Legislație, campanie electorală, comunicare

Raporturile între majoritate și opoziţie în statul de drept
Pentru un nou statut al opoziţiei parlamentare în sistemul constituţional românesc
 

CRISTIAN IONESCU
[„Dimitrie Cantemir” Christian University]

Abstract:
In this article, the author intends to analize the relationships between majority and opposition in the Romanian parliamentary system in the last two decades, from a double perspective: theoretical and institutional one. From this last point of view, the author argues that in the entire period 1992-2012, both majority and opposition used the constitutional ways of the political fight, much more in own political benefit – inclusively in order to cavil at opponent –, and less than in the interes of the represented people. Finally, the author presents some de lege ferenda proposals in order to strengthen opposition political role in the Parliament. All these proposals form a new statute of opposition.

Keywords: parliamentary majority; opposition; parliamentary groups; legitimacy; parliamentary democracy; political configuration of the Parliament.

Tema acestui articol este inspirată de confruntarea po­litică între coaliţiile guvernamentale şi parlamentarii opoziţiei, aşa cum aceasta a fost reflectată în dezbaterile parlamentare şi în mijloacele media. Orice observator al acestei confruntări poate să remarce că cele două regulamente ale Camerelor legislative, dar mai ales cutumele parlamentare reflectă încă mentalităţi şi practici care provin mai mult din experienţa totalitară şi mai puţin din cea a democraţiei parlamentare occidentale. Atât parlamentari ai majorităţii cât şi cei ai opoziţiei – indiferent la care dintre legislaturile care au avut loc în intervalul 1992 – 2012 ne-am referi –, au utilizat deseori instrumentele constituţionale ale luptei parlamentare, făcând din dezbaterea parlamentară o confruntare sterilă, un scop în sine, fiecare parte părând că urmăreşte doar să-şi impună/apere punctul de vedere, nu şi să convingă electoratul de justeţea argumentelor proprii. Nici majoritatea nici opoziţia nu a reuşit să convingă suficient electoratul că demersurile sale parlamentare îi reflectă nevoile şi cerinţele sociale. Nu am putut percepe din aceste confruntări nici funcţiile sociale ale majorităţii, nici pe cele ale opoziţiei parlamentare.

La final de legislatură – ne referim la legislatura 2008-2012 – asistăm la schimbarea raporturilor dintre majoritate şi opoziţie în Parlament. În urma votării unei moţiuni de cenzură, premierul Mihai Răzvan Ungureanu şi-a depus mandatul şi urmează să fie învestit un nou Cabinet propus de opoziţie.

Aceasta fiind în mare situaţia politică actuală, am fost tentaţi să revedem din punct de vedere teoretic care sunt coordonatele raporturilor între majoritate şi opoziţie în statul de drept şi să supunem reflecţiei câteva propuneri de lege ferenda şi sugestii pentru un nou statut al opoziţiei parlamentare în sistemul constituţional românesc aflat în prag de nouă legislatură¹.

Cum orice parlament se formează ca rezultat al votului alegătorilor, aceştia susţinând cu ponderi diferite partidele politice aflate în competiţie electorală, este şi firesc ca Adunările reprezentative să se structureze din punct de vedere politic în majoritatea parlamentară şi opoziţie, în practică, utilizarea şi eficienţa instrumentelor şi procedurilor de control parlamentar depinzând în mod direct de configuraţia politică a parlamentelor, aşa cum aceasta este redată în compoziţia majorităţii şi a opoziţiei. Dacă majorităţii îi revine rolul de a sprijini Guvernul, opoziţiei trebuie să i se garanteze prin texte constituţionale şi regulamentare posibilitatea de a recurge fără restricţii la instrumentele controlului asupra Guvernului. Având sprijinul majorităţii parlamentare, Guvernul se află, însă, la adăpost faţă de atacurile regulamentare ale opoziţiei pe care le respinge prin ponderea votului majoritar al puterii.

Procesul guvernării democratice se desfăşoară pe două paliere: majoritatea parlamentară, care are printre alte funcţii, pe cea de sprijinire a Guvernului, şi opoziţie.

Stabilirea raporturilor dintre cele două nuclee sau centre de putere în parlament nu este strict aritmetică, derivând din numărul parlamentarilor ce aparţin acestora, ci rezultă din negocieri politice ale liderilor celor două segmente parlamentare. Doar în ultimă instanţă, ca opţiune finală, majoritatea recurge la vot – regulă fundamentală a democraţiei – pentru a se impune în faţa opoziţiei².

Majoritatea parlamentară poate fi definită ca fiind capacitatea unui grup sau a unor grupuri de parlamentari de a impune prin vot iniţiativele lor, care sunt dezbătute în forurile legislative³. Opoziţia este definită în general ca fiind forţa constituită din partide sau grupuri politice care sunt în dezacord cu guvernul sau regimul politic⁴. În acest sens, opoziţia poate fi abordată pe două planuri: opoziţia parlamentară (care are la dispoziţie instrumente legale de exprimare, fiind recunoscută de guvernant) şi opoziţia extraparlamentară (care în cele mai multe cazuri este tolerată de forţele aflate la putere)⁵.

Într-un regim parlamentar bazat pe scrutin majoritar uninominal, delimitarea majorităţii de opoziţie se realizează cu uşurinţă. Este caracteristic pentru un asemenea regim ca partidul care câştigă alegerile parlamentare să deţină o majoritate confortabilă în parlament, iar guvernul să beneficieze de o susţinere permanentă în forul legislativ.

În regimurile politice bazate pe reprezentarea proporţională, în parlament sunt reprezentate mai multe partide cu ponderi electorale asemănătoare, fiind însă extrem de greu ca unul dintre ele să obţină majoritatea absolută a mandatelor. De regulă, într-o asemenea situaţie se formează alianţe ale partidelor parlamentare: pe de o parte, cea a majorităţii, iar, pe de altă parte, cele care se constituie în opoziţie. Sigur, în ipoteza enunţată, partidele minoritare care nu acceptă să devină componente ale majorităţii, se pot considera fiecare în parte partide de opoziţie.

Consecinţa principală a formării unei majorităţi parlamentare fidele este asigurarea unei stabilităţi politice, datorită căreia guvernele îşi pot impune fără dificultate programele de guvernare. Majorităţile parlamentare au, însă, şi un virtual efect negativ, care „scuteşte” guvernul să fie tot timpul dependent de încrederea acordată de parlament. Un guvern cu susţinere parlamentară majoritară fidelă se poate autostimula să exercite o dominaţie de facto asupra Adunării reprezentative, fie prin votarea rapidă a proiectelor de lege transmise maşinii sale de vot din parlament, fie prin bagatelizarea ideii de control parlamentar. Nu este mai puţin adevărat că un astfel de guvern poate fi obligat la rândul său să accepte unele compromisuri în favoarea unor componente ale majorităţii parlamentare legate sau controlate de interese economice private. Dar chiar şi în condiţii normale, în care nu se pune problema corupţiei politice, un guvern, chiar legat de majoritatea sa printr-o comună apartenenţă partizană, este rareori asigurat de o susţinere necondiţionată şi aproape inevitabil vor apărea tendinţe şi conflicte din când în când, care riscă să devină mai frecvente şi mai grave dacă este vorba de majorităţi de coaliţii⁶. Iată, aşadar, că în viaţa politică reală actorii politici îşi adaptează jocul în funcţie de condiţiile concrete, dar fără a încălca cadrul constituţional de exercitare a puterii.

Aceste jocuri nu anulează importanţa majorităţii şi nici a opoziţiei. Dimpotrivă, în parlamentele moderne, inexistenţa binomului majoritate/opoziţie este de neconceput⁷.

Existenţa opoziţiei într-un parlament şi a dreptului acesteia de a se afirma fără restricţii procedurale este o dovadă a vieţii politice democratice, în care cei care critică guvernul nu sunt supuşi unui regim represiv. Avem aici în vedere nu parlamentari luaţi izolat ci asociaţi în grupuri politice organizate după criterii stricte de disciplină.

Acesta este şi motivul pentru care opoziţia poate recurge, exclusiv, ca instrument de luptă politică la unele acţiuni parlamentare neinstituţionalizate formal, cum ar fi greva parlamentară, sau, chiar ameninţarea părăsirii de facto a Parlamentului, forţând, astfel majoritatea să renunţe la atitudini discreţionare acoperite formal de ponderea aritmetică a mandatelor parlamentare pe care le deţine. Sigur, greva parlamentară şi chiar renunţarea formală şi în bloc a parlamentarilor opoziţiei la mandat, nu au o reglementare constituţională sau regulamentară, dar îşi păstrează calitatea de instrumente legitime ale luptei parlamentare, mai ales dacă sunt sprijinite de societatea civilă, ştiind că într-un stat de drept, un parlament în care nu există opoziţie este un nonsens.

Existenţa opoziţiei şi a partidelor de opoziţie este o garanţie că proiectele de lege şi în general iniţiativele parlamentare (programe, declaraţii, rapoarte ş.a.) ale Guvernului vor face obiectul expertizei atente a opoziţiei dintr-o perspectivă potenţial critică şi constructivă. Printr-un astfel de mecanism constituţional este posibilă chiar întărirea caracterului democratic al forului legislativ şi, în ansamblu, al sistemului politic.

Este, de altfel, o funcţie importantă a oricărui parlament, şi anume să faciliteze exprimarea unei opoziţii reale şi credibile ca posibilă alternativă de guvernare. O asemenea funcţie, aparent se află în dezacord cu interesele majorităţii, care ar dori să se menţină la putere cât mai multe legislaturi. În realitate însă, parlamentul fiind reprezentantul suprem al poporului se situează – ca instituţie reprezentativă – deasupra intereselor de partid, fiind fidel aspiraţiilor cetăţenilor de a fi cât mai bine guvernaţi, indiferent care ar fi partidul care şi-a asumat această sarcină⁸.

Trebuie menţionat că în societăţile democratice atât majoritatea, cât şi opoziţia au o anumită legitimitate conferită de numărul de voturi obţinute în alegerile parlamentare⁹. În condiţiile în care, însă, constituţiile contemporane interzic mandatul imperativ şi consideră că mandatul parlamentar are caracter reprezentativ, se poate susţine că electoratul este practic reprezentat atât de majoritate, cât şi de opoziţie. Esenţial este ca atât majoritatea, cât şi opoziţia să acţioneze prin mijloace legale prevăzute în Constituţie şi în regulamentele parlamentare.

Dacă majoritatea s-a constituit în mod firesc prin calcul aritmetic, opoziţia a cunoscut un proces mai îndelungat de instituţionalizare, la care şi-au adus contribuţia factori sociologici (formarea opiniei publice), factori politici (separarea şi unirea grupărilor minoritare din parlament), precum şi factori juridici (crearea unui cadru legal de funcţionare a opoziţiei).

Într-un stat de drept, opoziţia deţine un anumit statut aparte care are o multitudine de metode de intervenţie în parlament¹⁰. Conceptul de „statut al opoziţiei” exprimă un ansamblu de norme scrise şi cutume parlamentare, care fixează locul şi rolul opoziţiei în organizarea şi funcţionarea parlamentului. Un asemenea statut nu ţine seama neapărat de algoritmul politic rezultat din ponderea fiecărui grup parlamentar, întrucât, indiferent de numărul parlamentarilor care fac parte sau care apelează pe parcursul legislaturii pentru opoziţie, aceasta trebuie să se bucure de anumite drepturi şi facilităţi de exprimare şi manifestare a propriei identităţi ca o alternativă la programul majorităţii. Deşi unii autori susţin că opoziţia riscă să devină o figură de stil în unele parlamente occidentale, întrucât partidele aflate la putere sunt tot mai puţin disponibile pentru un dialog cu opoziţia, renunţând la căile tradiţionale de negocieri, compromisuri politice, consens¹¹, binomul majoritate/opoziţie este de neconceput pentru funcţionarea democratică a parlamentelor. Funcţionarea democratică a parlamentelor depinde în măsură esenţială de crearea şi respectarea unui statut al opoziţiei menit să permită acesteia să joace un rol responsabil şi constructiv, prin:
a) acordarea preşedinţiei unor comisii parlamentare;
b) posibilitatea regulamentară recunoscută opoziţiei de a iniţia crearea unor comisii de anchetă în care ponderea membrilor săi să fie superioară celei a majorităţii;
c) consultarea opoziţiei de către majoritate în probleme de importanţă deosebită pentru adoptarea unor decizii politice, precum şi în cazul dizolvării forului legislativ¹².

Privit în aceste coordonate minimale, raportul între majoritate şi opoziţie nu trebuie înţeles ca un raport de subordonare a opoziţiei faţă de partidele politice majoritare sau ca o condamnare la tăcere a acesteia. În termenii teoriei generale a parlamentarismului, opoziţia apare ca un instrument eficace prin care cetăţenii, opinia publică „controlează” strategia de conducere a majorităţii parlamentare şi a guvernului şi, în acelaşi timp, ca o alternativă la guvernare.

În orice parlament opoziţia trebuie să abordeze lupta politică într-un stil competitiv, bazat pe trei reguli principale:
a) opoziţia este un factor instituţional şi un element esenţial al democraţiei par­lamentare;
b) opoziţia are rolul formal de a contesta în mod oficializat şi organizat, programul de guvernare;
c) opoziţia constituie o alternativă politică pentru majoritatea parlamentară¹³.

Fixarea unui anumit statut al opoziţiei s-a impus ca o cerinţă a democraţiei parlamentare chiar din momentul structurării componenţei Parlamentului în mai multe facţiuni, în funcţie de ponderea numerică a parlamentarilor reprezentând un anumit partid politic. De atunci, până în prezent, partidele din opoziţie s-au afirmat în dezbaterile parlamentare iar majoritatea le-a recunoscut dreptul de a critica politica şi activitatea Guvernului şi a guvernanţilor, precum şi de a propune electoratului programe/alternative de guvernare, care să-i satisfacă în mai mare măsură cerinţele şi aşteptările sociale, decât au reuşit parlamentarii şi miniştrii majorităţii.

Şi totuşi, raporturile între majoritate şi opoziţie nu au atins, nici în prezent standardele la care aspiră electoratul. Aceasta deoarece viaţa socială se află într-o continuă şi dinamică mişcare, care se reflectă şi pe scena politică. Pentru acest motiv, Adunarea Parlamentară a Consiliului Europei a cerut statelor membre prin Rezoluţia 1.601/2008 să se străduiască pentru a dezvolta standardele şi practicile comune, necesare promovării unei democraţii parlamentare pluraliste şi, totodată, să le aplice în parlamentele naţionale. În aceeaşi rezoluţie se arată că trăsătura democratică a unui Parlament este măsurată de mijloacele de care opoziţia dispune pentru a-şi înfăptui obiectivele. În preambulul rezoluţiei se stipulează că o opoziţie politică într-un parlament larg reprezentativ este o componentă esenţială a unei bune-funcţionări democratice.

Regulamentul Camerei Deputaţilor şi cel al Senatului conţin un set de prevederi privind drepturile opoziţiei, dar în ceea ce urmează supunem reflecţiei un ansamblu de propuneri privind extinderea acestor drepturi, pentru ca partidele aflate în opoziţie să îşi realizeze mult mai eficient rolul şi funcţia socială de reprezentare şi susţinere a intereselor şi voinţei unei părţi importante din masa electoratului¹⁴:
• recunoaşterea în textul Constituţiei a dreptului de opoziţie democratică;
• opoziţia să aibă dreptul de a cere lunar organizarea unei dezbateri politice – cu participarea primului-ministru şi a miniştrilor nominalizaţi de opoziţie – pe o temă aleasă de aceasta;
• opoziţia să aibă dreptul de a cere schimbarea ordinii de zi şi a programului de lucru aprobate;
• pentru dezbaterea generală a proiectelor de lege şi a propunerilor legislative, reprezentanţii opoziţiei să beneficieze de un timp de intervenţie parlamentară mai mare decât reprezentanţii majorităţii şi de reprezentantul Guvernului;
• preşedinţia comisiei de buget-finanţe din ambele Camere legislative să fie încredinţată unui reprezentant al opoziţiei;
• preşedinţia comisiilor permanente comune pentru supravegherea activităţii S.R.I. şi S.I.E. să fie încredinţată unui reprezentant al opoziţiei;
• comisiile de anchetă să fie prezidate de un reprezentant al opoziţiei, care să aibă şi calitatea de membru al biroului permanent al Camerei respective;
• în fiecare comisie permanentă să poată fi înfiinţată o subcomisie condusă de un parlamentar din opoziţie şi cu o componenţă majoritară aparţinând acesteia, al cărei rol să constea în supravegherea activităţii ministerului de resort;
• în comisiile de anchetă numărul membrilor aparţinând opoziţiei să depăşească cu unu pe cel al reprezentanţilor majorităţii;
• în fiecare sesiune parlamentară să se organizeze de două ori „Ziua Opoziţiei” cu o ordine de zi aleasă de opoziţie, dar fără dezbateri legislative şi numiri în funcţie;
• audierile în comisiile de anchetă să fie publice, cu participarea nu numai a presei, ci şi a oricărui cetăţean interesat, în limita locurilor disponibile;
• rezultatele aplicării unor legi importante şi care necesită metodologii de aplicare să fie evaluate în plenul Parlamentului, pe baza unui raport întocmit de comisiile permanente de specialitate;
• Primul-ministru, precum şi ceilalţi membrii ai Guvernului să prezinte periodic şi cu regularitate în Camerele legislative sau în comisiile permanente informări privind subiecte principale de interes public;
• opoziţia să fie consultată de primul-ministru cu privire la orientări generale şi acţiuni de anvergură în politica internă şi externă a ţării;
• membrii comisiilor permanente aparţinând opoziţiei să aibă acces la informaţii privind proiectele de lege supuse examinării şi avizării în comisiile respective, în aceleaşi condiţii în care de asemenea informaţii beneficiază parlamentarii majorităţii;
• timpul alocat reprezentanţilor opoziţiei dezbaterii moţiunii de cenzură să fie superior celui repartizat majorităţii.

Bibliografie
DAHL, A.Robert (coord.), Political Opposition in Western Democraties, New Haven, Yale University Press, 1966.
DUHAMEL, Olivier, MENY, Yves, Dictionnaire constitutionnel, Paris, PUF, 1992.
IONESCU,Cristian, Tratat de drept constituţional contemporan, Bucureşti, Ed. All Beck, 2003.
IONESCU, Ghiţă, MADARIAGA, de Isabel, Opoziţia,Bucureşti:, Ed. Humanitas, 1992.
QUERMONNE, Jean-Louis, Le gouvernement de la France sous la Ve Republique, Paris, Dalloz, 1983.
MOSER, H. Helmut, Funcţionarea democratică a parlamentelor, proiect de raport prezentat Comisiei pentru relaţii parlamentare şi publice a Adunării parlamentare a Consiliului Europei, Strasbourg, 19 septembrie 1997.
PACTET, Pierre, Institutions politiques. Droit constitutionnel, Paris, Armand Colin, 1999.

CRISTIAN IONESCU – Prof. Univ.dr., Facultatea de Știinţe Juridice și Administrative, Universitatea Creștină „Dimitrie Cantemir”. Apariţii: Tratat de drept constituţional contemporan, Editura C.H.Beck, București 2008; Drept constituţional comparat, Editura C.H.Beck, București 2008; Contencios constituţional, Editura Universul Juridic, București 2010; Constituţia României comentată și adnotată cu dezbateri parlamentare și jurisprudenţa Curţii Constituţionale. Titlul III, Capitolul I – Parlamentul, Editura Universul Juridic, București 2010.

 sus