Legislație, campanie electorală, comunicare

Contestaţii fără cenzură: moţiunile în România postcomunistă (1989-2008)
 

LAVINIA STAN
[St. Francis Xavier University, Canada]

DIANE VANCEA
[Ovidius University, Constanta]

Abstract:
Confidence motions introduced in the Romanian Parliament in 1989-2008 represented important tools of legislative control over the executive. Simple and censure motions employed by the opposition against the government tackled the most important issues affecting the country, the government’s perceived failure to enact its program, and areas considered a priority by the opposition. No motion really threatened the life of the cabinet, only a fraction of them passed, and even fewer were implemented, but motions gave the opposition public attention and an occasion to present its point of view.

Keywords: motions; censure; no-confidence; Parliament; post-communist transition

Răspunderea colectivă a guvernului faţă de parlament defineşte regimurile parlamentare, în timp ce moţiunile de cenzură sunt proceduri importante prin care executivele sunt trase la răspundere de către legislativ¹. Acest lucru este valabil şi în Europa de Est, unde, după căderea regimului comunist, moţiunile au fost introduse ca instrumente politice noi. În ultimele două decenii sute de moţiuni au fost discutate de parlamentari, însă modul în care ele sunt iniţiate, formulate, introduse, dezbătute şi votate de către parlamentele postcomuniste rămâne incomplet elucidat. Acest articol analizează moţiunile dezbătute în parlamentul românesc din 1989, anul revoluţiei anticomuniste, până în 2008, anul în care al cincilea parlament post-comunist şi-a încetat activitatea. Accentul este pus pe prezentarea de ansamblu a tuturor moţiunilor discutate în Camera Deputaţilor şi Senat în şedinţe separate sau comune şi pe identificarea unor modele generale care ar explica motivele pentru care opoziţia a iniţiat moţiunile, modul în care guvernul a răspuns acestor contestaţii ale legitimităţii sale şi impactul acestor moţiuni asupra credibilităţii şi popularităţii atât a guvernului, cât şi a opoziţiei.

Datele pentru această analiză au fost colectate din stenogramele dezbaterilor parlamentare şi listele de moţiuni făcute publice de către camerele Parlamentului. Am consultat textele moţiunilor discutate în Parlament şi am urmărit îndeaproape dezbaterile parlamentare care au avut loc între prezentarea fiecărei moţiuni parlamentarilor şi votul final al acestora. Ca punct de plecare pentru articol am construit o bază de date a moţiunilor de cenzură şi simple introduse între 1990 şi 2008. O analiză de conţinut a permis unui panel de experţi să evalueze moţiunile în ceea ce priveşte principalele lor subiecte. În cele ce urmează, înţelegem prin „guvern” partidul/partidele cu portofolii în cabinet şi prin „opoziţie” toate celelalte formaţiuni politice reprezentate în Parlament, dar neimplicate efectiv în executiv.

În primele două decenii postcomuniste, România a organizat şase runde de alegeri parlamentare în 1990, 1992, 1996, 2000, 2004 şi 2008. Primul legislativ a durat numai doi ani, însă toate celelalte au avut mandate de patru ani. Ambele camere ale Parlamentului au fost alese direct de către populaţie, prin mecanisme electorale similare, au jucat roluri legislative similare, avand posibilitatea să discute orice tip de lege pe orice tip de subiect, folosind acelaşi tip de instrumente (moţiuni, interpelări şi declaraţii), şi au lucrat în comisii structurate în mod similar. Propunerile legislative şi moţiunile pot fi introduse în fiecare cameră a Parlamentului de către membrii camerei respective. Un număr de mandate de deputaţi (13 în 1992-1994 şi până la 18 în 2004-2008) a fost rezervat minorităţilor etnice, cu excepţia Uniunii Democrate a Maghiarilor din România (UDMR), care a atras în jur de 6,7% din voturile naţionale în toate alegerile postcomuniste.

În 1990-1996 şi 2000-2004, guvernul a fost format de Frontul Salvării Naţionale (FSN), moştenitorul direct al Partidului Comunist, care a controlat ţara necontestat până în 1989. Facţiunea cea mai conservatoare a Frontului a devenit Partidul Social Democrat (PSD), o formaţiune de centru stânga, astăzi membră a Partidului Socialist European. La sfârşitul lui 1996, opoziţia pro-democrată a câştigat pentru prima dată alegerile libere sub stindardul Convenţiei Democratice din România (CDR), o coaliţie de coaliţii anticomuniste de centru dreapta. În acelaşi an, Convenţia a format guvernul cu ajutorul aripii reformiste a Frontului, Partidul Democrat, şi a UDMR-ului. Alegerile generale din 2000 şi 2004 au dus la alternanţă la putere. În 2004 votul a fost câştigat de Alianţa DA, Dreptate şi Adevăr, formată din Partidul Democrat (devenit ulterior Partidul Democrat Liberal, PDL), membru al Partidului Popular European, şi Partidul Naţional Liberal (PNL), membru al Alianţei Liberalilor şi Democraţilor din Europa. În 2007 Alianţa DA s-a destrămat, fapt ce a făcut ca alegerile din 2008 să fie câştigate de PDL, care a format guvernul cu PSD, PNL trecând în opoziţie. Organizaţia politică cunoscută sub numele de „Partidul România Mare” (PRM), care adăposteşte mulţi foşti nomenclaturişti şi securişti, a fost reprezentat în Parlament până în 2008, a fost co-optat la guvernare în 1994-1996 şi a rămas în opoziţie în 1996-2008.

Datorită orientării ideologice şi a preferinţelor politice ale partidelor care le-au format, guvernele româneşti au fost de centru-stânga în 1990-1992, 1992-1996 şi 2000-2004, atunci când opoziţia a fost reprezentată de partide de centru dreapta (cu excepţia perioadei 1994-1996, când partidele naţionaliste au sprijinit guvernul) şi de centru dreapta în 1996-2000 şi 2004-2008, când opoziţia a fost formată din partide de centru stânga şi naţionaliste. Executivele - conduse pe rând de Petre Roman (1990-1991), Theodor Stolojan (1991-1992), Nicolae Văcăroiu (1992-1996), Victor Ciorbea (1996-1998), Radu Vasile (1998-1999), Mugur Isărescu (1999-2000) şi Adrian Năstase (2000-2004)² – au fost cabinete majoritare, susţinute de cel puţin o majoritate simplă de deputaţi şi senatori. Singura excepţie a fost cabinetul Călin Popescu Tăriceanu (2004-2008), care în 2007-2008 a fost minoritar, susţinut doar de PNL, după ce PD s-a alăturat opoziţiei.

Rolul moţiunilor în democraţiile parlamentare

Deşi până în 2007 aproape 63 de parlamente din întreaga lume au introdus pe ordinea de zi moţiuni contra guvernelor, acestea rămân şi acum un subiect puţin analizat în domeniul politicilor comparate şi a studiilor postcomuniste, fapt care i-a determinat pe unii cercetători să sugereze că înţelegerea noastră cu privire la utilizarea acestor instrumente legislative se bazează „în principal pe trei elemente: dovezi anecdotice, modele formale şi studii empirice”³. Totuşi, ştim că moţiunile joacă un rol cheie în medierea competiţiei politice, catalizând desfiinţarea guvernelor, determinând tipurile de guvern în curs de formare, identificând partidele politice responsabile de eşecurile politice, punând sub semnul întrebării performanţele guvernamentale în domenii importante ale vieţii şi crescând riscul disoluţiilor guvernamentale voluntare⁴. Datorită înclinaţiei lor de a ajunge pe prima pagina a ziarelor, moţiunile sunt moduri eficace prin care opoziţia trage guvernul la răspundere prin evidenţierea şi aducerea în atenţia publică a eşecului guvernamental sau a incompetenţei lui într-o anumită zonă a afacerilor publice. Ca instrumente cheie de supraveghere parlamentară, moţiunile ajută legislativul „să identifice şi să prevină abuzul, comportamentul arbitrar, ilegal şi neconstituţional al guvernului şi al agenţiilor publice”; responsabilizează guvernul pentru modul în care foloseşte banii contribuabililor şi facilitează îmbunătăţirea eficienţei acţiunilor guvernamentale prin detectarea „risipei în cadrul aparatului guvernamental şi a agenţiilor publice”; „asigură că politicile anunţate de guvern şi aprobate de Parlament sunt cu adevărat transpuse în practică”; şi „măresc transparenţa operaţiunilor guvernamentale şi sporesc încrederea publicului în guvern”⁵. Indiferent dacă sunt aprobate sau nu, moţiunile propuse de guvern sau opoziţie atrag atenţia cercetătorilor şi a jurnaliştilor⁶. În plus, o serie de studii empirice comparative au reuşit să identifice şi cauzele pentru care moţiunile de cenzură sunt introduse în anumite conjuncturi politice, dar nu în altele⁷.

Această literatură de specialitate furnizează un număr de lecţii importante noilor democraţii postcomuniste est europene. În primul rând, moţiunile par să reprezinte „încercările opoziţiei de a face publice eşecurile guvernului într-o arenă politică de mare interes”⁸. În perioade economice dificile, moţiunile pot ajuta opoziţia să se distanţeze de guvern, pot evidenţia responsabilitatea guvernului pentru deteriorarea economiei, „pot demarca poziţiile partizane unice ale partidelor în faţa unei audienţe largi”⁹, pot atrage atenţia mass-mediei asupra eşecurilor guvernamentale, pot „educa electoratul în legătură cu performanţa guvernamentală”, pot „consolida mesajul negativ despre guvern primit de către alegători”¹⁰, pot îmbunătăţi opinia publicului despre forţele de opoziţie şi, astfel, pot spori şansele acesteia pentru o viitoare victorie electorală. Motivaţiile lor merg dincolo de dorinţa de a doborî guvernul, având ca scop mai general atragerea suportului electoral pe termen lung, arătând votanţilor că partidul care iniţiază moţiunea oferă cea mai bună reprezentare politică a intereselor lui şi ajutând acea formaţiune politică să câştige beneficii electorale pe termen lung. Un număr de autori au caracterizat anumite moţiuni ca fiind de natură „partizană”, atunci când partidele politice nu îşi dezvăluie public sprijinul pentru aceste moţiuni, deoarece acestea contrazic priorităţile lor ideologice sau politice¹¹.

În al doilea rând, moţiunile reprezintă întotdeauna o serioasă ameninţare pentru guvernele minoritare, confruntate cu o opoziţie ce controlează majoritatea fotoliilor în Parlament. Este larg acceptat faptul că această ameninţare implicită descurajează formarea guvernelor minoritare¹². Partidele de opoziţie sunt interesate de moţiuni datorită acoperirii media pe care acestea o obţin. Totuşi, adevărata putere a moţiunilor de cenzură este adesea nevăzută, moţiunile de succes, care doboară guverne sau influenţează direct politicile publice, reprezentând doar 5% din totalul tuturor moţiunilor introduse în parlamentele democratice după 1960¹³. Conform cercetărilor, moţiunile de cenzură pot fi „un obstacol minor, depăşit de guvern” sau pot „duce la reorganizarea guvernamentală sau chiar organizarea de noi alegeri parlamentare”¹⁴. Partidele iniţiază moţiuni chiar şi atunci când ştiu că este improbabil ca ele să fie aprobate. În cele mai multe cazuri, parlamentarii pot anticipa rezultatul unei moţiuni de cenzură înainte de vot, dar chiar şi când ştiu că aceasta va cădea ei aleg să introducă moţiunea în Parlament datorită expunerii pe care aceasta o va dobândi în mass-media şi a atenţiei de care se va bucura printre votanţi¹⁵. Aceasta pentru că, indiferent dacă o moţiune trece sau nu, partidele din opoziţie au un câştig electoral net ca urmare a introducerii moţiunii, în timp ce guvernul înregistrează, după o astfel de provocare, o scădere a suportului său popular. În alte cazuri, opoziţia acţionează strategic, abţinându-se de la provocare şi utilizând moţiunile doar atunci când ele incomodează guvernul şi sunt în beneficiul ei.

În al treilea rând, guvernul poate alege să răspundă provocării unei moţiuni fie prin ignorarea ameninţării, fie cedând, fie demisionând. Guvernele ar putea să demisioneze în loc să ignore provocarea opoziţiei sau să cedeze, „atunci când beneficiile deţinerii funcţiei sunt suficient de scăzute”, adică atunci când „probabilitatea ca guvernul să rămână la putere după următoarele alegeri este mare” sau suma concesiilor necesare pentru a satisface opoziţia este considerată a fi prea ridicată¹⁶. Laron Williams a identificat o situaţie paradoxală în raport cu moţiunile de cenzură. Pe de o parte, „o moţiune poate trece doar atunci când opoziţia are o poziţie de negociere puternică”¹⁷. Pe de altă parte, „tocmai această poziţie de negociere relativă cu guvernul face mai puţin probabile moţiunile de cenzură, guvernul fiind mai dispus să accepte provocarea sau să demisioneze”¹⁸. În completare, „doar existenţa unei incertitudini semnificative în ceea ce priveşte rezultatul moţiunii de cenzură poate face guvernul să ignore ameninţarea”¹⁹. Williams a sugerat şi că guvernele populare ar putea să demisioneze, deoarece şansa lor de a forma guvernul după alegeri este foarte ridicată, în timp ce guvernele nepopulare vor avea tendinţa de a se agăţa de putere, deoarece ele ştiu că alegerile anticipate le-ar afecta negativ.

În al patrulea rând, moţiunile de cenzură multiple ajută partidele să se distanţeze clar de poziţia politică a guvernului²⁰. Când sunt introduse înaintea alegerilor generale, moţiunile multiple cresc nivelul de informare al alegătorilor despre politicile publice şi insatisfacţia lor cu privire la programul guvernamental, slăbind astfel suportul electoral pentru guvern şi crescând suportul pentru opoziţie. Moţiunile multiple sunt iniţiate fie de unul dintre partidele politice care ameninţă în mod continuu guvernul, fie de către mai multe partide care atacă un număr de politici guvernamentale diferite. Se poate ca un guvern incompetent sau nepopular care a experimentat provocări multiple să fie pedepsit în alegeri, prin votul alegătorilor care susţin alte partide. Moţiunile se referă deseori la politica economică, dar ele pot critica şi sistemul de sănătate, criminalitatea şi corupţia, educaţia, scandalurile politice, politica externă, egalitatea între femei şi bărbaţi, justiţia, statul de drept şi alte domenii. Atunci când ele reflectă performanţa generală a ţării în domeniul respectiv (de exemplu, în economie), moţiunile pot genera potenţiale schimbări de direcţie în politica de partid. Într-adevăr, moţiunile care critică politicile economice ale guvernului sunt introduse rar în momente de prosperitate economică, însă sunt mult mai susceptibile în a afecta credibilitatea şi legitimitatea guvernului atunci când sunt introduse în timpul crizelor economice.

Într-un sistem parlamentar clasic, de tip Westminster, atunci când o lege importantă propusă de cabinet este respinsă, însăşi legitimitatea guvernului este pusă sub semnul întrebării. De exemplu, în Canada toate legile introduse de guvern sunt tratate de opoziţie drept moţiuni de neîncredere şi pot duce la căderea cabinetului şi la alegeri anticipate dacă aceste legi nu reuşesc să câştige suportul Parlamentului. Spre deosebire, Europa postcomunistă a căutat „să decupleze estimarea greşită a suportului parlamentar de către guvern de chestionarea mai largă a continuării sprijinului parlamentar pentru guvern”²¹. Cele mai multe constituţii est europene prevăd că moţiunile de cenzură pot fi introduse cu suportul unei cincimi dintre legiuitori şi necesită o majoritate absolută pentru a trece. Unele dintre aceste ţări limitează reintroducerea frecventă a unei aceleiaşi moţiuni prin suspendarea puterii Parlamentului de a o reintroduce pentru o perioadă definită de timp. În Polonia, de exemplu, o moţiune de cenzură nu poate fi readusă în Parlament decât după trei luni după ce a eşuat la prima ei lecturare. Constituţia Ungariei prevede posibilitatea unui vot de cenzură, dar în practică prevederea este atât de restrictivă încât ea efectiv elimină posibilitatea succesului unei moţiuni. Similar sistemului german, o „moţiune de cenzură constructivă” poate fi introdusă în Ungaria doar dacă în acelaşi timp se propune şi numele unui alt prim ministru. Moţiunea poate fi introdusă numai împotriva prim-ministrului, nu a întregului cabinetul²². Constituţiile din Armenia şi Mongolia stipulează că parlamentele pot depune moţiuni de cenzură doar dacă guvernul solicită votul de încredere.

Mai mulţi autori au examinat reconstrucţia parlamentului românesc după 1989, rolul jucat de comisiile parlamentare în elaborarea politicilor publice, dinamica relaţiilor executiv-legislativ, nivelul capacităţii legislative, compoziţia legislativelor şi procentul în continuare ridicat al legislatorilor care şi-au început carierele politice sub regimul comunist, institutionalizarea treptată a Parlamentului şi influenţa aderării la Uniunea Europeană (UE) asupra activităţii sale²³. Unii autori au comentat moţiunile de cenzură depuse în România. Simedru şi Huiu au legat controlul legislativului asupra executivului de reprezentativitatea şi legitimitatea luării deciziilor, de balanţa puterii dintre partide şi de corupţia politică, sugerând că un „control atrofiat” ar fi alimentat ineficienţă şi corupţie²⁴. Pentru ei, moţiunile reprezintă singurul mod de a aduce un prim-ministru în Parlament în scopul iniţierii unei dezbateri pe probleme serioase, atâta timp cât în România interpelările adresate guvernului de către legiuitori şi răspunsurile la intrebări primite de aceştia permit doar o comunicare superficială, imperfectă şi relativ rară între guvern şi opoziţie²⁵. În aceste condiţii, Simedru şi Huiu au susţinut că moţiunile îşi pierd caracterul punitiv, o mutaţie care explică atât numărul lor crescând, cât şi gradul lor de acoperire relativ slab în presa locală. Într-un alt articol, Huiu a precizat că impactul politic al moţiunilor are legătură cu trei principii democratice importante: contestarea de către opoziţia activă, pregătită să sancţioneze guvernul; participarea unei opoziţii angajate care reacţioneaza critic în raport cu executivul; şi reprezentarea printr-o opoziţie care sintetizează punctul de vedere al electoratului şi al cetăţenilor²⁶. Mai mult, Huiu a sugerat că introducerea moţiunilor în Parlamentul românesc între 1993 şi 2003 a crescut nu numai ca număr, ci şi ca gamă de subiecte tratate, un rezultat confirmat şi de analiza noastră. Un studiu recent a relevat că în legislatura 1992-1996, CDR a făcut opoziţie pornind de la principiul “nicio sesiune fără o moţiune”, dar că în cursul anului care a precedat alegerile generale din 1996 Convenţia s-a abţinut să iniţieze prea multe moţiuni atunci când a înţeles că incapacitatea sa de a dărâma guvernul va afecta credibilitatea sa mai mult decât pe cea a conducerii PSD²⁷.

Cadrul legislativ românesc

Moţiunile de cenzură nu au fost menţionate de constituţiile comuniste adoptate în 1948 şi 1965 sau de instrumentele constituţionale precedente, în special pentru că, mai întâi, nevoia de control parlamentar şi rolul opoziţiei nu au fost pe deplin recunoscute în perioada precomunistă şi apoi, sub regimul comunist, nu s-a ţinut deloc cont de acestea. Ca atare, constituţia din 1991, adoptată la doi ani după căderea regimului comunist, a fost prima care a permis parlamentarilor să introducă moţiuni împotriva guvernului. Modificările constituţionale din anul 2003 nu au operat schimbări semnificative referitoare la articolele dedicate moţiunilor, care au fost în mare parte inspirate din constituţia Franţei. În conformitate cu articolul 67, „Camera Deputaţilor şi Senatul adoptă legi, hotărâri şi moţiuni, în prezenţa majorităţii membrilor”²⁸. Articolul 112 prevede, în continuare, că oricare dintre cele două camere ale Parlamentului “poate adopta o moţiune simplă prin care să-şi exprime poziţia cu privire la o problemă de politică internă sau externă ori, după caz, cu privire la o problemă ce a făcut obiectul unei interpelări”.

Articolul 113 prezintă condiţiile în care sunt iniţiate moţiunile introduse şi votate în Parlament. Potrivit acestei prevederi, „Camera Deputaţilor şi Senatul, în şedinţă comună, pot retrage încrederea acordată Guvernului, prin adoptarea unei moţiuni de cenzură, cu votul majorităţii deputaţilor şi senatorilor. Moţiunea de cenzură poate fi iniţiată de cel puţin o pătrime din numărul total al deputaţilor şi senatorilor şi se comunică Guvernului la data depunerii sale. Moţiunea de cenzură se dezbate după trei zile de la prezentarea sa în şedinţa comună a celor două Camere. În cazul în care moţiunea de cenzură a fost respinsă, deputaţii şi senatorii care au semnat-o nu pot iniţia, în aceeaşi sesiune, o noua moţiune de cenzură, cu excepţia cazului în care Guvernul îşi angajează responsabilitatea” pentru acel program sau proiect de lege. Deoarece numărul de deputaţi şi senatori s-a schimbat de-a lungul anilor, numărul minim necesar pentru ca o propunere să fie aprobată s-a modificat şi el. Pentru a fi aprobate, moţiunilor de cenzură le era necesar sprijinul a cel puţin 243 de legislatori în 1992-1996 şi 2000-2004, 244 în 1996-2000, dar numai 234 în 2000-2004, când numărul de legislatori a fost diminuat pentru a reflecta numărul tot mai mic al populaţiei ţării.

Constituţia, de asemenea, permite guvernului să îşi asume răspunderea în faţa camerelor reunite, în şedinţă comună, pentru un program specific, declaraţie de politică generală sau proiect de lege. În conformitate cu articolul 114, „Guvernul este demis dacă o moţiune de cenzură, depusă în termen de trei zile de la prezentarea programului, a declaraţiei de politică generală sau a proiectului de lege, a fost votată, în condiţiile articolului 113”. Astfel, o moţiune de cenzură de succes aduce după sine căderea cabinetului, deşi Constituţia nu prevede termenii necesari pentru demiterea guvernului. Acelaşi articol mai prevede că, dacă guvernul nu a fost demis, „proiectul de lege prezentat, modificat sau completat, după caz, cu amendamente acceptate de Guvern, se consideră adoptat, iar aplicarea programului sau a declaraţiei de politică generală devine obligatorie pentru Guvern”. Ca atare, subiectul unei moţiuni de cenzură de succes devine parte a programului guvernamental, în cazul în care cabinetul refuză să demisioneze sau nu poate demisiona, deoarece un alt cabinet nu poate fi format²⁹.

În România, moţiunile sunt introduse, de obicei, împotriva miniştrilor individuali sau a cabinetului ca organism colectiv, nu împotriva prim-ministrului, cum este cazul în Ungaria, Slovenia şi Polonia, ţări care permit un vot de neîncredere conform modelului german³⁰. În România, distincţia cea mai importantă, care este relevantă pentru această analiză, este cea între moţiunile simple şi cele de cenzură. Dacă sunt adoptate, primele sunt tratate de către guvern drept simple recomandări, acesta putând alege să le urmeze, prin modificarea corespunzătoare a legislaţiei sau a programului său de guvernare, sau să le ignore pur şi simplu. Spre deosebire, o moţiune de cenzură de succes aduce după sine căderea cabinetului sau devine o componentă obligatorie a ordinii de zi a guvernului. De reţinut că în primii douăzeci de ani de postcomunism, Parlamentul românesc nu a aprobat nici o moţiune de cenzură.

Analiza moţiunilor postcomuniste (1990-2008)

Prima moţiune introdusă în Parlament a fost o moţiune simplă dezbătută în Camera Deputaţilor la data de 5 iulie 1991. Acest document, care a denunţat problemele care afectau sistemul de sănătate sub primul ministrul postcomunist al sănătăţii Bogdan Marinescu, a fost formulată de opoziţie, după ce angajaţii care ofereau asistenţă de sănătate pe perioada verii, reprezentaţi de Sindicatul Sanitas, au iniţiat proteste de stradă pentru a critica neglijarea sectorului sănătăţii de către guvern³¹. La acel moment, sistemul de sănătate învechit, moştenit din perioada comunistă, era aproape în întregime în mâinile statului şi includea puţine clinici private. Executivul nu deţinea resursele necesare pentru a finanţa în mod adecvat clinicile şi spitalele, iar hiper-inflaţia diminuase drastic veniturile medicilor şi ale asistentelor. Propunerea a fost adoptată cu 248 de voturi pentru şi 30 împotrivă, dar pentru că moţiunea a fost simplă, executivul a ignorat-o. Deşi a avut un impact neglijabil asupra politicii publice din domeniul sănătăţii, moţiunea a oferit atât guvernării FSN, cât şi opoziţiei creştin-democrate şi liberale o şansă de a-şi demonstra solidaritatea faţă de medicii protestatari şi asistentele medicale.

În timpul celor patru legislaturi care au urmat (1992-2008), au fost discutate în Parlament un total de 105 de moţiuni (vezi Tabelul 1) ³². În timp, partidele politice româneşti de toate convingerile ideologice au devenit mult mai capabile în a scrie moţiuni, evitând greşelile de procedură care au caracterizat eforturile de la începutul anilor 1990, şi în a introduce aceste propuneri pe ordinea de zi a Parlamentului. Numărul total de propuneri discutate în Parlament s-a dublat de la 16 în perioada 1992-1996 la 32 în 2004-2008, în timp ce numărul de moţiuni care au suferit de deficienţe procedurale a scăzut de la opt în 1992-1996 şi patru în 2000-2004 la doar două în 2004-2008. Dacă se iau în considerare doar convingerile ideologice ale iniţiatorilor, atunci putem spune că opoziţia de centru-dreapta a introdus în perioada 1990-1996 şi 2000-2004 un total de 50 de moţiuni împotriva guvernelor de centru-stânga, în timp ce opoziţia de centru-stânga a introdus în perioada 1996-2000 şi 2004-2008 un total de 56 de moţiuni contra guvernelor de centru-dreapta. Dacă luăm în calcul şi propunerile retrase, atunci putem spune că atât partidele de centru-stânga, cât şi cele de centru-dreapta au elaborat în primele două decenii de postcomunism un număr aproximativ egal de moţiuni, concluzie ce sugerează că toate partidele din România postcomunistă au privit moţiunile de cenzură ca fiind instrumente parlamentare semnificative.   

Aşa cum era de aşteptat, dată fiind importanţa lor comparativă, moţiunile de cenzură au reprezentat doar o fracţiune dintre toate moţiunile dezbătute de legislativul românesc. Doar 16 din totalul de 105 au fost moţiuni de cenzură (reprezentând 15% din totalul moţiunilor), restul fiind moţiuni simple care au fost privite ca fiind mult mai puţin ameninţătoare atât de opoziţia care le-a iniţiat, cât şi de guvernul pe care l-au criticat. În anticiparea viitoarelor alegeri, nicio moţiune de cenzură nu a fost introdusă în timpul ultimului an al legislaturilor. O majoritate a moţiunilor de cenzură (adică şapte) a fost dezbătută în al doilea an al fiecărui mandat. Din 1996 până în 2008, opoziţia social-democrată a fost suficient de organizată şi de motivată pentru ca să introducă moţiuni de cenzură în decursul primului an. Ceva mai multe moţiuni de cenzură au fost introduse împotriva guvernelor de centru-dreapta (nouă, în 1996-2000 şi 2004-2008) decât împotriva guvernelor de centru-stânga (şapte, în 1992-1996 şi 2000-2004). Perioada 2000-2004, în care România a înregistrat creştere economică şi opoziţia a fost extrem de fragmentată, a înregistrat doar două moţiuni de cenzură, una luând în discuţie eşecul guvernului în implementarea programului său economic în cursul primului an al mandatului său şi o alta criticând omniprezenta corupţie care a afectat sectorul administraţiei publice. Nici una dintre aceste propuneri nu a reuşit să obţină sprijinul Parlamentului.

În toate cazurile, exceptând unul, moţiunile au fost luate în serios de către parlamentari, care au găsit timp pentru a participa la sedinţe pentru a dezbate aceste texte. Deşi cunoscuţi ca fiind incapabili să menţină cvorumul necesar pentru dezbaterea şi votarea legilor cheie, de-a lungul anilor parlamentarii reprezentând atât guvernul, cât şi opoziţia au venit în număr suficient de mare pentru ca sedinţele în care moţiunile erau incluse pe ordinea de zi să aibă cvorum. Singura excepţie a fost moţiunea simplă introdusă în Camera Deputaţilor la data de 8 decembrie 1993, care i-a criticat pe unii deputaţi ai Partidului Democrat (în opoziţie atunci) pentru nerespectarea sărbătorii Zilei Naţionale (organizată la 1 decembrie) ³³. Moţiunea a fost introdusă pe ordinea de zi de către 72 de deputaţi ai PSD, PRM şi ai Partidului Unităţii Naţionale Române (PUNR), formaţiuni care în 1994 au acceptat portofolii ministeriale în ceea ce a devenit cunoscută sub numele de „coaliţia roşu-brună”³⁴.

Până în 2008, cele mai multe moţiuni au fost introduse în al doilea şi al treilea an de mandat legislativ, fapt ce sugerează că parlamentarii români au considerat primul an al mandatului lor ca un an de acomodare cu noile lor responsabilităţi, de cunoaştere şi înţelegere a modului de funcţionare a Parlamentului şi a intereselor votanţilor din circumscripţiile lor electorale, în timp ce au dedicat ultimul an pregătirii următoarei runde de alegeri, în vederea reînnoirii mandatelor lor. Speranţa că guvernul se va schimba ca urmare a viitoarelor alegeri generale a descurajat parlamentarii în iniţierea moţiunilor, în special a celor de cenzură, în ultimele luni ale mandatului lor. Acesta este motivul pentru care doar o cincime din totalul propunerilor introduse în fiecare legislatură au fost discutate în ultimul an, aproximativ acelaşi număr fiind dezbătute în primul an. Nu am găsit nici o diferenţă semnificativă între numărul de propuneri introduse în al doilea şi al treilea an din cele patru legislaturi.

Moţiunile de cenzură sunt dezbătute de către cele două camere ale Parla­mentului în şedinţă comună, în timp ce moţiunile simple pot fi introduse într-o singură cameră, cea din care fac parte iniţiatorii. Dintre cele 82 de moţiuni simple introduse într-o singură cameră, peste jumătate dintre ele (48) au fost înregistrate la Camera Deputaţilor, cameră mult mai mare decât Senatul (sunt în jur de 340 de deputaţi, spre deosebire de doar 143 senatori) şi mai activă (per total, deputaţii au iniţiat mai multe propuneri legislative) ³⁵. Pe parcursul perioadei 1992-1996, cinci moţiuni simple au fost introduse în acelaşi timp în ambele camere, dar separat, probabil din dorinţa de a obţine aprobarea a cel puţin unei camere. Constituţia a rămas tăcută cu privire la cazurile în care o moţiune este aprobată de o cameră, dar nu şi de cealaltă. În 1995, Senatul s-a confruntat cu această situaţie dificilă, chiar paradoxală, atunci când a aprobat o moţiune cu privire la politica externă, în timp ce Camera Deputaţilor a respins-o (a se vedea mai jos). Parlamentarii au remarcat acest neajuns constituţional şi, deoarece ulterior nu au apărut clarificări cu privire la acest subiect, au abandonat această practică în legislaturile viitoare.

Exceptând moţiunea din decembrie 1993, toate celelalte au fost iniţiate de opoziţie împotriva guvernului, fapt ce arată că, în România postcomunistă, moţiunile au fost văzute în primul rând ca o modalitate de a discredita guvernul şi partidele care îl susţin, mai mult decât de a consolida încrederea publicului în aceştia. Este adevărat că în cazul a şase moţiuni (cinci în 1992-1996 şi una în 2004-2008), parlamentarii puterii au figurat printre iniţiatori, dar aceştia au reprezentat doar o fracţiune din tabăra puterii, fapt ce sugerează nemulţumirea lor personală referitoare la guvern sau sprijinul lor personal pentru problemele ridicate de moţiuni mai mult decât nemulţumirea intregului partid de la putere faţă de întregul cabinet. Cele cinci moţiuni din 1992-1996 care i-au avut pe social-democraţi printre iniţiatori au tratat probleme de maximă importanţă pentru naţiune: deconspirarea politicienilor care au făcut parte din poliţia politică comunistă, blamată pentru lipsa de progres în construirea democraţiei şi a economiei de piaţă liberă; declararea averilor de către politicieni şi funcţionari publici, atât înainte cât şi după preluarea unei poziţii publice, o măsură anti-corupţie cheie; aderarea României la NATO, privită ca o prioritate naţională de vârf; precum şi cererile de autonomie exprimate de către UDMR, în numele comunităţii maghiare din Transilvania, pe care mulţi români le-au considerat a reprezenta o încălcare a suveranităţii ţării şi a integrităţii sale teritoriale. Aceste moţiuni au arătat, de asemenea, diversitatea largă de poziţii ideologice şi politice a parlamentarilor care au reprezentat PSD-ul în perioada 1992-1996. În timp, această diversitate s-a pierdut, pentru că parlamentarii social-democraţi cu opinii divergente s-au alăturat altor formaţiuni politice pe măsură ce liderii lor au insistat asupra disciplinei de partid. O moţiune discutată în 2004-2008 i-a cerut guvernului liberal să demisioneze. Faptul că doi liberali au sprijinit-o a arătat mai mult poziţia lor personală deoarece, la scurt timp după aceea, aceştia s-au alăturat PDL-ului.

După cum am menţionat mai sus, în România moţiunile au fost de obicei introduse împotriva cabinetului ca organism colectiv, nu împotriva prim-ministrului ca individ. În câteva cazuri, moţiunile au nominalizat ministru ca fiind responsabil pentru managementul defectuos din domeniul său de activitate, ca urmare fie a introducerii de reforme aberante, fie a stagnării procesului de reformă. Aceste moţiuni individuale au încercat să demonstreze, uneori cu ajutorul unei multitudini de indicatori şi exemple concrete, o legătură directă între politicile adoptate de aceşti miniştri şi neregulile, criza, scandalul public sau problemele care afectau ministerele lor şi domenii aflate în subordinea lor. Chiar şi prim-miniştrii Victor Ciorbea şi Adrian Năstase au fost luaţi în vizor. La 20 mai 1997, o moţiune a luat în discuţie decizia neconstituţională a lui Ciorbea de a ocupa simultan posturile de prim-ministru şi de primar al Bucureştiului. Cealaltă moţiune l-a criticat pe prim-ministrul Adrian Năstase pentru refuzul său de a opri corupţia la nivel înalt, care atinsese niveluri alarmante în timpul conducerii sale.

Din totalul de 105 moţiuni discutate în Parlament între 1991 si 2008, doar 12 (adică 11% din totalul moţiunilor) au acumulat majoritatea necesară la vot şi au fost acceptate, România avand astfel o rată de succes redusă, similară situaţiei din alte ţări³⁶. Toate moţiunile acceptate au fost simple, toate moţiunile de cenzură depuse la Parlament în această perioadă fiind respinse şi nici una dintre ele nereuşind să ameninţe viaţa cabinetului. Rata de respingere a fost cea mai mică în 1992-1996 (68,7%), probabil deoarece în timpul acelei legislaturii au fost introduse mai puţine moţiuni, şi cea mai mare în 2000-2004 (când a ajuns la 100%), atunci când conducerea PSD s-a bucurat de un sprijin majoritar confortabil în Parlament. În general, guvernele de centru-stânga din 1992-1996 şi 2000-2004 au adunat mai mult suport împotriva moţiunilor decât guvernele de centru-dreapta din 1996-2000 şi 2004-2008, ceea ce arată că partidele de centru-stânga au fost mai puternice şi mai disciplinate decât rivalele lor de dreapta, cunoscute pentru fragmentare, rivalitate continuă şi diviziuni interne profunde. Într-adevăr, doar patru moţiuni au fost acceptate sub conducerea de centru-stânga în 1992-1996 şi 2000-2004, spre deosebire de şapte moţiuni sub guvernele de centru-dreapta din 1996-2000 şi 2004-2008. Dintre cele patru moţiuni acceptate nici una nu ar fi trecut dacă reprezentanţii PSD-ului ar fi refuzat să le acorde sprijin, deoarece toate aceste moţiuni au fost iniţiate de către parlamentari reprezentand atât guvernul cât şi opoziţia, într-o perioadă de timp în care opoziţia nu a avut majoritatea necesară în cameră. Prin contrast, nici una din cele şapte moţiuni adoptate sub guvernele de centru-dreapta nu a fost susţinută de către reprezentanţii puterii de centru-stânga de atunci, fapt ce sugerează disciplină de partid mai strictă şi mai puţină diversitate ideologică în cadrul partidelor de centru-stânga comparativ cu formaţiunile de centru-dreapta. Mai mult decât atât, una dintre moţiunile acceptate în perioada 2004-2008 a fost iniţiată de PDL, un fost partener al liberalilor în cadrul Alianţei DA, care formau un guvern minoritar în momentul în care Parlamentul a dezbătut acea moţiune. Aceste constatări sunt semnificative, deoarece ele demonstrează puterea formaţiunilor de centru-stânga, în special ale PSD-ului, atât în ​​guvern, cât şi în opoziţie.

Faptul că nici o moţiune de cenzură introdusă până în 2008 nu a fost aprobată arată aplicarea cu succes a disciplinei de partid, în 1991-2006 opoziţia nereuşind să adune voturile necesare pentru a adopta moţiunile pe care le-a susţinut. Cu toate acestea, eşecul a două moţiuni de cenzură care au contestat cabinetul minoritar al prim-ministrului Călin Popescu-Tăriceanu, în iunie şi octombrie 2007, nu pot fi atribuite unei opoziţii slabe, din moment ce cabinetul s-a bucurat de sprijinul a doar 20% dintre parlamentari, iar moţiunile au fost iniţiate de către legiuitori ai unor partide politice cu semnificativ mai mulţi reprezentanţi decât minimul necesar pentru a da jos cabinetul (365 spre deosebire de minim 234). Când opoziţia ar fi putut detrona guvernul minoritar, ea a refuzat să o facă, de teamă că alegerile anticipate nu i-ar fi permis să formeze un guvern majoritar. Ca să nu se confrunte ulterior cu imposibila sarcină de a forma guvernul şi de a-şi asuma responsabilitatea pentru politica socio-economică într-un moment dificil pentru ţară sau să-şi scurteze propriile mandate prin alegeri anticipate, în cazul acestor două moţiuni de cenzură, parlamentarii opoziţiei au dorit nu atât să elimine guvernul, ci să-i arate cabinetului că avea suficient sprijin pentru a-l detrona, dacă programul său ar fi afectat interesele opoziţiei în mod direct. Acest mesaj a fost înţeles de cabinetul Tăriceanu, care s-a auto-cenzurat în mod continuu şi a urmat o agendă politică slabă de fragmentare a opoziţiei şi de impiedicare a ei să voteze ca un bloc unitar. Puţini observatori au anticipat alianţa neaşteptată a PSD-ului de centru-stânga cu PDL-ul de centru-dreapta făurită în 2006 împotriva liberalilor, deşi aceste două formaţiuni au făcut parte din FSN până în 1991 (şi în 2008 au fost de acord să formeze guvernul împreună). Moţiunile au arătat că principalele partide de opoziţie au fost gata să renunţe la diferenţele lor ideologice şi după cincisprezece ani de injunghiere reciprocă pe la spate.

Este mult mai dificil să stabilim dacă moţiunile simple acceptate de majorităţile parlamentare au influenţat concret politicile publice, deoarece ele nu au fost obligatorii pentru guvern, care le-a putut ignora, fără penalizare electorală. Prima moţiune acceptată de Parlament a tratat deconspirarea foştilor securişti, a fost introdusă simultan în cele două camere şi a fost adoptată în decembrie 1993, în şedinţă comună. Deşi 74% dintre senatori şi 46% dintre deputaţi au votat pentru moţiune, acceptarea sa nu s-a tradus în suport – din partea social-democraţilor din guvern sau a partidelor „istorice” şi naţionaliste din opoziţie - pentru verificarea foştilor agenţi secreţi din rândul politicienilor postcomunişti, aşa cum cerea moţiunea. În timpul dezbaterilor, nici o cameră nu a abordat în mod concret punerea în aplicare a unei moţiuni adoptate prea târziu pentru a preveni ocuparea de funcţii publice de către foştii agenţi de securitate ca urmare a alegerilor generale din 1992 şi prea devreme pentru a inspira o verificare de ansamblu înaintea alegerilor din 1996. La două luni după această victorie dulce amară, Senatul a interzis Serviciului Român de Informaţii să dezvăluie identitatea membrilor reţelei active de securitate, pe motiv că o asemenea mişcare ar pune în pericol securitatea naţională. Pentru a convinge parlamentarii de avantajele procesului de verificare, senatorul creştin-democrat Constantin Ticu Dumitrescu a avertizat că, prin refuzul de a identifica agenţii secreţi, românii „vor asista la o recurenţă a totalitarismului de stânga şi de dreapta” şi a cerut senatorilor sa se opune celor care caută să „acopere adevărul, sa nege crimele politice, închisorile şi lagărele de exterminare, şi să spună generaţiilor viitoare că regimul comunist a fost uman”³⁷. Rugamintea lui a fost în zadar, partidele parlamentare respingând adoptarea lustraţiei. Abia în decembrie 1999 Parlamentul a adoptat o nouă lege, lipsită de prevederile lustraţiei, care le-a permis cetăţenilor să-şi acceseze dosarele secrete şi publicului să cunoască identitatea foştilor agenţi³⁸.

Trei alte moţiuni adoptate în 1992-1996 au avut rezultate concrete. Prima a cerut guvernului să oblige legiuitorii, miniştrii şi miniştrii adjuncţi să-şi declare activităţile care nu erau direct legate de mandatul lor politic. Introdus de 51 de senatori din toate partidele, textul a fost adoptat la data de 18 aprilie 1994 şi apoi luat în considerare atunci când Parlamentul a elaborat Legea 115 privind declararea şi controlul averii demnitarilor, magistraţilor, funcţionarilor publici şi titularii unor posturi de conducere din 28 octombrie 1996³⁹. Moţiunea a doua a fost introdusă separat, în fiecare cameră, şi a fost discutată pe 13 februarie 2005, ea criticând declaraţiile UDMR cu privire la contestarea statutului de stat naţional al României şi solicitarea acelui partid de acordare a autonomiei judeţelor Covasna şi Harghita, unde etnicii maghiari formează majoritatea. Această moţiune adoptată de ambele camere, cu votul tuturor celor prezenţi în protestele Uniunii, a determinat Senatul să elaboreze o declaraţie privind situaţia minorităţii maghiare din România. Documentul nu a avut ecou în afara Parlamentului, dar a arătat remarcabila convergenţă de interese dintre guvern şi opoziţie împotriva unor cereri de autonomie privite ca un prim pas spre secesiunea Transilvaniei. Ultima moţiune, adoptată înainte de alegerile din 1996, a fost iniţiată de 60 de deputaţi ai opoziţiei de centru-dreapta şi introdusă separat în fiecare cameră în iunie 1995. Ea a solicitat guvernului social-democrat facilitarea aderărării României la NATO şi la UE. De data aceasta, Camera Deputaţilor a respins moţiunea, în timp ce Senatul a adoptat-o şi a folosit-o pentru elaborarea Declaraţiei cu privire la integrarea României în structurile politice, strategice şi economice euro-atlantice. Singura moţiune adoptată în 1996-2000 a fost introdusă de către 38 de senatori PSD şi PUNR. Ea a vizat privatizarea lansată de CDR, în 1997, în vederea transferării întreprinderilor de stat în mâini private şi transformarea economiei comuniste într-o economie de piaţă liberă. Moţiunea a solicitat Fondului Proprietăţii de Stat, principala agenţie de stat responsabilă cu vânzarea activelor industriale aflate în proprietatea statului, să blocheze vânzarea activelor până la efectuarea unui audit. La 14 noiembrie 2000, moţiunea a obţinut aprobarea Senatului. Cu toate acestea, din moment ce în două săptămâni urmau să fie organizate noi alegeri, a fost prea târziu pentru ca guvernul CDR să-şi schimbe politica de privatizare. În mod ironic, guvernul social-democrat format după acele alegeri nu a operat modificările solicitate de moţiune, dar în schimb a înlocuit liderii Fondului cu oamenii proprii.

Şase motiuni au trecut în 2004-2008, toate în ultimii doi ani de legislatură. Prima moţiune, introdusă de 55 de senatori PSD şi PRM şi dezbătută în februarie 2007, a atacat reforma judiciară promovată de Monica Macovei. Un fost activist pentru drepturile omului neafiliat vreunui partid, Macovei a fost numită ministru de justiţie în 2004, în cabinetul Popescu-Tăriceanu. În timp ce oficialii UE i-au lăudat programul de reforme, ele au devenit din ce în ce mai nepopulare printre partidele politice româneşti, care se simţeau ​​ameninţate de campania anticorupţie a lui Macovei. La câteva săptămâni după dezbaterea moţiunii, Macovei a pierdut portofoliul ministerial în favoarea liberalului Tudor Chiuariu, care a oprit investigaţiile îndreptate împotriva liderilor liberali. O altă moţiune ce a dus la o schimbare de politică a fost introdusă în Camera Deputaţilor de PSD în iunie 2007, a avut ca subiect politica agricolă şi a cerut guvernului să acorde subvenţii agricultorilor proporţional cu numărul de hectare pe care aceştia le lucrau. După adoptarea moţiunii, guvernul a îmbrăţişat propunerea de acordare a 4 milioane de lei (circa 128 dolari SUA) pentru fiecare hectar. În 2008, la doi ani după ce partidul a retras sprijinul guvernului Tăriceanu şi s-a alăturat opoziţiei, PDL a invitat guvernul liberal, printr-o moţiune, să anuleze taxele pe înregistrare a automobilelor importate în România. Din lipsă de fonduri, guvernul a refuzat să cedeze. După ce au format guvernul în 2008, democrat-liberalii nu au abrogat taxa, ci au continuat să o aplice tuturor vehiculelor vechi.

Efectele ultimelor trei moţiuni adoptate sunt mai puţin clare, pentru că aceste moţiuni au trecut cu câteva luni înaintea alegerilor din 2008 şi există puţine dovezi că ar fi influenţat legislaţia. La o săptămână după ce moţiunea democrat-liberală a fost votată în Camera Deputaţilor, o alta a dobândit sprijinul Senatului. Iniţiată de 41 de social-democraţi şi conservatori din opoziţie, ea a denunţat politica energiei şi a cerut guvernului să oprească creşterea costurilor la energie pentru utilităţi şi transport, care determinase scăderea nivelului de trai. Nu este sigur că guvernul a considerat această cerere în mod serios de vreme ce, prin controlul costurilor de energie şi prin introducerea subvenţiilor în domeniu, ar fi încălcat principiile pieţei libere. În septembrie 2008, 38 de senatori social-democraţi din opoziţie au luat în colimator politica agricolă, denunţând strategia guvernului într-o moţiune aprobată de Senat. Câteva zile mai târziu, deputaţii au trecut o moţiune pe educaţie introdusă de 53 de parlamentari social-democraţi. Există puţine dovezi că recomandările acestor moţiuni au fost transpuse în realitate.

Chiar dacă moţiunile nu au putut obţine sprijin suficient pentru aprobare, ele şi-au ajutat iniţiatorii să câştige expunere în mass-media, dând posibilitatea opoziţiei să critice guvernul şi să atragă atenţia publicului asupra nerealizărilor din programul de guvernare, precum şi asupra acţiunilor şi planurilor sale de viitor. O analiză de conţinut a două dintre cele mai circulate ziare cu acoperire naţională din România, a arătat că moţiunile au atras mai mult atenţia ziariştilor decât interpelările adresate de către parlamentari membrilor guvernului. Într-adevăr, termenul de „moţiune” a apărut în 1.296 de articole din România Liberă şi 2.214 din Evenimentul Zilei, în timp ce „interpelare” a dat numai 101 de rezultate⁴⁰.

Cele mai multe moţiuni introduse în Parlamentul românesc postcomunist s-au ocupat de politica guvernamentală (90 de moţiuni, totalizând 85% din total), restul referindu-se la alegeri (1), statul de drept şi justiţie (2), trecutul comunist (3), naţionalism sau identitate naţională (5), precum şi încălcarea prevederilor constituţionale (5). Cinci moţiuni introduse la începutul anilor 1990 au comentat strategia de reformă globală a guvernului sau performanţa sa de ansamblu, 81 au abordat diverse politici economice (29) sau sociale (17), educaţia (9), sănătatea (8), corupţia (8), afacerile externe (4), minorităţile (3), taxele (3) sau politica energetică (1). Zece moţiuni cu privire la politica economică au vorbit indirect şi despre problemele sociale. Defalcarea pe teme sugerează că evenimente importante care au afectat România în încercata sa tranziţie postcomunistă, şi care a afectat toate aspectele vieţii cotidiene, au fost aduse în dezbaterile parlamentare de către legiuitori care, pentru că s-au simţit responsabili faţă de circumscripţiile lor electorale, au abordat probleme care au afectat ţara în ansamblu sau judeţele in care au fost aleşi.

Temele cele mai frecvent menţionate de moţiuni au fost legate de realităţile româneşti, reflectând dinamica evoluţiilor generale sau diverse evenimente care au afectat ţara şi demonstrând că, în general, opoziţia a depus moţiuni pentru a atrage atenţia asupra acestor probleme-cheie mai mult decât pentru de a obţine câştig electoral prin contestarea fără sens a guvernului. De exemplu, şapte dintre cele opt moţiuni care au privit corupţia au fost introduse împotriva guvernului social-democrat din perioada 2000-2004, cunoscut pentru nivelul său ridicat de clientelism, neegalat de alte guverne româneşti postcomuniste. În mod similar, cele mai multe moţiuni de politică externă au fost dezbătute în timpul celor patru ani care au precedat aderarea ţării la UE în 2007, probabil cel mai important eveniment în istoria modernă a României. Mai puţine moţiuni bazate pe politicile socio-economice au fost iniţiate în 2000-2004, o perioadă de creştere economică susţinută şi de relativă prosperitate, comparativ cu 1996-2000 şi 2004-2008, când conducerea de centru-dreapta s-a confruntat cu o criză economică şi tulburări sociale. În ultimul rând, cele mai multe moţiuni privind educaţia (5 din 9) au fost introduse în 2004-2008, când unele reforme radicale au fost implementate în acest sector.

Subiectele aduse în discuţie de moţiunile de cenzură reflectă nu numai modul în care politica a afectat statutul ţării şi standardele de viaţă ale cetăţenilor, dar şi domenii de viaţă considerate ca fiind cele mai importante de către partidele de opoziţie. Toate moţiunile privind corupţia, de exemplu, au fost introduse de opoziţia de centru-dreapta. Deşi membrii cabinetelor CDR şi PNL au fost ocazional acuzaţi de delapidare şi trafic de influenţă, opoziţia social-democrată nu a dorit să abordeze problema corupţiei prin moţiuni şi, astfel, să atragă atenţia asupra propriilor practici ilegale. În mod similar, cele mai multe propuneri privind politica externă (3 din 4) au fost introduse de opoziţia de centru-dreapta pentru a contesta guvernele de centru-stânga, care nu doreau să deschidă ţara către Europa şi să îndeplinească cerinţele necesare pentru acceptarea ei în organizaţiile internaţionale. Cele mai multe moţiuni în materie de educaţie (7 din 9) au fost scrise de către partide de centru-stânga care au protestat faţă de reformele care periclitau controlul asupra universităţilor exercitat de liderii lor, foşti oficiali comunişti ajunşi administratori universitari. Congruent cu poziţia lor ideologică de centru-stânga, social-democraţii au iniţiat majoritatea moţiunilor privind politicile sociale (12 din 17) şi economice (20 din 29), denunţând reformele menite să privatizeze industria, liberalizarea preţurilor la produsele alimentare, reducerea numărul de posturi în sănătate, educaţie şi administraţie publică, întreruperea subvenţionarii sectoarelor economice, aplicarea unor reforme economice care afectau nivelul de trai şi slăbeau sistemul de asigurări sociale.

Concluzii

O analiză atentă a moţiunilor dezbătute în Parlamentul român până în 2008 ne permite să distingem mai multe modele generale de utilizare a acestor instrumente legislative cheie şi care vorbesc despre relaţia dintre guvern şi opoziţie, activitatea principalelor formaţiuni politice de centru-stânga şi de centru-dreapta, afacerile publice considerate importante de opoziţie, modul în care realităţile româneşti s-au reflectat în agenda Parlamentului şi momentele în care moţiunile au fost folosite pentru a testa şi contesta guvernul. Unele dintre aceste caracteristici fac ca România să fie similară altor ţări care folosesc moţiunile de încredere ca instrumente de control legislativ, în timp ce altele o disting.

În primul rând, numărul total al moţiunilor post-comuniste a fost destul de mare (însumând o medie de cinci moţiuni pe an), dar moţiunea de cenzură a fost folosită cu moderaţie, lucru ce confirmă faptul că partidele politice româneşti, ca şi cele din alte ţări care folosesc acest instrument de control parlamentar, o privesc ca pe un instrument legislativ de ultimă instanţă, care poate avea consecinţe grave, atât în privinţa existenţei cabinetului în exerciţiu, cât şi a popularităţii şi credibilităţii opoziţiei. Această observaţie este susţinută de faptul că, doar cu o singură excepţie, toate şedinţele în care au fost discutate moţiuni s-au bucurat de cvorum solid în perioade de timp în care legi importante nu au putut fi adoptate din cauza unei prezenţe slabe a parlamentarilor guvernului şi ai opoziţiei.

În al doilea rând, spre deosebire de ţările în care atât guvernul, cât şi opoziţia a recurs la moţiuni, cele din România au fost iniţiate de opoziţie pentru a discredita guvernul şi a atrage atenţia publicului asupra greşelilor politicilor acestuia, a corupţiei sale şi a eşecului său de a rezolva problemele prioritare ale ţării. Ca atare, moţiunile au fost văzute atât ca măsuri punitive, cât şi ca instrumentele cele mai radicale de control legislativ aflate la dispoziţia opoziţiei. După cum arată analiza noastră, în primele două decenii postcomuniste au existat foarte puţine moţiuni iniţiate, propuse şi susţinute de membri ai formaţiunilor politice care au făcut parte din arcul guvernamental.

În al treilea rând, în ciuda puternicei retorici antiguvern care a caracterizat toate aceste moţiuni, până în 2008 nici o moţiune de cenzură nu a vizat în mod serios răsturnarea guvernului şi provocarea de alegeri anticipate, deşi toate moţiunile opoziţiei au cerut insistent guvernului să demisioneze. Până în 2006, opoziţia a continuat să iniţieze moţiuni deşi ştia foarte bine că guvernul deţine o majoritate confortabilă şi că şansa ca parlamentarii partidului de guvernământ să sprijine aceste propuneri era mică sau inexistentă. Moţiuni au fost introduse şi împotriva guvernului minoritar Tăriceanu în 2006-2008, deşi iniţiatorii au subminat adoptarea moţiunilor depuse la vot pentru a preveni încheierea anticipată a propriilor mandate parlamentare. Astfel, moţiunile au reflectat mai puţin dorinţa opoziţiei de a-şi asuma responsabilitatea pentru conducerea ţării şi schimbarea programului de reformă şi mai mult calculele sale electorale de a-şi spori popularitatea şi credibilitatea prin mediatizarea eşecurilor guvernului.

În al patrulea rând, o curbă de învăţare este vizibilă. În timp ce în 1990-1996 opoziţia pro-democratică a fost prima care a folosit aceste puternice instrumente legislative, în legislaturile ulterioare introducerea aceleiaşi moţiuni separat în ambele camere, propunerea unor moţiuni justificate prost şi scrise neglijent, cu probleme procedurale, şi retragerea moţiunilor după introducerea lor pe ordinea de zi, dar înainte de a fi dezbătute, au fost utilizate doar sporadic. Conţinutul motiunilor a fost şi el îmbunătăţit. Faţă de moţiunile introduse în anii 1990, care rareori conţineau mai mult de trei pagini de text, erau generale şi declamatorii, moţiunile dezbătute în anii 2000 au fost mai lungi, ajungand pana la 25 de pagini, mai elaborate şi mai bine structurate, oferind justificare solidă pentru a contesta guvernul, cu referinţe la declaraţiile şi programele guvernului, şi furnizând cazuri concrete pentru a dovedi slăbiciunile guvernului.

În al cincilea rând, analiza noastră arată că în România partidele de centru-stânga au fost mai bine pregătite decât forţele de centru-dreapta pentru a contesta guvernul în timp ce făceau parte din opoziţie. De regulă, cabinetele de centru-dreapta s-au confruntat cu un număr mai mare de moţiuni în primul an al mandatului lor, opoziţia social-democrată de centru-stânga depunând prima moţiune aproximativ 120 de zile după formarea guvernului, în comparaţie cu 175 de zile necesare Convenţiei Democratice pentru a înregistra prima ei moţiune după alegerile din 1992. Diviziunile din cadrul dreptei i-au împiedicat pe creştin-democraţi, liberali, democraţi şi alte formaţiuni mai mici să se unească, iar vasta experienţă a social-democraţilor ca moştenitorii ai Partidului Comunist ar putea explica avantajul relativ al celui din urmă faţă de primii.

În al şaselea rand, moţiunile au abordat teme extrem de diverse, ce au reflectat multiplele faţete ale tranziţiei post-comuniste din 1989-2008. Tematicile au variat de la politici publice naţionale considerate importante pentru ţară şi de la legalitatea deciziilor executivului şi a membrilor săi, la politica externă şi procesul de intrare la NATO şi UE. Subiecte preţuite de către diferite formaţiuni politice de opoziţie, au inspirat, de asemenea, o serie de moţiuni (de exemplu, sistemul de asigurări sociale a fost o preocupare pentru partidele de opoziţie de centru-stânga, în timp ce nivelurile ridicate de corupţie politică la vârf s-au aflat în atenţia partidelor de centru-dreapta). În ciuda acestei diversităţi tematice, majoritatea moţiunilor au tratat politici socio-economice, care în mod curent sunt punctul central activităţii guvernamentale.

În sfârşit, acceptarea României în UE nu a afectat în mod semnificativ modul în care moţiunile au fost abordate de către clasa politică românească. Într-adevăr, conform analizei noastre, nu există nici o diferenţă vizibilă între frecvenţa şi rolul moţiunilor înainte şi după momentul aderării, probabil pentru că intervalul de timp analizat aici s-a încheiat imediat după ianuarie 2007. În acelaşi timp, procesul de aderare la UE a influenţat moţiunile de cenzură depuse prin faptul că a constituit un subiect frecvent de discuţie şi unul dintre motivele invocate pentru a învinovăţi guvernul de incapacitate în a implementa acquis-ul comunitar.

Tabelul 1: Moţiunile discutate în Parlamentul român în perioada 1992-2008

Bibliografie
AGH, Attila, coord., The Emergence of East Central European Parliaments: The First Steps ,Budapest, Hungarian Centre for Democracy Studies, 1994.
AGH, Attila şi Gabriella Ilonszki, Parliaments and Organised Interests: The Second Steps , Budapest, Hungarian Centre for Democracy Studies, 1996.
BAGELHOLM, Andreas, „Explaining Legislative Capacity. An Analysis of the Role of the Parliaments in Transposing EU-Related Legislation in Lithuania and Romania”, în R. Lindahl (coord.), Transition and EU-Enlargement. Economic, Legal, Political and Social Change in Eastern Europe ,Göteborg, Centre for European Research, Göteborg University, 2005, 12-22.
BARON, David, „Comparative Dynamics of Parliamentary Government”, American Political Science Review 92 (1998): 593–609.
BAYER, J., „Hungary: State, Political System and EU-Accession”, Begegnungen Schriftenreihe des Europa Institutes Budapest, nedatat, 25: 41–52, http://www.europainstitut.hu/pdf/beg25/bayer.pdf, accesat 13.06.2011.
BENOIT, Kenneth, „Hungary: Holding Back the Tiers”, în Michael Gallagher şi Paul Mitchell (coord.), The Politics of Electoral Systems (New York: Oxford University Press, 2008), 231-252.
BERGMAN, Torbjorn, Wolfgang Müller, Kaare Strøm şi Magnus Blomgren, „Democratic Delegation and Accountability: Cross-National Patterns”, în Wolfgang Müller, Kaare Strøm şi Torbjorn Bergman (coord.), Delegation and Accountability in Parliamentary Democracies (Oxford: Oxford University Press, 2003), 109–220.
CHIVA, Cristina, „The Institutionalisation of Post-Communist Parliaments: Hungary and Romania in Comparative Perspective”, Parliamentary Affairs, 60 (2007): 187-211.
Constituţia Romaniei, 2003, http://www.cdep.ro/pls/dic/site.page?id=371, accesat 11.06.2011.
CROMBEZ, Christophe, „Minority Governments, Minimal Winning Coalitions and Surplus Majorities in Parliamentary Systems”, European Journal of Political Research, 29 (1996): 1-29.
GALLAGHER, Tom, Theft of a Nation: Romania since Communism (London: C. Hurst, 2005).
GRABBE, Heather, „How Does Europeanisation Affect CEE Governance? Conditionality, Diffusion and Diversity”, Journal of European Public Policy 8 (2001): 1013-1031.
HUBER, John, „The Vote of Confidence in Parliamentary Democracies”, American Political Science Review 90 (1996): 269–282.
HUIU, Iulia, „Motiunea ca mecanism democratic”, Sfera Politicii, 107 (2004): 45-48.
ILONSZKI, Gabriella şi Michael Edinger, „MPs in Post-Communist and Post-Soviet Nations: A Parliamentary Elite in Making”, Journal of Legislative Studies 13 (2007): 142-163.
Lege nr. 115/1996 privind declararea şi controlul averii demnitarilor, magistraţilor, funcţionarilor publici şi a unor persoane cu funcţii de conducere, Monitorul Oficial al României (28 octombrie 1996), http://legislatie.resurse-pentru-democratie.org/115_1996.php, accesat 13.10.2011.
LIJPHART, Arend, Patterns of Democracy: Government Forms and Performance in Thirty-Six Countries (New Haven: Yale University Press, 1999).
LUPIA, Arthur, Kaare Strom, „Coalition Termination and the Strategic Timing of Parliamentary Elections”, American Political Science Review 89 (1995): 648–665.
MANSFELDOVA, Zdenka, David Olson şi Petra Rakusanova, Central European Parliaments: The First Decade of Democratic Experience and Future Perspectives ,Prague, Institute of Sociology of the Academy of Sciences of the Czech Republic, 2004.
MASUYAMA, M. şi B. Nyblade, „An Analysis of the No-Confidence Votes in the Japanese Diet”, lucrare prezentată la conferinţa anuală a American Political Science Association, Philadelphia, august 2003.
Moţiune, 11 iunie 1991, http://www.cdep.ro/motiuni/1991/1442.pdf, accesat 1.02.2012.
Moţiune, 8 decembrie 1993, http://www.cdep.ro/motiuni/1993/1444.pdf, accesat 1.02.2012.
NORTON, Philip şi David Olson, „Post-Communist and Post-Soviet Legislature: Beyond Transition”, Journal of Legislative Studies 13 (2007): 1-11.
OLSON, David şi William Crowther, coord., Committees in Post-Communist Democratic Legislatures: Comparative Institutionalisation ,Columbus, Ohio State University Press, 2003.
OLSON, David şi Philip Norton, coord., The New Parliaments of Central and Eastern Europe London, Frank Cass, 1996.
Parlamentarismul în România: diagnoză şi propuneri de reformă (Bucureşti: Institutul Ovidiu Şincai, 31 ian. 2011), http://www.fisd.ro/PDF/mater_noi/Raport%20Parlamentarism_FINAL-Ianuarie%202011.pdf, accesat 2.01.2012.
REMINGTON, Thomas, coord., Parliaments in Transition (Boulder: Westview Press, 1994).
SIMEDRU, Dan Coriolan şi Iulia Huiu, „Dimensiunile funcţiei de control parlamentar asupra executivului”, Sfera Politicii 112 (2004) : 17-21.
SOMER-TOPCU, Z. şi Laron Williams, „Government Performance and Party Change: The Effects of Economic Performance and No-Confidence Motions on Party Policy Shifts”, 2010, http://people.vanderbilt.edu/~z.somer/Laron_JOP.pdf, accesat 9.06.2011.
STAN, Lavinia, „Access to Securitate Files: The Trials and Tribulations of a Romanian Law”, East European Politics and Society 16 (2002): 55-90.
STAN, Lavinia şi Răzvan Zaharia, „Romania”, European Journal of Political Research 47 (2008): 1087-1098.
--------, „Romania”, European Journal of Political Research 48 (2009): 1096-1109.
STOM, Kaare, „Minority Governments in Parliamentary Democracies: The Rationality of Nonwinning Cabinet Solutions”, Comparative Political Studies 17 (1994): 199–227.
Şedinţa Senatului din 3 februarie 1994, Monitorul Oficial al României, partea a II-a, 4.02.1994.
TANCHEV, Evgeni, „Historical and Psychological Sources Shaping Constitutionalism and Constitutional Performance in the Post-Communist Societies: Reflections on Constitutionalism in the Transition, or the Legacy of Transitory Constitutions”, în Stanislaw Frankowski şi Paul B. Stephan III (coord.), Legal Reform in Post-Communist Europe. The View from Within ,Dordrecht: Martinus Nijhoff Publishers, 1995, 141-162.
WARWICK, Paul, Government Survival in Parliamentary Democracies ,Cambridge, Cambridge University Press, 1994.
WILLIAMS, Laron, „Threatening to Challenge: No-Confidence Motions and Government Acquiescence”, 2008, http://people.tamu.edu/~lkw5391/Threatening%20Formal%20Model--8-25-08.pdf, accesat 9.06.2011.
--------, „Unsuccessful Success? Failed No-Confidence Motions, Competence Signals, and Electoral Support”, 2010, http://www.webpages.ttu.edu/larwilli/Unsuccessful%20Success--Final%20Version.pdf, accesat 9.06.2011.
YAMAMOTO, H., Tools for Parliamentary Oversight: A Comparative Study of 88 National Parliaments ,Geneva, Inter-Parliamentary Union, 2007.

LAVINIA STAN – Professor, department of Political Science, St. Francis Xavier University, Nova Scotia, Canada.

DIANE VANCEA – Departamentul de Economie, Universitatea Ovidius, Constanța, Romania.

 sus