moduri de scrutin, ca şi din caracterul democratizator al proporţionalităţii electorale. Ştim că sistemele electorale de tip RP sunt preferate în mod deosebit pentru justeţea lor, după cum ştim că adoptarea proporţionalităţii electorale a însoţit marile mişcări de democratizarea din secolul trecut. „Sfârşitul Primului Război Mondial, cu bulversările politice care i-au urmat, a fost favorabil RP, care s-a impus în 1917 în Rusia şi în Olanda, şi în 1919 în Norvegia, Germania, Italia, Elveţia, Austria, Luxemburg şi Cehoslovacia, pe urmă în Irlanda (1921), în Malta (1921) şi în comunitatea evreiască din Palestina (1921). [...] Marea mişcare de democratizare, care a însoţit căderea dictaturilor conservatoare din sudul Europei, a făcut să se impună RP în Grecia (1975), în Portugalia (1975) şi în Spania (1977)”.³¹ Tot aşa, reprezentarea proporţională a acompaniat procesul de tranziţie al fostelor ţări comuniste, zonă unde acest tip de scrutin este practicat în 15 state (68,18%)³², iar în altele 5 (22,73%) reprezentarea proporţională este utilizată parţial, în cadrul unor scrutine mixte, scrutinul majoritar fiind practicat pentru alegerea parlamentelor numai de două state, ambele ex-sovietice (Azerbaijan şi Belarus). În particular pentru România, unde nevoia de democratizare a societăţii era acută, opţiunea pentru un mod de scrutin care să permită reprezentarea parlamentară a tuturor opţiunilor politice proporţional cu forţa electorală a fiecăruia reprezenta soluţia optimă. În plus, adoptarea unui scrutin de tip RP marca, fie şi numai sub acest aspect, ruptura cu regimul comunist, practicant al scrutinului de tip majoritar relativ (pluralitar), şi reconectarea României la tradiţiile democratice antecomuniste.

În ce priveşte formula electorală concretă, vom preciza că atât în 1990, cât şi în 1992, 1996, 2000, 2004 şi 2008, s-a utilizat un mecanism proporţional specific, care îmbină două niveluri geografice de repartizare a mandatelor: cel al circumscripţiilor electorale locale – unde se utilizează metoda coeficientului electoral simplu – cu cel al unei circumscripţii unice naţionale (virtuale) – cu metoda Hondt aplicată resturilor electorale însumate. Circumscripţiile electorale – al căror număr a crescut de la 41, în 1990, la 42 în 1992, şi la 43 în 2008 – sunt de tip plurinominal, magnitudinea fiecăreia fiind stabilită în funcţie de norma de reprezentare prevăzută de lege³³. Pentru alegerile din 2008, care au înlocuit procedura votului plurinominal cu cea a votului uninominal, schimbare care a fost considerată, în general, deşi ilegitim din punct de vedere ştiinţific, o veritabilă reformă electorală, circumscripţiile plurinominale au fost împărţite în colegii electorale uninominale. Adăugăm că alegerile parlamentare din 1990 au fost singurele pentru care legiuitorul nu a impus competitorilor condiţia atingerii unui anume nivel al voturilor (prag electoral legal) pentru accesul în parlament, măsură motivată prin nevoia de a asigura la debutul postcomunismului desfăşurarea unor alegeri pluripartidiste cât mai libere posibil (din perspectiva scrutinului practicat). Începând cu alegerile din 1992, urmărindu-se reducerea fragmentării parlamentare, pragul legal a fost stabilit la 3% din totalul voturilor valabil exprimate, nivelul acestuia fiind ridicat la 5% din anul 2000³⁴.

Pe scurt, pentru alegerea parlamentarilor naţionali, România a practicat un scrutin proporţional complex, asociat cu votul plurinominal, până în 2004 inclusiv, iar în 2008 cu votul uninominal, mandatele fiind alocate numai formaţiunilor care au trecut pragul electoral legal (începând cu 1992).

Dar dacă specificul formulei electorale parlamentare româneşti este dat de combinarea celor două niveluri de distribuire a mandatelor, acelaşi dualism a fost amendat deseori pentru că ar produce două categorii de aleşi, distinse după tipul legăturii cu votanţii – directă, de la nivelul circumscripţiilor electorale, respectiv, cea indirectă, specifică circumscripţiei naţionale fictive. De altfel, legătura dintre ales şi alegător a fost şi miza declarată a introducerii votului uninominal, deşi, paradoxal, modificarea adusă sistemului electoral nu a vizat dubla repartizare a mandatelor. În realitate însă, deşi sistemul repartizează mandatele în două etape distincte, parlamentarii celei de a doua etapă nu sunt „fabricaţi” de sistem, fără legătură cu opţiunile votanţilor, ei nu sunt parlamentari aleşi indirect. Mandatele parlamentare mijlocite sau, mai corect spus, alocate prin redistribuire, sunt produsul direct şi exclusiv al voturilor valabil exprimate pentru partidele care au trecut pragul electoral, respectiv al „resturilor electorale” rămase neutilizate la nivelul fiecărei circumscripţii electorale. Mai mult, aceste mandate sunt expresia unui mecanism care vizează corectarea sau ameliorarea abaterilor de la proporţionalitatea ideală, ştiut fiind faptul că „existenţa celui de al doilea nivel de atribuire a locurilor permite creşterea proporţionalităţii sistemului”.³⁵.

De altfel, judecându-l din perspectiva disproporţionalităţii generate, vom sublinia că, după o firească perioadă de rodare, scrutinul pentru alegerea parlamentului şi-a îmbunătăţit parametrii calitativi, astfel că opiniile critice cu privire la „nereprezentativitatea sa proporţională”³⁶ sau la efectele sale „majoritariste”³⁷ trebuie astăzi reconsiderate. Evoluţia fenomenului este redată în tabelul următor.

Pe de altă parte însă, alegerile româneşti tind să piardă din reprezentativitate ca urmare a dezangajării civile a electoratului. În decursul celor două decenii de practică electorală prezenţa la urne s-a redus simţitor, astfel că numărul românilor care şi-au exprimat opţiunile electorale la alegerile parlamentare din 2008 s-a situat sub jumătatea nivelului consemnat la primele alegeri postcomuniste, din 1990, respectiv de la 86,19% la 39,21%. În aceeaşi perioadă, indicele reprezentativităţii, dat de proporţia alegătorilor care contribuie efectiv la atribuirea mandatelor, a scăzut de la 75,20% la 34,81%, dinamică ce ridică o foarte serioasă problemă în ceea ce priveşte funcţionarea postcomunismului românesc. Căci dacă numai o treime dintre cetăţeni sunt reprezentaţi politic, atunci democraţia devine tot mai mult o oligarhie.

În fine, alegerile legislative au contribuit direct la modelarea sistemului de partide în direcţia instituirii unui multipartidism cu partid dominant, confirmat de valoarea medie a numărului efectiv de partide – 3,47 unităţi. Din această perspectivă, România poate fi considerată un caz exemplar în sensul validării tezei duvergeriene a relaţiei dintre scrutinul proporţional şi sistemul multipartidist. Totodată, multipartidismul postcomunist a fost însoţit de celălalt efect tipic al scrutinului de tip RP, anume practica coaliţiilor guvernamentale, zece din cele 11 guverne postcomuniste fiind coaliţii fabricate postelectoral. Multipartidismul şi guvernarea de coaliţie, în corelaţie cu alegerile parlamentare proporţionale, se alătură astfel altor caracteristici – împărţirea puterii legislative între două camere cu puteri egale, rigiditatea Constituţiei şi existenţa Curţii Constituţionale –, care, împreună, pledează pentru inluderea României în categoria democraţiilor consensualiste, chiar dacă practica ei este una de tip conflictual.

Nu putem încheia analiza parcursului electoral al României postcomuniste fără a remarca faptul că, după o practică consolidată de două decenii, reprezentarea proporţională are zilele numărate atunci când vorbim despre alegerea parlamentarilor naţionali, opţiunea politicienilor pentru un scrutin de tip majoritar devenind pe zi ce trece tot mai consistentă. Dar chiar dacă am accepta că, în general, schimbarea sistemului electoral devine tot mai mult o chestiune de inginerie politică aflată la indemâna grupărilor politice majoritare, este totuşi dificil de acceptat ideea că reforma înseamnă trecerea la un tip de scrutin recunoscut pentru distorsiunile pe care le introduce în relaţia dintre aleşi şi alegători, domeniu în care alegerile parlamentare sunt deja în suferinţă şi unde majoritariştii pretind, în mod paradoxal raportat la mijloace, că urmăresc îmbunătăţirea performanţelor alegerilor. Cu toate acestea, o reformare a sistemului electoral românesc este necesară şi urgentă, deşi într-o cu totul altă direcţie decât cea a schimbării modului de scrutin parlamentar. Prioritatea o reprezintă îmbunătăţirea managementului electoral, sub toate aspectele sale, dar în mod deosebit în ceea ce priveşte administrarea procesului electoral propriu-zis, a asigurării credibilităţii alegerilor.

Bibliografie
BANCIU, Angela, Istoria vieţii constituţionale în România (1866-1991), Bucureşti, Şansa, 1996.
Daniel, BARBU,  Republica absentă, Bucureşti, Nemira, 1999.
CONSTANTINIU, Florin, O istorie sinceră a poporului român, ediţia a III-a revăzută şi adăugită, Bucureşti, Univers enciclopedic, 2002.
FOCŞĂNEANU, Eleodor, Istoria constituţională a României 1859-1991, ediţia a II-a revăzută, Bucureşti, Humanitas, 1998.
GILIA, Claudia, Sisteme şi proceduri electorale, Bucureşti, C.H. Beck, 2007.
IONESCU, Cristian, Regimul politic în România , Bucureşti, All Beck, 2002.
MARTIN, Pierre, Sistemele electorale şi modurile de scrutin, traducere de N. Singer , Bucureşti, Monitorul Oficial al României, 1999.
PREDA, Cristian, Partide şi alegeri în România postcomunistă: 1989-2004, Bucureşti, Nemira, 2005.
TISMĂNEANU, Vladimir, (coord), Raport final al Comisiei prezidenţiale pentru analiza dictaturii comuniste din România, Bucureşti, 2006.

NOTE

ALEXANDRU RADU – Prof.univ.dr., Facultatea de Ştiinţe Politice, Universitatea Creştină „Dimitrie Cantemir”, redactor şef Sfera Politicii.

 sus