Editorial

Impactul apariţiei Serviciului European de Acţiune Externă
asupra rolului UE în gestionarea crizelor internaţionale
 

GHEORGHE CIASCAI
[„Dimitrie Cantemir” Christian University]

Abstract:
The Lisbon Treaty established the new institutions for the Common Foreign and Security Policy of European Union. A new structure is the European External Action Service (EEAS). The aim of this paper is to analyse the impact of EEAS’s setting-up for the EU role in international crisis management. This analysis will take into consideration three aspects: theoretical perspective; the point of view of public policy; and decision making process.

Keywords: european integration; The Lisbon Treaty; Common Foreign and Security Policy; European External Action Service; crisis management

Tratatul de la Lisabona şi principalele inovaţii instituţionale în materie de relaţii externe şi securitate comună

Tratatul de la Lisabona a adus modificări importante ale cadrului juridic, instituţional, procedural şi politic al Uniunii Europene, inclusiv în domeniul politicii externe şi de securitate comună. Astfel, printre inovaţiile instituţionale substanţiale care au fost introduse de tratat se numără instituirea funcţiei de Înalt Reprezentant pentru Afaceri Externe şi Politică de Securitate (care deţine simultan şi poziţia de vicepreşedinte al Comisiei Europene) şi înfiinţarea serviciului diplomatic al Uniuni Europene – Serviciul European de Acţiune Externă (SEAE)¹.

În conformitate cu prevederile Tratatului, înfiinţarea propriu-zisă a noii structuri, care avea să fie pusă la dispoziţia Înaltului Reprezentant pentru Afaceri Externe şi Politică de Securitate al UE, urma să se realizeze printr-un act adoptat la nivelul Consiliului. În acest sens, după consultări dificile, îndelungate şi controversate cu Parlamentul European şi cu Comisia Europeană, la jumătatea anului 2010, Consiliul a adoptat decizia de constituire a Serviciului². În mod formal, deschiderea noii instituţii a avut loc, la data de 1 decembrie 2010, printr-o ceremonie la care au participat toţi cei 136 ambasadori ai Uniunii Europene³.

Apariţia acestei structuri este o noutate instituţională care merită o evaluare din mai multe perspective. Astfel, scopul articolului de faţă este a examina noua instituţie europeană printr-o triplă lectură: o primă lectură va fi făcută în termenii teoriilor integrarii europene⁴, a doua lectură va fi făcută din perspectiva politicilor publice; iar a treia lectură va fi făcută din  perspectiva procesului decizional european, mai precis a mecanismului decizional al Uniunii Europene în materie de relaţii internaţionale şi de acţiune externă, inclusiv în domeniul gestionării crizelor.

Ce este Serviciul European de Acţiune Externă?

Înainte de a trece la investigarea SEAE şi a impactului acestuia asupra rolului internaţional al Uniunii şi asupra capacităţii acesteia de a derula operaţiuni internaţionale de gestionare a crizelor, prin prisma celor trei grile de lectură menţionate mai sus, ar fi necesară o foarte concisă prezentare a noii instituţii europene, respectiv realizarea unei radiografii a structurii actuale a acesteia.

Conform datelor oficiale puse la dispoziţie de UE, noul serviciu este un organism interinstituţional al Uniunii aflat în subordinea directă a Înaltului Reprezentant pentru Afaceri Externe şi Politică de Securitate.  Noul organism a fost creată prin încorporarea unor structurii şi agenţii de specialitate existente în cadrul Comisiei şi a Secretariatului General al Consiliului. Astfel, au intrat în componenţa noului organism structuri precum Direcţia Relatii Externe (DRELEX) şi Direcţia Generală Cooperare pentru Dezvoltare apaţinând Comisiei Europene. Din cadrul Secretariatului General al Consiliului au fost incluse în SEAE structuri precum Direcţia Generală E (Relaţii Externe), Statul Major Militar al UE (EUMS) şi Centrul de Situaţii  (SITCEN). De asemenea, au fost ataşate noii structuri, agenţiile având competenţe în domeniul PESC precum Agenţia Europeană  de Apărare, Institutul de Studii de Securitate al UE şi Centrul Satelitar al UE.

Noul organism european a fost  astfel proiectat încât să disipeze vechile rivalităţi dintre diferite instituţii europene şi dintre aceste instituţii şi statele membre, să genereze sinergii şi să însemne mai mult decât suma componentelor sale, provenite din diferite instituţii comunitare. De altfel, nu trebuie omis faptul că valoarea adăugată  a noii instituţii provine şi dintr-o contribuţie însemnată în materie de competenţe şi resurse umane furnizată de aparatele diplomatice ale statelor membre ale Uniunii. Organigrama serviciului, oficializată de Uniunea Europeană la 1 aprilie 2011, evidenţiază preocuparea de a pune în valoare competenţele şi capacităţile diplomatice şi în materie de securitate ale Consiliului, Comisiei şi, nu în ultimul rând, contribuţia statelor membre⁵.

Un detaliu semnificativ asupra ponderii şi potenţialului  noului organism european în conduita şi acţiunea externă a UE îl reprezintă faptul că cele 136 de delegaţii şi birouri de reprezentare ale Uniunii Europene care funcţionează în diferite ţări de pe glob sunt subordonate SEAE.

Serviciul European de Acţiune Externă între logica neofuncţionalistă şi cea interguvernamentalistă

Trecând la analiza  noii structuri din perspectiva teoriilor integrării europene, două ar fi şcolile de gândire pe care le considerăm adecvate pentru a putea interpreta, pe de o parte, logica şi filosofia apariţiei acestei instituţii şi, pe de altă parte, pentru a putea anticipa locul şi rolul pe care îl va juca  atât în cadrul UE, cât şi în acţiunea externă a acesteia.

Astfel, dacă aplicăm modelul teoretic neofuncţionalist⁶ peste noua realitate instituţională, putem admite că dezvoltarea serviciului diplomatic al UE se înscrie în logica neofuncţionalistă, ceea ce ar însemna că înfiinţarea sa este o consecinţă a asumării, încă din anii 90 ai secolului trecut, de către Uniunea Europeană a exercitării unei noi funcţii - cea de relaţii politice externe. Această asumare a unei noi funcţii s-a petrecut în contextul intrării în vigoare, în anul 1993, a Tratatului de la Maastricht care a instituit pilonul al doilea interguvernamental – Politica Externă şi de Securitate Comună. Dificultăţile generate la nivelul Uniunii de apariţia acestei noi funcţii au fost uriaşe⁷, inclusiv datorită unor soluţii instituţionale precare adoptate după intrarea în vigoare a Tratatului de la Maastricht care au dus la repetate desincronizări între diferite structuri cu competenţe în aria acţiunii externe şi la rivalităţi tacite în privinţa reprezentării internaţionale a Uniunii Europene. Aceste rivalităţi i-au avut ca protagonişti atât pe reprezentanţii Comisiei, cât şi pe cei ai Consiliului şi ai statelor membre în perioada exercitării preşedinţiei semestriale a Consiliului⁸.

Din acest punct de vedere,  crearea SEAE poate fi considerată ca o consecinţă a funcţionării foarte cunoscutului mecanism neofuncţionalist de spillover⁹, respectiv a mecanismului de difuzare/angrenare. În termenii practicii instituţionale specifice PESC, mecanismul de spillover impune, ţinând cont de amplitudinea politicii externe şi de securitate a UE şi a participării UE la gestionarea afacerilor regionale şi mondiale, apariţia unui aparat birocratic propriu şi coerent. Acest aparat birocratic, în speţă SEAE, est în măsură să corespundă acestei implicări internaţionale de anvergură a UE, inclusiv în gestionarea situaţiilor de criză apărute în diferite zone ale globului. 

Tot din perspectivă metateoretică, o altă interpretare  pertinentă a apariţiei SEAE ar putea să o ofere teoria interguvernamentalistă, mai ales în varianta sa liberală propusă de Andrew Moravcsik la jumătatea anilor 90¹⁰. Astfel, noul organism creat prin decizia din 2010 a Consiliului ar putea fi considerat ca o ipostaziere a uneia din asumpţiile de bază ale modelului teoretic propus de Moravcsik, respectiv a asumpţiei partajării  suveranităţilor. În sprijinul acestei ipoteze ar putea veni, pe de o parte, tendinţa de implicare substanţială a diplomaţilor din statele membre în cadrul noii instituţii, dar, pe de altă parte, şi o anumită rezervă pe care unele state membre, în special Marea Britanie, continuă să o manifeste în raport cu progresele înregistrate în afacerile externe ale UE¹¹. Fără îndoială, în ciuda reţinerilor exprimate de oficialii britanici faţă de demersurile UE în materie de relaţii externe şi de securitate, competenţele diplomaţilor detaşaţi din capitalele statelor membre în cadrul aparatelor diplomatice naţionale contribuie atât la creşterea capacităţii noi structuri, inclusiv în materie de gestionare a crizelor, cât şi la sporirea sinergiilor între acţiunile externe ale UE şi ale statelor membre, în materie de gestionare a crizelor.

Apariţia SEAE: - indicator al maturizării Politicii Externe şi de Securitate a UE? 

Dacă schimbăm domeniul şi unghiul de evaluare a noi instituţii, folosind o altă perspectivă de analiză respectiv o perspectivă oferită de teoria politicilor publice, am putea considera că  noul organism al UE este un indicator puternic al maturizării uneia din principalele politici europene, instituită prin Tratatul de la Maastricht, respectiv Politica Externă şi de Securitate Comună, fostul pilon al II-lea interguvernamental al Uniunii.

Astfel, putem avansa ipoteza că noul serviciu european este în măsură să ofere un anumit tip de servicii publice specifice în domeniul extern şi al securităţii internaţionale. Aceste noi servicii cu valoare adăugată, pe de o parte, completează demersurile naţionale în domeniu derulate de statele membre şi, pe de altă parte, reduc până la completa lor disipare, asperităţile care derivau din exercitarea unor competenţe în domeniul relaţiilor externe de către Comisia Europeană şi de către Consiliu.

Această ipoteză pleacă de la premisa că SEAE este mai  mult decât un serviciu diplomatic deoarece include, pe lângă structurile diplomatice clasice şi diferite structuri de expertiză militară şi civilă de gestionare a crizelor care şi-au dovedit utilitatea, abilităţile şi, în cele din urmă, maturitatea în cele peste 20 de operaţiuni de gestionare a crizelor pe care UE le-a lansat începând cu 1 ianuarie 2003¹². Mai mult,  nu trebuie uitat că acest nou serviciu interinstituţional beneficiază de expertiza delegaţiile şi birourile UE în diferite state ale lumii. Odată cu integrarea lor în SEAE, aceste reprezentanţe ale UE sunt în măsură să ofere un sprijin mai eficient atât, în general, în procesul decizional referitor la derularea PESC, cât şi, în particular, în  derularea unor operaţiuni europene concrete de gestionare a crizelor.

Aşadar, această valoare adăugată adusă de SEAE este valabilă sau ar trebui să fie valabilă atât pentru Uniunea Europeană ca entitate de sine stătătoare, cât şi pentru statele membre, în special pentru statele membre mici şi medii care nu au nici capacităţile, nici resursele, nici abilităţile necesare să deruleze acţiuni, misiuni şi operaţiuni internaţionale pe cont propriu, în diferite regiuni ale lumii, acolo unde acestea au de protejat şi promovat interese naţionale şi europene specifice.

Altfel spus, noul serviciu diplomatic al UE ar putea deveni atât un foarte util instrument de gestionare a intereselor comune prin intermediul PESC, cât şi un instrument de multiplicare la nivel internaţional a puterii şi influenţei statelor mici şi medii ale Uniunii.

SEAE: – calea spre un proces decizional mai coerent în materie de gestionare a crizelor internaţionale?

În privinţa ultimei grile de analiză pe care dorim să o aplicăm noului organism european, cea care se referă la procesul decizional, o să constatăm că, din această perspectivă, consecinţele posibile ale înfiinţării SEAE sunt mult mai concrete, cuantificabile şi eficiente, în special în domeniul gestionării crizelor.

Reunirea sub acelaşi acoperiş şi sub coordonarea unui membru cu statut special al Comisiei Europene a structurilor, agenţiilor şi experţilor având competenţe în domeniul relaţiilor externe şi securităţii şi provenind din cadrul Comisiei, din Secretariatul General al Consiliului şi din partea statelor membre este posibil să producă efectul de sinergie atât  de necesar în acţiunea externă a Uniunii, cel  mai mare actor în comerţul mondial şi în cea mai mare economie a lumii în prezent¹³, dar un jucător mediu, dacă nu mediocru, în termeni strategici (politico-militari).

Astfel, dacă în perioada 1999-2009, atunci când UE avea practic trei instituţii care revendicau întâietatea în materie de relaţii externe şi de reprezentare internaţională – Înaltul Reprezentant pentru PESC, Comisarul responsabil pentru relaţii externe şi statul membru al UE care asigura Preşedinţia semestrială a Consiliului – fiecare cu structurile de expertiză aferente, au fost cazuri de reacţii întârziate, ambigue şi disonante în acţiunile internaţionale ale Uniunii, odată cu înfiinţarea SEAE este de aşteptat o sporire a coerenţei conduitei şi acţiunii europene în materie de relaţii internaţionale a UE.

Spre exemplu, cu certitudine procesul de planificare şi derulare a unor operaţiuni europene de gestionare a crizelor are enorm de câştigat din punerea pe aceeaşi platformă instituţională şi sub conducere unică a Înaltului Reprezentant pentru Afaceri Externe a unor structuri şi capacităţi care erau plasate fie la nivelul Consiliului, fie la cel al Comisiei, fie în capitalele statelor membre. În acest sens, .din momentul lansării formale a SEAE, în decembrie 2010, până la sfârşitul lunii iunie 2012, UE a fost în măsură să iniţieze patru noi operaţiuni de gestionare a crizelor pe continentul african¹⁴, contribuind la consolidarea rolului de factor stabilizator al UE în această parte a lumii.

Astfel, în concluzie, se poate afirma că natura interinstituţională a SEAE, inclusiv dependenţa sa bugetară de decizia comună a Consiliului şi Parlamentului European, este de natură să disipeze inevitabilele desincronizări care apăreau între principalele instituţii ale Uniunii. Această coerenţă pe care a adus-o SEAE în acţiunea externă a UE a favorizat o reducere a întârzierilor care se manifestau atât în reacţia imediată a UE faţă de situaţiile de criză internaţională şi cât în articularea acţiunilor politice, diplomatice şi militare concrete ale Uniunii. Graţie SEAE, Uniunea tinde să devină un actor internaţional mai eficace care este în măsură să valorifice mai bine timpul şi resursele pe care le are la dispoziţie pentru a-şi promova şi susţine interesele în diferite regiuni ale lumii. 

Bibliografie
GREVI, Giovanni, HELLY, Damien and KEOHANE, Daniel (edit.), European Security and Defence Policy, The first 10 years (1999-2009), Edit. Institute for Security Studies of EU, Paris, 2009.
RETTMAN, Andrew, „Ashton names EU foreign-service priorities at low-key launch event”, Euobserver, 2 December 2010.
RETTMAN, Andrew, „UK champion own diplomacy over EU ‘action service’”, Euobserver, 5 May 2011.
ROSAMOND, Ben, Theories of european integration, MacMilan, New York, 2000.
VASCONCELOS, Alvaro de (edit.), Global Trends 2030 - Citizens in an Interconnected and Polycentric World, Edit. Institute for Security Studies of EU, Paris, 2012.
WIENER, Antje. DIEZ, Thomas, Theories of European Integration, Oxford University Press, Oxford, 2009.
*** Tratatul privind Uniunea Europeană, versiunea consolidată
* * * Tratatul de la Amsterdam de amendare a Tratatului privind Uniunea Europeană şi a Tratatelor de instituire a Comunităţilor Europene
* * * Tratatul de la Maastricht privind Uniunea Europeană

NOTE

GHEORGHE CIASCAI – Conf.univ.dr. Facultatea de Ştiinţe Politice, Universitatea Creştină „Dimitrie Cantemir”, din Bucureşti.

 sus