Editorial

Mecanisme ale alegerilor locale în România
Continuitate vs. schimbare
 

ALEXANDRU RADU
[„Dimitrie Cantemir” Christian University]

Abstract:
2012 election, which took place under exceptional political auspices, is generally considered atypical when compared to the other five post-communist local election cycles, the two reasons for this being the increased citizen ballot presence (caused by the particularity of the election period) and the specific legislature changes. Is such an approach justified? By aiming to investigate the validity of such an approach, we will retrace the history of post-communist Romanian local elections, by looking at the effective political consequences and especially at the dynamics of the electoral formulas that were employed.

Keywords: local elections; proportional electoral mechanisms; majoritarian electoral mechanisms; electoral reform

„Scrutinul din iunie 2012, desfăşurat într-un context politic excepţional, tinde să fie apreciat ca fiind aipic în raport cu celelalte cinci ediţii postcomuniste ale alegerilor locale, principalele două motive invocate fiind, pe de-o parte, nivelul sporit al prezenţei cetăţenilor la vot, generat de excepţionalitatea momentului organizării alegerilor, iar pe de alta, modificările specifice intervenite în cadrul legislaţiei din domeniu. Este îndreptăţită o astfel de abordare? Pro­pu­nându-ne să chestionăm validitatea unei asemenea abordări, vom recompune istoria alegerilor locale din România postcomunistă, urmărind atât consecinţele politice propriu-zise, cât, mai ales, dinamica formulelor electorale utilizate. 

Înainte ţinem să observăm că, în cadrul ştiinţei politice din România, alegerile locale au fost privite, multă vreme, de pe poziţiile unei perspective de sorginte pre-modernă, fiind con­siderate adesea „ruda săracă” a alegerilor parlamentare, în ciuda amplitudinii ariei sale de aplicare – circa 45 de mii de posturi sunt supuse acestui proces electoral la fiecare patru ani. O arată şi raportul defavorabil dintre studiile dedicate alegerilor locale, pe de-o parte, şi celor parlamentare, pe de alta. În ultimii ani însă, perspectiva s-a schimbat, astfel că noile studii electorale româneşti nu mai neglijează alegerile locale, urmărind a le pune în lumină specificul şi im­portanţa, aşa cum îşi propune să facă şi numărul de faţă al revistei Sfera Politicii.

Desfăşurate pe 9 şi 23 februarie 1992, primele alegeri locale organizate după prăbuşirea regimului comunist s-au soldat cu victoria Frontului Salvării Naţionale, însă performanţa sa electorală – 33,6% din totalul voturilor exprimate la primul tur de scrutin – era la jumătatea celei parlamentare din 1990. De partea cealaltă, Convenţia Democratică, ale cărei partide componente totalizazeră în 1990 circa 12% din sufragii, a reuşit să se apropie de FSN la o distanţă de circa 10 procente, câştigând 24,3% din voturile exprimate. Totuşi, exprimată în mandate – în ansamblu, au fost disputate 2.943 primării, 39.781 mandate de consilieri locali şi 1.701 de consilieri judeţeni1 –, diferenţa dintre cele două formaţiuni principale era mai substanţială, cu excepţia scrutinului pentru consiliile judeţene². În total, FSN a câştigat 1.405 posturi de primar, 16.047 consilieri locali şi 576 consilieri judeţeni, în timp ce Convenţiei i-au revenit numai 246 de mandate de primar, 8.182 de consilieri locali şi 405 consilieri judeţedeni. De menţionat că CD a câştigat atât primăria generală, cât şi primăriile de sectoare, adjudecându-şi, totodată, 32 de mandate în consiliul general al Capitalei, faţă de 23 ale Frontului³. Adăugăm că locurile al treilea şi al patrulea au fost ocupate de PDAR, ai cărui reprezentanţi şi-au adjudecat 4.622 de posturi de consilieri locali şi 221 de cosilieri judeţeni, precum şi 232 de mandate de primari, şi UDMR, cu 2.616 consilieri locali, 121 consilieri judeţeni şi 131 de primari⁴. Cele două formaţiuni au fost urmate de PUNR (1.535 de consilieri locali, 80 de consilieri judeţeni şi 96 de primari). În fine, alte partide, printre care s-au numărat MER, PNL, PR, PNL-AT sau PRM, au reuşit să-şi adjudece posturi în administraţia locală, însă performanţele acestora au fost modeste⁵.

Una peste alta, alegerile locale au dat materialitate unei tendinţe de echilibrare a scenei politice sau, poate mai corect spus, de diminuare a dezechilibrului anterior, pe care o putem considera ca fiind naturală, organică. Mai pregnant era însă efectul „regionalizării politice” a României, prin conturarea unui fief al Convenţiei, de tip urban şi localizat în regiunea Transilvaniei (judeţele Braşov, Sibiu, Timiş⁶), plus Bucureşti, în timp ce Frontul rămânea dominant în Moldova, Muntenia şi Dobrogea, cu precădere în zonele rurale. Cele două tendinţe aveau să fie confirmate de alegerile naţionale din toamna aceluiaşi an, în condiţiile separării FDSN (PDSR) de FSN (PD).

Patru ani mai târziu, după lunga guvernare Văcăroiu, alegerile din 2-16 iunie 1996, aveau să consolideze statutul CDR de alternativă politică, beneficiară a forţei PNL, reîntors în Convenţie în 1995, şi având o strategie electorală foarte bine pusă la punct, dar şi un discurs tot mai incitant şi atrăgător pentru mulţi dintre nemulţumiţii guvernării PDSR-Iliescu. Astfel, dacă PDSR a câştigat scrutinul pentru primării (turul I) – pentru PDSR au votat 1.803.560 de alegători (21,90%), obţinând 368 de mandate, în timp ce votanţii CDR au fost în număr de 1.409.270 (17,11%), conferindu-i acesteia 63 de primării –, ca şi pe cel pentru consiliile locale – PDSR a fost votat de 1.506.586 de alegători şi a ocupat 8.307 mandate, iar CDR a primit voturile din partea a 1.445.636 de români, adjudecându-şi 5.562 de mandate –, competiţia pentru ocuparea poziţiilor de consilieri judeţeni a fost dominată de CDR: 2.437.070 de voturi şi 293 de mandate, faţă de cele 2.066.581 voturi şi 278 de mandate ale PDSR. Totodată, în turul al II-lea, CDR a obţinut mai multe voturi decât PDSR (2.437.070 faţă de 2.066.581), deşi nu a ocupat decât 257 de primării, faţă de cele 500 câştigate de reprezentanţii PDSR⁷. Pentru a explica această discrepanţă de reprezentare putem prelungi argumentaţia oferită Dan Pavel şi Iulia Huiu cu privire la primul tur de scrutin, diferenţa de mandate arătând „că, în timp ce PDSR a câştigat în oraşele mici şi, mai ales, la sate, Convenţia a câştigat în oraşele mari şi mijlocii”.⁸

Adăugăm că la alegerile locale au participat, în medie, peste 56% din alegătorii înscrişi în listele electorale (spre exemplu, la scrutinul pentru consiliile judeţene din 2 iunie au fost consemnaţi 10.016.932 de participanţi din cei 17.737.425 de alegători înregistraţi). Totodată, conform datelor comunicate de BEC, au candidat 18.415 persoane pentru cele 2.954 de primării  (în Bucureşti, au fost depuse 47 de candidaturi pentru postul de primar general), 244.648 de persoane pentru cele 39.857 de posturi de consilieri locali şi 23.988 persoane pentru cele 1.718 mandate de consilieri judeţeni.

Desfăşurată pe 4 şi 18 iunie  2000, cea de a treia a alegerilor locale nu au adus nici o surpriză în ierarhia politică anticipată de sondajele vremii, care consemnau inversarea poziţiilor între CDR, afectată atât de tensiuni interne, cât şi de politicile guvernamentale austere, şi PDSR, refăcut după înfrângerea din urmă cu patru ani. Astfel, pe prima poziţie s-a plasat partidul lui Ion Iliescu (28,87% din voturile pentru consilierii judeţeni), care, fără a atinge totuşi nivelul prognozat de sondaje, şi-a adjudecat peste o treime din mandatele de primari, respectiv peste o pătrime din cele de consilieri locali şi consilieri judeţeni. Locul al doilea a revenit partidului condus de Petre Roman, care şi-a păstrat, practic, cota electorală din 1996 – circa 12% din voturi. La mică distanţă au urmat, cu circa 6-7% din voturi fiecare, CDR (PNŢCT+PER), PNL, ApR, UDMR şi PRM.

Adăugăm că în Bucureşti, o zonă în care electoratul Convenţiei era majoritar, turul întâi al competiţiei pentru primăria generală a fost dominat de candidatul PDSR, Sorin Oprescu adunând 41,16% din voturi, la distanţă mare faţă de Traian Băsescu (PD), cu 17,19%, şi Călin Cătălin Chiriţă (CDR), 16,53%. Totuşi, victoria în turul al doilea i-a revenit, surprinzător, lui Traian Băsescu, care a totalizat 50,69% din sufragiile exprimate, dar PDSR şi-a adjudecat conducerile celor şase sectoare ale Capitalei, fiind generată astfel o situaţie de „coabitare politică” la nivelul Capitalei.   

Cu excepţia votului pentru primari, unde PNŢCD s-a plasat al treilea, PNL a devansat PNŢCD în competiţia pentru consiliile locale şi judeţene, ca şi în ceea ce priveşte ponderea mandatelor atât de consilieri, cât şi de primari. Altfel spus, PNŢCD a pierdut alegerile în faţa PNL. Dar amble partide istorice au pierdut în faţa ApR, noua stea a politicii româneşti, născută în vara lui 1997, prin desprinderea unei grupări reformatoare din PDSR, în frunte cu Teodor Meleşcanu⁹. În ansamblu, alegerile au fost dominate de PDSR, în timp ce partidele din CDR înregistrau un recul important în faţa formaţiunilor politice de stânga, mai vechi sau mai noi.

Pentru alegerile locale din iunie 2004, PSD (PDSR) a avut ca adversar principal nou constituita Alianţă „Dreptate şi Adevăr PNL-PD”, chiar dacă confruntarea s-a desfăşurat de o manieră mai degrabă virtuală şi imagistică. La alegeri au participat peste 40 de formaţiuni politice (partide politice¹⁰, alianţe electorale ale acestora, organizaţii ale minorităţilor etnice), plus independenţi politic, care au depus, în total, 22.169 de candidaturi pentru cele 1.436 de posturi de consilieri judeţeni şi 360.636 de candidaţi pentru 40.036 de locuri în consiliile locale, la care se adaugă cei 22.275 de pretendenţi la cele 3.138 de fotolii de primar. Cea mai mare parte a acestor candidaturi – 23% în cazul consiliilor judeţene şi 38% pentru consiliile locale – a aparţinut principalilor competitori, PSD depunând mai mulţi candidaţi decât cei cumulaţi ai PNL şi PD. Precizăm că, exceptând Bucureştiului şi judeţul Cluj, cel două partide din AD.A. au prezentat candidaturi separate.

La alegeri erau aşteptaţi să participe circa 18,2 milioane de alegători, conform numărul de cetăţeni cu drept de vot înscrişi în listele electorale. Dintre aceştia, aproape 10 milioane s-au prezentat la urne, numărul voturilor nule fiind diferit în funcţie de categoria scrutinului: 856.864 (8,64%) pentru consiliile judeţene, 641.334 (6,47%) pentru consiliile şi 403.299 (4,07%) pentru primării. În cazul alegerilor din Bucureşti, au fost exprimate 776.753 de voturi, 759.153 fiind voturi valabile şi numai 17.600 (2,26%) nule. În medie, prezenţa la vot a fost mai ridicată cu 2-4 procente comparativ cu scrutinul similar din urmă cu patru ani.

În ansamblu, rezultatele alegerilor au dat câştig de cauză PSD, judecând atât după numărul de voturi primite, cât şi după cel al mandatelor adjudecate, cu precizarea că victoria a fost majoritară în cazul primăriilor (41% din voturi, 54,24% din mandate) şi relativă în cele ale consiliilor locale (31,88% din voturi, 37,44% din mandate) şi judeţene (32,71% din voturi, 37,81% din mandate). De cealaltă parte, PNL şi PD au reuşit totuşi performanţe notabile, chiar dacă sub potenţialul alianţei lor. Astfel, în cazul consilierilor judeţeni, PNL a adunat 15,99% din voturi, PD – 12,79%, iar ADA – 5,08%.

Cu toate acestea, câştigătorul alegerilor a fost considerat Alianţa „Dreptate şi Adevăr PNL-PD”, chiar dacă nici cumulând mandatele primite de partidele acesteia nu era depăşită performanţa PSD¹¹. Motivul nu ţine însă de domeniul aritmeticii electorale. În principal, atuul Alianţei l-a reprezentat succesul din competiţiile pentru două primării importante nu atât ca greutate specifică a votului – în fapt, aici s-au acordat doar 5% din totalul voturilor – cât ca impact mediatic. La Bucureşti, candidatul Alianţei, Traian Băsescu, primarul în exerciţiu din partea PD, l-a înfrânt, şi încă din turul întâi al scrutinului, pe reprezentantul PSD, Mircea Geoană, ministrul Externelor în guvernul Năstase, adunând circa 55% dintre sufragiile exprimate. Similar, la Cluj, democratul Emil Boc, plasat pe prima poziţie în urma primului tur de scrutin, a reuşit să câştige fotoliul de primar în dauna pesedistului Ioan Rus, şi acesta ministru, al Internelor. Victoria celor doi candidaţi AD.A. (în fapt, singurele candidaturi comune), intens mediatizată şi exploatată imagistic, a fost extrapolată asupra întregii competiţii electorale, astfel că prestaţia electorală a Alianţei a ajuns să fie apreciată drept una câştigătoare la nivel naţional. Pe scurt, PSD, condus de Adrian Năştase, a ieşit victorios în alegerile din 6-20 iunie 2004, dar laurii victoriei i-au revenit noii alianţe a liberalilor şi democraţilor. Practic, situaţia avea să se repete şi în toamnă.

Pentru a întregii tabloul alegerilor locale, vom preciza peste 90% din mandatele de consilieri şi primari au fost câştigate de partidele parlamentare, 6 la număr, însă PSD şi AD.A. şi-au adjudecat, împreună, partea leului – peste 70% din mandatele de consilieri şi peste 80% în cazul mandatelor de primar, cifre care pun în evidenţă o tendinţă dualistă a vieţii politice româneşti. Celelalte trei partide parlamentare – PUR, PRM şi UDMR – au obţinut fiecare între 3% şi 9% din mandate. În mod suprinzător, PUR s-a situat primul în ceea ce priveşte mandatele de primar, dar în competiţia pentru consiliile judeţene, unde, practic este măsurată forţa electorală a partidelor, s-a plasat în urma celorlalte două formaţiuni parlamentare. PRM şi UDMR şi-au conservat poziţiile anterioare, obţinând, primul, 8,89% din mandatele de consilieri judeţeni, iar cel de-al doilea, 7,80%. Dintre partidele extraparlamentare, cele mai bine clasate au fost vechiul PNŢCD – cu 35 de primari, inclusiv Timişoara (1,12%), 674 consilieri locali (1,68%) şi 6 consilieri judeţeni (0,42%) – şi noul PNG, cu 23 de primării câştigate (0,73%) şi 697 de locuri în consiliile locale (1,74%). Au mai obţinut mandate de primar alte 14 formaţiuni politice, din care 6 cu câte un mandat; 26 au ocupat locuri în consiliile locale şi numai 3 în consiliile judeţene; în fine, un număr relativ mare de independenţi au câştigat mandate de primar – 82 (2,61%) şi consilier local – 503 (1,26%), dar numai unul de consilier judeţean (0,07%). Adăugăm că, în urma negocierilor politice dintre partidele reprezentate în consiliile judeţene pentru desemnarea preşedinţilor CJ, PSD şi-a adjudecat cel mai mare număr de mandate – 19 (adică 43,34% din totalul celor 41) –, de trei ori mai multe decât ocupantul locului doi – PNL, cu 6 preşedinţi. Celelalte poziţii au revenit UDMR (5 preşedinţi), PUR (4), PD şi PRM (câte 3), FDGR (1)¹².  

Aşadar, confirmând supremaţia partidelor parlamentare, alegerile locale au indicat că România tindea către un anume echilibru partidist¹³, nou constituita alianţă a liberalilor şi democraţilor având potenţialul de a modera dominaţia partidului de guvernământ.

Cea de-a cincea ediţie postcomunistă a alegerilor locale a fost programată pentru 1 şi 8 iunie 2008¹⁴, competiţia vizând 3.183 de posturi de primar (inclusiv primarul general al Capitalei), 40.297 de mandate de consilier local, 1.393 locuri în consiliile judeţene (inclusiv consiliul general al Bucureştiului) şi, în premieră absolută, posturile celor 41 de preşedinţi ai consiliilor judeţene. În cursa electorală s-au angajat reprezentanţi ai 45 de formaţiuni politice, partide şi organizaţii ale minorităţilor naţionale¹⁵ plus candidaţi independenţi. Circa 18,5 milioane de cetăţeni cu drept de vot erau aşteptaţi la vot, dar au fost prezenţi la urne mai puţin de jumătate. Primarii au fost aleşi de 9.085.842 de cetăţeni, reprezentând 48,99% din cei 18.5456.68 înscrişi în listele electorale. Pentru consiliile locale, au votat 9.045.068 de alegători din cei 18.530.681 cuprinşi în listele electorale, adică 48,81%. Consilierii judeţeni şi preşedinţii consiliilor judeţene au fost votaţi de 8.484.938 de cetăţeni (50,67% din totalul celor 16.744.999 alegători din cele 41 de judeţe), iar membrii consiliului general al municipiului Bucureşti au fost desemnaţi prin participarea a 560.026 (adică 31,36%) din cei 1.785.667 bucureşteni înscrişi în listele electorale. Voturile valabil exprimate au fost însă mai puţine, numărul voturilor nule variind între 2,66% (la primari) şi 7,72% (consilii judeţene).

Înregistrând un plus considerabil al sprijinului electoral comparativ cu precedentele alegeri, PD-L a câştigat votul popular, clasându-se pe prima poziţie la toate cele patru categorii de alegeri, în timp ce PSD, deşi în uşoară descreştere de formă faţă de 2004, a devansat PD-L ca număr de mandate adjudecate de reprezentanţii acestuia, cu excepţia competiţiei pentru Consiliul General al Bucureştiului¹⁶. Astfel, votul pentru consiliile judeţene, reprezentativ pentru forţa naţională a partidelor, a dat câştig de cauză PD-L, acesta adudând 28,35% din sufragiile exprimate, faţă de PSD, cu 28,22%, dar democrat-liberalii au primit 434 de mandate (32,42%), iar PSD, 436 (32,58%).   

Adăugăm că PC şi PRM s-au situat pe următoarele două locuri în ceea ce priveşte numărul de voturi primite (cu excepţia competiţei pentru primării, unde partidul lui Corneliu Vadim Tudor a fost devansat de PNG-CD şi de independenţi). Pe de altă parte, PC s-a clasat al patrulea după numărul posturilor de consilieri locali şi al cincilea atât ca locuri în consiliile judeţene, în urma Partidului Civic Maghiar, cât şi ca număr de primării adjudecate, aici fiind devansat de candidaţii independenţi, în timp ce PRM a coborât un loc la toate categoriile de alegeri judecând după numărul mandatelor adjudecate. Nici PC şi nici PRM nu s-au putut impune în competiţia pentru preşedinţia consiliilor judeţene, dar PRM şi-a adjudecat 3 mandate în consiliul general al municipiului Bucureşti, cu unul mai puţine decât cele deţinute de PNG-CD. Dintre formaţiunile minore, performanţe electorale deosebite pot fi trecute în dreptul PNŢCD (e adevărat, în alianţă cu PNL şi FDGR), al cărui candidat, Gheorghe Ciuhandu, a fost reconfirmat primar al Timişoarei – cu 42.868 de voturi, adică 53,66% –, ca şi în dreptul FDGR, formaţiune câştigătoare a preşedinţiei consiliului judeţean Sibiu. Amintim şi victoria independentului Sorin Oprescu, fost PSD, în turul al doilea al alegerilor pentru primarul general al Bucureştiului, în faţa reprezentantului PD-L, Vasile Blaga, ministru de Interne în exerciţiu. În ce priveşte Clujul, celălalt succes imagistic excepţional al fostului PD din 2004, rezultatul alegerilor i-au adus un nou mandat lui Emil Boc, dar victoria acestuia (76,2%) a fost peste cea reputată de PD-L în cazul consiliului local municipal¹⁷.

Prin comparaţie cu alegerile precedente, când, însă, postul de preşedinte al consiliului judeţean era ales indirect, fiind rodul negocierilor politice, PSD, aliat cu PUR, victorios acum în 17 judeţe, a pierdut şefia a 6 consilii judeţene (din care 4 deţinute de PUR), iar PNL, un post, rămânând cu victorii în 5 judeţe. Invers, PD-L a obţinut în plus 14 preşedinţi de CJ, cu 11 mai multe posturi decât în 2004¹⁸. UDMR şi FDGR şi-au menţinut reprezentarea la nivelul conducerii consiliilor judeţene, prima formaţiune în 4 judeţe, cea de a doua într-un judeţ, spre deosebire de PRM, care nu a mai câştigat nici un post.   

Ca o remarcă generală, alegerile locale din 2008 au fost dominate de formaţiunile parlamentare: acestea au cumulat circa 90% din sufragiile exprimate; totodată, partidele neparlamentare au câştigat numai între 2 şi 8% din totalul mandatelor puse în joc, în funcţie de categoria alegerilor. În cadrul acestei distribuţii, PD-L, PSD şi PNL au atras circa trei pătrimi din voturile valabil exprimate, nivel încă şi mai mare în cazul ponderii mandatelor câştigate.

Totodată, aşa cum indica competiţia pentru consiliile judeţene, cea mai relevantă pentru a compara potenţialul naţional al partidelor, alegerile locale au confirmat tendinţa generală a bipolarizării sistemului de partide, chiar dacă echilibrul dintre primele două partide se realiza la un nivel relativ scăzut al voturilor, specific mai degrabă multipartidismului fără partid dominant.

Ultima ediţie a alegerilor locale s-a desfăşurat pe 10 iunie 2012, un număr de 41 de mandate de preşedinte de consiliu judeţean, 1.338 de mandate de consilier judeţean, 3.187 mandate de primar şi 40.256 mandate de consilier local urmând să-şi găsească titularii pentru următorii patru ani, aleşi dintre candidaţii înscrişi în competiţie de circa 90 de formaţiuni politice plus independenţi¹⁹. La vot erau aşteptaţi 18.538.562 de cetăţeni, la urne prezentându-se peste 56%²⁰ dintre aceştia, un record al participării electorale.

Rezultatele alegerilor au confirmat dominaţia USL. Formaţiunea condusă de Victor Ponta, Crin Antonescu şi Dan Constantin a câştigat detaşat alegerile, impunându-se la toate categoriile. Astfel, din cele 41 de mandate de preşedinte de consiliu judeţean, USL şi-a adjudecat 36, reprezentând 87,80%, faţă de cele 3 câştigate de PDL. În cazul primarilor, USL a obţinut 41,57% din mandate, la mare distanţă de PDL, cu 15,66%. În competiţia pentru mandatele de consilieri judeţeni, USL a obţinut 54,03% din acestea (adică 723 mandate), primind 49,80% din voturile exprimate, un rezultat fără precedent în ultimii 20 de ani. De precizat că performanţa electorală a USL este, în fapt, mai mare, dacă totalizăm şi rezultatele obţinute separat de cele trei partide componente. Astfel, adăugând şi cele 644 de primării adjudecate de reprezentanţii PSD şi PNL, procentul Uniunii creşte la 61,75% din totalul mandatelor de primar.

În paralel cu victoria categorică a USL, rezultatele electorale au validat, pentru prima oară în perioada postcomunistă, ascensiunea unui partid nou constituit, înfiinţat în afara Parlamentului. Astfel, PPDD s-a clasat pe locul al treilea din perspectiva votului popular, adunând circa 9 procente, fiind însă penalizat la votul personalizat, astfel că şi-a adjudecat numai 31 de mandate (0,97%) cu 790.466 de voturi (7,29%).

Adăugăm că, în Bucureşti, Sorin Oprescu, susţinut de USL şi-a reconfirmat mandatul de primar general, obţinând 54,79% din voturi în faţa contracandidatului PDL, Silviu Prigoană, titular a doar 17,12% din voturi. Totodată, din cele 55 de mandate ale Consiliului General al Capitalei, 37 au revenit USL, reprezentând 67,27%, faţă de 11 ale PDL (20%) şi 7 ale PPDD (12,73). Victoria USL în Bucureşti a fost completată prin adjudecarea a 5 din cele 6 primării de sector, excepţie făcând sectorul 6 unde a câştigat mandatul un reprezentant al UNPR, fost membru PSD. Pe de altă parte, este de menţionat performanţa PDL de la primăria Clujului, unde fostul premier Emil Boc a primit cu circa 0,5% mai multe voturi decât contracandidatul său de la USL. 

Sintetic, performanţele electorale ale primelor cinci formaţiuni politice sunt redate în tabelele de mai jos²¹.

Rezultatele alegerilor locale 2012 – voturi

Rezultatele alegerilor locale 2008 – mandate

*Celelalte 2 mandate au revenit, în fapt, PDL, prin intermediul Mişcării Creştin-Liberale din Arad (PDL+PER), respectiv UNPR, prin Alianţa Electorală Populară Progresistă Europeană Liberală din Neamţ (UNPR+PDL+PNŢCD).

Din perspectiva sistemului de partide, alegerile (avem în vedere rezultatul pentru consiliile judeţene) au pus în evidenţă reconfigurarea sistemului după criteriile unui format multipartidist cu partid dominant, dar cu tendinţa transformării într-unul cu partid hegemonic²², dacă avem în vedere poziţionarea primei formaţiuni politice şi distanţa foarte mare dintre aceasta şi partidul clasat al doilea. E drept, „defectul de coaliţie” al sistemului²³, perpetuat acum datorită USL, care nu este o formaţiune unitară, ci o alianţă a 2 partide majore şi 2 partide minore, atenuează amintita tendinţă, rămânând însă realitatea unui dezechilibru major în sistem.

Cele şase scrutine locale, prezentate succint mai sus, au fost organizate în baza unei legislaţii electorale care, în decurs de două decenii, a cunoscut o evoluţie specifică.

Prima reglementare normativă cu privire la alegerile locale şi, totodată, prima lege electorală veritabilă a României postcomuniste, a fost adoptată la şase luni de la scrutinul parlamentar şi prezidenţial din mai 1990 şi la numai şase zile de la votul final dat asupra proiectului noii Constituţii. Pe 26 noiembrie 1991, Parlamentul a aprobat Legea nr. 70²⁴, cea care avea să se aplice alegeri locale din 1992, 1996 şi 2000, conţinutul ei fiind totuşi amendat în timp prin intermediul a patru acte normative²⁵.

Cu circa două luni înaintea organizării alegerilor locale din 2004, Legea nr. 70/1991 a fost înlocuită de Legea nr. 67 pentru alegerea autorităţilor administraţiei locale, adoptată de Parlament pe 25 martie şi publicată în Monitorul Oficial al României nr. 271 din 29 martie 2004. Totuşi, proaspăta lege a fost amendată pe 21 martie prin intermediul OUG nr. 24²⁶. Ulterior, legea alegerilor locale a fost modificată încă de două ori, tot prin intermediul ordonanţelor de urgenţă²⁷.

În 2008, într-un mod neuzual juridic, Legea nr. 67 a fost modificată prin intermediul Legii nr. 35/2008, noua lege a alegerii deputaţilor şi senatorilor, suferind ulterior şi alte corecţii prin intermediul unei OUG²⁸.   

În fine, primăvara anului 2011 a adus o ultimă modificare legislaţiei electorale din domeniu, parlamentarii aprobând alegerea primarilor dintr-un singur tur de scrutin²⁹.

Aşadar, pentru alegerile locale organizate în anii 1992, 1996, 2000, 2004, 2008 şi 2012 au fost funcţionat două legi electorale, însă alte 8 acte normative – 6 OUG şi 2 legi – au modificat în timp condiţiile desfăşurării scrutinelor locale.

Să vedem însă în ce măsură aceste schimbări legislative au produs efecte asupra mecanismelor electorale utilizate pentru alegerea reprezentanţilor administraţiei locale.

Vom începe cu formula electorală proporţională, specifică alegerii Consiliilor locale şi a Consiliilor judeţene.

Precizăm mai întâi că iniţial, numai pentru scutinul din 1992, legea electorală deferenţia între autorităţile colegiale locale alese direct – primarii şi consiliile locale – şi cele alese indirect – consiliile judeţene –, precizând:

Alegerea membrilor consiilor judeţene se face prin vot indirect, de către un corp de electori, în termen de 30 de zile de la constituirea consiliilor locale din judeţ.
Corpul de electori este format din totalitatea membrilor consiliilor locale din judeţul respectiv, legal constituite. ³⁰

Începând cu alegerile din 1996, legea a fost modificată astfel încât să se renunţe la alegerea indirectă a consilierilor judeţeni, însă s-a menţinut definiţia defectuoasă dată modului de scrutin utilizat pentru alegerea tuturor consilierilor³¹:

Consiliile locale şi judeţene se aleg pe circumscripţii electorale prin vot exprimat pe baza scrutinului de listă.

Noua reglementare juridică a alegerilor locale adoptată în 2004 va defini mai corect, deşi în limitele tradiţiei juridice româneşti, scrutinul utilizat în cazul alegerii consilierilor. Astfel:

Consiliile locale şi consiliile judeţene se aleg pe circumscripţii electorale, pe baza scrutinului de listă, potrivit principiului reprezentării proporţionale.³²

Este vorba, aşadar, despre scrutinul proporţional, asociat cu votul pe liste (plurinominal). Totodată, aflăm că alegerile se desfăşoară în circumscripţii electorale, organizarea acestora fiind reglementată similar de articolul 8, alin. (1) şi (2) al Legii nr. 70/1991 şi, apoi, de articolul 10, alin. (1) şi (2) al Legii nr. 67/2004. Conţinutul celui din urmă articol este:

Pentru alegerea consiliilor locale şi a primarilor, fiecare comună, oraş, municipiu şi subdiviziune administrativ-teritorială a municipiului constituie o circumscripţie electorală.
Pentru alegerea consiliilor judeţene şi a Consiliului General Municipiului Bucureşti, fiecare judeţ, respectiv municipiul Bucureşti, constituie o circumscripţie electorală. [...]

Cât priveşte formula electorală, aceasta se individualizează prin existenţa unui singur nivel de repartizare a mandatelor, respectiv cel al circumscripţiilor electorale, unde se aplică metoda coeficientului electoral combinată cu metoda celor mai mari resturi electorale. Totuşi, începând cu alegerile din 2004, pentru repartizarea mandatelor de consilier sunt avuţi în vedere numai candidaţii partidelor şi cei independenţi care au întrunit pragul electoral stabilit de Legea nr. 67/2004. Acesta reprezintă 5% din totalul voturilor valabil exprimate în circumscripţia în care au candidat, urcând la 7% în cazul alianţelor cu doi membri, respectiv la 8% pentru o alianţă cu cel puţin trei membri.  Concret:

Repartizarea mandatelor de consilier se face astfel:
a) în prima etapă, biroul electoral de circumscripţie stabileşte numărul de mandate ce revine fiecărei liste de candidaţi, precum şi candidaţilor independenţi, pe baza coeficientului electoral, determinat prin împărţirea numărului total de voturi valabil exprimate pentru toate listele şi candidaţii independenţi care au întrunit pragul electoral la numărul total al mandatelor de consilier din circumscripţia electorală respectivă; biroul electoral de circumscripţie repartizează fiecărei liste atâtea mandate de câte ori coeficientul electoral se cuprinde în numărul total al voturilor valabil exprimate pentru lista respectivă; de asemenea, este declarat ales candidatul independent care a obţinut un număr de voturi cel puţin egal cu coeficientul electoral. [...]
b) în a doua etapă, biroul electoral de circumscripţie repartizează mandatele neatribuite, pe baza unui tabel cuprinzând partidele politice, alianţele politice şi alianţele electorale care au întrunit pragul electoral, în ordinea descrescătoare a numărului de voturi neutilizate; mandatele neatribuite se repartizează partidelor politice, alianţelor politice şi alianţelor electorale, în ordinea înscrierii acestora în tabel, câte unul pentru fiecare partid politic, alianţă politică şi alianţă electorală. Dacă nu se reuşeşte repartizarea tuturor mandatelor, operaţiunea se repetă până la epuizarea acestora.³³

Dintre prevederile cu caracter special le reţinem pe următoarele două:

În cazul în care nici una din organizaţiile cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale, altele decât cea maghiară, nu a obţinut cel puţin un mandat, se atribuie un mandat de consilier, din cele rămase din prima etapă, organizaţiei care a întrunit pragul electoral şi a obţinut cel mai mare număr de voturi valabil exprimate dintre toate aceste organizaţii.³⁴
În situaţia în care nici un partide politice, nici o alianţă politică sau alianţă electorală nu realizează pregul electoral, iar numărul candidaţilor independenţi care au realizat pragul electoral este mai mic decât numărul mandatelor de consilieri din circumscripţia respectivă, diferenţa de mandate este repartizată primelor trei partide politice, alianţe politice sau alianţe electorale, în ordinea descrescătoare a numărului de voturi valabil exprimate pentru fiecare. Fiecărui partid politic, fiecărei alianţe politice sau alianţe electorale i se repartizează câte un mandat. Operaţiunea se repetă până la epuizarea tuturor mandatelor.³⁵

În fine, ca şi în cazul alegerilor parlamentare de până în anul 2004 inclusiv, legiuitorul a adoptat soluţia ocupării locurilor de consilier devenite vacante de către supleanţii listelor iniţiale, astfel încât să se evite organizarea de alegeri parţiale. 

Pe de altă parte, la alegerile pentru primari a fost utilizat un scrutin majoritar, diferit însă de cel prezidenţial prin nivelul de referinţă al majorităţii absolute din primul tur, până în 2008 inclusiv, şi modificat la alegerile din 2012 prin renunţarea la majoritatea absolută.

Astfel, legea electorală din 1991, în baza căreia au fost organizate primele alegeri locale, prevedea:

[...] Este declarat primar candidatul care a întrunit votul a cel puţin jumătate plus unu din numărul participanţilor la vot.
În cazul în care nici unul dintre candidaţi nu a întrunit această majoritate, se organizează un al doilea tur de scrutin, în cel mult 2 săptămâni, între candidaţii situaţi pe primele două locuri.
Este declarat ales candidatul care a obţinut cel mai mare număr de voturi.³⁶ 

Ulterior, înainte de scrutinul local din 1996, articolul a fost modificat astfel:

[...] Este declarat primar candidatul care a întrunit majoritatea voturilor valabil exprimate.
În cazul în care nici unul dintre candidaţi nu a întrunit această majoritate, se organizează un al doilea tur de scrutin, în cel mult două săptămâni, între candidaţii situaţi pe primele două locuri.
Este declarat primar candidatul care a obţinut cel mai mare număr de voturi valabil exprimate.³⁷

Legea alegerilor locale adoptată în 2004 a rafinat şi completat redactarea articolului citat mai sus după cum urmează:

Pentru funcţia de primar, centralizarea voturilor se face de biroul electoral de  circumscripţie.
Este declarat primar candidatul care a întrunit majoritatea voturilor valabil exprimate.
Dacă niciunul dintre candidaţi nu a obţinut majoritatea voturilor valabil exprimate, fapt care se consemnează în procesul-verbal încheiat de biroul electoral de circumscripţie, se organizează un al doilea tur de scrutin.
Un al doilea tur de scrutin se organizează şi în caz de balotaj între mai mulţi candidaţi la funcţia de primar.
La al doilea tur participă numai candidaţii clasaţi pe primele două locuri, respectiv candidaţii aflaţi în situaţie de balotaj.
Al doilea tur de scrutin are loc la două săptămâni de la primul tur.
În al doilea tur de scrutin este declarat primar candidatul care a obţinut cel mai mare număr de voturi valabil exprimate.³⁸ 

Din textele citate mai sus rezultă formula unui unui scrutin majoritar, cu două tururi³⁹, dar care nu impune condiţia ca, în primul tur, câştigătorul să obţină voturile majorităţii cetăţenilor cu drept de vot, precum în cazul alegerii preşedintelui România.

Pentru a vizualiza diferenţele dintre cele două formule electorale, ambele majo­ritare, să ne imaginăm următorul exemplu ipotetic pentru primul tur de scrutin. În competiţia pentru funcţia de Preşedinte s-au înscris trei candidaţi; din totalul celor 20.000.000 de persoane cu drept de vot, s-au prezentat la urne 10.000.000. Candidatul A a obţinut 6.000.000 de voturi, pentru candidatul B au votat 3.000.000 de electori, iar candidatul C a primit 1.000.000 de voturi. În aceste condiţii, deşi candidatul A a adunat 60% din voturile exprimate, adică majoritatea acestora, nu poate fi declarat câştigător pentru că nu a obţinut voturile a cel puţin jumătate plus unu din totalul electorilor, adică 10.000.001 voturi, fiind necesar un al doilea tur de scrutin pentru stabilirea câştigătorului. În acelaşi timp, pentru primăria unei comune, cu 2.000 de votanţi, au fost depuse trei candidaturi. Cei 1.000 de participanţi la vot au votat după cum urmează: pentru candidatul A – 600, pentru candidatul B – 300, iar pentru candidatul C – 100. În consecinţă, candidatul A este declarat ales, întrucât a obţinut 60% din voturi, îndeplinind astfel condiţia majorităţii voturilor exprimate, adică fiind votat de cei mai mulţi dintre participanţi. Aşadar, dacă un primar poate fi ales cu majoritatea relativă a voturilor prin raportare la numărul total al votanţilor, cei înscrişi în listele electorale, pentru alegerea preşedintelui este nevoie întotdeauna de majoritatea absolută a acestora, legiuitorul introducând astfel o distincţie de reprezentativitate între preşedinte şi primar.

Observăm însă că modificarea legislativă din 1996, preluată apoi de legea din 2004, a redus baza de calcul a acestei majorităţi, căci numărul voturilor valabil exprimate este, de regulă, mai mic decât numărul total al voturilor exprimate, altfel spus, al participanţilor la vot, diferenţă fiind egală cu numărul voturilor nule. În principiu, o astfel de măsură are ca efect creşterea procentului de posturi câştigate din primul tur de scrutin, în funcţie de volumul voturilor nule, însă cu reversul diminuării suportului electoral al celor aleşi.

Adăugăm că alegerile pentru primari se desfăşoară în circumscripţii electorale uninominale, reprezentate de fiecare comună, oraş, municipiu şi subdiviziune administrativ-teritorială a municipiului.⁴⁰ 

În anul 2011, mecanismul de alegere a primarilor aşa cum a fost el practicat începând cu alegerile din 1992 şi până în 2008 inclusiv suferă o modificare importantă, conţinutul articolului 97 devenind următorul:

Pentru funcţia de primar, centralizarea voturilor se face de biroul electoral de circumscripţie.
Este declarat ales primar candidatul care a obţinut cel mai mare număr de voturi valabil exprimate în primul tur de scrutin.
În caz de balotaj se va organiza un nou tur de scrutin la două săptămâni de primul tur, la care vor participa doar candidaţii care se află în această situaţie.⁴¹

Modificarea vizează, deci, trecerea de la un scrutin majoritar, cu două tururi, la un scrutin pluralitar, cu un singur tur, începând cu alegerile locale din 2012, impropriu numit de politicieni „uninominal pur”, având ca efecte prime simplificarea la limită a procesului electoral, pe de o parte, dar şi îngustarea pe măsură a bazei reprezentative a aleşilor, pe de altă parte.

Bunăoară, dacă într-un judeţ cu 200.000 de locuitori se prezintă la alegerea preşedintelui consiliului judeţean 100.000, iar din aceştia 40.000 votează cu candidatul A, 35.000 cu candidatul B, iar 25.000 cu candidatul C, mandatul este atribuit candidatului A. În acest fel, titularul mandatului devine candidatul care a obţinut cea mai mare minoritate câştigătoare – 40% din voturile exprimate (20% din totalul alegătorilor cu drept de vot); în fapt, el este desemnat câştigător nu de o majoritate, ci de cea mai mare minoritate.

Scrutinul pluralitar a funcţionat însă, în premieră pentru România postcomunistă, la ediţia alegerilor locale din 2008, în cazul ocupării funcţiiilor de preşedinte al consiliului judeţean, desemnaţi anterior – în 1992, 1996, 2000 şi 2004 – prin scrutin indirect, respectiv prin votul majoritar al consilierilor judeţeni aleşi direct de cetăţeni. În primăvara anului 2008, în contextul discuţiilor publice privind introducerea votului uninominal la alegerea parlamentarilor, legea alegerilor locale a fost modificată după cum urmează:

Pentru funcţia de preşedinte al consiliului judeţean, centralizarea voturilor se face de biroul electoral de circumscripţie judeţeană.
Este declarat ales preşedinte al consiliului judeţean candidatul care a întrunit cel mai mare număr de voturi valabil exprimate în primul tur de scrutin.
În caz de balotaj se va organiza un al doilea tur de scrutin la două săptămâni de la primul tur, la care vor participa numai candidaţii care se află în această situaţie.⁴²

Vom remarca, fie şi în treacăt, că formula este identică cu cea utilizată în cazul modificării mecanismului de alegere a primarilor, inclusiv în ceea ce priveşte redactarea redundantă a celui de al doilea alineat, în condiţiile în care sistemul electoral reglementat are un singur tur de scrutin, organizarea unui al doilea tur fiind dată de situaţia excepţională a balotajului.

Să concluzionăm, aşadar, că în cele două decenii care au trecut de la primele alegeri locale din România postcomunistă, modificările legislative, relativ numeroase, au determinat două tipuri de evoluţii în interiorul sistemul electoral local.

Pe de-o parte, putem vorbi despre o dinamică a reformei, evidenţiată în mod deosebit prin schimbarea intervenită în mecanismul electoral local în 2011, odată cu trecerea de la scrutinul majoritar propriu-zis (în două tururi) uninominal la unul pluralitar (într-un singur tur) uninominal în cazul alegerii primarilor. Deşi este mult prea devreme pentru a putea vorbi despre efecte sistematice ale acestui nou mod de scrutin, alegerile locale din 2012 au pus deja în evidenţă consecinţa specifică a îngustării suportului electoral al primarilor.

Tot în favoarea dinamicii reformatoare pledează utilizarea modului de scrutin pluralitar uninominal şi pentru alegerea preşedinţilor consiliilor judeţene, începând cu 2008, deşi în acest caz nu este vorba despre o reformă propriu-zisă a mecanismelor electorale, ci pur şi simplu despre trecerea la alegerea directă şi populară a acestor autorităţi locale.

Mult mai pregnant a apărut caracterul reformator al introducerii scrutinului pluralitar din perspectivă ideologică, măsura fiind asumată de iniţiatorii ei politici drept o adevărată revoluţie în domeniu, prin exacerbarea virtuţilor procedurii votului uninominal identificat ilegitim cu modul de scrutin majoritar⁴³.

Este însă o realitate că trecerea la alegerea pluralitară a preşedinţilor consiliilor judeţene a avut drept consecinţă scoaterea acestor posturi de sub influenţa negocierilor dintre partidele reprezentate în consiliile judeţene, efectul fiind specific într-o anumită măsură şi alegerii primarilor. În schimb, a fost legitimată formula unui neo-feudalism politic, prin întărirea poziţei „baronilor locali” atât în faţa electoratului, cât mai ales în raport cu partidul politic aparţinător, ca şi cu adversarii politici. În fapt, măsura a condus la accentuarea personalizării actului politic în detrimentul consolidării instituţionale a domeniului politic, România fiind şi aşa în suferinţă din această perspectivă.

Pe de altă parte, dinamica reformatoare a procedurilor pentru alegerea funcţiilor monocratice este estompată de puternica stabilitate a  mecanismelor electorale proporţionale utilizate la alegerea instituţiilor colegiale. Introdus încă de la primele alegeri locale postcomuniste, modul de scrutin proporţional, însoţit de procedura votului pe liste închise, a funcţionat pentru toate ediţiile următoare ale desemnării consilierilor locali fără a fi cunoscut schimbări sistemice. În plus, aria lui de aplicare a fost extinsă, începând cu alegerile din 1996, ca urmare a trecerii la alegerea directă şi populară a membrilor consiliilor judeţene, aleşi anterior indirect, prin intermediul consilierilor locali.  

Trebuie subliniat că trecerea la alegerea directă, prin scrutin proporţional, a consilierilor judeţeni a produs, dincolo de consecinţa sa specifică a legitimării electorale a acestora, un efect politic major. Rezultatele competiţiei de la nivelul judeţelor au constituit un veritabil barometru al raporturilor naţionale dintre principalele partide politice, indicând anumite tendinţe, şi, ca atare, furnizând informaţii strategice pentru competitorii electorali, ca şi pentru alegători. Astfel, alegerile locale au căpătat şi semnificaţie politică naţională.

În fine, să remarcăm şi cuasi-paradoxul generat de cele două dinamici amintite mai sus: deşi de dată recentă, modul de scrutin pluralitar şi-a pus puternic amprenta asupra anasamblului partidist şi politic, estompând astfel consecinţele generate în timp de scrutinul proporţional.   

Bibliografie
COMŞEA, Mircea, „Clujul alege Boc”, în Gheorghe Teodorescu (coord.), Alegeri 2008, vol II, Continuitate şi schimbare , Iaşi, Polirom, 2008.
MARTIN,Pierre, Sistemele electorale şi modurile de scrutin, trad. de Nora Singer Bucureşti, Monitorul Oficial, 1999.
PAVEL,Dan, HUIU,Iulia, „Nu vom reuşi decât împreună”. O istorie analită a Convenţiei Democrate 1989-2000 , Iaşi, Polirom, 2003.
PÎRVULESCU,Cristian, „Competiţie şi bipolarizare. Noi tendinţe în sistemul politic românesc”, Sfera Politicii, 110-111(2004): 8-13.
PREDA, Cristian, Partide şi alegeri în România postcomunistă, Bucureşti, Nemira, 2005.
RADU,Alexandru, Politica între proporţionalism şi majoritarism. Alegeri şi sistem electoral în România postcomunistă , Iaşi, Institutul European, 2012.
SARTORI,Giovanni, Parties and Party System: A Framework for Analysis, New York, Cambridge University Press, 1976.
STAN, Valentin, Adrian MORARU, Elena IORGA, Radu TEIŞANU, Alegerile locale 2004. O lecţie politică, raport realizat de Institutul pentru Politici Publice, iulie 2004
ŞTEFĂNESCU, Domniţa, Cinci ani din istoria României. O cronologie a evenimentelor decembrie 1989 – decembrie 1994 (Bucureşti: Maşina de scris, 1995).
ŞTEFĂNESCU,Domniţa, Doi ani din istoria României. O cronologie a avenimentelor ianuarie 1995 – ianuarie 1997 (Bucureşti: Maşina de scris, 1998).
VOICU,George, Pluripartidismul. O teorie a democraţiei (Bucureşti: Nemira, 1998).
*** Colecţia Monitorul Oficial
*** Documente ale Biroului Electoral Central
www.roaep.ro

NOTE

ALEXANDRU RADU – Prof.univ.dr., Facultatea de Ştiinţe Politice, Universitatea Creştină „Dimitrie Cantemir”, redactor şef Sfera Politicii.

 sus